农村公共危机治理(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：夏支平

出版社：社会科学文献出版社

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农村公共危机治理试读：

我与夏支平博士相识有年，缘起他千里求学，来到西北农林科技大学攻读博士学位研究生，时至今日，又在西安南郊比邻而居，近在咫尺。许是这个缘故，我也有了为他执笔作序的机会。

农村问题千头万绪，可比蜀道之难，极富学术挑战性，也集学术尊崇于一身。姑且不谈每年中央文件对当前农村问题的指导阐发，即使粗略扫描一下当代学术大师的峰巅之作，有关农村问题的研讨几可谓经典遍地，璀璨斑斓，巍然屹立于学术丛林之中。诸如费孝通先生的《江村经济》，卜凯教授的《中国农家经济》和《中国土地利用》，陈翰笙教授的《中国当前的土地问题》，不胜枚举。对这一学术盛况的解释，民国时期的来华传教士明恩博在《中国乡村生活》等系列社会调查工作基础上，已然指出“中国乡村”是中国社会的“缩影”。既如此，则研究中国社会问题，不论是历史的进程，还是现实的变革，均要关照农村，关爱农民，关注农业。西北农林科技大学的老师学生在这一领域多有建树，建校之初的西北农林专科学校师生做了大量农村社会和农业经济的研究工作，蒋杰的《关中农村人口问题：关于1273农家灾荒与人口之调查研究》就是一部集学术性与资料性于一体的重要著作，虽然现在的“三农”研究无论在方法、手段还是在理论架构方面均日益精进，但精诚朴毅的学术精神还是一脉相承的。

夏支平博士就学于西北农林科技大学农村社会发展专业的博士学科点，在张波教授指导下专攻农村危机治理，博士毕业后又继续这一方面的研究工作，精诚所至，2013年获得国家社科基金项目“农村社会风险与公共安全治理研究”（编号：13XGL014）。经历了博士阶段的知识积淀与学术探索，又有了国家基金的资助支持，对于曾经苦思冥想的农村危机治理问题，夏博士已然构建了颇具特色的认知和研究体系，学术自信和创新意识也愈益浓烈。我想，夏支平博士在倍受鼓舞之余，定会更加努力勤奋地工作，做出一些好文章来。

在过去十数年时间中，张波教授及其带领的学术团队致力于农业与农村社会发展领域的科学研究，培养了一批优秀人才。如今，业已毕业的博硕士研究生大概有几十位之多，奔赴祖国各地建功立业，他们中有行政部门的公职人员，也有高等院校教学科研人员。夏支平博士与他的师兄师弟们一样，在读书求学的过程中实现了个人学业的精进与学识的升华，其中“学缘关系”影响至深。所谓学缘，张波教授教导授业时屡有强调，既可以理解成因为学术传承而产生的师生与同学情谊，也可以引申为学术追求中的知识改造及学科交叉。夏支平博士原本取得管理学硕士学位，取其理论基础之长，兼及农村社会问题，选题研究农村公共危机及其治理，可谓顺理成章。过去几年中，因为这种学缘关系，夏博士多次与我谈及他的想法思路、疑难困惑，我们畅所欲言，言无不尽。现在夏博士安居于长安城中，执教于政法大学，对于农村危机及其治理的研究不停不辍，自毕业以来，已经八易其稿，今日能够出版，是他学术追求的好结果，也是学术进步的新起点。

改革开放以来，我国农村面貌发生了巨大变化，助推着中国社会的整体进步与经济繁荣。但在农村发展过程中，也出现了复杂多样的群体性危害事件，其中既有自然灾害诱发的公共危机问题，也有积弊所致的社会安全问题。在这些危机中，往往农民的利益会首先受到影响，农民的权利和生计也面临严峻考验。古人有言，“治理之道，莫要于安民。安民之道，在于察其疾苦”，体察民情、考察民意既是一种社会职责，也是学人良知所在。所以，关注农村危机问题的青年学子，多会意气风发，感情用事，但在这项研究工作中，夏支平博士很好地处理了学术关怀与学术理性的辩证关系，他倾心竭力搜罗资料，科学严谨分析问题。几年辛勤耕耘，拓展了其学术视野，奠定了其学术基础，开辟了其学术道路。时至今日，卓然而有所成。恰如先贤所言，“古今之成大事业、大学问者，必经过三种之境界。‘昨夜西风凋碧树，独上高楼，望尽天涯路。’此第一境也。‘衣带渐宽终不悔，为伊消得人憔悴。’此第二境也。‘众里寻他千百度，蓦然回首，那人却在灯火阑珊处。’此第三境也。”夏君求学，学无止境，对照三种境界之阐述，必于渐进成长之中有所体验。《左传·襄公十一年》：“居安思危，思则有备，有备无患，敢以此规。”研究农村公共危机的目的在于治理危机，解决问题，也许今日阅读夏著所见所得尚有一些欠缺，但随着夏博士专注于农村危机问题的研究日益深入，日积月累，必将为学术有积淀进取之功，为社会尽建言献策之责，在农业与农村社会发展专业领域有更大作为。卜风贤2014年11月27日第1章导言1.1研究背景与意义1.1.1 研究背景

其一，农村公共危机的多发性与破坏性。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一。自然灾害类型多样、发作频繁、破坏强度大，造成的社会经济损失严重。新中国成立以来，全国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元（人民币，下同）以上，农作物受灾面积年均超过4000万公顷，受灾人口年均超过2亿。进入21世纪后，自然灾害更加频繁，造成的社会经济损失更加严重。以2006～2010年为例，灾害造成的直接经济损失：2006年为2528.1亿元，2007年为2363.0亿元，2008年为13547.5亿元，2009年为2523.7亿元，2010年为5339.9亿元。其中尤以2008年汶川大地震为甚，四川、甘肃、陕西等10个省（市、区）的417个县、4667个乡镇、48810个村受灾，受灾人口为4625.6万人，紧急转移安置1510.6万人，因灾死亡69227人，直接经济损失高达8523.1亿元（民政部救灾司，2009：10）。另外，自20世纪90年代中期以后，农民群体性事件在数量、严重性和影响等方面都呈上升趋势，政府维稳成本也大幅上升。在2007年广西“博白事件”中，群众围攻的是乡镇公安派出所；在2008年贵州“瓮安事件”中，民众打砸抢烧的对象升级为县委县政府和县公安局大楼。在这种情况下，如何及时有效地应对各种农村公共危机事件，如何尽可能地预防或减少这些公共危机事件带来的负面影响，如何更好地保护农民群众的生命和财产安全，维护农村社会的安全、稳定与发展，已经成为各级政府尤其是县乡政府和整个社会必须直面的重大课题。

其二，新农村建设战略的实施。经过60余年的艰苦创业，中国已经步入工业化发展的中后期，国家的现代化已经取得重大进步，进入了一个更高的发展阶段。国际经验表明，这一发展阶段是一个关键的转折期，要防止工农差别、城乡差距过分悬殊的问题。这些问题处理不好，会导致经济社会长期徘徊不前，甚至动荡不安。20世纪90年代中期以来，“三农”问题凸显就是明证。正是基于对这一基本国情和发展规律的认识，党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”的战略目标，并迅速付诸实施。

稳定是发展的前提。建设社会主义新农村，首先要维护农村社会的和谐稳定，为广大农民群众的生产生活创造良好的社会环境。各种农村公共危机事件是对农村社会安全、稳定与发展的直接威胁和破坏。因此，治理农村公共危机，既是建设社会主义新农村的前提，也是建设社会主义新农村不可或缺的重要内容。

其三，治理理论和服务行政的兴起。随着社会民主法治的进步，公共管理已经从传统的统治行政、管理行政向服务行政转变。以威尔逊为代表的传统公共行政强调政治与行政分离，在政治中追求民主，在行政中追求效率，政府的公正性、服务性和责任性被忽视。新公共管理理论与实践则进一步强化了效率优先的理念，也就进一步偏离了对行政公正性、服务性和责任性的追求。20世纪90年代以来，在对新公共管理理论与实践深刻反思的基础上，治理理论和服务行政兴起。治理理论和服务行政以服务为宗旨，强调以政府为核心、多元主体共同参与，以尊重公民权利、实现公共利益为目标，相互协作，综合治理，以降低社会管理成本，提高公共服务效益。

党的十六届三中全会指出，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更要注重履行社会管理和公共服务职能，提高政府公共服务水平。十六届四中全会则进一步指出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这些重大决策表明，建设服务型政府，健全多元合作共治的社会管理体制，已经成为中国社会管理体制改革的目标。在中国农村，随着家庭联产承包制和村民自治制度的实施，县乡政府、村社组织和农户等多元主体合作共治的局面已经形成。在此背景下，本书强调“治理”而非“管理”农村公共危机，主要目的就是要在农村公共危机治理过程中，强化县乡政府、村社组织和农户等主体的互动与合作。一方面，县乡政府是农村公共危机治理的核心主体，治理农村公共危机，为农民群众提高安全、稳定和良序，是政府义不容辞的责任；另一方面，农村社会的特点决定了农村公共危机治理必须首先立足于农户的自救互救，离不开村社组织和广大农民的积极参与。1.1.2 研究目的与意义1.1.2.1 研究的目的

一是维护农村社会的安全、稳定与发展。频发的各种农村公共危机事件，始终威胁、破坏着农村的安全、稳定和发展。中国正处于现代化的关键阶段，国内矛盾和国际关系复杂多变，社会发展中各种不确定因素明显增多，自然灾害和社会突发事件接连不断，爆发危机的可能性大大提高。相对于城市而言，农业是弱势产业、农民是弱势群体、农村是弱势地区，农村安全形势更加严峻。因此，加强农村公共危机治理工作，提高农村预防和应对公共危机的能力，是维护农村社会稳定、保护农民群众根本利益、促进农村社会可持续发展的必然要求。

二是在理论上构建农村公共危机治理的新体系。农村公共危机的复杂性、农村公共危机治理的系统性和综合性要求建立完备的治理体系。国家目前正在建设的以“一案三制”为核心内容的应急管理体系，并不完全符合农村社会的实际，需要结合农村社会的实际情况不断创新和完善。本书力图综合运用多种理论和方法，尤其是治理与善治理论，紧密结合当前中国农村社会的实际情况，以主体建设、体制建设、机制建设三大建设为核心内容，从理论上构建农村公共危机治理体系。

三是探寻解决“三农”问题的切入点。解决“三农”问题，旨在惠民。“惠不在大，在乎当厄”。农村公共危机严重威胁农民群众的生命和财产安全，是农业生产、农村安定的破坏性因素，与“三农”问题互为因果。解决“三农”问题，必须充分重视农村公共危机治理。通过塑造健全有力的主体体系，增强农民的组织程度，提升农村动员能力；通过构建科学合力的治理体制，明确并规范农村多元主体的行为，整合多种社会资源，形成治理农村危机的合力；通过建设运转灵活、保障有力的机制体系，不仅有利于提高农村公共危机的治理效能，也有利于“三农”问题的解决。因此，以农村公共危机治理为切入点，有利于“三农”问题的解决。

四是完善公共危机研究体系和乡村治理研究体系。进入21世纪后，以对“非典”和“禽流感”及南方冰雪冻灾等应急管理研究为代表，危机管理研究俨然成为自然科学和社会科学共同研究的一门“显学”。但是，目前国内危机管理研究主要集中于企业危机管理和城市危机管理，对农村危机管理有所忽视，因此，对农村公共危机管理进行系统研究，可以完善公共危机研究体系。同时，20世纪90年代以来，在“三农”学界的努力下，中国乡村治理研究取得了丰硕成果。以2003年“非典”为转折点，在此之前，乡村治理研究主要集中于常态管理，探讨常态条件下农村社会的公共管理问题，农村危机管理尚属空白；在此之后，学界才开始重视农村公共危机事件研究。可见，研究农村公共危机治理问题，有利于完善乡村治理研究体系。1.1.2.2 研究的意义

农村公共危机不仅威胁和破坏农村居民的生命财产安全，还从根本上对社会基本价值观和规范体系构成严重冲击，是一种社会公害。农村公共危机不仅是农村的问题，更关乎国家整体的安危。社会燃烧理论认为，农村公共危机是当前中国社会的“燃烧质”，对整个社会危机有“放大作用”，必然对整个国民经济和全社会产生严重的“外部损害”（李燕凌等，2004：132）。能否及时有效地预防和应对农村公共危机，不仅直接关系广大农民群众的生命财产安全，关系农村社会的安全与稳定，而且直接影响党和政府的合法性和公信力，关系整个国家的长治久安。所以，对农村公共危机治理的研究具有重大意义。第一，时代意义。建设和谐社会与建设社会主义新农村，是国家和民族振兴的主题，是时代赋予党、政府和全国人民的共同使命。众所周知，频发的农村公共危机是对当前和谐社会建设和新农村建设的重大挑战。因此，研究农村公共危机治理问题，是时代和社会发展的需要，是农村公共管理的主要任务。不仅如此，当前农村社会的脆弱性，尤其是农村基层组织的脆弱性表明，农村公共危机治理是一个复杂的社会系统工程，如果不依靠广大农民，不赋予和保障农民群众充分的公民权利，不对农村政治、经济和社会结构进行及时调整，而仅仅依靠高层政府的应急动员，势必鞭长莫及，事倍而功半。因此，分析研究我国农村公共危机治理中存在的种种现实问题，建立起相应的治理结构或体系，具有重要的时代意义。第二，理论和现实意义。本书详细具体地考察了当前我国农村公共危机治理实践中存在的种种问题，从主体建设、体制建设和机制建设三个方面构建了农村公共危机治理的体系，这对中国农村公共危机治理实践具有重要的参考意义。1.2国内外研究现状评析1.2.1 国外研究状况

作为一种社会运行状态，危机与人类社会相伴相随。随着危机影响范围的不断扩大，西方对危机的研究和认识也不断进步，逐渐形成了自然灾害研究、危机研究和风险研究三大主题或三大传统。

自然灾害研究。二战之后，和平建设的现实需要促使西方各国开始重视对自然灾害的研究工作。尤其是20世纪60～70年代，美国频繁发生飓风、地震、沙尘暴等自然灾害，如1962年的卡拉飓风、1964年的阿拉斯加地震、1971年的南加州大地震等，为了应对这些突发灾难，美国政府开始重视从公共管理方面加强对突发灾难事件的研究，如1970年戴恩斯出版了《灾难中的组织行为》、1972年赫夫曼出版了论文集《国际危机：行为研究的视角》。这些都是西方有关公共危机研究比较早的成果。尤其值得一提的是克兰特利，他从社会学的角度对各类自然灾害的应对进行了深入研究，取得了丰硕成果。代表作有《大规模灾难中的帮助行为研究》《社区突发事件中的社会与组织问题》《灾害社区应对——协作与权威》《市民团体对地震的预备》等。这些成果系统研究了西方城市社会的灾害管理组织、行为和机制，对城市社会的危机管理具有重要借鉴意义。另外，日本的地震研究、欧洲的洪水研究和工业生产事故研究也取得了巨大进展。

公共危机研究。随着灾难的增多、破坏程度的增强、波及范围的扩大，产生了突破单一灾种的局限，对危机做综合性或一般性研究的需要。于是，危机研究应运而生。最早将“危机”引入社会研究领域的是赫尔曼，他将危机界定为“一种情境：1.威胁到决策主体的最高目标；2.在情境改观之前有限的反应时间；3.发生出乎决策主体意料的事件”（Charles Herman，1969：14）。罗森塔尔（1989：10）则把危机界定为一种对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁。随后，更多的西方研究者将危机扩展为更加宽泛的管理学议题，关注危机及其管理的完整过程。如史蒂芬·菲克将危机事件的发展过程分为四个阶段：前驱阶段、急性阶段、慢性阶段和痊愈阶段，对危机预防、危机应对计划、危机识别、危机隔离、危机处理、危机通信和危机决策等进行了具体阐述，形成了危机管理的理论体系。奥古斯丁提出了危机管理六阶段论：危机防范—危机预备—危机确认—危机控制—危机解决与学习；希斯提出了危机管理“4R”模型，即reduction（缩减）、readiness（预备）、response（反应）、recovery（恢复）。

风险研究。风险研究是危机管理“关口”前移的结果。如果说灾难只是危机情境的一种，那么，风险则是针对未来的、不确定的危机状态，即可能的危机。将“风险”上升为一般性范畴的是贝克和吉登斯。他们认为，风险作为一种社会形态，构成了现代性的一般逻辑，它从根本上改变了工业社会的运作规律、社会动力和基本结构。“从社会演化的历史角度来看，或早或晚，在现代化的连续进程中，‘财富—分配’社会的社会问题和冲突会开始和‘风险—分配’社会的相应因素结合起来”（Ulrich Belch，1992：17）。在后续的研究中，贝克（2008）进一步指出，“人们可能第一次感受到人类的共同命运，由于所形成的威胁在无限扩大，人类世界主义的日常生活意识被唤醒，甚至人类、动物和植物之间的界限可能被取消。风险造就社会；全球风险造就全球社会”。1.2.2 国内研究状况

中国自古以来就是一个农业大国，农业文明源远流长。与此相应，中国国内对灾害（主要是农业灾害及其治理）的研究也可谓久远。但是，对公共危机及公共危机治理的研究，则是近些年的事。以“9·11事件”和“非典”为标志，国内对公共危机大致可以分为三个阶段：“9·11事件”前、“9·11事件”与“非典”之间和“非典”之后，薛克勋（2005：8）称之为公共危机研究的冷淡期、惊醒期和热潮期。在“9·11事件”前，国内的危机管理主要集中在自然灾害管理上，并且取得了巨大的成就。1988年，中国社会科学院历史研究所编成《中国历代重大自然灾害及历代盛世农业政策》对中国历史上农业灾害治理的成功经验进行了系统总结。1998年，在钱学森指导下，由马宗晋院士和郑功成教授领衔主编出版了《中国灾害研究丛书》，共12种，填补了中国灾害问题研究的空白，成为中国灾害研究走向繁荣的标志。这期间，危机管理研究也开始起步。1989年潘光主编了《当代国际危机研究》、1993年胡平主编了《国际冲突分析与危机管理研究》，堪称中国最早研究危机问题的著作。1997年，许文惠和张成福出版了《危机状态下的政府管理》一书，标志着国内危机管理研究对象从国外转向国内。薛澜和钟开斌等人（2003）出版了《危机管理——转型中国面临的挑战》，从中国社会转型的大背景出发，分析了我国现阶段公共危机的诱因和特征，提出了我国公共危机管理结构的基本框架。张成福（2003）提出了“全面整合的政府危机管理体系”，即在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理能力，以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。杨雪冬（2004）则通过对社会风险的分析，提出了风险“复合治理”的概念，论述了“复合治理”的五个特征。第一，复合治理由多个治理主体组成。包括国家组织、非政府组织、企业、家庭、个人等在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能被排斥在治理过程之外，更不能被剥夺享受治理结果的权利。第二，复合治理是多维度的。这既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、地方到国家、区域，乃至全球范围，也表现为治理领域的横向多样性，人类活动的任何领域都需要治理。第三，复合治理是一种合作互补关系。只有合作，国家、市场及公民社会这三大现代治理机制才能有效地发挥作用，并弥补自身缺陷。第四，个人是复合治理的最基本单位。要保持治理的持续运转，必须提高个人的自觉性和能动性。只有他们具有了风险意识，把制度安排贯彻到行动中，才能最大限度地解决风险。第五，复合治理的目标是及时就地解决问题。钟开斌（2009）指出，中国应急管理体系建设的核心内容是“一案三制”，即应急预案、应急体制、应急机制和法制。这种以全面整合为基本特征的应急管理体系，有效地实现了应急管理从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭性到开放性、从应急性到保障性的四大积极转变。中国的应急管理体系建设需要继续推进关口前移、重心下移和主体外移，实现常态管理与非常态管理的有机结合，建立全社会共同参与的应急管理格局。

2003年的“非典”和2004年在农村大规模蔓延的“禽流感”也促使国内学者研究中国农村公共危机问题。研究的主题有以下几个方面。

农村公共危机的诱因分析。刘兵（2004）提出了“公共风险决定公共支出，政府的公共支出是为了防范和化解公共风险”的假设，认为农村公共产品供给不足是诱发农村公共危机的根本原因。这一观点得到了普遍认同。李燕凌、陈冬林（2004）等人通过建立农村公共产品供求关系模型，进行定量研究，其结论是，农村公共投入不足、投资结构不合理是中国农村公共危机产生的根本原因。罗兴佐（2007）通过对湖北荆门2006年旱灾的实地调研，也认为政府和市场双双缺位，导致农村水利供给不足，是农村旱灾形成的主要原因。于建嵘（2003）认为，农村利益主体分化，强势群体对处于弱势地位的农民的侵害与剥夺，是农村群体性事件的最为主要的原因。郭泽宝（2006）则认为，农村公共产品供给不足、农村基层政权建设滞后、党群关系疏远，是农村群体性事件发生的主要原因。

农村公共危机的治理机制。农村公共危机治理机制是学者研究的重点。李燕凌、曾福生（2005）认为，农村公共危机治理，必须加强对农村社会突发事件事前、事中和事后三阶段的全面管理，重点在预警防范，核心是应急处置，关键是严格问责。黄璜（2010）指出，当前中国农村公共危机治理机制存在着危机预警机制薄弱、危机应对机制不完善、危机恢复机制不健全、问责与总结机制不到位等问题，应该建立完备的农村危机预警系统，建立综合性的农村危机应对机制，建设并完善农村危机恢复机制，重视事后的总结问责机制。黄顺康（2009）认为，应急预控是我国应急管理理论研究中一个较少涉及的领域。他通过对唐家山堰塞湖抢险过程的分析，提出应该强化应急预控，使应急管理重心前移。殷彩桥、何琼（2009）认为，建立预警机制是农村地区应对和处理突发公共事件的首要环节，政府应通过加强制度供给、财政支持和农民的积极参与，不断完善农村公共危机预警机制建设。

农村公共危机治理体制。郭占锋、李小云（2010）认为，现阶段农村公共危机管理主体单一、基层组织被动无力、农民的文化素质普遍偏低，是当前农村公共危机管理中存在的主要问题。李燕凌、唐玉凤（2003）认为，应该明确政府在公共危机中的责任，把农村公共危机防范纳入国家整体安全战略规划之中，以城乡一体化的思路，建立动态的、社会化的农村公共危机防范体系；应当建立政府、社会、居民互动的农村危机事件治理体制。政府的主导地位主要体现在提供预警服务、领导应急处置、严格管理问责及保证足够的物质准备上；农户应当增强危机防范意识，掌握防范技能，积极参与危机防范。郭勇平（2009）认为，政府部门应该建立起危机管理体制，要有专门的机构、资金、政策和法律支持，尤其是在条件艰苦、资源薄弱的广大农村地区更应该成立专门的危机管理机构，方便调度资源、组织管理。张金鹏（2010）以边疆地区艾滋病的防控为例，指出政府应该在农村公共危机治理中发挥主导作用。1.2.3 综合评价

以欧美为代表的西方国家对公共危机治理的研究，从对象上看，已经从政治危机管理、自然灾害管理，扩展到整个公共管理领域。从研究目标上看，已经从维护政治稳定、国家安全等政治目标，逐步发展到通过建立公共危机管理体系，维护整个经济社会系统的安全、稳定与发展。从研究重点上看，由关注危机应急处置，发展到对公共危机整个生命周期的全过程研究。尤其是风险社会理论的兴起，促使西方各国加强了对危机事前的预防、预控和预警研究。从研究范围上看，已经由一国国内的危机管理，扩展到公共危机的跨国管理，乃至全球治理。公共危机管理研究国际化的趋势非常明显。总之，随着研究的深入，西方公共危机管理的相关理论和方法逐步成熟，对我国公共危机治理具有非常重要的借鉴意义。但是，应该看到，西方各国的公共危机治理研究是建立在成熟的市场经济、完善的民主法治体系和发达的公民社会基础上的，这与中国当前的国情有着巨大反差，因此，在参考借鉴的同时，要始终立足于国情，不可照搬或简单模仿。

与国外相比，国内公共危机管理研究虽然起步较晚，但在政府和学术界的共同努力下，迅速出现了一批富有价值的研究成果。应该看到，国内的公共危机管理研究发端于城市，得益于政府高层的大力推动，研究成果主要集中于三个方面：一是公共危机的政府管理；二是城市公共危机治理；三是国外成功经验的借鉴。大部分研究都局限于如何提高政府的治理能力。在这种氛围中，学者们对农村公共危机治理的研究，大都通过对城市公共危机治理体系的简单套用和模仿，对农村乡土社会变迁和农村社会组织运作逻辑缺乏深入了解，对农村公共危机管理的现状和问题难以做出深入而合理的剖析，导致当前的农村公共危机治理研究难以深入和系统化。存在的主要问题如下。

零散。农村公共危机的治理是一个复杂的系统工程，涉及治理主体、治理体制、治理机制等多个方面，并且这些方面之间是相互支撑、相互配合的关系。反观现有的农村公共危机治理研究，主要集中于政府对自然灾害的救治，既非全危机管理，也非公共危机的多元合作治理。

模仿。目前的一些研究成果，一般都遵循国家应急预案提出的“一案三制”的危机管理模式，以“一案三制”为模板，研究农村公共危机管理问题。然而，“一案三制”是典型的应急处置模式，其适用前提是治理主体健全、指挥协调统一、机制灵活高效、资源保障有力。显然，当前中国农村社会的资源禀赋并不能满足这些条件。另外，实践充分证明，仅有应急管理是不够的，必须关注危机背后的风险问题，将应急管理与风险管理相结合，注重危机的预防与准备，防患于未然，实行战略性治理。

简单化。农村公共危机及其治理都是复杂的、综合性的事物。但是，当前的研究成果普遍采用了简单化策略。以农村公共危机的诱因研究为例，大多数学者都将其归结为农村公共产品供给不足。不可否认，农村公共产品供给不足是一个重要诱因。但是，农村公共产品供给不足本身只是一个结果、一种表象，将其视为农村公共危机诱因时，应该进一步追问，是什么原因导致农村公共产品供给不足？同理，对于农村公共危机治理的对策研究，学者们都强调要转化政府职能，要强化农村基层组织建设。实际上，这两个问题已经提了几十年了，为什么没有取得理想的效果？这才是当前应该重点考虑的问题。事实上，农村并不缺乏组织，而是缺乏能够真正代表农民利益、保护农民利益，并得到农民广泛认同的组织。1.3研究内容、方法和创新思考1.3.1 研究思路与内容

基于对农村社会和农村公共危机的认识，本书提出了几个基本命题：第一，在现阶段，频发的公共危机已经对农村社会发展构成重大挑战；第二，农村风险社会形成和农村社会的脆弱性共同构成农村公共危机的诱因；第三，农村社会多元共治的局面正在形成，但主体脆弱是农村社会管理面临的关键问题；第四，提高主体效能是农村公共危机治理的关键措施；第五，主体建设、体制建设与机制建设，相互依靠、相互配合，构成农村公共危机治理体系。基于这种认识，本书的基本思路是描述当前阶段中国农村公共危机的基本态势，分析农村公共危机频发的诱因，提出农村公共危机治理体系。

本书的研究对象是现阶段中国农村公共危机及其治理。研究的主要内容共七章。第一章是导言，主要介绍研究的背景、目的、意义，以及国内外相关研究的综述等。第二章主要介绍农村公共危机的概念、特征和类型，并对当前中国农村公共危机的严峻形势进行了描述。第三章构建了基于风险、脆弱性与危机三者内在逻辑关系的分析框架，论证了农村风险社会形成和农村社会的脆弱性是现阶段中国农村公共危机频发的诱因。第四章通过对农村公共危机治理相关理论的分析，提出了基于治理与善治理论的农村公共危机治理分析框架，论证了农村危机治理应该建立起县乡政府、村社组织和农户多元主体合作共治的网络化治理体系。第五章主要分析了县乡政府、村社组织和农户等农村公共危机治理主体的脆弱性，针对这种脆弱性问题，提出应该通过民主简县、乡派精乡、赋权强村和保障农民权利，提升县乡政府、村社组织和农户的危机治理效能。第六章对现行的农村公共危机治理体制进行了分析评价，指出应该从政府权力和社会资本两方面入手，刚柔并济，实现多元主体的有效整合，充分发挥县乡政府、村社组织和农户在危机治理中的协同效应。第七章将农村公共危机治理机制分为预防与准备、预警与应急和恢复与重建三大机制，具体分析了这三大机制存在的欠缺，针对这些欠缺，提出了完善这三大机制簇的总体思路和具体措施。1.3.2 研究方法

本书立足于理论分析与实证研究相结合，在研究中充分利用经济学、社会学、公共管理学等学科的理论和方法，分析农村公共危机的危害、特征、类型，探讨农村公共危机频发的诱因，搜寻治理农村公共危机的现实可行的对策。为使研究结论更具科学性和可操作性，本书采用的主要研究方法如下。

一是文献研究法。农村公共危机治理是一个复杂的系统工程，既是自然科学如灾害学研究的重要对象，也是社会科学如经济学、社会学和管理学研究的重要内容。古今中外任何国家、地区或部门的成功经验，任何学者的理论创新和经验总结，都对农村公共危机治理研究有着很好的借鉴意义。本书参考的国内外文献主要包括三个部分：其一是有关灾害管理的文献；其二是有关公共管理，尤其是公共危机管理的文献；其三是有关乡村治理的文献。

二是案例研究法。农村公共危机治理是一种非常重要的社会实践形式。任何农村公共危机治理理论、方法都来源于农村公共危机治理实践，并服务于这种实践活动。选取农村公共危机治理的典型性案例，对案例进行分析和评价，有利于加深认识、总结经验教训、提炼新的理论和方法。

三是比较研究法。公共危机治理活动的实施是有条件的。不同的资源禀赋条件，决定了不同的治理战略、策略、方式和方法。农村社会不同于城市社会，农村公共危机治理与城市公共危机治理既有共性，也有着巨大反差。只有通过比较才能发现并判断各种方略的优劣长短，才能取城市之长补农村之短。

四是经济分析与制度分析法。从根本上说，农村公共危机治理是个资源配置问题，因而也是经济问题、制度问题。某一国家、某一地区的经济发展水平、政治经济社会制度安排状况对危机治理的战略、方略的选择，进而对农村公共危机治理的效果有着决定性的影响。因此，研究农村公共危机治理问题，必须立足于农村社会现实的经济状况和制度约束条件。1.3.3 创新思考

本书的创新主要体现在以下三个方面。

第一，本书提出风险、脆弱性与危机三者内在逻辑关系的分析框架，指出农村公共危机的诱因主要来自两方面：农村风险社会的形成和农村社会自身的脆弱性。这种分析方法和结论修正了此前相关研究将农村公共危机的诱因简单化的取向。

第二，本书从治理角度而非单纯的政府控制或管理角度来研究农村公共危机的治理问题。农村公共危机是一种社会公害，其危害并不局限于农村社会，而是对社会基本价值体系和规范体系的威胁和破坏。基于政府的性质和社会角色，县乡政府当然是农村公共危机治理的中枢和核心主体。但是，农村社会的特殊性决定了县乡政府不可能包揽农村公共危机治理的全部工作，相反，政府应当向村社组织放权，支持村社组织的发展，保障农民的公民权利，鼓励农民积极参与，增强政府自身的合法性，实现县乡政府、村社组织和农户的合作共治。在此基础上，具体分析了县乡政府、村社组织和农户的权力与责任、权利与义务，提出了强化政府、村社组织和农户合作共治的思路。

第三，本书提出了农村公共危机网络化治理的体系，即主体建设、体制建设和机制建设相互依靠、相互配合的系统过程。

本书是对农村公共危机治理的系统研究，力图构建起一个健全完备的农村公共危机治理体系。但是，鉴于笔者能力有限、本书篇幅有限，尚有诸多不足之处，可谓遗憾之至。一是本书的研究主要限定在县乡村等农村基层，对县以上层级的研究不足；二是对治理制度的研究不足。制度既是危机治理的重要工具，也是危机爆发的重要诱因。但是，本书将研究范围限定于农村场域的公共危机治理，而在现有体制下，县乡政府的创制权有限，基层政府和农民对国家制度变迁的影响力不足，因此，不便用专章对农村公共危机治理制度进行具体研究。第2章农村公共危机的基本态势2.1农村与农村公共危机2.1.1 农村

本书以农村公共危机及其治理为研究对象，农村是本书的立足场域。什么是农村？这是应该首先回答的问题。由于中国农村发展的非均衡性特征，还得回答另一个问题：什么样的农村？

什么是农村？施坚雅（William Skinner，1985）主张以“标准集镇”为单位来分析中国农村的社会结构和社会生活。因此，他认为农村社会是标准集市以及周围的小集市、中心村落、自然村落构成的集镇区。R.比勒尔认为，农村一词指的是人口稀少，面积不大，比较封闭，以农业为主要经济基础，居民生活大致相似，而与社会其他部分，特别是与城市有所不同的地方（R.D.罗得菲尔德，1983：312～313）。国内学者杨懋春（1980）则认为，一个完整的农村社会一般包括数个至十余个村落，一个集镇，以及集镇与周围的各个村落形成的集镇区，这样的农村社会就是乡村社会。可见，他是把“乡村社会”与“农村社会”等同起来的。袁镜身（1987）也持相同的看法，他认为，乡村是相对于城市的，包括村庄、集镇等各种规模不同的居民点的一个总的社会区域概念。由于它主要是农民居住和从事农业生产的地方，所以通称农村。秦志华（1995）则区别了“农村”与“乡村”，他认为，乡村与农村具有很大的重合性，农村是乡村的主体，乡村地区的绝大部分是农村地区。但是，二者毕竟是有区别的。农村的概念是一个产业区域概念，指的是以农业为基本产业的地区。乡村的概念，是一个管理区域的概念，指的是乡镇政权管理的地区。所谓乡村，指的是由乡或镇与村两种社区构成的社会生活范围。郑国和叶裕民（2009）根据城乡地域建制来区分城乡。他们认为中国目前有两种类型的地域建制：一类是城镇型建制，其主体是市辖区和街道两级，特点是人口密度大，流动人口比重大，居民以城镇人口为主体，经济结构和就业都以非农业，即工商业为绝对主体，具备城市的典型特征。另一类为一般建制，包括县（县级市）和乡（镇）两级，农业和乡村占有主导地位。城即市辖区，乡即县和县级市所辖区域。应该说，这种认识是符合当前中国实际的。综合这些观点，可以得出两点结论：一是“农村”和“乡村”区别不大，可以等同使用；二是农村的内涵比较稳定，主要是指区别于城市区域的，由县级政府（包括县级市、区）管辖的，以农业为主要产业，农业人口为主体，包括村庄、集镇等各种规模不同的居民点的一个总的社会区域。

什么样的农村？由于地理环境、资源禀赋、政府政策和发展速度等多方面的差异，中国农村呈现出千差万别的态势。针对这种非均衡性，为了方便研究，学者们对中国千差万别的农村进行了分类。贺雪峰（2005）提出“80%的农村”这一概念，将中国农村分成两大类：大多数的、普遍的农村和特殊的、少数的农村。前者主要是指农业人口众多，农业特征明显，具有中国农村一般性问题，并因此成为农村政策的一般性实施对象的那些农村。后者则是指那些地处城郊的，或工业化程度高的农村。郑国和叶裕民（2009）根据城乡关系发展阶段，将农村分为四类：一是城镇化的乡村或处于城乡融合阶段的农村；二是发达的乡村或处于城乡差距缩小阶段的农村；三是落后的乡村与发达城市并存阶段的农村；四是落后乡村与落后城市并存阶段的农村。实际上，郑国和叶裕民所说的城镇化的农村和发达的农村，与贺雪峰所说的城郊的、工业化程度高的农村，都是指正在城市化和工业化的农村，虽然兼有城乡双重特色，但更接近于城市，而不同于一般农村。

综合以上观点，从治理的角度，本书将“农村”与“乡村”等同使用，所谓农村，指的是由县（县级市、区）管辖的，以农业为主要产业，农业人口为主体的，包括村庄、集镇等居民点的一个总的农村场域。这个“农村”不包括已经或者正在城镇化的或工业化程度较高的“农村”。2.1.2 农村公共危机2.1.2.1 公共危机的内涵

较早将危机作为一个学术范畴引入政治学研究领域的是查尔斯·赫尔曼，他认为：“危机是一种情境：1.威胁到决策主体的最高目标；2.在情境改观之前有限的反应时间；3.发生出乎决策主体意料”（Charles Herman，1969：14）。罗森塔尔等人（Uric Rosenthal etc.，1989）则认为，对危机应该有更为一般性的解释，如果只将危机看作灾害、暴乱或恐怖行动，那么，将危机的实质视为决策是恰当的；如果要考虑危机的政治、社会和组织环境，这种解释就应该做出调整。因为有些危机可能非常隐蔽，尤其是慢性危机，如政治危机、生态环境危机等，一般经过较长时间的酝酿才会发展为急性的或剧烈的危机。此外，对于危机的“出乎决策主体的意料”这个特征也应该作更为宽泛的理解，即高度的不确定性。由此，罗森塔尔将危机界定为对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁，在这种状态下，由于高度的不确定性和时间压力，需要做出关键性的决策。综观国外学者对危机的界定，可以看出，他们将危机作为通用语，把突发事件、灾害和风险等内容涵括在内。

在充分借鉴国外研究成果的基础上，国内学者也提出了各具特色的观点。许文惠、张成福（1998）认为，从系统论的角度看，危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象，可以视之为系统的失衡状态。危机的本质就是由不一致、矛盾和冲突导致的一种紧张状态。薛澜等人（2003）认为，危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生了严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键性决策的事件。

国内外学者对危机的界定，都遵循着一个基础性的前提，即主要是针对组织层面的事件，其影响范围不是局限于某个个体、家庭或某个私人组织，而是涉及局部或整体社会，带有浓厚的公共色彩。换句话说，学者们并没有严格区分危机与公共危机，而是将二者等同使用。斯蒂尔曼（1989）认为，公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态，这种状态已经对一个社会系统的正常运行产生严重威胁，需要以政府为核心的公共管理系统的关键性介入。周晓丽（2008）则认为，公共危机是指威胁到社会公共或共同利益，要求政府以及社会其他主体采取措施加以应对的紧急情况或状态。综合以上观点，所谓公共危机，是指对社会公共利益构成威胁或破坏，需要政府及其他社会主体采取措施加以治理的事件。2.1.2.2 公共危机的相关概念

随着公共危机治理研究和实践的深入，与公共危机相关的突发事件、紧急事件、灾害、风险等概念也日益受到人们的重视。这些概念互有交叉，容易使人迷惑，有必要厘清。（1）突发事件与紧急事件。突发，即突如其来的、出乎意料的、猝不及防的状态；事件，即历史上或社会上发生的具有较大影响的事情。秦启文（2004：5）认为，突发事件是指在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响，且需要立即处理的负面事件。紧急事件是指那些要求行为主体迅速做出反应，采取有效措施加以应对的严重事态。紧急事件与突发事件关系紧密，二者要素相同，只是侧重点有所不同。突发事件，侧重于从事件本身特征出发，强调事件发生在时间上的突然性；紧急事件，侧重于从响应主体的角度，强调主体的应对行动在时间上的紧迫性。一般而言，人们总是根据事件本身的性质要求，采取针对性的行动，响应行动的“紧急”，总是与事件的“突发”紧密相关。可以说，突发事件与紧急事件这两个概念分别凸显了危机事件的不同侧面，是最相近的两个概念，不宜细分。《国家突发公共事件总体应急预案》就把突发事件定义为“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会伤害，危及公共安全的紧急事件”。（2）灾害。《左传·僖公十三年》中有“天灾流行，国家代有”。《国语·周书》中有“古者天降灾戾”。《尚书·微子篇》中有“天毒降灾荒”。可见，古人所谓的“灾”主要指自然灾害。今天，人们对“灾害”的认识得到了巨大发展。郑功成（1998：2）认为，“凡是能够造成国家或社会财富损失和人员伤亡的各种自然、社会现象，都可以称之为灾害”。王子平（1998：44）认为，“在社会学意义上，所谓灾害，是指由于自然的和社会的原因，造成人的需要满足过程非正常中断，从而使人的生存和发展受到严重阻遏与破坏的社会性事件”。可见，人们对灾害的界定主要侧重于破坏性的后果或影响，这与“危机”的界定是一致的。克兰特里（1998）就认为，灾害只是危机情境的一种类型。（3）风险。正如卢曼所说，即便是今天，风险一词依然含糊不清。统计学、保险学等学科将风险定义为某个事件造成破坏或损失的可能性或概率。奈特（2006）指出：“我们说‘风险’，表示的是一种损失，说‘不确定性’，则表示的是一种获得。”人类学学者，如玛丽和维达沃斯基（2003）则把风险界定为一个群体对危险的认知，认为风险是社会结构本身的功能，其作用是识别群体环境中的危险性。贝克（1992）认为，风险是一种应对现代化本身诱发并带来的灾难与不安全的系统方法。与以往的危险不同，风险是具有危险性的现代力量。汉森则归纳了风险的三种用法：一是通常表示某种不好的事情可能发生，也可能不发生，人们又不能确切预知的情况；二是表示某种糟糕事情的可能性；三是一种有害事情发生概率增长时产生的负面影响（斯万·欧维·汉森，2003）。

国内学者顾镜清（1993）认为，风险是损失发生的可能性。杨雪冬等人（2006）认为，风险是个人及群体在未来遇到伤害的可能性，以及对这种可能性的判断与认知。冯必扬（2004）认为，不确定性和损失性是风险的两种基本属性。其中，损失性是更为根本的属性，没有损失性，也就无所谓风险。所以，确切地说，风险的本质是指损失的不确定性。综合以上观点，风险与危机仅有细微差别：风险是一种可以引发损失的可能性，或一种可能的损失；危机则是某种损失，以及这种损失引发的严重社会后果，针对的是可能发生或正在发生的损失。损失性或破坏性是风险和危机共有的本质属性，二者可以通用。

通过以上分析，可以发现，这一组概念之间具有相同的本质——损失性，存在着紧密的逻辑联系。

其一，风险在前，突发事件在后，风险构成突发事件的前提和基础，突发事件揭示或引爆风险，导致危机爆发。地震灾害就属于这种情形，是典型的急性危机，如图2-1。图2-1 急性危机的发生过程

其二，风险在前，危机在后，风险不断积累，最终超过临界点，引发危机。旱灾就属于这种情形，是典型的慢性危机，如图2-2。图2-2 慢性危机的发生过程

总之，危机、风险、灾害、突发事件和紧急事件，这些概念都是对那些可能带来较大损失的事件的描述，它们之间相互重叠，相互转换。相对而言，危机概念的描述是全过程、全方位的，把风险、灾害、突发事件、紧急事件等都包括了进来（全国干部培训教材编审指导委员会，2006：4）。2.1.2.3 农村公共危机的特征

不少学者对公共危机的特征做了比较全面、深入的研究，他们把公共危机的特征表现归纳为突发性、紧迫性、威胁性、公害性、两面性等多个方面。农村公共危机是一种地域性或区域性公共危机，既具有一般公共危机的共性，也有其自身的独特性。归纳起来，大致可以表现为以下几方面。（1）涉农性。农村公共危机冠名为“农”，即在于这些危机事件“危”在“三农”，“害”在“三农”。其承灾体主要是农村居民、农村产业和农村的基本价值体系。其破坏性后果或影响最终由农村地域的各主体共同承受。如2004年上半年，我国先后有16个省（自治区、直辖市）爆发“禽流感”疫情，致使数以千万只家禽死亡或被捕杀，家禽产品价格剧降，造成巨额损失，而这些损失主要由农民承担。（2）公害性。危机既包含着危险，也包含着机遇，这是人们普遍认同的观点。然而，对此观点需要仔细考虑。首先，危机的破坏性与机遇性的地位并非均衡同等的。其中，破坏性是决定性的，居于主导地位，“灾害是破坏，不是生产”（于光远，1998）。且不谈危机爆发带来的损失有多严重，即使只是应对潜在的风险，至少也会带来两种损失：从经济上看，为了监测危机，分配风险，必须调用部分社会资源；为了应对突发事件，必须建立资源储备。而这必然降低社会资源配置的整体效率。从精神上看，任何潜在的风险，只要为人们所认知，必然给人们带来压力，风险越高，压力越大，这意味着精神损失。其次，危险向机遇的转化是有条件的。这种转化主要取决于社会系统的防御能力。而某个社会系统的防御能力又与其经济实力、组织程度、成员的素质与态度密切相关。农业是弱势产业，农民是弱势群体，农村是弱势地区，危机抗御能力低下，危机损失巨大。不仅如此，农业、农村、农民问题事关国家发展的全局，能否及时有效地治理农村公共危机，还直接影响整个国民经济和全社会的安全、稳定与发展，直接关系整个国家的长治久安。因此，公害性是农村公共危机的又一根本性特征。（3）不确定性。“那些能够预防的危机只能称之为问题，只有那些无法预知的、被忽视的，具有颠覆性的意外事故，才算得上真正的危机”（劳伦斯·巴顿，2002）。可见，不确定性也是农村公共危机的基本特征之一。公共危机的不确定性主要表现如下。首先，在发作之前，危机是隐伏的，难以预知。随着社会进步，技术提高，人们对危机的认知能力也不断提高，可以对一些危机事件进行预测、预防。然而，这种预测多数是模糊的，还不能对危机爆发的时间、地点、范围、程度等要素做出精准的把握。其次，危机爆发后，它还有个发作—发展—衰减—止歇的变化过程，这个变化过程致使危机的后果与影响难以确定。最后，危机在爆发之后还不断地与环境中的其他因素相互作用，形成“群发效应”或“连带效应”，加重危机事件的复杂性和危机后果的不确定性。（4）扩散性。从本质上说，任何危机的发生、发展都是物质、信息和能量的转化过程和转换方式。任何系统的诸要素之间、系统与外部环境之间无时无刻不在进行着频繁的物质、信息和能量的交流与转换。因此，危机一旦爆发，它的影响必然借助物流、人流、信息流、能量流向周围环境或相关领域扩散。随着交通日益便利，市场不断扩展，媒体日渐发达，危机一旦发生，就不一定会局限于某一地域、某一领域，其影响和后果可能会迅速蔓延、扩散，即所谓“城门失火，殃及池鱼”。例如2004年爆发的“禽流感”，从地域看，最初出现于东南亚，后经香港传入内地，在内地迅速蔓延，最终波及国内16个省（自治区、直辖市）；从后果看，大量家禽染病死亡或被捕杀，家禽产品价格暴跌，农民遭受重大经济损失，他们是第一受害者。而城市市民不敢消费禽产品，只得增加猪、牛、羊肉等替代品的消费，导致这些替代品的价格上涨，为了维持相同的消费水平，城市居民不得不支付更多的货币，他们是第二受害者。可见，危机的扩散性意味着面对危机，没有局外人。任何人、任何地区都是危机治理的利益相关者，“无论穷国还是富国，达官权贵、富豪大腕还是平民百姓皆难置身局外”（刘利，2004：4）。所以，应对农村公共危机，应该走多元共治之路。（5）多发性。自有人类以来，危机就以多变的形态与人类相伴相随。随着科学技术的进步，认识和实践能力的提高，一方面，人类可以对一些危机采取措施，抑制危机的发生，减少危机造成的损失；另一方面，科学技术被滥用，环境污染、生态破坏、社会两极分化，又导致新的风险和危机不断地被创造出来，社会更加动荡不安。20世纪80年代以来，随着中国经济持续快速发展，减灾能力不断提高，死亡人口显著减少，但是受灾人口增加，灾害的破坏作用与影响范围越来越大，灾害与资源、环境的关系越来越密切，对经济社会可持续发展的影响越来越深远（张业成等，2008）。以地震灾害为例，1993～2000年，中国大陆共发生破坏性地震109次，其中107次发生在县及县以下的农村地区，平均每年13.4次（王瑛等，2005：84）。2008年中国的自然灾害数量居世界首位，人口伤亡数量也居世界首位，其中90%以上在农村（吕芳，2009）。（6）隐蔽性。这是农村公共危机的又一个显著特征。相对于城市，农村公共危机不容易为政府和外界公众所知晓。首先，农村地域广，居住分散、交通不便、信息闭塞，危机传播的效率与质量不高；其次，危机信息传播路径不畅。农村公共危机信息公开主要有三条路径。一是上行路径，即村民及时主动地向政府及相关部门报告危机相关信息。对于自然灾害，受制于村民的意识与能力，难以监测和预测，村民报告的基本上都是灾后的求援；对于社会性危机事件，村民一般不会主动向政府报告，因为村落是个熟人社会，“家丑不外扬”“亲亲相隐”是村民日常生活的基本准则。二是下行路径，即基层政府工作人员深入民间，访贫问苦，调查研究，主动获取危机相关信息。然而，随着农村税费改革及相关配套改革的推行，基层政府日益官僚化，基层政权日渐“悬浮”于乡村社会之上（周飞舟，2007），与村民渐行渐远，下行路径日渐式微。三是平行路径，主要表现为大众媒体传播。社会监测是大众媒体的基本职能。然而，一方面，媒体存在着观念偏差，“灾害不是新闻，抗灾救灾才是新闻”；另一方面，媒体存在着政治化和城市化特征，农村公共危机容易成为大众媒体关注的“死角”，平行路径失效。总之，农村公共危机具有很强的隐蔽性，治理难度大。2.1.2.4 农村公共危机的类型

公共危机是一个十分宽泛的概念，对其加以分类是对危机事件进行具体研究的前提。对研究对象进行分类，有助于全面、深入地认识研究对象。研究危机是为了治理危机。各种社会治理主体的权力、责任和能力是非均衡的，各自的利益追求也有差别，对危机进行分类与

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