作者：成都市温江区统筹城乡劳动就业社会保障公共服务课题组
出版社：四川大学出版社
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成都市温江区劳动就业社会保障公共服务的理论与实践试读：
前言
2006年10月召开的中共中央十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。其中“基本公共服务体系更加完备”被明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一。2011年3月公布的我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划）中的第八篇就强调要改善民生，建立健全基本公共服务体系：“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系。着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”2012年7月11日，根据“十二五”规划的有关要求，国务院印发了我国首部基本公共服务领域的国家专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号），阐明了国家基本公共服务的制度安排，明确了基本范围、标准和工作重点。党的十八大也明确要求：必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。由此可见，加快建成统筹城乡、全域覆盖、持续运转的基本公共服务体系的进程越来越得到党和国家的高度重视。
基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。其中，劳动就业和社会保障是关系到人民生存问题的一项重要的基本公共服务，近年来受到党中央、国务院的高度重视，有关领导对统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系的建设做出了重要的指示。2009年5月22日胡锦涛总书记在中央政治局社会保障专题集体学习时的讲话明确指出，要完善社会保障公共服务管理平台，加快推进公共服务设施和服务网络建设，早日实现社会保障全国一卡通。同年6月3日，温家宝总理在国务院第67次常务会议上强调，要加强基层就业服务平台和队伍建设，充分发挥其对促进就业的积极作用。2010年，国家人力资源和社会保障部出台了《关于进一步整合资源加强基层劳动就业社会保障公共服务平台和网络建设的指导意见》，更是将基层劳动就业社会保障公共服务体系的建设提上了重要的议事日程。
作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市于2008年探索建立劳动保障公共服务体系，随后将温江区确定为成都市统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系唯一示范区，全面示范实施城乡劳动保障均等化公共服务项目。在此背景下，温江区人力资源和社会保障局紧紧抓住这一难得的历史机遇，成立了劳动就业社会保障公共服务体系建设工作领导小组，按照“国际接轨，国内领先，最大程度地方便群众，最大限度地降低社会成本”的工作目标，尽可能工作重心前移，公共服务下移，以利于政策更加惠民，服务更加便民。同时，从制度建设、组织架构、运行机制、保障措施四个方面入手，以“全域温江”“城乡均等”为服务理念，以统一经办内容、统一服务手段、统一办公系统、统一安全保障措施为手段，依托“三级管理、四级服务”运行平台，全面提升劳动保障公共服务能力，在统筹城乡劳动保障四维公共服务体系建设的基础上，开始了统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系建设的探索与实践工作，并逐步形成特有的“16345”温江模式。上篇理论研究第一章基本公共服务均等化相关理论第一节 基本公共服务均等化的理论基础
研究基本公共服务均等化的理论基础，可以从以下三个问题入手：一是为什么要提供基本公共服务？二是为什么基本公共服务需要均等化？三是如何实现基本公共服务均等化？对于第一个问题，社会契约论和经济学中的公共产品理论分别给出了政治上和经济上的合理性基础；对于第二个问题，公平正义理论和福利经济学理论提供了政治上和经济上的坚实理论支撑；对于第三个问题，公共选择理论是基本公共服务均等化制度框架设计的理论基础。一、社会契约论
社会契约论的观念在西方源远流长，在柏拉图的《理想国》中，哲学家格拉孔（Glaucon）即承认国家的成立基于契约。古罗马法学家在《法学阶梯》中明确指出，君主的权力来源于人民通过《君权法》的授予，从而开了人民委托学说的先河。罗马法律承认人民为一切政治权力的渊源，所以政府的存在必须出于人民同意。这种理念不仅是当时法学家的思想，也是当时一般民众的思想。
社会契约论虽在古代已有萌芽可寻，但其真正发展、成熟则在17～18世纪。社会契约论是以社会契约为论述的核心，涉及自然法、主权、人权等理念，先后经过劳修斯、霍布斯、洛克、卢梭等学者，将社会契约论推向极致。其中，社会契约论的集大成者卢梭在其著作《社会契约论》一书中将社会契约论阐述得极为深刻、透彻，为社会契约论的典范。
社会契约论为当代西方公共服务发展提供法理依据，是政府提供公共服务的政治理论基础。
首先，从政府权力来源的角度看，西方启蒙思想家基本一致的理念是：人民所享有的权利是上天所赋予的，这是最本源的权利，政府的权力来源于人民所享有权利的部分转让，政府的权力与人民原本所享有的全部权利之间的关系是“源”和“流”的关系，政府与人民之间本质上是委托与被委托的关系，政府作为被委托人应当努力为委托人服务。
其次，从建立国家的目的的角度看，把“大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数人的意见把大家的意见化为一个意志的多人组成的集体”的目的是授权其在“公共和平或安全事务方面”代表全体做出决策，“在于谋求公正”，这就要求国家能够为了使人民在一种公平、公正的社会环境中生活而采取行动，提供相应的制度安排，并确保这些制度能够得到有效实施。
最后，从将政府权力与人民所享有权利相比较而言，人民转让给政府的权利较之人民所保留的权利而言是次要的，生命、自由等最基本的权利并未转让出去而仍为人民所享有，政府应当努力保障人民的这些基本权利，这是政府的基本职责，也是其存在的合法性基础。
基本公共服务作为一项保障人民基本生存和发展权利的制度，理应是政府应当承担的责任。随着社会的发展，公共服务提供主体多元化，公共服务的提供与生产二者相分离等方面的改革在不断进行中，但是，不管如何改革，政府在基本公共服务的提供中承担主要责任这是无法改变的。这种责任是根本性的，是政府之所以产生和存在的最主要原因之一。为此，社会契约论为政府在公共服务提供方面承担不可推卸的责任提供了充分的法理依据。二、公共产品理论（一）公共产品理论的主要观点
1．公共产品理论的逻辑前提：外部性
当一个消费者的福利或者一个企业的生产可能受到经济中的另一个当事人的行为影响，而且这一当事人并不会因其造成的正的影响而受到奖励或造成的负的影响而受到惩罚时，外部性就产生了。外部性出现之后，会使得市场机制达不到帕累托有效的结果。正是由于外部性的存在，才需要政府来提供公共产品，解决市场失灵的问题。
2．公共产品的基本特征：非竞争性和非排他性
非竞争性是指消费上的非竞争性，即一种产品一旦被提供，其他人消费它的额外资源成本为零。消费者甲对某一物品X的消费不会减少消费者乙对该物品的消费和效用。“非竞争性”的含义体现在两个方面：一是增加一个消费者产生的社会边际成本为零；二是消费者在消费某一商品或服务时互不干扰，每个人都能够享受到整个商品或服务，而不是某一部分。
非排他性是指如果一种物品被提供之后，没有一个家庭或个人可以被排除在消费该物品的过程之外，或者为排除某人消费该物品而需要付出的代价无穷大，则称该物品具有非排他性。（二）公共产品理论与公共服务
公共产品的理论体系回答了政府提供公共服务的一系列经济合理性问题。由于外部性的存在，公共服务或公共产品具有非竞争性和非排他性，它使得私人提供公共产品将无法按其成本收费。此时提供公共产品就会出现市场失灵，所以市场机制无法实现公共产品的生产，必须由政府来提供。因此，在市场机制能有效发挥作用的地方，首先应保障私人经济发挥作用，而在市场失效的范围内，就需要公共经济和政府承担起责任，这就规定了提供公共产品是政府最主要的活动范围之一。三、公平正义理论
公平正义自古以来就是人类追求的普遍价值，是人类社会无限向往的一个亘古不变的主题，其实质可以归结为一个平等地对待所有人民的问题。其在文明社会的目标是保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利，履行义务。公平正义是使社会发展进步的一种价值取向，是社会和谐的基本条件，更是社会主义的核心价值和本质要求。
从利益分配的角度看，现代意义上的社会公平正义就是社会的经济利益、政治利益、文化利益以及其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等、司法的公正等，其核心内涵是公平交易、公平分配、公平消费，使所有人都能够在个人能力、贡献的基础上享受经济社会发展所带来的好处。社会公平正义应坚持基本权利平等原则、机会平等原则、按贡献进行分配原则、社会调剂原则。
从道德发展和人的基本权利保障的角度看，社会公平正义是对人的基本权利的保障，其底线在于确保社会成员基本生存条件和基本尊严，使社会成员具备生存和发展的基本能力，包括贡献原则、品德原则、才能原则、需要原则和平等原则，其中最根本的是贡献原则和平等原则。
公平正义是人类社会的核心价值追求，不同历史阶段、不同意识形态都不能动摇这一核心价值理念。从道德、伦理、利益分配等角度看，公平正义都应该是政府执政的政策目标之一。温家宝总理在2010年3月全国两会之后的记者招待会上就明确指出：“我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展，这三者不可偏废。集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质文化需求。而社会公平正义是社会稳定的基础。我认为，公平正义比太阳还要有光辉。”所以，国家和政府不仅要提供公共服务，还需要根据公平正义的核心价值追求，在公共服务的提供上实现均等化。当然，由于资源的约束和个体的差别，并非所有的公共服务内容都能够实现均等化。但是，在教育、卫生、医疗和社会保障等方面的基本公共服务上实现均等化，是我国实现公平正义核心价值理念的内在要求，也是我们构建和谐社会、促进全面协调可持续发展的必由之路。四、福利经济学理论
20世纪20年代，英国经济学家庇古开创了福利经济学的完整体系，随后卡尔多、希克斯、伯格森等对其做了重要补充和修改。20世纪50年代，阿罗、李特尔、黄有光等在吸收批判的基础上将福利经济学研究进一步推向深入。
福利经济学以寻求“最大化的社会经济福利”为目标，以帕累托最优标准、补偿原则、社会福利函数等一系列理论为分析工具，主要研究的问题包括如何进行资源配置、收入分配、集体选择，以提高效率、实现公平、增进社会福利，并提出了有关建设福利国家的政策措施。我国政府提出的基本公共服务均等化符合福利经济学的目标和内容，福利经济学为基本公共服务均等化的政策提供了坚实的经济合理性基础。
公共服务是增进社会福利的重要手段，公共服务供给总量越大、结构越合理、效率越高，社会福利增进则越大。庇古思想的价值在于他兼顾了效率与公平，认为合理配置资源能够实现社会福利最大化，在资源配置失当时，可由国家采取适当的调节措施来予以纠正，以增进社会福利。按照庇古的观点，可以做出这样的判断：当公共服务数量达到一定规模后，应考虑如何优化配置，以进一步促进社会福利最大化。也就是说，公共服务越是均等化，社会经济福利也就越大。例如，由于地区资源禀赋、经济发展水平、人口、环境等差异，各地政府提供的公共服务不同，全国范围内人均公共服务资源也不同。为公共服务需求没有得到满足的地区和居民提供更多的公共服务，能够提高财政转移支付资金的效率，并提高社会整体福利水平。基本公共服务均等化就是政府在考虑资源约束和个体需求的前提下，通过政府这只“看得见的手”来纠正资源配置失当，实现社会稳定和社会福利增进。五、公共选择理论
公共选择理论是分析公共产品的选择机制的利器，用来研究如何改进公共选择的规则以提高决策效果，实施效果最佳的基本公共服务均等化政策。公共产品的非排他性使得它往往是私人不愿意生产或提供的，而需要由政府来供给，这就引起公共选择问题。
公共选择学派的奠基者布坎南把公共产品界定为任何集体或社会集团决定，出于任何原因，通过集体组织提供的物品或服务。在公共选择中存在两大基本问题：集体行动和偏好加总。不管是集体行动还是偏好加总都取决于规则，因此规则才是最根本的。公共选择理论的最终目的就是寻找一种规则，使理性的经济人在自利的同时也造福社会。在集体选择中，涉及不同的选择规则。通过对各种集体决策规则的研究，布坎南得出结论：不同选择规则将导致不同的结果，规则决定决策结果，决策规则重于决策效果。因此，公平和效率的评价标准也在于规则。在集体决策时，只要规则是公平的，其结果就是公平的；只要规则是有效率的，其结果就是有效率的。集体选择规则有一致同意规则、多数同意规则、最优多数规则、加权投票规则和否决投票规则等。更进一步，公共选择学派在政治理论上关注宪法问题，从交易政治学的观点出发，政治交易先于经济交易，市场交易要依赖政治交易的结果形成市场交易规则，最根本的规则是宪法。
基本公共服务均等化的实现，需要借鉴公共选择理论的精髓，注重政策目标、政策工具与政策效果之间的整个传导体系中的机制设计问题。首先，公共选择理论中的经济人假设为我们实施的基本公共服务均等化政策中的机制设计提供了富有启发性的思路。政治学领域的经济人假设在西方学者中也是有争议的，但从应用角度看，这一假设也许是最接近实际的，便于人们以此为依据制定出有效率的制度和政策。这一假设的引申义是，若要政治决策符合公共利益最大化要求，就必须建立起一套能有效约束和监督决策者的机制；否则，决策就可能偏离公共利益的轨道。大量的社会实践也证明，仅靠当事人的思想觉悟和道德约束，是难以形成理想的财政决策和有效的财政运行环境的。其次，公共选择理论揭示了“偏好显示机制”在公共决策中的重要性，这对于我们完善这一机制，实施符合个体需求的“相对均等”的基本公共服务均等化政策具有一定的借鉴意义。
公共选择理论对政治决策程序和规则的研究，对我国完善基本公共服务均等化决策程序和规则有着重要的借鉴意义。决策的结果取决于决策程序和规则。从一定意义上讲，在决策中，程序和规则更重要。
公共选择理论中的“特殊利益集团”理论为我们有效制定实现基本公共服务均等化的政策目标提供了一个有益的视角。市场经济是一种利益和决策分散化的经济，因此在我国也是存在利益集团的，如行业利益集团、地区利益集团、生产者利益集团、消费者利益集团等。在一些地方盛行的地方保护主义就是以行政区划为单位的地区利益集团行动的结果。又如，我国的农民利益集团问题，该集团由于人数众多，组织松散，难以形成有力的“特殊利益集团”，从而对公共决策的影响力较小，其利益经常受到侵害，各种负担沉重。实现城乡基本公共服务均等化，公共选择理论的“特殊利益集团”理论就能帮助我们更有效地制定相关的均等化政策措施。第二节 基本公共服务均等化概述一、基本公共服务均等化的界定（一）相关概念
基本公共服务均等化的内核是公共服务，基本和均等化是其内涵的延伸。为了将基本公共服务均等化的内涵理解得更清晰，首先有必要对公共服务、基本公共服务和均等化的概念进行界定。
1．公共服务
说到公共服务，不得不提及公共产品。1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中提出了“公共产品”的概念。他认为公共产品的特征是：任何人消费这种物品都不会导致他人对该物品消费的减少。在经济学中，产出可以分为有形的产品和无形的服务两种形式，产品的生产和消费可以实现时间、空间分离，服务的生产、消费一般是时空一体的。萨缪尔森在阐释公共产品的概念时，并不是将其当作政府行为的一种结果，而是当作具有特定性质的一类物品，如国防、安全、灯塔、法治和秩序、交通设施、医疗保健、环境、以及科研与教育等。可见，在他的分析中，公共产品并不是因其产出的实物形式而同公共服务相对应的一个概念。从理论上讲，公共产品包含了“有形产品和物质产品”“无形产品和劳务产品”，因此，公共服务和公共产品就是同一行为的手段与目的之间的关系，即公共服务是政府借以实现为辖区内的居民提供公共产品的一种行为的手段或工具，而公共服务所提供的结果就是满足辖区居民公共需求的产品或服务。因此，无法从根本上将公共产品和公共服务区别开来。实际上，根据各种相关理论，当谈到公共产品或公共服务时，二者总是相关联的。
在现实条件下，我们所指的基本公共服务，是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与社会经济发展水平相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。它是以政府为主导、以社会团体和私人机构等为补充的供给主体，为公民及其组织提供基本而有保障的公共服务为主要目的而研究建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等的制度安排。其最主要的表现为政府主导、社会参与与体制创新。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。
2．基本公共服务
基本公共服务是历史性的概念，是社会生产力发展到一定阶段的产物，并且由于不同经济、政治制度，民族、文化传统和历史发展阶段而存在较大差异。但是，基本公共服务具有一定的共同的本质属性，同时，一些公共服务发展较完善国家和地区的先进理念和成果得到广泛认可和接受，这些共同构成了基本公共服务的内涵。2006年，中共十六届六中全会审议并通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中指出基本公共服务的内涵主要包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等。
我们可以从消费角度考察基本公共服务的内涵。首先，从消费需求层次而言，基本公共服务应当满足公民最基本的生存和发展需求；其次，从消费需求偏好角度而言，无差异的消费需求属于基本公共服务范畴；再次，应当将基本公共服务与营利性私人服务、非营利性社会公益服务相区别，即明确基本公共服务的责任主体。同时，在考察基本公共服务内涵时应当把握相对差异性的特点，即基本公共服务供给主体能力的差异和公共服务需求的差异，应结合地区、城乡的特点进行适当调整。这种调整应当建立在公平正义的基础上，保证基本公共服务的均等化。因此，基本公共服务可以定义为建立在一定社会共识基础之上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保障个人基本的生存权和发展权，由国家保证供给的，覆盖全体公民，满足全体公民无差别的最低公共资源需求的服务，主要包括教育服务、公共卫生服务、文化服务、就业服务、社会保障事业、生态化保护和公共基础设施等方面的均等化供给。
3．均等化
从理论上讲，一般认为均等化只能是“大体相等”，而不可能是绝对相等，但在具体取向上，对于均等化的理解和解释分为四种：
一是起点或机会平等，即公民享受基本公共服务的机会均等，如公民都有平等接受教育的权利。该观点关注是否赋予人们同等的条件、权利和机会，而非实际结果。这是一种自由主义的解释。
二是结果平等，即每一个公民都大致均等地享受国家在一定时期内所提供的基本公共服务。该观点认为结果的均等比机会的均等更重要，强调人们的处境或结果相等，常常被看成是一种平均主义的理解。
三是能力平等，使能力相同的人获得相同的待遇，能力不同的人获得不同的待遇，据此实现“按劳分配”。
四是需求平等，强调对于不同的需求给予同样的满足。“均等”的范畴不仅包括城乡之间的均等、东西不同区域之间的均等，也包括不同群体及个体之间的均等。也就是说，每个人无论其生活在哪里，也不管他的个人能力的强弱和收入的高低，只要他生活在这个国家，他就享有和其他任何人大体均等的基本公共服务。
均等化的取向，对于不同经济增长期和社会发展阶段，不同政府财力状况下，实现基本公共服务等化的原则、目标和手段都有着决定性的影响。（二）基本公共服务均等化
基本公共服务均等化是对基本公共服务内涵的一种规定和约束，基本公共服务不仅要覆盖辖区内全体居民，还要考虑到社会公平正义，即为辖区的居民提供大体相等的基本公共服务。综合前面对几个相关概念的阐述，基本公共服务均等化可以理解为：基本公共服务均等化是基本公共服务的价值取向和结果状态，是指全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份，都能享受到政府提供的与经济社会发展水平相适宜、结果大致均等、能够体现公平正义原则的基本公共服务。它所强调的核心是机会和效果的均等，而不是简单的平均化和无差异化。对基本公共服务均等化的概念，可以从以下五个方面理解：
第一，基本公共服务均等化是一项为弥补市场机制缺陷所做的制度安排，是政府通过保障全体社会成员基本生存权和发展权，使其享受大致均等的基本公共服务的制度安排。自我国由计划经济转变为市场经济以来，市场机制虽然在提供私人产品和私人服务方面的作用功不可没，但在提供公共产品和公共服务方面仍存在相当大的局限性，需要通过基本公共服务均等化机制来弥补。
第二，社会成员享受基本公共服务的机会应均等。基本公共服务均等化的基本目标是保障公民基本的生存权和发展权，这两项权利是每个社会成员生来就具有的，即每个社会成员生来就应具有享受均等的基本公共服务的权利。在这个意义上，基本公共服务均等化必须保障每个社会成员起点上的公平。比如说人人都应享有同等的就业机会、看病机会和受教育机会等。
第三，社会成员享受基本公共服务的过程大致均等。在提供基本公共服务的过程中，应该尊重社会成员的自由选择权。由于每个社会成员的需求都不尽相同，都有权利表达自己需求的偏好并做出适当的选择，即便是在基本公共服务框架之内，也应该允许人们有自由选择的权利，而不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。
第四，社会成员享受基本公共服务的结果大致均等。结果均等是基本公共服务均等化最直接的体现。结果大致均等是指每个社会成员最终都应享受到义务教育、公共就业服务、最低住房保障、养老保险等大致均等的基本公共服务。
第五，基本公共服务均等化并非平均化，而是将差距控制在社会可承受的范围内。我们不能把基本公共服务均等化简单地理解为计划经济时期的平均主义，并非全体社会成员都享有完全均等的、一致的基本公共服务。这样的平均化实质上不是均等。基本公共服务均等化的目标是促进城乡之间、地区之间、不同群体之间的基本公共服务的协调与发展，将基本公共服务城乡差距、地区差异、不同群体差异控制在一个合理的范围内。二、基本公共服务均等化的特征
就基本公共服务均等化所应该具有的特征，可以从基本公共服务的主体、服务内容、成本效益、成本转嫁和分担、职能承担等五个不同的角度进行具体的探讨。（一）从公民权利角度，公共服务具有公平性、普惠性、公益性和基本权益性
社会发展归根到底表现为人自身的发展，社会公平正义是人类追求的目标。在社会发展和经济增长中得到公平对待，享受基本权益，是公民的基本权利。个人的自由发展，需要平等的机会，但由于人与人之间存在的先天禀赋差异，仍然可能产生结构性的不平等。由此，我们需要坚持公平原则，在自由和平等之间寻求一个平衡点。正如罗尔斯所指出的：“要平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放；只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何人或团体除非以一种有利于最少受惠者的方式谋利，否则就不能获得一种比他人更好的生活”。基本公共服务均等化正是实现人类所追求的公平正义的目标，保障公民权利的基本途径，具有公平性、普惠性、公益性和基本权益性。
基本公共服务均等化面向全体居民，赋予每个人同等享有基本公共服务的权利，不因人的地位、性别、收入、所处区域等而显示出明显的差异或给予不同等级待遇。公共服务保障的是个人的基本生存和发展，至于更高层次的需求或完全可由市场竞争处理的个人需求则不包括在内。（二）从服务内容看，基本公共服务均等化具有内容的统一性、均等的相对性与标准的渐进性
政府提供的基本公共服务在内容上具有统一性。基本公共服务就是要使全体公民都能得到可获得性、非歧视性和可接受性的基本公共服务或公共产品，使得每个公民都可以享受到均等化、普遍化、一体化的基本公共服务。政府要“无条件地”向不同地域、不同阶层、不同群体的居民提供均等化的基本公共服务，且每个居民所享受到的基本公共服务都可以按相同的标准加以衡量。
当然，内容的统一和相同标准的度量并不意味着全体公民享受服务的内容和形式是完全等同的。由于经济发展程度不均，居民消费水平各异，政府财政能力不同，各地政府所能提供的基本公共服务内容、水平和形式也必然是多样化的。中国幅员辽阔，东中西部、各民族聚集区域等差异很大，自然条件、风俗习惯、居民需求等千差万别，无法强求绝对的等同。内容和形式的完全等同，将会忽略个体之间的差异，不利于在有限的资源配置下实现全民福利的最大化。因此，兼顾内容的统一性和均等的相对性的有效策略是建立多层次的基本公共服务均等化实施体系，在全国或中央层面要求提共基本统一的、无差异的基本公共服务，在地方层面可以依托当地自然条件、风俗习惯、经济实力和居民需求等，提供不低于统一要求的基本公共服务。
另外，从历史动态来看，基本公共服务的提供标准具有渐进性。不管是在国家层面，还是在地方层面，不同的经济发展水平下，居民对基本公共服务的需求和政府对基本公共服务的提供能力都会发生变化。我们不能超越自身发展阶段，不顾现实需求，基本公共服务的提供不能“求大求新”，既要渐进式发展，同时也要与时俱进。部分地区经济发展水平较高，公共服务效果高于全国平均水平，基本公共服务的标准可以随之提高，维持可持续发展的良好态势。（三）从基本公共服务的成本效益看，实施基本公共服务均等化具有成本和效用上的差异性特征
首先，从公共服务供给角度看，由于地理位置、自然条件、政府服务半径、物价水平不同，民族习惯、生活传统等方面存在差异，各级地方政府提供基本公共服务的成本存在显著差别。以义务教育为例，北京、上海等经济发达地区与青海、西藏等经济相对落后地区相比，如果用同等机会享受到同等条件的基础教育来衡量，经济发达地区政府提供均等的基本公共服务的成本要低于经济落后地区；但是，如果用同等机会享受到的与地区经济发展水平相匹配的基础教育来衡量，则后者的成本要远远低于前者。
其次，从公共服务获得者的效用角度看，不同的自然环境、经济发展水平、基础条件以及民族习惯和文化偏好，同一质量的公共服务的效果也存在巨大差距。比如，在公共卫生方面，中西部地区基础条件较差，在医院建筑、医疗器械和医务人员的执业水平上，都与东部发达地区存在较大差异，当地居民既得的公共服务水平低，获得的基本公共服务的边际效用要远远大于发达地区；同时，由于自然环境、生活作息和工作方式的不同，当地居民身体方面的疾病与东部发达地区也有很大的差异，一种疾病治疗的基本公共服务给当地居民带来的总效用，在各个地区之间也会存在差异。（四）从公共服务的成本转嫁和分担角度看，实施基本公共服务均等化具有政府负责、公共负担的特征
实施公共服务均等化，政府的作用最为关键。虽然我们要考虑居民的需求和现实的经济发展水平，要充分认识各地在基本公共服务供给和需求上的差异性，但在由政府负责方面，则是完全统一的。
政府负责的具体化，就是提供的基本公共服务所需资金要反映在财政支出上。一旦提出实施基本公共服务，就意味着政府的一种承诺和应尽义务，同市场经济体制下政府公共管理职能相一致，在政府活动及其预算支出中应该予以直接反映。政府提供基本公共服务的责任是以公共资源为基础的，反映到财政上，就是财政支出在基础教育、公共卫生、社会保障和公共安全等方面，按照基本公共服务所设定的原则和标准，为辖区内的居民提供基本公共服务。
实现基本公共服务均等化，资金和资源必然来自于全体公众，即基本公共服务均等化具有公共负担的特征。从政府预算的来源和性质上讲，为实现基本公共服务均等化而产生的财政支出是通过公共资源的建设和使用来满足的，资金和资源通过税收等形式来筹集，整个运作过程相当于公共资源在居民间的一种转移支付，通过地区、城乡、不同群体间的转移来实现社会福利的最大化。因此，基本公共服务均等化的实施，从根本上说依赖的是一种公共负担机制。
总而言之，政府提供均等化基本公共服务的成本由政府买单、政府负责，不向享受者收取费用或实行差别定价，而是通过建立税收、财政等经费保障制度，由公共负担来提供充足的财力保障。（五）从基本公共服务职能承担角度看，基本公共服务均等化存在基本公共服务承担职责下移与均等化职能上移的特征
一方面，按照公共产品供应的效率原则，基本公共服务均等化主要是直接为居民服务的，如教育、医疗、卫生、治安等，应当主要由“最接近居民”，最了解居民需求，最容易受到居民监督的地方政府来负责。也就是说，应该由最接近民众的基层政府来承担提供基本公共服务的职责。这表明基本公共服务均等化具有基本公共服务承担职责下移的特征。
另一方面，政府层次越高，均等化的责任就越大，这体现了均等化职能上移的特征。基本公共服务的均等化职能主要在上级政府，因为实现基本公共服务在不同区域之间的均等化和资源在不同区域之间的转移，需要更高级别的政府机构来负责。比如，县级政府要考虑辖区内各乡镇基本公共服务均等化，省级政府要负责全省各市县的基本公共服务均等化，而中央则需要确保基本公共服务在全国各省市区实现均等化。三、基本公共服务均等化的现实意义“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，对于加快经济发展方式转变、扩大内需特别是消费需求，都具有十分重要的意义。（一）实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的要求
2003年中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了以人为本的科学发展观。2007年，中共十七大明确提出科学发展观，并指出其核心是以人为本，发展成果由人民共享；要尊重人民的主体地位，保障人民的各项权益，切实把解决民生问题放在首位，解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；要满足全体人民包括物质生活、精神生活、生命健康、安全以及参与政治生活和社会生活等在内的各方面需要。科学发展观是人类发展理念与我国近三十年改革开放及现代化建设经验相结合的产物。科学发展观涵盖了经济发展与社会发展、经济发展与人的发展、经济发展与政治发展、经济发展与文化发展、经济发展与自然的发展、人与自然的和谐等多重关系，构成了一种新型的综合发展理念。当前，我们要在科学发展观的指引下，着力推进基本公共服务，保障每个社会成员都能享有最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展奠定基础。（二）实现基本公共服务均等化是转变经济发展方式，完善社会主义市场经济体制的要求
基本公共服务均等化的提出，对我国经济的可持续发展有着非常重要的影响：通过提供均等化基本公共服务，可以起到增加人力资本积累的作用，这对于提高劳动生产率和资源利用率，降低经济增长对自然资源的依赖起到了极大的促进作用；同时，也有助于减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，实现经济增长方式的转变和经济结构的优化。为各地区市场主体提供大致均等的公共服务，一方面有利于公平竞争，促进资源在全国范围内合理有效的流动，实现资源配置效率的最大化；另一方面，公共服务均等化也是财政资源向发展水平低、公共服务功能不足的地区转移的一种有效方式，有利于提高公共支出效益，降低公共服务成本，实现整个社会福利的最大化，从而提高财政资源配置与使用效率。此外，基本公共服务产生的公平效应有助于促进整个经济的健康发展。经济平等特别是财力均等，有利于形成社会公平正义的独立价值观和提高国家的凝聚力，有利于提高社会生产力，并且推动经济的整体发展。（三）实现基本公共服务均等化是追求社会公平正义的要求
基本公共服务均等化是实现社会保障均等化的主要途径，也是社会保障均等化的重要内容。实现基本公共服务均等化，有利于提高国家的凝聚力，促进经济社会的健康发展。保障全体社会成员的基本公共服务，将从多方面促进社会公平正义：一是基本公共服务的供给能为弱势人群提供基本保障，有助于减少绝对贫困，形成有效的社会安全网；二是基本公共服务向全体社会成员均等化提供，有助于缩小初次分配可能造成的不平等，防止收入差距的进一步扩大；三是在没有外部力量的干预下，贫困和不平等很容易在代际之间复制，保障全体社会成员的基本公共服务，有助于避免贫困和不平等在代际之间传递。（四）实现基本公共服务均等化是建设服务型政府的要求
基本公共服务的内在属性和政府部门的角色特点，决定了基本公共服务的提供责任必须主要由政府承担。同理，在促进基本公共服务均等化的过程中，政府的作用也是不可替代的。2003年的“非典”（SARS）危机，比较充分地反映了中国基本公共服务体系不健全、政府责任不到位的问题。在这个特定背景下，中国政府突出强调，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责；各级政府应着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务。我国当前的公共政策正朝着以人为本、关注基本公共服务的方向发展，其突出特点是：强调经济社会协调发展，政策和投入向农村倾斜、向欠发达地区倾斜、向困难群体倾斜。（五）实现基本公共服务均等化是缓和当今社会矛盾和建设社会主义和谐社会的要求
当前，城乡差距、区域差距、贫富差距这“三大差距”不断呈扩大趋势，造成了复杂的、日益突出的社会矛盾和社会问题，对经济的可持续发展构成了主要威胁，实现基本公共服务均等化的要求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。同时，公共服务水平不均衡，无论是相对富裕地区还是贫困地区都会产生不满情绪，将会使这些地区产生离心倾向，影响国家稳定，进而可能成为导致国家分裂的重要因素。第二章统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系建设概述第一节 统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系的内涵一、统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系建设的背景
改革开放三十多年来，伴随着经济转轨和社会转型，中国由生存型社会进入发展型社会，广大社会成员在解决温饱问题后，对教育、医疗、就业、社会保障等公共服务提出了新的要求。根据国际上许多国家的发展经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是该国公共需求快速扩张的时期，中国目前正处于公共需求快速增长和深刻变化时期，而中国现有的公共服务难以满足快速变化的需求。加上中国长期实行“重城市轻农村”的公共政策，从而导致城乡二元结构问题突出，使得城乡之间公共服务供给差距不断拉大，城乡居民无法享受到“大致均等”的公共服务。公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共服务短缺，以及城乡公共服务的非均衡供给，已成为现阶段的突出矛盾。
2005年10月中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”，这是公共服务均等化首次在我国的公共决策中被确认。2006年10月中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又进一步提出将“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”作为“保障社会公平正义”的制度保障。2007年，党的十七大再次提出“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，并且明确提出要“加快改善民生为重点的社会建设”，要让全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。温家宝总理在2010年的《政府工作报告》中谈到建设人民满意的服务型政府时明确提出要“加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力”。在这种大的背景下，实现城乡劳动保障基本公共服务均等化已成为现阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化的重要任务之一。经过三十多年的改革发展，我国劳动就业社会保障事业得到长足的发展，提供劳动就业社会保障基本公共服务的能力也得到极大的提升。但是，长期以来，在我国“二元经济结构”下，农村与城市之间实行两套不同的劳动保障公共服务供给体制，劳动保障公共资源对农村地区投入不足，劳动保障公共服务城乡非均等化问题突出，这也是造成目前城乡收入差距过大的一个重要原因。因此，实现城乡统筹的劳动保障基本公共服务均等化亦是构建和谐社会，使全体社会成员共享改革发展成果的关键所在。二、统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系建设的含义
统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系建设，是统筹城乡发展的重要方面。所谓统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系，就是要改变“城乡分治”的传统观念，通过体制创新和政策调整，合理配置劳动就业社会保障公共服务资源，将原来只服务城镇而不服务农村的劳动就业社会保障公共服务体系转变为既服务城镇又服务农村，并且做到城镇和农村统筹协调一体化发展的劳动就业社会保障公共服务综合系统。
统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系，首先需要我们了解劳动就业公共服务体系和社会保障公共服务体系的基本内容。（一）劳动就业公共服务体系
就业是民生之本，是维护稳定、构建和谐社会的重要内容。保障就业既是国民经济发展与社会稳定的重要基础，也是社会成员个人融入社会与自我实现的重要途径。政府理应将提供充分的劳动就业公共服务作为自己的重要职责，促进社会劳动就业水平的不断提高，最大限度地控制失业率。这不仅是建设服务型政府的具体要求，也是政府为人民服务宗旨的集中体现。
目前，新增就业岗位数量、城镇登记失业率、高校毕业生就业情况、下岗失业人员再就业情况、就业困难对象就业情况、第三产业从业人员占全部从业人员比重、安置军队退转人员就业情况、协调劳动关系等，是我国劳动就业公共服务领域关注的重点内容。因此，在“十二五”期间，我国劳动就业公共服务体系建设要达到的主要目标就是：通过相关政策措施保证就业持续增长；政府主导，社会各方面配合，采取措施拓宽就业渠道，控制失业率；采取多种形式加强劳动技能培训，培养高素质的劳动者；对于特殊群体就业、就业困难人群就业要加大帮扶力度，健全就业援助机制；统筹城乡，通过体制、机制创新把农村劳动力就业统筹到整个城市化的进程中来解决，实现城乡一体的、比较充分的就业。
政府建设劳动就业公共服务体系，必须放在构建服务型政府这个大的历史过程中来审视。其重点任务是：建立健全覆盖城乡的劳动就业公共服务体系，以高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员和零就业家庭为重点服务对象，全面提升就业全过程公共服务能力，努力创造平等就业机会，积极构建和谐劳动关系。（二）社会保障公共服务体系
社会保障公共服务体系是指支撑和维护社会保障制度运行和发展各环节与各阶段所需服务的总称。我国当前的社会保障公共服务的具体内容由四部分构成，即社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置（如图2-1所示），它们相互衔接、相互补充，构成了一个相对完整的社会安全网络体系。
社会保险是整个社会保障体系的主体和发展重点，基本原因就在于社会保险覆盖的主要对象是创造社会财富、决定经济成长的群体——劳动者。社会保险的具体形式包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险。
社会救济属于最低层次的社会保障，保障的是社会成员的基本生存需要，具体形式包括城乡最低生活保障制度、农村五保供养制度等。社会救济在整个社会保障体系中起到“兜底”的作用，保障的对象是社会中最需要帮助的若干特殊弱势群体，因此，社会救济可以归为核心层面的公共服务。
社会福利是一项旨在提高人民群众生活质量的较高层次的社会保障，主要包括公共福利事业、局部性或者选择性的福利措施、员工福利、特殊社会事业等。
社会优抚安置是较为特殊的社会保障项目，是针对那些为社会做出贡献和牺牲的军人及其家属而专门建立的保障制度。
相对于社会保险和社会救济，社会福利的保障层次较高，而社会优抚安置的保障对象则较为特殊，因此，它们可以归为基本层面的公共服务。图2-1 社会保障体系的基本框架（三）小结
统筹城乡劳动就业社会保障公共服务体系建设体现了基本公共服务均等化和建设服务型政府的理念，是各项劳动就业和社会保障法律法规、政策制度得以完整、高效地贯彻落实的执行系统，是所有劳动就业社会保障公共服务得以实现的经办平台，是满足人民群众日益增长的公共服务需求的服务窗口，是服务型政府形象在劳动就业社会保障公共服务领域的具体展示，是连接党和政府与人民群众的桥梁和纽带。第二节 我国劳动就业社会保障公共服务体系建设的发展历程和现状
改革开放以来，我国政府的公共服务职能不断完善，公共服务水平不断提高，结构不断优化，取得了巨大成就。许多重要的公共服务指标已经从低收入国家行列跃升到了中等收入国家行列，政府公共服务支出不断增加。经过多年改革，我国劳动就业社会保障公共服务体系已初步成形，主要包括面向社会公众的公共就业服务、职业培训服务、社会保障服务、协调劳动关系和法律援助服务、信息咨询服务等。但从总体发展水平来看，我国劳动就业社会保障公共服务在总量、结构、质量等方面依旧存在供给不足、配置失衡和服务水平低下等问题。（一）劳动就业公共服务体系建设的发展历程和现状
我国的公共就业服务体系建立于20世纪70年代末，当时由劳动部门创办的劳动服务公司是就业服务机构的雏形。后来逐渐发展为由职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救四项主要服务工作相互配合的就业服务体系。到90年代，公共就业服务体系逐步成型，重点是适应就业工作的需要，大力发展劳动力市场。通过加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，劳动力市场发育的客观环境得到明显的改善，市场机制在劳动力资源配置中发挥了基础性作用，从根本上改变了以往政府部门靠行政手段调节劳动力供求的做法。党的十六大以来，在劳动力总量增加较多、就业压力很大的情况下，我国有效化解了新一轮青年就业高峰的压力，成功应对了国际金融危机对就业的严重冲击，就业工作取得了举世瞩目的成就。
一是就业规模不断扩大，就业局势保持稳定。2003—2011年，全国城镇新增就业累计达9801万人，年均增加1089万人。城镇登记失业率始终保持在4.3%以下的较低水平。农村转移劳动力就业规模不断扩大，2012年全国农民工总量达到2.6261亿人，其中外出农民工1.6336亿人。
二是就业结构进一步优化。2002—2012年，我国第一、第二、第三产业就业人员比重由50.0∶21.4∶28.6调整为33.6∶30.3∶36.1，第一产业就业人员比重下降16.4个百分点，第二、第三产业就业人员比重分别上升8.9和7.5个百分点。
三是妥善解决了国有企业下岗职工再就业问题。通过实施积极的就业政策，使3000多万国有企业下岗职工得到妥善安置，先后有2800多万下岗失业人员实现再就业，有力促进了国有企业改革与发展。
四是城乡就业服务和职业培训体系基本建立。面向城乡全体劳动者的人力资源市场服务体系和公共就业服务体系进一步健全，市场机制在人力资源配置中的基础性作用得到更好的发挥，公共就业服务机构免费提供的服务项目惠及所有求职者。职业培训体系基本建立，职业培训补贴政策作用明显，培训的针对性和有效性逐步增强。
劳动关系公共服务方面，目前我国的劳动关系公共服务体系主要由劳动争议调解仲裁办理服务、劳动保障监察等具体服务项目构成。从1987年国务院制定《国营企业劳动争议处理暂行规定》到2008年颁布实施《劳动争议调解仲裁法》，在法律上确立了劳动争议处理工
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