作者：杨芳
出版社：湖北科学技术出版社
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公共养老保险基金运行风险与内部控制研究试读：
前言
社会保险制度产生于19世纪80年代的德国，当时整个欧洲刚刚经过了工业革命，工业革命带来社会化大生产，劳动分工不断细化，青壮年劳力甚至妇女都参与到社会劳动中，家庭的生产功能被打破，传统的家庭保障功能也失去了存在的基础。同时，市场经济在工业革命带动下不断发展，并开始呈现出的周期性，在经济萧条期到来时，失业率不断提高，为了缓和社会矛盾，欧洲政府开始考虑建立社会保险制度。正如德国宰相俾斯麦所说的，“一个期待着养老金的人，是最守本分，也是最容易统治的。”1952年6月国际劳工大会通过《社会保障（最低标准）公约》，国家的保障制度应该包括以下部分：医疗护理、疾病和生育补贴、失业津贴、家庭补贴、工伤保险、残疾、老年和遗属保险。社会保险制度已经成为全世界广泛应用的社会保障制度，根据国际劳工组织的统计，截止到2009年全世界有165个国家或地区建立了至少一种社会保险制度，72个国家或地区建立了覆盖面完整的社会保险制度，2008年全世界75国社会保险支出与GDP比重平均为4.66%。
具有现代意义的养老保险制度最先出现于德国，1889年5月24日德国国会通过了《老年保障社会保险法》，时至今日全世界大多数国家都已经实行了这一制度来保障老年人的生存权利。我国公共养老保险制度建设自1991年起正式启动，目前由职能部门发布的4个行政文件组成，分别为1997年国务院印发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、2005年国务院印发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、2007年原劳动和社会保障部与财政部出台的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》、2009年9月国务院印发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。公共养老保险基金根据制度筹集并累积，由四个部分构成：企业职工基本养老保险基金、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险和城乡居民社会养老保险基金。截至2011年底，全国企业职工基本养老保险基金收入共计15 603.58亿元，支出11 425.64亿元，基金累计结余18 500.41亿元；全国新农保、城居保、城乡居保三项社会养老保险基金收入合计1 504.39亿元，支出合计797.20亿元，基金累计结余1635.53亿元。
近年来，关于公共养老保险基金监管问题一直是我国学术界关注的热点。2012年国家审计署发布了“全国社会保障资金审计结果”（2012年第34号公告），公告显示在我国公共养老保险基金运行过程中存在大量风险，仅企业职工基本养老保险基金一项产生的资金问题超过1 900亿元。笔者以此为背景，着力研究公共养老保险基金运行过程中的风险发生机制，力图建立以风险控制为核心，以财务平衡为目标，以公共养老保险基金运行机构为载体的适合我国国情的三层次公共养老保险基金控制系统，历时4年最终成书。
在研究过程中，笔者对我国公共养老保险基金控制体系的发展历程进行了梳理，总结了基金控制漏洞发生的根本原因，并提出了相关政策建议，主要研究方法包括：文献研究法，用于国内外相关研究综述，三层次公共养老保险基金控制系统的建立和各层次变量的提出；模型法，用于阐述公共养老保险基金运行风险机制与消极影响；调查法和层次分析法，用于公共养老保险基金控制系统中各层次变量的权重分析。
本书主要内容包括七个部分。首先，明确了笔者的选题背景与意义，回顾了国内外研究现状，并对全文的研究方法、行文逻辑、主要内容和创新点进行了说明。其次，借鉴委托代理理论、风险管理理论和内部控制理论，叙述我国公共养老保险基金控制现状，分析公共养老保险基金运行风险，提出公共养老保险基金控制系统。我国公共养老保险基金控制框架经过了20年的发展，其过程与公共养老保险制度的逐步完善保持了一致性。目前，我国公共养老保险基金控制框架已经初步形成，但面对巨额的资金流量，其控制力度仍显不足，导致了资金被不合理的占用和支付情况。影响公共养老保险基金运行目标的风险因素可能来自两个方面，一是基金运行机构的内部，称为内部风险，二是基金运行机构外部，称为外部风险。内部风险因素包括：人员、流程、系统和非常事件；外部风险因素包括：资本市场波动、信用主体行为和制度因素。各种风险因素作用于公共养老保险基金运行过程并打破基金的财务平衡，最终导致基金资产偿付能力下降，在一定条件下风险损失可能恶化。在此基础上本书提出了公共养老保险基金控制系统并通过问卷数据进行AHP层次分析得出权重结论。再次，本书根据美国社会保障机构的官方网站对美国公共养老保险基金的运行环境和基本构成进行了介绍，提出要从受托责任观、健全法律和信息公开三个方面进行借鉴。最后在归纳笔者基本结论的基础上提出了健全我国公共养老保险基金控制框架的政策建议。
本书的创新点包括：①提出公共养老保险基金运行系统的三个层次；②提出公共养老保险基金运行的前台业务控制指标；③提出公共养老保险基金运行的中台信息控制指标；④提出公共养老保险基金运行的后台环境控制指标；⑤通过问卷调查对各层次基金运行控制指标的权重进行量化分析。
笔者在写作过程中发现以下相关问题有待深化。首先，在三层次控制系统的实证分析中，由于样本获取难度很大，因此文中关于基金运行系统的三级细化指标无法得到量化结论；其次，在对我国公共养老保险基金控制系统现状的论述中只能使用2012年审计署公布的数据作为分析依据，而无法取得第一手符合性测试数据；最后，目前我国公共养老保险制度还处于不断完善和变革的时期，本书给出的控制系统也要适应制度的发展在今后做进一步的研究以求日臻合理。杨芳2014.3
导论
本书首先明确了选题背景与意义，回顾了国内外研究现状，对全文的研究方法、行文逻辑、主要内容和创新点进行了说明。
一、选题背景与意义
笔者从2007年开始关注我国公共养老保险基金控制系统，本文选题以我国公共养老保险基金控制现状为现实背景，以公共养老保险基金运行风险控制为核心展开研究，具有重要的现实意义和理论价值。
公共养老保险基金是依据公共养老保险制度聚积并形成的专户资金，多数情况下由政府部门或由其授权的下属机构管理，通过资金支付的方式为因年老而丧失劳动能力并退出劳动市场的劳动者提供基本生活保障，是保障公共养老保险制度顺利执行的关键因素。我国现行的公共养老保险制度由四个部分构成，企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险和城乡居民社会养老保险，公共养老保险基金的累积余额由1997年底的611.6亿元增加到2009年的1.2526亿元，12年间的增长指数超过20。巨额公共养老保险基金的形成也催生了一个意义重大的研究课题，即公共养老保险基金运行过程中的风险及其风险控制问题。
公共养老保险基金的运行过程专指基金运行机构根据制度安排实现基金的筹集、累积和支付过程。在我国，由于制度碎片化和基金运行立法不完整的原因，由公共养老保险基金运行风险引发的资金损失时有发生，而且一些问题是重复发生、屡禁不止。2006年8月，审计署对29个省（自治区、直辖市）、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金进行了审计，发现的违规问题金额共计71.35亿元，在1999年（含1999年，下同）前发生的23.47亿元，2000-2005年间发生的47.88亿元。2012年审计署再次对我国公共养老保险基金进行审计并发布了“2012年第34号公告：全国社会保障资金审计结果”，审计公告显示2007年基金运行过程中的大部分问题仍然还在发生，同一类问题可能在一些统筹地区已经解决，但又在另一些统筹区域发生。
目前关于公共养老保险基金运行风险及其控制的问题在国内理论界已经开始了广泛的研究。从公共养老保险基金运行主体的讨论到基金运行体系的探索；从公共养老保险基金的转制成本计算到基金缺口的补偿办法；从公共养老保险基金代际平衡问题到基金投资创新；从公共养老保险基金财务管理制度的建立到国外先进经验的借鉴。这些研究为养老保险基金运行风险控制提供了大量的理论和数据支持，但也呈现出一些问题，如未能合理界定养老金运行概念，未能对养老金运行风险机制进行深入分析，以及研究多以定性分析和宏观结论为主。本文认为公共养老保险基金运行是一个系统，这个系统包含了一个组织—基金运行机构；两条主线—资金流和信息流；及其三个业务层次—前台、中台和后台业务层次，关于其风险的控制应以基金运行机构为组织载体，在基金运行的两条主线和三个层次中进行。
公共养老保险基金控制过程要以基金运行风险控制为核心，以资金流和信息流为主线，在基金运行机构中形成前台业务、中台信息以及后台环境的三层次的控制系统。前台业务层次是基金资金流和信息流的输入输出层次，内容包括：保险关系控制、保险费征缴控制、待遇支付控制和基金投资控制；中台信息层次负责对前台业务产生的数据进行收集和整理并生成有效信息，内容包括：目标确立、风险识别、基金财务控制和信息系统控制；后台环境层次通过合理化基金运行机构的组织行为保障前台和中台过程的顺利执行，内容包括：组织结构、人力资源政策、沟通控制和持续监控。
完善我国公共养老保险基金控制框架要从三个方面入手，第一层面是体制层面，整合我国分散在不同区域、行业和部门的公共养老保险基金管理体制是这个层面首要解决的问题，整合过程中要注意两个方面的问题，一是转制成本，或称隐性债务的补偿问题，二是中央与地方财政的权责分配问题。第二层面是立法层面，在整合公共养老保险基金的同时要以受托责任观为核心尽快完善的公共养老保险基金法律体系，完善过程分为两个步骤，一是以维护参保人权益为中心对公共养老保险基金进行修正，二是围绕《信托法》充实体系漏洞。第三层面是执行层面，在实现基金整合和完善法律体系之后，公共养老保险基金控制系统要建立独立的基金运行机构，真正形成基金管理人与基金托管人分离的治理结构。
本文的写作以委托代理理论、风险管理理论和内部控制理论为支持，研究如何建立一个以运行风险控制为核心的公共养老保险基金控制系统，这是内部控制研究的一个空白，也是公共养老保险基金运行风险控制研究的一个空白，综上，本文论题具有重大的现实意义和理论价值。
二、国内外研究综述
从已有的文献来看，国内外与养老金相关的研究非常丰富。以1980—2013年为时间界限，通过EBSCO检索主题词“pension”可以搜索到相关国外研究文献共5019项，而在国内CNKI期刊数据库中以“养老保险”为题公开发表的论文达到10210篇。在众多的文献当中，大量的研究是关于养老保险制度建设和养老金投资的问题，而涉及公共养老保险基金运行的问题则被学者所忽视。在我国由公共养老保险基金的运行问题而带来资金损失的情况时有出现，就2012年的审计公告显示，截止2011年底全国企业职工养老保险基金查出的问题资金占当年底基金累积余额的10.29%，这个比例与美国Employee Benefit News于2006年9月1日公布的调查数据相当，美国政府问责局的两位立法官员在接受报纸采访时提到运行过程中存在的贪污问题将造成养老金10%的资金损失，由此充实这方面的研究是十分重要的。（一）国外研究动态
国外关于养老金运行的相关研究较早的文献可以追溯到20世纪中期，初期的研究都将养老金运行的问题与养老金代理人的代理行为相等同，进而也就将其与养老金代理投资画上了等号。TYNDALL和D.G.（1965）认为当时美国学界过度地关注养老金进行股票投资的必要性问题，应该将注意力由其转移到投资活动的执行过程上来。Graaskamp和James A.（1966）评价了DB模式对私人养老金计划所带来的影响，认为在当时的各种养老金计划中没有将雇员受益作为进行风险管理的基础。Richards Jr和Thomas M.（1979）讨论了养老金计划的管理过程中发行人的主动性问题，认为发行人的主动性较其雇佣的基金经理的积极性来说更加重要。
目前，关于养老金运行过程的研究包括三种类别，一是关于养老金运行过程的统计报告，如2008年1月OECD发布的《OECD保险与养老金计划报告》,2010年11月ILO发布的《世界社会保障现状报告》，还有2011年3月由ISSA和SSA联合发布的《2010年世界社会保障计划研究》等。二是社会机构和学者们围绕养老金运行问题及对策作出的研究，主要以著作、期刊论文和报纸社论等形式出现。三是关于养老金和基金运行机构的审计报告，如联邦审计署（GAO）从1987年开始发布的关于SSA和OASI基金的审计公告。这些研究涉及基金政策、基金投资管理、基金风险管理和提高养老金运行效率。
1．关于公共养老保险基金政策，学者们主要从制度功能、制度收支和制度立法等进行了论述。
Sahún Ma.Lourdes Arastey.Vallejo Pilar Rivas（2009）研究了在科索沃地区独立后的社会保障制度建立的始末，认为社会保障制度是维护社会安定的重要社会机制。PESTIEAU PI-ERRE.POSSEN URI（2008）研究了社会保障体系对储蓄挤出的影响，并给出了一个保障水平、储蓄和消费之间的均衡模型。Cer-da.Rodrigo A（2008）认为储蓄是经济发展的重要因素，通过对智利1981年以来的数据进行分析，得出结论，社会保险制度不对国内储蓄率产生影响。Rauh Joshua D.（2010）在对美国公共养老保险基金的资金收支数据进行分析后认为，为了保证制度的持续性应该逐步提高参保人贡献金额。Brauer Mary A.（2007）讨论了国家法律对公共养老保险基金的影响问题。Klein Amelia M.（2007）对美国印第安那州的养老金保护法案的影响进行了研究。Yasar Yavuz（2009）认为美国社会保障系统面对即将到来的婴儿潮将出现资金缺口的问题。文章建议政府要改变基金的筹集方式，同时也要降低待遇水平。Hungerford Thomas L.（2009）根据美国国内平均储蓄率的下降趋势，从1965年最高的12.3%下降到了2007年的1.2%，得出结论：美国的社会保障水平已经出现过剩的情况，而在婴儿潮即将到来的时期OASI基金即将面临衰竭的危险。
2．关于公共养老保险基金参与投资的研究，学者们主要考察了基金投资的必要性、基金投资份额和影响市场风险的主要因素。
Philips Thomas K..Muralidhar Arun（2008）通过比对待遇既定型（DB）和缴费既定型（DC）两种养老保险平衡模式后认为，美国公共养老保险基金正面临支付危机，解决途径就是改变基金筹集模式，并开放资金的投资渠道。Angelidis Timotheos.Tes-saromatis Nikolaos（2010）认为希腊公共养老保险基金用于风险投资的份额超过23%，在其他国家是不可取的行为。该文通过对公共养老保险基金投资成本和收入进行比对后提出超过23%的风险投资将会导致投资费用每年提高2%～3%。Albrecht Wil-liam G..Shamsub.Hannarong.Giannatasio Nicholas A（2007）通过对中央和地方政府进行询问和考察前人关于行政行为与投资策略对公共养老保险基金的影响进行了确认，认为在任何情况下的行政行为，特别是委员会参与投资决策时，会对公共养老保险基金的市场风险产生消极影响。
3．关于养老金风险管理的研究，提出了对养老金的风险管理要围绕财务信息使用有效性、改善组织行为、建立防欺诈流程，以财务平衡为目标制定风险策略。
Mallet和Richard.（2006）提出建立以财务信息使用有效性为基础的养老金风险管理，措施包括企业必须维持自身资产负债的合理比例，企业财务主管要与企业顾问共同分析和了解这些风险，财务主观必须定期询问和理解精算余额，这有助于对养老金远期的财务决策。Miller和Stephen.（2012）提出关于企业年金风险管理的5个要点，要注重人力资源，经办人员要定期熟悉与计划相关的所有政策与流程，要对计划的总体目标进行充分的理解以应对每个可能出现的特殊状况，要为基金管理公司制定一个正式的减风险计划，探索责任转移计划以应对资金短缺的情况发生，明确治理结构以免由于审批程序错过最佳投资时间。Wil-cocks和Jenny.（2010）根据澳大利亚养老金申诉审理委员会（SCT）的数据对第三方欺诈进行风险因子分析并提出了以流程管理为基础的5个风险管理要点，过程包括：①检查已有的养老金信托理事会的条款必须明确待遇支付过程中理事会的责任；②检查是否存在对受益人诚信度的审核条款；③对受益人反复强调第三方欺诈会导致待遇水平下降；④定期检查待遇支付过程中可能出现的监控漏洞；⑤评价反欺诈机制在应对相似事件时的反应与运行效果。Ruschau.William J..Williams.David（2010）讨论了基于财务平衡的养老金风险策略，认为风险缓释策略要充分考虑风险因素，如资产因素、人口因素、平均寿命因素和经济因素，通过取用基金状况、偿付期间、贡献比例和产业发展情况等数据，在执行风险策略过程中要使用精算而非账面价值，同时增加累积资金的收支现值计算，基金管理机构在进行投资决策时要充分判断各种风险及其对养老金计划的影响，确认精算估计值与未来情况相似程度，投资方式要尽量多元化、多元化再多元化一些，投资过程中要反复确认以上问题并及时进行决策调整。
4．关于养老金运行效率的问题，学者们主要从基金受托人扭曲的代理行为入手进行了研究。
Ogunc和Kurtay（2008）研究养老金受托人扭曲的投资行为，即在国际对冲投资组合市场活跃的背景下养老金受托人仍以传统的期望效用最大化为目标进行投资决策，他认为为了提高投资效果必须引入资本和货币的市场机制来降低风险规避因素。Smith和Randall.（2010）进一步研究了这种扭曲的投资行为的发生原因，他发现多数公共和私人养老金被限制参与金融衍生品的投资，因其风险过大，但实际上基金经常参与与金融衍生品风险相似的其他投资活动。为了改善养老金受托人的扭曲行为，国外学者提出要通过在公共养老保险基金运行过程中引入市场机制充分实现竞争、建立适当的职业道德价值观、改革官僚机构满足公众需求，以及使用内部牵制杜绝政府寻租行为等等方式提高其运行效率。Sy和Wilson（2011）根据沃利斯1997年开始的报告分析澳大利亚的养老金代理市场的现状，认为目前养老保险系统中的资金总额正在逐渐上升，但是投资回报则相对较低。同时，认为目前的市场竞争是短缺而不是过度，建议庞大的养老金要寻找一个更加简单的投资决策过程，并引入更多的竞争因素。此前Munro和Caroline.（2009）也认为在澳大利亚风险规避偏好是错过最佳投资选择的主要影响因素，他们沿用了投资教育中心总裁（Frank Gullone）对养老金管理者错过最佳投资选择的评价结论，认为养老金需要一个更具有持续性的资本代理市场。Molenkamp、Jan和Bertus（2010）对养老金投资管理人行为进行分析，通过对标准代理费用的非线性分析得出结论，资本收益率与其投资者最优投资激励机制呈现显著的非线性相关，认为应在养老金运行过程中建立适当的职业道德价值观。在此基础之上，Hawley.James.Johnson.Keith.Waitzer.Ed.（2011）提出了在养老金管理人中以基金信托责任为基础建立诚信与公正的基本职业道德，宣扬基金受托人诚信与公正的职业道德价值观，有助于谨慎意识的形成，将会带来更好的养老金服务，实现更高的投资收益，促使基金管理人采用更有效的治理结构以及制定更有效的风险预警机制。Keiser Lael R.（2010）提出改革官僚机构要以满足公众需求为目标，促进养老金运行效率，认为传统的官僚制结构已经使得政府在制定收入保障计划时忽略了公众的需求，为了改善这个问题，应该建立一种“面对面”的申请机制以改变传统的官僚制行政过于注重行政目标的缺点。关于在养老金运行过程中增加内部牵制机制以杜绝政府寻租行为的具体方法在很多国家已经开始实施。2008年1月OECD发布的《OECD保险与养老金计划报告》15号关于“成员国公共养老保险基金投资与管理”的报告显示：公共养老保险基金一般由政府、社会保障机构或其他公共部门建立，基金管理主要以行政和立法手段完成，普遍存在管理效率低下和缺乏竞争的问题，提出，保障公共养老保险基金安全首先要实施SPRFs模式的基金管理，其次要建立专门的委员会对基金的运行管理实施监督；再次，针对基金的累积资金投资过程要设立专门机构来完成，专门机构的成员应该对资金投资有丰富的理论和实践经验；又次，对基金的管理系统要执行严格的内部控制流程和独立的审计监管；最后是基金对公众的披露制度，必须披露的信息包括，基金的资金构成情况、投资收益情况和运行管理费用的详细项目。（二）国内研究动态
我国养老金建立的时间较晚，真正意义上的以信托责任为基础建立的养老金一直到1991年才开始出现，因此关于养老金运行的相关研究较国外来说也就出现得稍晚。且不同于国外学界在我国首先出现的是关于公共养老保险基金运行的研究而非基金投资，这些研究以我国公共养老制度的建立和完善呈现出一定的时序特点。初期的研究出现在20世纪晚期，这时的研究主要围绕着养老金存在的必要性以及国外基金运行体制的借鉴展开，如：魏礼群、李铁军（1982）提出了改革和健全退休、养老保险制度的初步设想，陆林祥（1986）和吕小平（1988）分别讨论了日本和英国的养老保险制度以求洋为中用，金国平（1988）提出了建立职工退休养老保险基金的几点设想。从1990年开始一些学者开始关注养老金的运行问题，姜百林、姜百臣（1990）是比较早进入这个领域的学者，他们对吉林省社会养老保险基金的风险进行了分析，认为“所谓养老金的风险，是由于某种原因使社会筹集的养老金流失或贬值，从而不能保障社会养老需要的可能性。目前主要发生在养老金的收缴、存贮和使用等环节。”自1991年开始关于养老金运行的文献逐年增长，特别是1996年上海社保案前后是相关研究的爆炸期，主要内容从公共养老保险基金运行主体的讨论到基金运行体系的探索；从公共养老保险基金的转制成本计算到基金缺口的补偿办法；从公共养老保险基金代际平衡问题到基金投资创新；从公共养老保险基金基金财务管理制度的建立到国外先进经验的借鉴。
1．关于养老金运行主体及治理结构的讨论
赵曼（2001）提出社会保障方面的政策制定与领导属于政府的责任，政府通过有关机构进行管理，这些机构设置遵循“立法、行政、监督”三分离，“政、企、事”三分离，社会保障基金“征、管、用”三分离以及运行系统与监督系统机构分设等原则。此外，社会保障决策机构和管理机构的人员构成也要体现“三方性”制衡原则。李连友（2001）分析了不同养老保险模式下的委托代理机制，认为在不同的委托代理机制中，委托人、代理人和政府的作用各不相同，构建与市场经济相适应的养老保险委托代理机制政府应该具有4方面作用，强制作用、确定养老保险费率、提供税收优惠、提供最低标准的收入保障。
2．关于养老金运行体系的探索
郑秉文（2007）认为风险控制的关键在于提高统筹层次、改革基金投资制度和尽快立法。章萍、严运楼（2008）认为社会养老保险基金运行要以政府为主，同时引入其他基金监管主体形成“三足鼎立”的监管态势。陈长民（2006）认为我国社会保障监督体系应包括：法律监督、行政监督、统计监督、财政监督、金融监督、预警监督、审计监督、社会监督、自我监督。曹明睿（2009）通过对域外不同类型国家社会保险基金监管立法的分析，总结出通行的社会保险基金监管法律制度主要表现为：市场准入制度、资产分离制度、投资限制制度、基金准备金制度、信息披露制度、外部审计制度、风险评级制度、收益担保制度。
3．关于养老金代际平衡问题的研究
彭浩然、申曙光、宋世斌（2009）通过测算养老保险隐性债务发现：2000年以前参保人口的缴费远远不能满足自身养老金发放的需要，2006年以后年收入将大于支出。此前，刘敏、方荣军（2007）对我国养老保险隐性债务的总量也进行了估算，认为我国养老保险要从现收现付制向部分积累制转轨所需要的养老金隐性债务大致是3万亿至9万亿元。关于隐形债务和转型成本造成的资金缺口大多数学者认为主要补偿手段包括：刘昌平（2006）认为直接用国有资本充实养老保险基金缺口；肖娜（2009）认为隐形债务要依赖政策调整、财政投入以及投资增值来化解；易楠、刘黎明（2008）认为以贷款方式缓解财政弥补基金缺口的筹资问题；金刚（2009）认为以国有资产收益充实养老保险基金缺口；王宇熹、汪泓、肖峻（2010）认为人口导入政策有利于缓解养老金缺口。
4．关于养老金的投资创新问题
邓大松、王增文（2008）认为声誉机制在解决全国社保基金理事会与其投资管理人的委托—代理问题中将发挥重要作用。此后许多学者提出了自己关于养老金创新投资的想法，如，毛燕玲、肖教燎、傅春（2007）认为实业投资将是社保基金的重要投资领域，主要通过股权、产业投资基金和信托三种途径来扩大实业投资范围，杨磊（2006）认为城市公债作为一种有效的投资方式，可以在我国建立城市公债制度之后有利于进一步加强我国城市社会保障的制度建设。
5．关于养老金财务制度的建立
胡继红，邓大松（2004）认为以收付实现制为基础的会计核算，不能充分发挥核算反映和监督的基本职能全面准确记录和反映社会保险基金的负债情况，不利于防范基金运行风险；不利于提高管理机构的工作效率和绩效考核，社会保险基金会计执行“收付实现制和权责发生制相结合”的核算既可解决社会保险基金会计现行收付实现制核算基础存在的局限又能促使社会保险基金管理经办机构提高工作绩效。此外，许多学者还针对养老金财务制度的其他方面进行了探讨，岳松、李真（2008）提出社会保险基金会计目标是社会保险基金会计理论体系建立的出发点和归宿点，认为，我国社会保险基金会计目标应选择以受托责任观为主导，以决策有用观为补充的有机组合。石冬芳（2010）讨论了“多险合一”模式下的会计科目设置、多险种一票征收的资金分割问题。刘爱东、李云（2009）在分析社保资金运行属性的基础上，对社保资金审计实施阶段的流程进行了再造。
6．关于国外先进经验的借鉴
我国经济学家郑秉文在这方面做了大量研究，郑秉文、王新梅、房连泉（2006）为我国养老金运行研究引入日本的年金积立金改革；郑秉文、房连泉（2006）根据智利的改革经验，认为我国未来养老金制度的改革取向包括4点：改进养老金投资管理制度安排；调整完善第一支柱养老金计划；逐步将自雇人员等社会群体纳入强制参保范围；养老金制度改革要与经济社会形势变化相互适应、相互配合。郑秉文、孙守纪（2008）认为英国职业养老金监管体制的完善经验对中国极具借鉴意义。郑秉文、J·威廉姆森、E·卡尔沃（2009）认为欧洲、拉丁美洲和中国的文化与社会保障改革取向存在差异性，鉴于此，如果将目前统账结合制度改造为大账户制或名义账户制，将个人和单位缴费完全划入个人账户能够实现应保尽保。郑秉文（2009）在对欧洲碎片化制度起源和现状做出分析的基础之上，对英法碎片化制度进行整合的路径进行了比较，对美国统一制度的优势做了分析，指出社会保险五个险种碎片化对劳动力市场负面影响存在很大差异性，养老和医疗保险应采取统一制度。郑秉文、何树方（2008）认为加拿大的改革应被看成是一个介于“参数式改革”和“结构式改革”二者之间的改革类型，可被称为“投资型现收现付制改革”或“半结构式改革”，具有相当的前瞻性、代表性和唯一性，值得中国业内极大关注。邓大松、方晓梅4（2001）引入美国OASI基金的运行经验，认为其严格的监管、重视技术分析和慎重投资的运行过程值得我国借鉴。（三）国内外研究评述
从以上综述可以看到，国内关于公共养老基金运行方面的研究文献数量很多，而且涉及的范围比较全面的，显示了学界对该问题的关注程度很高，但相对于我国日益庞大的公共养老保险基金规模来说仍然不够。
具体来说有三个方面，一是大多数学者对于养老金运行的概念并不清晰，养老金运行经常被等同于养老金筹集模式，或等同于养老金投资过程，或与制度制定过程相混淆；二是缺乏关于养老金运行风险发生机制的深入分析，很多学者对于养老金运行风险类型进行了论述，但许多分类只以风险损失的表象为依据不利于从本源遏制运行风险。三是基于概念的不清晰和对风险的表象描述，我国关于养老金风险控制的研究多以定性分析和宏观结论为主。
国内研究的缺陷，究其制约因素主要有三个方面，一是我国公共养老保险制度起步较晚，形成较慢。我国公共养老保险制度从1991年开始建立，发展到现在也不过是20多年的时间。目前我国的公共养老保险制度仍以省市级统筹为主导，一直推行的国家统筹难以实现，甚至连跨地区的保险制度安排也是2011年才由《社会保险法》确立下来。二是我国公共养老保险制度呈现出严重的碎片化特征。制度的碎片化表现在区域碎片与部门碎片，区域碎片化指公共养老保险制度在各地的安排是具有差异性的，且每个地区具有不同性质的基金运行机构或执行机构所享有的行政权力不同；部门碎片化指公共养老保险制度安排在不同的行业和社会领域也存在差异。碎片化的制度安排直接导致了公共养老保险基金控制主体的碎片化，“目前全国拥有2000多个统筹单位，即2000多个养老金‘行政拥有者’。”①三是就我国现状来看，内部控制理论已经被广泛应用于私营部门，而在公共部门还没有获得足够的重视，相比美国审计署GAO的《政府内部控制标准》于1999年就已经发布，且2001年2月就出台了与其配套的详细指南，我国公共部门内部控制建设还处于起步阶段。四是对养老金运行风险及其控制的研究需要大量的业务数据，目前我国还没有建立风险事件数据库机制，造成研究数据严重匮乏。正是公共养老保险制度的不完善和碎片化，公共部门在内部控制应用方面的滞后，以及业务数据的严重匮乏，使得我国学者关于养老金运行风险的研究也呈现出概念不清和不够深入的问题。
国外近年关于公共养老保险基金的研究，主要以基金的支付
①郑秉文．“养老钱”如何赚起来[J]．北京：人力资源．2011（6）:6-9.缺口为中心，比较热门的话题包括基金的资金筹集改革、养老金待遇确定的改革、基金投资渠道的改革等。关于公共养老保险基金控制系统的论述则多以基金运行机构的行政效率为主，如怎样满足公众对公共服务的需要，如何为公众提供更好的制度行政服务以及最大限度地发挥信息系统的便民功能等。这是国外公共养老保险基金控制系统逐渐成熟的一种表现，本文借鉴美国SSA的内部控制框架的建设经验，充实我国公共养老保险基金控制系统理论和实务，会是一个很有价值的研究方向。
三、研究方法及技术路径
（一）研究方法本文采用规范分析方法，以委托代理理论、风险管理理论和内部控制理论为基础，建立三层次公共养老保险基金运行风险控制系统，运用这个风险控制系统同时借鉴美国公共养老保险基金控制经验，为我国提出政策建议。
本文具体的研究方法包括：文献研究法用于国内外相关研究综述以及三层次公共养老保险基金控制系统的建立和各层次变量的提出；模型法用于阐述公共养老保险基金运行风险机制与危害；调查法和层次分析法用于公共养老保险基金控制系统中各层次变量的权重分析。（二）论文主要内容
本文着力研究基金运行过程中的风险发生机制，力图建立以风险控制为核心，以财务平衡为目标，以基金运行机构为载体的适合我国国情的三层次基金控制系统。
第一部分，导论。明确本文的选题背景与意义，回顾国内外研究现状，并对全文的研究方法、行文逻辑、主要内容和创新点进行说明。第二部分，基础理论。与本研究密切相关的基础理论包括，委托代理理论、风险管理理论和内部控制理论。第三部分，我国公共养老保险基金控制现状。我国公共养老保险基金由四个部分构成，我国公共养老保险基金控制体系经过了20年的发展已经初步形成，但面对巨额的资金流量其控制过程仍显不足，究其原因受到两方面因素的影响，一是碎片化的制度安排，二是基金运行立法的不完整。第四部分，公共养老保险基金运行风险及其消极影响。影响公共养老保险基金运行目标的风险因素可能来自内部和外部两个方面，各种风险因素作用于公共养老保险基金运行风险并打破基金的财务平衡，最终导致基金资产偿付能力下降，在一定条件下风险损失可能恶化。第五部分，公共养老保险基金控制系统及权重分析。公共养老保险基金控制体系以公共养老保险基金运行机构作为载体，根据基金运行过程包括三个控制层次，在这个部分的最后使用AHP层次分析法对各层次控制活动进行了权重分析。第六部分，美国公共养老保险基金控制概况与借鉴。根据美国社会保障机构的官方网站信息整理写作，对美国公共养老保险基金的运行环境和基本构成进行了介绍，提出要从受托责任观、健全法律和信息公开三个方面对其进行借鉴。第七部分，本文的基本结论和政策建议。在归纳本文基本结论的基础上提出了健全我国公共养老保险基金控制系统的政策建议。
本文各章节逻辑关系如下（图1）：图1 论文的逻辑框架
四、论文的创新点与不足
本文在以下方面进行了原始创新和整合创新。（一）提出公共养老保险基金运行系统的三个层次
本文借鉴金融机构的运行模式，将公共养老保险基金运行过程分为三个层次，前台业务执行层次，中台信息处理层次和后台平台环境层次。前台层次是公共养老保险基金运行系统与外界环境进行能量交换的业务层次，中台层次是公共养老保险基金运行系统的决策层次，是整个系统的中枢层次，根据政府部门养老制度的整体规划，确定基金运行目标，识别基金运行风险，进行公共养老保险基金风险决策。后台层次以基金运行机构的组织行为为中心建立公共养老保险基金运行系统的执行保障平台。（二）提出公共养老保险基金运行的前台业务控制指标
公共养老保险基金的前台层次过程完成基金与外界进行资金和信息的交换活动，前台业务控制的主要内容包括：公共养老保险关系控制、公共养老保险税费征缴控制、公共养老保险待遇支付控制和公共养老保险基金投资控制。（三）提出公共养老保险基金运行的中台信息控制指标
公共养老保险基金的中台层次完成前台业务的数据处理，依据前台数据生成大量决策信息，中台信息控制的主要内容包括：资金流目标与信息流目标的确立、公共养老保险基金运行风险识别、公共养老保险基金财务控制和基金运行的信息系统控制。（四）提出公共养老保险基金运行的后台环境控制指标
公共养老保险基金后台层次完成公共养老保险基金运行机构的组织建设，后台环境控制的主要内容包括：组织机构控制、人力资源政策控制、多渠道沟通控制和基金运行的持续监控。（五）通过问卷调查对各层次基金运行控制指标的权重进行量化分析
本文在提出公共养老保险基金三层次风险控制系统的基础上使用AHP层次分析法对各层次控制活动的权重进行了量化分析。结果显示，在本文提出的三层次控制系统中，保险费征缴控制指标、信息系统控制指标和持续监控指标的系数较同层次的其他指标系数稍高，这个现象从侧面反映了我国公共养老保险基金控制框架中的薄弱环节，表明了我国公共养老保险基金控制系统在保险费征缴、信息系统建设和持续监控方面存在较大漏洞。（六）不足之处
公共养老保险基金是公共养老保险制度执行的产物，是一种特殊的政府信托资金，以税费征缴和待遇支付的方式实现国民收入再分配过程，具有维护社会稳定并促进经济发展的重要功能。本文在写作过程中发现以下相关问题有待深化。首先，在三层次控制系统的实证分析中，由于样本获取难度很大，因此文中关于系统的三级指标无法得到量化结论；其次，在对我国公共养老保险基金控制系统现状的论述中只能使用2012年审计署公布的数据作为分析依据，而无法取得第一手符合性测试数据；最后，目前我国公共养老保险制度还处于不断完善和变革的时期，本文给出的控制系统也要适应制度的发展在今后做进一步的研究，以求日臻合理。第1章基础理论本文的中心是分析以公共养老保险基金运行机构为载体的基金风险控制系统，内容涉及基金运行风险机制和风险损失讨论以及基金运行三层次控制系统的建立，与研究密切相关的基础理论包括，委托代理理论、风险控制理论和内部控制理论。1.1委托代理理论
罗纳德·科斯在《企业的性质》中分析了委托—代理关系的经济学意义，此后代理经济学的研究大量涌现。按照肯尼思·阿罗的论述：经济生活中的委托代理关系无处不在，无处不有。1.1.1 委托代理理论的主要观点
委托代理理论的研究雏形最先由贝利和米恩斯（Berle&Means,1933）提出，后继者鲍默尔（Baumol,1959）、马里斯（Marris,1964）等人在此基础上又进行了深入的研究和发展。早期的委托代理理论根据当时企业中的主要委托和代理双方（即所有者和经营者）的一般行为规律认为，企业所有者根据自己的经验选择符合企业经营需要能够为企业盈利的经营者，并将自己的企业交付于他，这种委托行为建立在完全的诚信基础之上，所有者也必将能够获得应得的所有收益；而另一方面，经营者也因企业所有者的这种精神信任和物质激励，与所有者建立的良好的私人关系，且都会根据企业的盈利状况获取一定比例的报酬，因此他们必然会履行自己的代理责任，按照使企业利润或价值实现最大化的要求组织经营。同时，早期的市场规则中也设立了一些制度使得企业经营者更加尽心地为企业服务，比如，如果企业经营情况不良，他们就会被解雇，或被追究法律责任，甚至为此丢失个人信誉，被完全排除在其他企业所有者的考虑之外。但很快学者们就发现，这种早期的委托代理理论所表述的观点在现实中是无法存在的，因为外部性、个人利益冲突、信息不对称、交易成本等的存在，委托人和代理人的关系并不是绝对的信任和顺从，而应该是一种质疑、约定，再质疑、再约定的动态平衡关系。
20世纪70年代以后，学者们首先使用各种模型检验了早期委托代理理论的主要观点，代表人物包括威尔森、威廉姆森、罗斯、马里斯、霍姆斯特姆、格罗斯曼和哈特等。这些模型包括三种：一种是由威尔逊（Wilson,1969），斯宾塞，泽克豪森（Spence and Zeckhauser,1971）和罗斯（Ross,1973）使用的“状态空间模型化方法”（Statespace formulation），第二种由莫里斯（Mirrlees, 1974,1976）和霍姆斯特姆（Holmstrom,1979）使用的“分布函数的参数化方法”（Parameterized distribution formulation），最后一种模型化方法是“一般分布方法”（general distribution formula-tion）。这些模型所得出的结论非常明确，早期的委托代理理论过于理想化，而在现实企业中所有者与经营者的信息是不对称的，所有者和经营者都是社会中的理性人，他们行为的最终目标是使自己的利益最大化的决策，所有者希望自己获得的利益最大化，而经营者则需要使自己的利益最大化，而企业的利润最大化与以上两者的利益目标也不完全相同。这些学者通过自己的实证确定了委托代理理论研究的重点，即委托人与代理人之间的最佳契约构成。
之后的学者逐渐扩展了委托人与代理人的范围，从早期的狭义概念认为委托代理关系只出现在企业的所有者和经营者之间，衍生出了更加宽泛的概念，认为组织行为、经济活动乃至整个社会发展中无处不存在着委托代理关系。信托行为是一种典型的委托代理关系，组织上下级之间存在着委托代理关系，公民与政府之间也是委托代理关系。
综上，委托代理理论的基本观点是，委托代理关系是社会生产力与生产关系逐渐发展而形成的，其主要形成原因是由于社会科技水平的不断提升使得劳动形式不断细化，也就是专业化分工程度的提高，而专业化程度的提高使得委托人无法依靠自身的力量完成所有工作，因此只能依靠代理人为其工作。代理人具有委托人不具备的生产能力或专业知识。委托人和代理人各自根据自己利益最大化目标在委托代理关系中进行行为决策。而委托代理理论研究的核心是如何使用契约，或者称为制度安排来实现委托人和代理人的目标统一，最终实现组织目标、促成经济进步和完成社会发展。1.1.2 信托中的委托代理关系
交易不以实际的物质为对象，而是关注财产权利的转移和控制。公共养老保险基金是政府依据养老保险制度，占有、管理和使用公民劳动所得及其收益使用于整个经济体的代际支付。公共养老保险基金体现了政府对公民的公共受托责任。受托责任是一个由审计学的发展而产生的观念，强调行使权力的一方应为其行为承担公共的说明义务。公共养老保险基金的最终源头是公民劳动和企业经营所得，而企业经营所得最终还是公民的劳动实现的，因此公共养老保险基金的委托方是公民。公共养老保险基金的建立遵循的是国家制定的养老保险制度，社会养老保险由其公益性、强制性和预算化的特点发挥着商业保险无法取代的作用，是政府使用“看得见的手”进行市场调控的一种手段，因此公共养老保险基金的受托方是政府。公民将管理公共养老保险基金的权力委托给政府，政府与公民间即建立了公共受托责任，政府应该在养老保险基金的运作过程中对其进行合理的管理，并对管理过程履行公共说明义务。
公共养老保险基金属于信托代理基金，依据公共养老保险制度集中，并交由专门机构管理，受益人按制度内容获得收益并承担风险。具体到公共养老保险基金，其委托人从广义来说是公共养老保险制度的责任主体，也是基金的筹集主体，包括参保人和政府，从狭义来说则只包括基金的参保人；而其受托人从广义上说包括基金运行机构和基金代理投资人，从狭义上说就是基金运行机构；其受益人根据公共养老保险制度的安排包括了参保人，还可能包括参保人家属或抚养人。1.1.3 公营部门代理人的约束与激励
公共养老保险基金运行过程中存在的委托代理关系属于一种公营部门的委托代理关系，这是其区别于其他资金的特性，也决定了公共养老保险基金的特殊性，包括：非盈利性、强制性以及准预算性。这些特性决定了公共养老保险基金运行过程中的约束与激励机制要以最大限度地约束公营部门的自由裁量权力为核心，实现公共养老保险基金运行目标。
公共养老保险基金区别于一般金融机构营运资金具有非盈利性。养老保险基金是国家为保障老年人生活所建立的资金集合，是实现社会再分配、完成公共受托责任的工具，其存在和运作的目的不是为了产生利润而是用于支付，以支付退休金的方式提高老年人的生活水平，从而提高整个国家的福利水平。一般金融机构的营运资金的最终属性是逐利性，其运作的最终目的是为了创造超值利润。公共养老保险基金区别于商业保险机构的保险基金具有强制性。养老保险基金是政府部门根据养老保险制度建立，缴费方的缴费行为是具有强制性的，而且通常为了督促缴费方及时缴款，对不按时缴款的行为都设有相应的惩罚。商业保险机构的保险准备金由参保方缴纳，但不论是参保行为还是缴费行为都是自愿的，公共养老保险基金区别于政府财政资金，具有准预算性质。公共养老保险基金与政府财政资金都是由政府部门统一管理的资金，但公共养老保险基金不具备财政资金的政治属性。从预算学的角度理解，政府预算的过程是财政资金的使用计划过程，同时也是一系列利益集团博弈的过程，因此财政资金也带有政府行为的一贯特征，即政治性。养老保险基金虽然由国家统筹管理，但每个公民享有的退休金是公平的，其预算过程基于单纯的支付行为，不具备政治性，因此是一种准预算资金。
在公共养老保险基金运行过程中，包括了多组委托代理关系。第一，雇主、雇员和政府根据公共养老保险制度形成委托代理关系；第二，政府、基金运行机构和机构成员形成委托代理关系；第三，基金运行机构与基金代理机构，这里基金代理机构主要指基金投资代理机构，形成委托代理关系。在第一组委托代理关系中，雇员委托雇主和政府为其执行公共养老保险制度，且雇员与政府的目标是一致的，雇主则希望尽量降低自己的经营成本。在第二组委托代理关系中三者的目标从本质上是一致的，但由于基金运行机构成员的个体差异性可能造成三者行为决策与目标出现偏差，因此基金运行机构本身的制度建设，也就是内部控制系统要能够遏止成员的主观行为。在第三组委托代理关系中，基金运行机构与基金代理机构的目标显然是不同的，基金运行机构的目标是保障基金的财务平衡，完成公共养老保险制度的执行过程，而基金代理机构的目标是实现自身的利润最大化。因此公共养老保险基金运行机构的内部控制系统建设决定了机构成员的行政行为，决定了基金代理机构的投资行为，决定了政府与雇员的目标能否实现。1.2风险管理理论
风险管理是一种以风险识别和控制为核心的管理过程，研究以风险因素的识别、衡量和评价为基础，对风险主体进行风险决策的过程。1.2.1 风险与风险形成机制
关于风险的概念有两种理解，损失可能性和损失不确定说以及预期与实际结果变动说。风险具有5个特征，客观性、普遍性、突发性、损害性和传递性，可以从诱发因素、事故类型和损失水平三个方面进行描述。“风险”一词最早由美国学者海尼斯在1895年所著的《作为一种经济因素的风险》一书中提到，他认为“风险意味着损害的可能性”。在随后的很长一段时间里关于“风险”的内涵都没有得到统一的认识，学者们站在不同的角度对其进行了分析，可以归纳为两类理解方式，损失可能性和损失不确定说以及预期与实际结果变动说。风险损失可能性和损失不确定说，以海尼斯为代表是早期风险论给出的一类定义，认为风险与权益损失的可能性或不确定性相关，偏重于用损失发生的概率来描述风险的内涵。当损失事件发生的概率为0时就不存在风险，当概率为1时则损失成为一个确定的时间，而当概率在0～1之间时表示风险存在。
预期与实际结果变动说，以威廉姆斯和汉斯为代表，强调风险与其带来的损失相关，认为“风险是在一定条件下，一定时期内可能产生的结果变动。”所谓“结果变动”指预期结果与实际结果的差异，意味着两者的不一致或偏差。目前我国理论界主流思想认为，风险的内涵应该包括两个层次，一是风险的不确定性，二是风险会带来损失。如马民书在其所著的《风险论》一书中认为风险是在主体决策和实践过程中存在和发现的与主体的价值目标相对抗、相悖离的一种不确定的危害性。
风险形成的机制由三部分构成，风险因素、风险事件和风险损失。风险因素是指促使损失频率和损失幅度增加的要素，是导致事故发生的潜在原因，是造成损失的直接或间接原因。风险事件是造成生命财产损失的偶发事件，是直接或间接造成损失的事故，或者说风险事件是风险损失的媒介，只有风险事件的发生才能导致损失。风险损失是非正常的、非预期的经济价值减少，通常以货币衡量，必须同时满足“非预期”和“经济价值减少”两个条件才能称其为损失。一般认为，风险因素是风险事件产生的原因，而风险事件则造成损失。从风险因素和风险事故的关系来看，风险因素只是风险事故产生并造成损失的可能性，风险因素只是引起损失的条件，并不直接导致损失。风险因素的变化过程有时是容易被察觉的，有时是不易被察觉的，风险因素增加到一定程度或者遇到某一特殊情况时才会引发风险事故，而风险事故一旦发生就会引起损失。因此风险因素是产生损失的间接原因，也是本质原因，而风险事故是导致损失的直接原因，也是损失的表象原因。1.2.2 风险管理目标与载体“风险管理”是美国宾夕法尼亚大学所罗门·许布纳博士于1930年在美国管理协会发起的一次保险问题会议上提出的。关于其较为全面又确切的定义最早由美国学者威廉姆斯和汉斯于1964年在其著作《风险管理与保险》中提出的，他们认为风险管理是通过对风险的识别、衡量和控制而以最小成本使风险所致损失达到最低程度的管理方法。
风险管理组织，从广义上说，是风险主体为实现风险管理目标而设置的内部管理层次及管理机构，包括有关风险管理的组织结构、组织活动或两者相互关系的规章制度；从狭义来讲是风险主体内设置的专门执行风险管理过程的部门，在不同的组织结构中，风险管理部门的设置方式各有不同。风险管理的组织活动是指风险管理专职机构制定和执行风险管理计划的全过程，包括风险识别、风险衡量、风险评价、风险决策以及风险监控。风险管理规章制度是体现风险管理的指导思想、政策纲领、方针政策、操作规程以及有关监察规定等。风险管理的组织结构是风险管理的基本框架，决定了风险管理组织活动的内部环境，而风险管理规章制度则决定了风险管理组织活动的执行方式，同时风险管理组织活动是否有效是风险管理目标的实现途径。公共养老保险基金风险控制以基金运行机构为载体，通过建立三层次控制系统实现风险管理目标。
风险管理目标是处置风险和控制风险，防止和减少损失，以保障风险主体的生产和经营活动的顺利进行，一般分为损失前目标和损失后目标。风险管理的损失前目标有经济合理目标、安全系数目标和社会责任目标。经济合理目标要求风险管理者在损失发生之前分析、比较各种风险处置工具、安全计划、保险险种及防损技术所需的费用，并进行全面财务分析，以谋求最经济合理的综合处置方式，即尽可能降低风险管理成本。安全系数目标是将风险控制在可以承受的范围内，如我国保险法对保险公司最低偿付能力的规定就是一项重要财务安全系数指标。社会责任目标要求风险管理不仅要转嫁风险主体自身的风险，同时还要降低风险给社会带来的损失。风险管理的损失后目标有维持生存目标、保持经营连续性目标、稳定收益目标和履行社会责任目标。其中维持生存目标是风险损失发生后风险管理的最低目标，在此基础上风险主体尽可能实现其他损失后目标。公共养老保险基金风险管理目标是其资金形态的财务平衡，在此基础上最大限度地降低基金运行的管理成本。1.2.3 风险管理的一般过程
风险管理的过程主要有五个步骤：风险识别、风险估计、风险评价、风险决策和风险监控，前三个完成风险描述，后两个实现风险控制。
风险识别，又称为风险辨识或危险识别，是风险管理组织通过对风险因素的辨识确定组织风险及其特征的过程，是风险管理的起点。一般来说风险管理组织主要识别5种类型的潜在损失风险，一是财产的物资性损失风险以及额外的费用支出，二是因财产损失而引起的收入损失、其他营业中断以及额外费用开支，三是因损害他人利益而引起的诉讼，四是因诈骗、犯罪和雇员不忠行为造成损失的风险，五是因高级主管人员死亡和丧失工作能力造成损失的风险。风险识别的方法主要包括：风险损失清单法、现场调查法、财务报表法、流程图法、因果图法和事故树法。
风险估计，也称风险衡量，是在特定的环境下对风险可能带来的损失大小进行定量计算的过程，包括频率分析和后果分析。频率分析是分析风险因素在不同的环境下可能出现的风险事故类型和各种风险事故发生的概率；而后果分析是对风险事故带来的损失进行量化的过程。风险估计定量计算的基础是根据风险识别的风险因素分类收集大量已经发生的风险事件和损失资料，或者说进行风险估计必须建立风险损失数据库。
风险评价，是在风险估计的基础上分析风险管理组织对风险的承受能力，判断各种事故产生的损失可以被组织接受和吸收的程度，以求得到最为合理的风险管理措施。风险评价的主要方法包括：层次分析法、模糊综合评价法、蒙特卡罗法、人工神经网络、因子分析法和SWOT分析法，其中层次分析法是一种使用矩阵确定风险因素权重的评价方法。
风险决策，也称为风险防范和风险应对，是根据风险评估得到的风险管理措施以一个最低成本最大限度地减低系统风险的动态过程，主要方法包括风险规避、损失控制、风险转移和风险保留。这四种风
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