作者：沈文伟 崔珂 主编
出版社：社会科学文献出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
社区防震减灾路径探究试读：
简体中文版序
地震无疆界（Earthquakes without Frontiers，EwF）是由英国自然环境研究委员会（Natural Environment Research Council，NERC）和经济与社会研究委员会（Economic and Social Research Council）共同资助的，为期五年（2012～2017）的科学研究项目。项目成员集合了来自英国剑桥大学、牛津大学、杜伦大学、利兹大学和诺森比亚大学，以及英国海外发展研究所（Overseas Development Institute）和英国地质调查局的自然和社会科学家。主要研究地点有中国、哈萨克斯坦、尼泊尔和印度。该项目旨在增进有关地震灾害的知识，在该领域建立良好的国际合作伙伴关系，增强社区应对地震灾害的能力，从而减少因震灾造成的人员伤亡和财产损失。
我自2012年加入地震无疆界项目，负责项目在陕西省的科研及其他相关工作。有幸和中国地震局以及陕西省民间组织妇源汇等密切合作、交流，通过跨专业、跨国界的合作，以期提升社区防震减灾能
[1]力。
2015年4月17日至19日，地震无疆界项目在陕西省西安通理国际深造学院举办了为期三天的写作坊活动。目标是整合并分享国内外开展的社区防震减灾工作经验，在陕西省建立一个以提升社区防震减灾能力为主题的网络平台。半年之后，即2015年10月，基于写作坊活动的成果，英国海外发展研究所精心制作并正式出版了一部专著，题[2]目为Pathways to Earthquake Resilience in China。
Pathways to Earthquake Resilience in China一经出版，我便将其分享给内地的合作伙伴，包括防震减灾领域的专家学者、政府部门人员以及社会组织的代表和工作人员。然而，有些合作伙伴表示，因为英文水平有限，他们无法阅读该书；还有的伙伴在通读全书后，认为该书内容对我国开展社区防震减灾工作具有很高的参考价值，应该扩大其在内地的影响力，甚至让社区的工作人员也有机会读到该书。因此我想，何不把它翻译成中文并在内地出版呢？于是我马上联系了英国海外发展研究所（ODI），他们果断答应授权并全力支持我出版中文版的请求；深圳市慈善会从2014年起资助我在四川开展灾后社会心理恢复和重建项目，也表示愿意出资支持出版。于是从2016年1月起，我便开始启动该书的翻译和编辑工作。《社区防震减灾路径探究》是Pathways to Earthquake Resilience in China的简体中文编译版，但我们在中文版中又增添了一个新的章节，即第五章。这一章节主要介绍了我的研究团队新开发的，用于中国农村地区的防灾减灾基线调查工具，该工具开发的初衷也是为了地震无疆界项目（EwF）在陕西省的示范项目点开展防震减灾基线调查工作，因此与本书其他章节的内容相辅相成，也进一步丰富了本书的内容，提高了其应用价值。
在《社区防震减灾路径探究》即将出版之际，请容许我向地震无疆界项目组的同仁们、英国海外发展研究所（ODI）和深圳市慈善会表示衷心的感谢，没有他们的支持和协助，此书将无法完成。我也衷心希望，通过这本书，让我国政府及非政府组织中的每一个参与防震减灾或相关工作的人员，可以一起实践书中的建议和工具，分享工作内容和成果，进一步提升中国社区防震减灾能力。沈文伟香港理工大学2017年5月
[1] 项目相关工作总结可参考网页链接：http：//apss.polyu.edu.hk/events/earthquakes-without-frontiers-ewf-partnership-increasing-resilience-seismic-hazards。
[2] 通过以下链接可下载英文全文：https：//www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9893.pdf。
作者简介
Brian Tucker，国际地质灾害协会（Geohazards International）会长。该协会为非营利组织，旨在通过备灾、减灾和倡导等方式减轻世界范围内最易受灾社区的地质灾害风险。2000年，Brian因对尼泊尔人民做出的贡献受到尼泊尔国王嘉奖。2002年，获选成为麦克阿瑟学者（MacArthur Fellow）。2007年，获得美国民间研究和发展基金会的国际科技合作乔治布朗奖（Greorge Broum Award），并被评选为加利福尼亚州科学院会员。
崔珂，四川大学公共管理学院特聘副研究员，香港理工大学应用社会科学系博士后，四川省灾害社会工作服务队专家督导。2014年毕业于英国杜伦大学，获得社会学与社会政策博士学位，主要研究方向为灾害社会工作、社会工作实务等。自2013年起加入香港理工大学灾害社会心理工作项目，主要从事灾后社会心理恢复与防灾减灾方面的研究，编著《灾后社会心理需求评估工具手册》，出版《基层政府自然灾害应急管理与社会工作介入》一书，并在Qualitative Social Work、Health & Social Work以及Natural Hazards等国际期刊上发表学术文章数篇。
冯希杰，陕西省地震局分析预报中心副主任、研究员。中国地震学会地震地质专业和历史地震专业委员会委员；陕西省地震学会和西安市地震学会理事；西北大学特聘教授；陕西省灾害防御协会理事。担任《灾害学》、《西北地震学报》和《震灾防御技术》等期刊的编委。五次获得科技奖，发表30多篇学术文章。
John Young，英国海外发展研究所研究和政策发展项目负责人。工作重点在于促进研究和评估发挥最大作用，尤其是在大型复杂项目之中。曾在印度尼西亚工作五年，管理印度尼西亚东部项目的DFID分散畜牧服务。在这之前，曾担任“中间技术开发集团”（Intermediate Technology Development Group）的地区总监，在肯尼亚工作。是研究和政策发展项目的设计者，旨在让该项目成为全球研究与政策交互影响方面的领导者，并提出有政策影响的关键方法。
Lena Dominelli，英国杜伦大学应用社会科学系教授，兼任该校灾害、风险与复原力研究所（Institute of Hazard，Risk and Resilience）副主任，以及国际社会工作教育联盟（IASSW）灾害干预委员会主任。曾参与中国、智利、海地等国家的地震应急研究工作。任IASSW灾害干预、气候变化和可持续性发展委员会主席。
刘鐁謍，地震无疆界EWF项目研究助理，先后毕业于英国伦敦大学皇家霍洛威学院和伦敦政治经济学院，曾就职于北京师范大学社会发展与公共政策学院，主要从事地震灾害管理方面的研究工作。
Philip England，英国牛津大学地球科学系教授。主要研究方向为构造地质学范畴，如大陆形变、变质作用，以及俯冲带的热力和机械构造。英国布里斯托大学获得物理学的科学学士学位，于牛津大学获得地质学博士学位。于英国剑桥大学工作了四年，英国哈佛大学工作了五年，1986年回到牛津。
Richard Walker，英国牛津大学地球科学系教授。于牛津大学获得地球科学的学士学位，于利兹大学获得科学硕士学位，于剑桥大学获得博士学位。曾在英国自然环境研究委员会做博士后研究员，英国皇家学会成员。2013年，任牛津大学讲师和圣埃德蒙学院导师。善于用遥感、野外调查方法、地震研究和第四纪测年来量化活动断层的分布、频率和进化。在中国、伊朗、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和蒙古国等国有着15年的野外调查经验。
沈文伟，香港理工大学应用社会科学系副教授，1991年获新加坡国立大学文学与社会科学学院荣誉学士学位；1997年获英国伦敦大学皇家学院硕士学位；2005年获香港大学博士学位。主要研究方向为青少年吸毒、网瘾、家庭治疗、社会工作实务等。曾任教于香港大学与新加坡国立大学；曾任新加坡关怀中心总干事。热衷为中国、马来西亚、越南、柬埔寨等地机构提供咨询及帮助员工训练。2008年汶川地震以来，与四川几所院校合作开展“四川灾害社会心理工作项目”，长期积极探索中国灾害社会心理工作模式。2016～2017年曾任香港理工大学—联合国减灾署合作项目总监。多次受邀在香港及新加坡等地主持研讨会、参加电台和电视访问节目等。目前在内地出版的著作主要有《中国青少年吸毒与家庭治疗》《灾后社会心理需求评估工具手册》《灾后儿童社会心理工作手册》等。
王东明，民政部国家减灾中心副研究员，香港理工大学应用社会科学系访问学者（2015年11月至2016年9月）。主要研究领域为防灾减灾政策分析。在灾害研究中，注重并提倡以发展的视角有效统筹家庭、社区、城市和国家等不同层面的需求，加强各类防灾减灾服务的有效供给、依托社区和城市日常运行压力的有效缓解来提高社会韧性水平。
张俊，陕西学前师范学院副教授，陕西妇源汇性别发展中心主任。从1995年起，工作范围包括儿童心理引导、儿童心理咨询、儿童保护等方面。
张军，世界宣明会耀州项目负责人。于1998年毕业于西安航天工业学校审计专业，2006年在北京大学学习MPA课程。2000年，加入世界宣明会中国办事处，工作重点为审计、项目管理和灾害管理。
陈卫中，世界宣明会中国区域发展项目经理，在世界宣明会工作超过10年。主要负责区域综合发展项目，包括儿童保护项目、儿童参与、本地层面公共教育、教育资助和培训、家庭教育、社区为本的防灾减灾，以及构建和谐社区。同时开展项目周期管理和团队建设方面的培训。
杨韵兮，2012年获得四川大学英语专业学士学位，2014年获得美国明尼苏达大学家庭社会科学专业硕士学位。曾任香港理工大学四川灾害社会心理工作项目研究助理。
赵彬，陕西妇源汇公益社会组织发展促进中心法人、主任，陕西妇源汇性别发展中心副主任。2005年毕业于西北师范大学社会工作专业，助理社会工作师，儿童乐益会注册培训师、体验式教育认证培训师、SK（全球儿童安全组织）认证讲师。
术语
活动断层（Active fault）：晚第四纪，即晚更新世10万年～12万年以来一直在活动，且未来一定时期内仍会发生活动的断层。绝大多数破坏性地震都是发生在活动断层上的。
同震（Coseismic）：与地震正在发生的时段相关。地震发生时或地震发生后的几分钟内，地表晃动非常剧烈，造成建筑物、大坝等倒塌并引起滑坡。
地壳（Crust）：地球的最外层，由密度不大、含铁量小于地幔的岩石组成。大陆地区地壳的厚度为25～75千米，海洋地区地壳的厚度为5～10千米。大陆上的地震一般发生在地壳近地面10～20千米的范围内。
形变（Deformation）：物体因受力内部质点间相对位置发生改变所导致的形态和体积的变化。
倾角（Dip）：在垂直地质界面走向的横剖面上所测定的此界面与水平参考面之间的两面角，倾角范围为0°～90°。倾角为0°的断层是水平断层，倾角为90°的断层是垂直断层。
震中（Epicenter）：震源在地面上的投影点被称为震中，同时地面上受破坏最严重的地区叫作极震区，理论上震中区和极震区是相同的，实际上受地表局部地质条件的影响，极震区不一定是震中区。
断层（Fault）、断层面（Fault plane）、断层裂缝（Fault fissure）：断层是地壳岩层或岩体中一个这样的破裂面：它的两侧岩层或岩体曾经或正在发生显著的位移。断层面是构成断层的破裂面，即指断层两盘发生相对位移的面。岩石在断层两侧的相对运动又叫滑动。断层裂缝是地层发生了破裂而断层两盘没有相对位移。
GPS（Global Positioning System）：GPS是全球定位系统的简称。全球定位系统是美国国防部运营的卫星导航系统，现普遍采用GPS进行导航操作（确定移动物体的位置、路线和速度）。地球科学家使用该技术确定地球表面标记物的速度可精确到毫米。观测到的GPS数据将用于计算最终导致地震的地壳累计应变率。
震源（Hypocenter）：地震时地球内部岩石断裂的起始点（理论上常将震源看成一个点，实际上是一个区）。在实践中可通过计算第一波P波和S波的到达时间来确定震源的位置，又叫地震中心（Earthquake Focus）。
地震烈度（Intensity）：是指某一地区地面和各类建筑物遭受一次地震影响破坏的强烈程度，是对某次地震对一定地点影响程度的一种度量。用大写字母表示时，地震烈度一般指修正的麦加利烈度表（Modified Mercalli Intensity scale）或另外一种衡量地震运动强度常见的非工具性的物理量。可访问http：//earthquake.usgs.gov/earthquakes/pager/，查看该网站档案库内的震动地图。注意：“烈度”衡量的是地表震动强度，而不是引起震动的地震规模。
震间（Interseismic）：两次地震发生的时间间隔。
等震线（Isoseismal）：划分某一特定区域的界线，也叫等烈度线。即在同一次地震影响下，地面上破坏程度（烈度值）相同的各点的连线。在此区域内一次特定地震的强度等于或大于给定值。
液化（Liquefaction）：地震时，孔隙被水填满的沉积物受到震动，颗粒可能互相分离，较松散而饱水的固态沉积物在地震作用下瞬时失掉强度而成液体状态。楼房和其他建筑物可能陷入地表，陡坡也变得不稳定。
震级（Magnitude）：地震大小与地震释放的能量多少相关。媒体通常将地震震级报道为地震规模，而确定地震规模的正确量度应为地震矩（见下文）。为了不受观测地点的影响（对比“烈度”），需要采用一种新的衡量地震的物理量，所以有了“震级”这个概念。历史上有很多震级标度，包括著名的里氏震级（Richter scale），但“矩震级”（Moment magnitude）震源物理中地震矩概念计算出的一种新的震级标度描述了地震破裂面上滑动量的大小。
地震矩（Moment）：从根本上衡量地震规模大小的物理量，为滑动的断层面面积与岩石滑动力和岩石剪切模量的乘积。
矩震级（Moment magnitude：Mw）：由地震矩算出的地震震级。19世纪70年代后期该概念被提出后，便普遍用于计算震级大于5.5的矩震级。
正断层（Normal fault）：倾角一般为30°～60°的断层，断层平面上部的岩石相对于下部岩石沿断层面向下滑动，可使地壳水平延伸。
古地震学（Paleoseismology）：古地震学与历史地震学没有明显区别，一般指研究有仪器记录以前的地震。但是一般来说，古地震学着重于研究有历史记载以前的地震，而历史地震学则着重于研究有历史记载的地震。古地震观测一般采用地质学方法（如断层探槽调查等），而历史地震还采用分析考证历史上相关地震记载的方法来研究。
震后（Postseismic）：指地震刚发生后的时间。该时间长短的定义不是很明确，其特征通常包括余震和地面运动，这些特征都是地壳在地震后轻微调整的表现。
地震灾害（Seismic hazard）：与地震有关的、可能导致损失的所有物理现象（如地面运动、地面塌陷）。地震灾害具有突发性、区域性、多重复杂性及连锁性的特点。地震灾害与地震烈度、震级有联系，但又有区别，主要着眼于地震对人民生命财产和工农业生产所造成的破坏。地震灾害也可表示在某一时间段内某地点所发生的地面震动的概率水平，与损失无关。地震灾害分析（Seismic hazard analysis）是对某一地点或多个地点的地震灾害的计算，分析结果通常以地震危险图表示。
地震次生灾害（Secondary seismic hazard）：地震时地面运动造成的自然灾害，如滑坡或海啸。
地震危险性（Seismic risk）：广义地讲，地震危险性是指地震造成的以及由此而产生的次生灾害的可能破坏和损失，包括结构破坏、人民生命财产损失、经济损失、社会影响等一切损失的总和。在概率风险分析中，地震危险性为某受灾时间段内给定损失超过某一可定量水平的概率。
地震活动性（Seismicity）：指对一个区域或地带有历史记载以来的地震在空间、时间和震级上分布情况的定量描述。常用发生地震的次数（频度）和强度来表示。
地震学（Seismology）：是地球物理学的一个分支，研究自然因素（如地震、火山爆发、冰川）和人为因素（如地下爆炸）产生的地球震动。
应变（Strain）：物体在受到外力作用时会产生一定的变形，变形的程度被称为应变。弹性应变是可逆的，即应力消除后物体恢复到原来的形状；而永久变形（或应变）在应力消失后仍存在。弹性应变的一个例子是弯曲尺子（不要使其折断）。将物体折断、弯曲和流动都可能产生永久变形。地震弹性复原模型与现实情况有较好的拟合度，其观点是，在震间期内断层周围一个很大区域内会积累弹性应变。地震时（同震期内），应变转化为断层的永久变形（滑动），其他区域则恢复到以前的状态。
应变速率（Strain rate）：应变随时间积累的速度，即单位时间内发生的应变量。第一章绪言John Young一 当前挑战
自1900年以来，有200万～250万人在地震中丧生，而在过去的十年，就有50多万人因地震死亡。其中，大约2/3的死亡发生在大陆内部地区。在某些国家和地区，人们地震科学知识的增长带来了地震抗逆力的增强。但是，在绝大多数内陆地区，地震灾害仍然没有得到足够的认识和了解，导致相应的防震减灾技术没有出现突破性的进步[1]。因此，我们仍需要展开进一步的研究，充分认识这一类自然灾害的物理过程，并了解预测和减轻此类自然灾害和风险将会带来的社会影响。二 应对挑战“地震无疆界”这一合作项目联合了不同领域的专家学者，包括专攻综合地震科学的地球物理学家；在分析易受灾社区的易损性（Vulnerability）和抗逆力（resilience）方面有着丰富经验的社会科学家以及在向政策制定者传达科学信息方面有着丰富经验的专业人士。该项目有三个主要目标：①增长关于大陆内部原生和次生地震灾害分布的知识，以促成相应转变；②寻找提升易受灾人群抗逆力的途径；③形成一个以增强地震抗逆力为目标的、内部联系紧密的跨学科合作队伍，以保证项目长期持续发挥成效。三 抗逆力的定义“抗逆力”的定义有很多种。“地震无疆界”项目从以下几个方面来衡量一个社区对地震灾害的抗逆力：①社区抵抗、容纳或适应地震及其次生灾害影响的能力；②社区在地震中和地震后，提供或者保持其基本功能和结构的能力；③社区在遭遇此类事件之后恢复到正常状态的能力。
因此，提升抗逆力需要对潜在的风险以及灾害（地震可能发生的地点以及可能造成的损害）有更多的了解。此外，还需要对受影响人群、社区、地方和国家政府应对灾害方式的社会、经济、政治、文化等因素有更深入的认识。最后，所有的利益相关方需要共同讨论和决定减少地震灾害影响的具体措施。四 全球趋势
2015年，在日本仙台召开的第三届世界减灾大会认识到了联合不同利益相关方共同开展减灾工作的重要性。超过5000名来自世界各地的领导者、科学家和公民社会组织代表齐聚仙台，共同讨论制定一个新的关于灾害风险减轻和抗逆力提升的世界性框架。
自2005年全球领导人通过的《2005—2015年兵库行动框架》实施之后，灾害已夺走70万人的生命，使140万人受伤，令2300多万人无家可归。新制定的《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》提出要重视增加灾害风险的潜在因素，如贫穷和社会不平等、城市化加速、人口结构变化、未考虑灾害风险的政策和缺乏对私有、非私有领域投入减灾的鼓励。它倡导“实现一种更广泛的、更以人为本的灾害风险预防措施”，并且认识到除政府发挥领导作用外，还应与其他利益方联合，促进“包括妇女、儿童和青少年、残疾人士、贫困人口、流动人口、本地人口、志愿者、专业人士或组织以及老年人在内的群体参与的政策、规划和标准的制定和实施”（United Nations，2015）。五 “地震无疆界”项目
在世界范围内，“地震无疆界”项目利用了有关大陆内部地震的科学知识和方法来提升意大利、希腊、伊朗等国家的地震抗逆力。目前，该项目正在进行新的自然科学和社会科学研究，并与一些国家和地区（尼泊尔、印度、哈萨克斯坦、中国）的科学家、政策制定者、执行机构和当地社区开展合作。
在国内，“地震无疆界”项目的合作伙伴有中国地震局、国家减灾委员会和北京师范大学。中国地震局作为中国国家地震减灾政策制定的主要负责方，要求“地震无疆界”项目将其工作重点放在鄂尔多斯高原和陕西省的渭河流域。在当地，项目合作伙伴有陕西省地震局、西部建筑抗震勘察设计研究院、陕西省社会科学院、西安通理国际深造学院、陕西妇源汇性别发展培训中心和世界宣明会。自2013年“地震无疆界”项目在中国启动以来，与当地合作伙伴开展了针对相关地区主要断层的地质测绘和遥感探测，也调查了当地正在开展的社区为本的防灾减灾（Community-based Disaster Risk Reduction）工作。“地震无疆界”项目团队已经与北京和西安的重要合作伙伴开展了一系列的工作坊合作和会议，参与者包括国家减灾委员会、民政部、中国地震局、妇源汇、宣明会和其他一些非政府组织的代表。六 成书缘由及过程
本书展示了丰富的有关在社区层面提升地震抗逆力的知识和实践经验。实际上，知识掌握在不同的利益相关者手中，并很难为其他人所用。同时，地方性的利益相关者又很难获取关于减轻地震灾害的国际经验。因此，本书旨在将现有的本土和国际经验结合起来，以提升陕西省相关地区的地震抗逆力。
本书是基于2015年4月在陕西西安通理国际深造学院开展的一次为期三天的写作坊（Writeshop）的成果。该写作坊邀请了不同的利益方来分享自己的知识和工作经验与成果，共同探讨提升地震抗逆力的方法，尤其是在陕西省农村地区的社区层面。
本书的章节是提前确定的，陕西省当地和国际专家在参加写作坊之前已经准备好其章节的初稿。写作坊前两天的重点是审阅每一章的内容以检查有无任何遗漏或错误，并调整各章结构以使全书有更好的连贯性。第三天的任务是讨论成书结果，并与当地非政府组织探讨本土和国际经验可以如何运用到其正在开展的以社区为本的防灾减灾工作中。七 章节概述
第一章简单叙述了写作本书的目的，并介绍了地震风险、全球范围内对减灾工作的重视、“地震无疆界”项目以及促成本书成形的该项目在中国开展的工作。
第二章的重点是中国的防震减灾政策和规划制定。该章对丰富中国地震抗逆力的知识、制定相关政策和预测趋势做了一个综合性研究。内容包括政治因素、知识创造和政策制定的主体、不同类型的知识及其相互作用的过程、各级政府的防震减灾规划，和该措施在具体执行中的优缺点。
第三章描述了陕西省地震灾害的分布情况。该章综合了地震灾害分布的现有知识，并借鉴了活动断层研究、历史地震活动性、古地震学和卫星图分析的相关内容。
第四章基于文献综述和对非政府组织的问卷调查结果，讨论了西南部地区已经开展的以社区为本的防震减灾措施。最后围绕不同人群在灾害中的脆弱性、开展防灾减灾工作的公民社会组织的能力建设和增强社区抗逆力的机制建设三个方面，为未来研究方向提出了建议。
第五章详细介绍了一套以中国农村为背景的社区减灾基线调查工具的研发与使用指南，以供相关研究人员和社区减灾工作人员在农村地区开展社区减灾时参考使用。
第六章和第七章提供了陕西省的非政府组织当前开展以社区为本的防灾减灾工作的两个案例。第六章介绍了世界宣明会在冉家村实施的社区灾害应急预案，并着重介绍了其在学校针对儿童和家庭开展的工作。第七章介绍了陕西妇源汇性别发展培训中心（以下简称妇源汇）在社区层面开展的防灾减灾培训：儿童平安减灾小课堂。
第八章旨在讨论中国近年来发生的地震，并从中汲取社区减灾工作的经验。该章介绍了2008年造成69227人死亡的汶川大地震之后，四川省汶川县映秀镇采用的一些提升地震抗逆力的举措。
第九章探讨了非政府组织开展防震减灾工作的国际经验和教训。该章总结了可能对陕西省地震灾害抗逆力提升有借鉴意义的国际经验和方法，系统地罗列了一些最大限度增强地震抗逆力的措施，包括抗震建筑、抗震基础设施、当地政府与非政府组织的政策和行动等。
第十章对全书进行总结，并强调了有助于陕西省在社区层面提升地震抗逆力的有用经验。
附录着重介绍了在社区层面提升地震抗逆力的方法。该章举了两个例子，说明怎样将写作坊活动中分享的经验（即第一至第十章的内容不包括第五章）运用到陕西省社区层面的防灾减灾工作中。本章的第一部分由陕西省妇源汇的代表撰写，探讨如何在合阳县运用系统的方法与政府、非政府组织、社区、妇女和儿童一起建立镇级的防灾减灾机制。在第二部分中，世界宣明会探索了在铜川市耀州区通过社区学校加强防震减灾活动的一种综合方法，借助学校、当地政府和非政府组织之间的合作，修建具有抗震性能的物理基础设施，并提升地震应急响应能力。
参考文献
England，P. and Jackson，J.A. （2011）. “Uncharted seismic risk”，Nature GeoScience，4：348–49，doi：10.1038/ngeo1168.
United Nations. （2015）. UN General Assembly Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030，UN Doc A/CONF，224 Available at：www.wcdrr.org/uploads/Sendai_Framework_for_Disaster_Risk_Reduction_2015-2030.pdf，p.4.
[1] 破坏性的地震主要发生在两种位置——板块边缘和大陆内部断层的扩散网络中。板块边缘的显著特征在于它是一个狭窄的断层带，位置十分明确，在其位置上潜在的边界滑移积聚速度相对较快，通常是每年10～100毫米。相反，大陆内部的断层网络远没有得到如此明晰的界定。这些断层网通常宽达数千甚至数万公里，包含许多独立的断层，每一断层的滑移速度仅为每年零点几毫米至几毫米（England and Jackson，2011）。第二章中国的防震减灾政策和规划崔珂 沈文伟 Lena Dominelli一 引言
广阔的地域、复杂的气候和地理条件使中国成为世界上最易遭受各种自然灾害的国家之一。特别是近年来，由于资源的集约，环境和生态系统的紧张，中国频繁发生复杂和严重的自然灾害。中国的自然灾害有种类多、发生频率高、分布地域广和造成损失大的特点。这些特点给国家和地方的防灾减灾工作带来了巨大的挑战。
从1949年新中国成立以来，政府就非常重视灾害管理工作，一直以来都把防灾减灾作为社会安全和经济强大的核心条件。中国从1989年开始回应联合国提出的“国际减灾十年”，随后以《2005—2015年兵库行动框架》为指导，开展防灾减灾工作。这一努力起到了降低因灾死亡率的作用，特别是在最近的几次地震中，比如云南鲁甸地震（Dominelli et al.，参见本书第四章）。25年来，中国已然成为国际防灾减灾行动的主导国家之一［International Strategy of Disaster Reduction（ISDR） and National Commission of Disaster Reduction（NCDR），2015］。
本章首先对中国防灾减灾工作的政治背景和政策进行简要回顾，进而分析中国国家层面和地方层面的防震减灾政策、规划和指导方针，并在结论中指明了未来防震减灾工作面临的一些挑战。二 中国防灾减灾工作概况（一）综合减灾
在过去的25年里，中国在灾害预防、减灾系统、体制和法制建设中始终坚持“综合减灾”的理念。这一理念的关键在于提升综合防灾减灾能力，并推进部门和区域间的协调与合作（ISDR and NCDR，2015）。这一时期，中国逐渐经历了三个阶段的转变，即：①从单一减灾到综合减灾；②从以救援为导向到救援与减灾相结合；③从减轻灾害到进行灾害预防。（二）我国的防灾减灾组织体系
我国防灾减灾组织体系是按照灾种划分的，每个灾种或几个相关的灾种分别由某个或某几个部门来负责。灾害的监测、预警、指挥调度、救援、灾后恢复等不同阶段的工作也分别由不同的部门承担，形成了分灾种、分部门的防灾减灾管理体制。例如，针对洪水和地震，分别设立了隶属于国务院的国家防汛抗旱总指挥部和国家抗震救灾指挥部等不同指挥部，同时针对灾害救援工作还设立了国家减灾委员会（见图2-1）。然而，这些指挥部办公室却分别设在水利部、国家地震局和民政部等不同的部委，其日常业务工作则由不同部委承担。这些指挥机构又分别由其他众多平级部委单位组成。图2-1 我国防灾减灾相关机构组织示意
资料来源：张红萍、黄先龙等：《中国和意大利防灾减灾体系的对比研究》，《防汛与抗旱》2014年第23期，第48～50页。
为了综合应对各种自然灾害并协调减灾工作，中央政府在1989年成立了“中国国际减灾十年委员会”，主要由国务院领导组成。2000年10月，“中国国际减灾十年委员会”被重新命名为“中国国际减灾委员会”，后于2005年4月2日更名为“国家减灾委员会”。它的主要任务是：研究和制定防灾减灾工作的指导原则、政策与规划；协调主要防灾减灾活动；指导地方的防灾减灾工作；促进国际交流与合作。三 国家防灾减灾规划
近几十年来，中国颁布并实施了数个里程碑式的法律和规划，从而塑造并具体化了中国防灾减灾工作的开展。（一）《中国21世纪议程》
1994年3月，国务院颁布了《中国21世纪议程》。该议程强调了减灾对于可持续发展的重要性，也就是说，减灾是国家可持续发展和提高人民生活质量的基础。该议程的条款涵盖了提高自然灾害管理水平、促进灾害预防和减灾系统的发展，以及减少致灾或加速自然灾害的人为因素等方面内容。（二）《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》
1998年4月，国务院颁布并实施了《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》。这一方案提出了指导方针、主要目标、任务、国家防灾减灾措施和行动，并强调了减灾对于经济发展的重要性以及灾害管理工程对于灾害预防的关键作用。这一规划确定了数个国家级减灾目标：“减轻灾害对中国经济和社会发展的影响，显著减少灾害造成的经济损失，大幅减少死亡人数，建立一系列对社会经济发展起决定性作用的减灾管理工程，综合实施科学与技术成果，增强意识和储备知识，并完成减灾工作机制。”这一规划的实施使得大量国家级减灾工程得到发展。例如，气象、海洋、水文、地质、地震、农作物病虫害、森林防火和森林病虫害等方面的灾害监测与预警系统建设得到了进一步加强。（三）《国家综合减灾“十一五”规划》
2007年8月，《国家综合减灾“十一五”规划》发布。这项规划确立了国家综合减灾的基本原则：（1）政府主导、分级管理、社会参与；（2）以防为主，防抗救相结合；（3）各负其责，区域和部门协作减灾；（4）减轻灾害风险与经济社会可持续发展相协调。
这项规划清楚地阐明了2006～2010年我国防减灾工作的主要任务，包括：（1）加强自然灾害风险隐患和信息管理能力建设；（2）加强自然灾害监测预警预报能力建设；（3）加强自然灾害综合防范防御能力建设；（4）加强自然灾害应急救援能力建设；（5）加强巨灾综合应对能力建设；（6）加强城乡社区减灾能力建设；（7）加强减灾科技支撑能力建设；（8）加强减灾科普宣传教育能力建设。（四）《国家综合防灾减灾规划（2011～2015）》
2011年，民政部发布了《国家综合防灾减灾规划（2011～2015）》。该规划提出8个具体目标：（1）基本摸清全国重点区域自然灾害风险情况；（2）自然灾害造成的死亡人数在同等致灾强度下较“十一五”时期明显下降；（3）将防灾减灾工作纳入各级国民经济和社会发展规划；（4）自然灾害发生12个小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助；（5）全民防灾减灾意识明显增强；（6）全国防灾减灾人才队伍规模不断扩大；（7）创建5000个“全国综合减灾示范社区”，每个城乡基层社区至少有1名灾害信息员；（8）防灾减灾体制进一步完善。四 社区为本的防灾减灾工作
防灾减灾工作的通常模式是“自上而下”（top-down）的，即由政府部门主导制定并执行相关的政策和规划。而社区为本的防灾减灾工作则是“自下而上”（bottom-up）的，主要由民间组织和社区居民来参与制定和实施相关防减灾计划。
我国社区为本的防灾减灾工作长期以来一直关注的是灾后的紧急救援。然而，持续的研究和实践使得这一体制逐渐覆盖到风险减轻、应急准备、反应和恢复等不同阶段（Zhang et al.，2013）。比如，为了提升中国的社区灾害管理能力，相关部门和组织推动了一系列规划的制定和实施，包括综合防灾减灾示范社区规划、安全社区规划、文明社区规划、绿色社区规划以及和谐社区规划（民政部国家减灾中心，2009）。在这些规划的实施期间，不同的利益相关者，包括政府官员、学者，特别是社区成员，已经开始认识到脆弱性评估与社区灾害抗逆力的概念以及综合减灾的理念（Yi et al.，2012；Shi et al.，2007）。
2007年，民政部发布了《全国综合减灾示范社区标准》（以下简称《标准》），又于2010年发布了标准修订版。《标准》规定，全国综合减灾示范社区的基本条件包括：（1）社区居民对社区综合减灾状况满意率大于70%；（2）社区近3年内没有发生因灾造成的较大事故；（3）具有符合社区特点的综合灾害应急救助预案并经常开展演练活动。
省级地方政府响应国家政策，也推出了当地相应的减灾示范社区标准。例如，2014年，陕西省发布了《陕西省综合减灾示范社区创建标准》，其中提出了示范社区需要达到的六个基本条件：（1）社区内有固定的防灾减灾宣传教育场所；（2）社区居民社区综合减灾参与率大于50%，对社区减灾状况满意率大于80%；（3）社区近3年内没有发生自然灾害应急救援、生活救助、恢复重建等方面的较大责任事故；（4）具有符合社区特点的灾害救助应急预案；（5）符合“国家地震安全示范社区”标准；（6）符合“和谐社区”标准。
综合减灾示范社区项目由省级地方政府具体实施和指导。例如，在陕西省，省民政厅、省国土资源厅、省地震局和省气象局负责指导开展各类灾害风险排查工作，明确社区易发灾害种类、时间、特征和主要危害，绘制社区灾害风险地图，标示灾害风险类型、风险点或风险区域分布情况，并制定风险防范和治理措施。民政部门要指导建立脆弱人群清单，明确脆弱人群结对帮扶名单（脆弱人群包括社区内70岁及以上老人、14岁及以下儿童、残疾人、重症患者、孕产妇等）。同时，陕西省也动员社会力量参与社区减灾活动。《标准》鼓励社区构建灾害社会工作服务平台，建立防灾减灾社会工作服务队伍，承担社区综合减灾建设的有关工作，如宣传教育、义务培训、心理疏导等工作，配备必要的装备，并定期开展训练。同时，社会工作服务队伍要根据各自特长进行分类登记管理。
在类似政策和计划的实施下，社区在防灾减灾工作中有了更多的准备和参与，配备了有效的灾害预警系统，学校和医院也变得更加安全。国家还投资建设了具有更强抗震能力的基础设施，并改善了水道管理系统降低洪水灾害。在“十一五”规划期间，民政部评选了1562个全国综合减灾示范社区（Zhang et al.，2013）。到2013年[1]底，已经建立了5408个综合减灾示范社区，显著增强了城市和农村地区的社区防灾减灾能力。
然而，防灾减灾的公众意识仍有待提高（Yi et al.，2012）。虽然近年来，有关防灾减灾的课程已经被纳入小学和中学教育中，但对于实践的关注仍然不足。另外，对灾害和风险知识的宣传也不够，导致普通居民通常缺乏有关当地灾害风险的相关知识。五 中国的防震减灾
地震是对人类生命安全危害最大的自然灾害之一，而中国也是世界上地震活动最强烈和地震灾害最严重的国家之一。中国占全球陆地面积的7%，但20世纪全球大陆35%的7.0级以上地震发生在中国。在这些地震中，1966年3月8日的邢台地震（M=6.8），1975年2月4日的海城地震（M=7.3），1976年7月28日的唐山地震（M=7.8），以及1976年8月16日的松潘地震（M=7.2），都受到中国政府的极大关注。这些灾难同时也推动了由政府领导、受法律制约的地震预测工作在全国的迅速开展。然而，灾难性的1976年唐山大地震爆发后，中国政府逐渐把关注点从地震预测转移到了地震风险减轻上（Chen and Wang，2010）。
21世纪以来，中国大陆已经发生了数次灾难性的大地震，包括2008年汶川地震（M=8.0），2010年玉树地震（M=7.1），2013年芦山地震（M=7.0），以及2014年鲁甸地震（M=6.5）。其中汶川地震被认定为1949年新中国成立以来破坏性最强的地震。政府也因此进一步推动了地震防灾减灾工作（ISDR & NCDR，2015）。
1956年3～6月，国务院召开了全国科学技术规划会议，并于当年6月编制完成了《中华人民共和国科学技术长远规划》，其中将“中国地震活动性及其灾害防御的研究”列为第33项中心课题。这是我国的防震减灾工作第一次被列入国家级的规划。1958～1978年，也就是我国第二个五年计划到第五个五年计划的20年间，我国的防震减灾事业受1966年邢台地震的触动，得到了国家的进一步重视，在周恩来总理的直接领导下，先后成立了中央地震工作小组和国家地震局，逐步使我国的防震减灾工作组织走向系统化。
前中国地震局局长陈章立在1996年我国防震减灾工作30年纪念暨表彰大会上指出，地震工作的目的是最大限度地减轻地震灾害，而要达到这一目的，仅仅靠地震预报一个方面的工作是远远不够的。中国明确了防震减灾工作的思路，即以预防为主，在地震监测、预报的基础上，强化震灾预防、地震应急和救灾与重建等各个环节的工作，通过综合防御来减轻地震灾害。“五五”至“九五”期间，中国地震局先后制定了《1986～1990年地震重点工作发展规划纲要》、《国家地震局十年规划基本思路和“八五”计划要点》和《中国防震减灾“九五”计划和2010年远景目标纲要》。这三个中长期规划均体现了上述战略转变的要求。《中国防震减灾“九五”计划和2010年远景目标纲要》的指导思想明确提出，坚持“预防为主，防救结合，综合减灾”的方针。（一）《中华人民共和国防震减灾法》“九五”期间，为把我国防震减灾事业这种战略性的转变通过法律形式确定下来，国务院组织起草了《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》），并于1997年12月，经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过；2008年12月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订。国家中长期规划工作经历法治化探索的同时，《防震减灾法》对国家和地方各级防震减灾规划进行了规定，为国家防震减灾规划体系的建设奠定了法律基础。《防震减灾法》开端即阐明，该法律是为了防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会的可持续发展而制定的。它清楚地说明，我国的防震减灾工作实行“预防为主、防御与救助相结合”的方针。在国务院的领导下，国务院地震工作主管部门和国务院经济综合宏观调控、建设、民政、卫生、公安以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防，并鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。另外，该法律阐明了各级人民政府在组织开展防震减灾知识宣传教育工作中的领导作用，从而增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力。
然而，Yi等（2012）批判了现行的“单一”灾害预防机制，也就是说，虽然有一系列针对灾害预防和减灾的法律与规定，但这些法律和规定无法代替一部保障国家防灾减灾工作的基本法律。同时，虽然国家鼓励非政府组织（NGO）和志愿者参与灾害预防和减灾工作，但目前还没有建立一部保证其工作有效性的法律机制。《防震减灾法》一共分为九章，包括：（1）总则；（2）防震减灾规划；（3）地震监测预报；（4）地震灾害预防；（5）地震应急救援；（6）地震灾后过渡性安置和恢复重建；（7）监督管理；（8）法律责任；（9）附则。（二）防震减灾规划指导方针《防震减灾法》提供了一系列有关如何准备防震减灾规划的指导方针。第一，国务院地震工作主管部门会同国务院有关部门组织编制国家防震减灾规划，报国务院批准后组织实施。第二，编制防震减灾规划，应当充分考虑人民生命和财产安全及经济社会发展和资源环境保护等需要。第三，防震减灾规划的内容应当包括：震情形势和防震减灾总体目标，地震监测台网建设布局，地震灾害预防措施，地震应急救援措施，以及防震减灾技术、信息、资金、物资等保障措施。第四，防震减灾规划一经批准公布，应当严格执行；因震情形势变化和经济社会发展的需要要求修改的，应当按照原审批程序报送审批。（三）《国家防震减灾规划（2006～2020年）》
根据《中华人民共和国防震减灾法》以及国家关于加强防震减灾工作的有关要求，并与《中华人民共和国减灾规划（1998～2010年）》（国发〔1998〕13号）相衔接，制定了《国家防震减灾规划》，规划期为2006～2020年，“十一五”期间为重点。（1）指导思想
以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，把人民群众的生命安全放在首位。坚持防震减灾同经济建设一起抓，实行预防为主、防御与救助相结合的方针。切实加强地震监测预报、震灾预防和紧急救援三大工作体系建设。以政府为主导，依靠科技、依靠法制、依靠全社会力量，不断提高防震减灾综合能力，为维护国家公共安全、构建和谐社会和维持可持续发展提供可靠的保障。（2）主要任务
2006～2020年我国防震减灾的主要任务是：加强监测基础设施建设，提高地震预测水平；加强基础信息调查，有重点地提高大中城市、重大生命线工程和重点监视防御区农村的地震灾害防御能力；完善突发地震事件处置机制，提高各级政府应急处置能力，以及全面提升社会公众防震减灾素质。
2008年7月30日，中华人民共和国住房和城乡建设部批准并颁布了《建筑工程抗震设防分类标准》。该标准的制定是为了明确建筑工程抗震设计的设防类别和相应的抗震设防标准，以有效地减轻地震灾害。基于对汶川地震的调查研究，这一修订版的抗震设防分类标准特别加强了对未成年人在地震等突发事件中的保护；扩大了划入人员密集建筑的范围，提高了医院、体育场馆、博物馆、文化馆、图书馆、影剧院、商城、交通枢纽等人员密集的公共服务设施的抗震能力；强化了对地震避难场所建筑、电子信息中心建筑的要求等。
为更好地贯彻和落实《国家防震减灾规划（2006～2020年）》，中国地震局于2006年12月底印发了《中国地震局“十一五”事业发展规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》突出强调了我国防震减灾工作的社会管理与公共服务。“十一五”期间，在各级人民政府的领导下，全国有28个省（区、市）、253个市（县）发布了本行政区防震减灾规划。国家、省、市县三级防震减灾规划体系初步建立。（四）《国家“十二五”防震减灾规划体系》
中国地震局研究并制定了《国家“十二五”防震减灾规划体系》，该规划体系由九部具体的规划组成，分别是：（1）防震减灾信息化规划；（2）防震减灾宣传规划；（3）防震减灾社会管理与公共服务规划；（4）地震标准化与计量规划；（5）地震应急救援规划；（6）防震减灾国际合作与交流规划；（7）防震减灾法制建设规划；（8）地震灾害防御规划；（9）地震监测规划。《国家防震减灾规划（2016～2020年）》已于2016年12月正式发布。（五）地方政府的防震减灾条例
根据《中华人民共和国防震减灾法》和其他有关法律、行政法规，并结合各省实际，编制并实施了省级防震减灾条例。比如，《陕西省防震减灾条例》于2000年1月14日由陕西省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，并于2009年11月26日，陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议修订。该条例的结构跟《防震减灾法》的结构基本一致，共包括九章内容，分别是：（1）总则；（2）防震减灾规划；（3）地震监测预报；（4）地震灾害预防；（5）地震应急救援；（6）地震灾后恢复重建；（7）监督管理；（8）法律责任；（9）附则。这也进一步表明了中央政府的领导地位，以及我国“自上而下”的灾害管理体制。但值得注意的是，虽然地方条例对县级以上政府的责任和工作指导任务进行了更明确的规定，但是对县级以下人民政府的责任却没有做出明确的说明。六 结论
中国过去25年的防减灾工作取得了显著的成就。在推进国家综合减灾系统、机制和法律体制发展的同时，还积极推动社区、企业和各种社会团体的参与。另外，中国通过依靠科学技术推进防灾减灾领域的改革创新，逐渐建立了一个适应自身发展情况的综合减灾模式。然而，仍有一些领域需要进一步加强或改善，推动减灾工作的持续发展。比如，中央与地方政府的协同作用需要加强；需要建立一套保证政府部门与公众组织有效合作的制度；减灾管理仍然需要整合（ISDR and NCDR，2015）。另外，气候变化带来的环境危机与伴随着可持续发展而来的其他危机，使中国和其他国家一样在防减灾工作中面临新的挑战。
参考文献
Chen，Q.F. and Wang，K. （2010）. “The 2008 Wenchuan Earthquake and Earthquake Prediction in China”，Bulletin of the Seismological Society of America，100（5B）.
Ministry of Housing and Urban-Rural Development of the People’s Republic of China.（2008）. Standard for Classification of Seismic Protection of Building Construction，Beijing：China Architecture and Building Press.
National Disaster Reduction Centre of China，Ministry of Civil Affairs.（2009）. “The Report on Capacity-building on Disaster Reduction in Rural Areas”（in Chinese）. Project Report of the United Nations Development Programme.
International Strategy for Disaster Reduction （ISDR） and China National Commission for Disaster Reduction （NCDR）. （2015）. Review and prospects of China’s 25-year comprehensive disaster reduction. Document prepared for the Third UN World Conference on Disaster Reduction and China National Commission for Disaster Reduction （NCDR）.
Shi，P.，Liu，J.，Yao，Q.，Tang，D. and Yang，X. （2007）. Integrated disaster risk management of China，www.oecd.org/dataoecd/52/14/38120232.pdf.
The State Council，P.R.C. （1998）. Plan for Disaster Reduction of the P.R. of China （1998-2010）.
The State Council，P.R.C. （1994）. China’s 21st Century Agenda.
The State Council General Office，P.R.C. （2011）. National Plan for Comprehensive Disaster Prevention and Reduction （2011-2015）.
The State Council General Office，P.R.C. （2007）. National 11th Five-Year Period Plan for Comprehensive Disaster Prevention and Reduction.
Xiu，J.G. and Xu，T.J. （2009）. “The Evolution and Development of Earthquake Disaster Prevention and Reduction Programmes”，Overview of Disaster Prevention，3.
Yi，L.X.，Ge，L.L.，Zhao，D.，Zhou，J.X. and Gao，Z.W. （2012）. “An Analysis on Disasters Management System in China”，Natural Hazards，60.
Zhang，H.P.，Huang，X.L.，Liu，S. and He，B.S. （2014）. “Differences of Disaster Mitigation between China and Italy”，China Water Resources，23.
Zhang，X.，Yi，L.X，and Zhao，D. （2013）. “Community-based Disaster Management：A Review of Progress in China”，Natural Hazards，65.
[1] 截至2016年底，全国综合减灾示范社区为9568个。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]