作者：中国财政学会民族地区财政研究专业委员会
出版社：中国财政经济出版社
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2011/12年度中国民族地区财政报告试读：
上篇
民族地区从追赶式发展转向跨越式发展的财政体制与政策研究
财政部财政科学研究所课题组民族地区如何加快发展，是中央及民族地区各级政府和人民群众关切的重大问题。新时期民族地区的特征和发展环境，决定了民族地区发展面临新的战略选择——从追赶式发展转向跨越式发展。在经济全球化和科技进步加快的背景下，传统追赶式发展面临的困境与悖论日益明显。从我国整体发展的时间、空间、阶段特征上看，民族地区作为欠发达地区，在发展模式上实现由追赶型向跨越型发展模式的转变，具有明显的必要性和可行性。促进民族地区跨越式发展，要准确把握“跨越式”发展战略的内涵，走出认识误区，站在全国经济社会发展大局的高度来认识实现民族地区跨越式发展的重大意义，明确民族地区实现跨越式发展面临的任务。
一、我国民族地区发展面临新的战略选择——从追赶式发展转向跨越式发展
民族地区如何加快发展，不仅是当地干部群众十分关心的现实问题，而且是中央及民族地区各级政府和学术界关切的重大问题。在新的历史时期，探讨民族地区发展路径，需要多维度地分析民族地区的主要特征，准确把握民族地区发展面临的内外部环境。我们认为，民族地区的特征和发展环境，决定了民族地区新时期发展面临新的战略选择，从追赶式发展转向跨越式发展。（一）民族地区的特征及其发展环境
我国有蒙古、回、藏等55个少数民族，少数民族人口仅占全国人口的8.49％，民族地区的人口占全国人口总数的14％，但区域面积很广，民族自治地区总面积占全国总面积的64％左右。“民族地区”作为一个区域概念，指少数民族聚居地区，现实中特指国家法规明确的“少数民族自治地区”。从法律层面看，民族地区指我国的5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。此外，还有作为民族自治地方补充形式的1173个民族乡。
在本系列研究报告中，我们将民族地区的具体区域范围概括为四个层面：
第一个是省区层面，统称民族八省区，包括内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区以及视同民族地区对待的贵州、云南、青海三个省；
第二个是地州层面，包括分布在九个省区的30个自治州；
第三个是县级层面，包括分布于十八个省区的120个自治县（旗）；
第四个是乡镇层面，包括分布于全国二十余省区的1173个民族乡。
各民族地区情况各有特征，但也有共性——发展相对落后。
1.需要从多维度认识我国民族地区的现状与特征。
从多维度考察，民族地区在人口、经济、社会、地理、生态环境等方面具有明显的“区情”特征。在人口方面，民族地区教育水平总体落后，人口素质总体不高；在经济方面，民族地区经济欠发达，市场化、工业化相对滞后。民族地区总体上仍处于工业化初期起步阶段，相对于全国而言，经济社会发展相对比较落后，经济总量规模偏低，经济增长的粗放特征明显，经济的欠发达和缺少活力使得地区内部生产和需求规模的增长非常有限，地区间发展很不平衡；在社会方面，各民族地区因聚居的特定民族而形成特有的民族文化、宗教；在地理方面，民族地区地理屏障多，自然条件差，地处边远，交通不便；在生态环境方面，民族地区多为限制开发、禁止开发的功能区域，生态脆弱，资源环境承载能力弱。
民族地区发展落后无疑是一个普遍性的现象，但不是一个单纯的经济发展水平问题；影响其发展的因素很多，但有两个因素特别明显：生态环境脆弱与人力资本不足。前者也许难以改变，但后者是可以改变的。这是我国民族地区发展所处的特殊环境和条件，也是我们研究民族地区发展战略必须清醒把握的客观基础。
2.民族地区的发展需要放到全国发展大局来研究。
从系统论的角度看，国家是一个整体，哪个地方出现短板都会出现问题。促进民族地区发展绝不仅仅是民族地区的事情，也是其他地区的需要，是整个国家的事情。推进民族地区发展，不仅有利于优化提升经济结构，发挥民族地区的比较优势和后发优势，促进区域分工协调发展，拓展全国发展的市场空间；而且有利于形成对内对外开放新格局，构筑生态安全屏障，加强民族团结和边疆稳定。占国土总面积60％之多的少数民族地区发展起来了，就相当于全国都发展了。可见，民族地区发展问题是我国现阶段经济社会发展面临的问题之一，需要从全国发展大局来研究。
在科学发展观背景下，民族地区发展是统筹区域发展的主要内容之一，也是未来中国经济社会持续稳定发展的内在要求。单纯就民族地区论民族地区，只能是在老的思路上转圈而难以有实质性突破。对民族地区的发展应从全国整体出发，形成新思路、新战略，改变区域梯度发展思维下的追赶式发展战略。（二）新的战略选择：从追赶式发展转向跨越式发展
1.传统“追赶式”发展战略及其特点。
在传统思维下，欠发达地区一般都遵循“追赶式”的发展战略模式，包括所谓“梯度推进”理论在内的区域经济模式都强调，落后的欠发达地区主要通过承接来自发达地区的产业转移，来实现追赶式发展。
追赶式发展战略的特点：简单模仿、复制发达地区的发展路径；亦步亦趋重复发达地区经过的发展阶段；被动的、非内生的发展模式。其结果是，民族地区往往由于自身条件不足或发展机遇时过境迁而难以学到发达地区的成功经验，而且永远定位为发达地区的追赶者，而不是某个或某些领域的先行者。
2.新形势下由“追赶式”向“跨越式”发展战略转变的必要性。
在经济全球化和科技进步加快的背景下，传统追赶式发展面临的困境与悖论日益明显。从我国整体发展的时间、空间、阶段特征上看，民族地区作为欠发达地区，在发展模式上实现由追赶型向跨越型发展模式的转变，具有明显的必要性。（1）现阶段我国进入新的发展阶段，面临着发展方式的转变。党的十七大提出了加快转变经济发展方式的战略任务，强调要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。十八大报告指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。要适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，通过全面深化经济体制改革，着力激发各类市场主体发展新活力；通过实施创新驱动发展战略，着力增强创新驱动发展新动力；推进经济结构战略性调整，着力构建现代产业发展新体系；通过推动城乡发展一体化，全面提高开放型经济水平，着力培育开放型经济发展新优势，不断增强长期发展后劲。在加快经济发展方式转变的大思路下，民族地区也进入了深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，迫切需要实现从追赶型向跨越型发展模式的转变。（2）走东部地区发展的老路子（大办乡镇企业、先发展后治理）没有出路。从发展环境看，民族地区发展面临的国际国内竞争局面、市场环境都发生了变化；从发展的空间看，有条件的民族地区已经发展了，未发展起来的地区正是因为发展的难度大，包括自然条件差、人力资本不足等。要尽快缩小与发达地区的差距，只有在道路、方式上突破常规才能实现。同时，民族地区不同于沿海、内地的资源优势、文化优势要转化为经济优势，也必须通过创新方式才能实现。（3）主体功能区规划对民族地区发展路径提出全新的要求。为逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，国家根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，结合当地人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向。国家对处于重点开发、限制开发、禁止开发等不同功能区域的民族地区的开发方向、政策和强度均有不同的要求。这些要求决定了民族地区要创新发展方式，按照人口、资源、环境承载能力谋求新的发展思路。
3.向“跨越式”发展战略转变的可行性。
要辩证地、超越传统思维看待民族地区跨越式发展面临的条件。从个体看，一些民族地区发展可能受制于种种不利条件和困难；但从整体看，我国民族地区实现跨越式发展已经拥有了良好的条件和基础。从表面看，有形的硬件基础条件可能不好，但其特有的无形条件又成为跨越式发展的优势所在。（1）我国经济社会发展的整体实力大大增强，为民族地区跨越式发展打下了良好基础。我国经历改革开放三十余年，国家综合实力增强。2011年国内生产总值已达到47万亿元，2012年预计将超过50万亿元。2011年全国财政收入103740亿元，2012年前3季度全国财政收入达到90588亿元。这为进一步促进民族地区发展提供了坚实的保障。随着国力的增强，我国已从资本短缺过渡为资本相对过剩的国家。资本是经济发展的基本条件，国家资本的充裕为欠发达的民族地区跨越式发展奠定良好的基础。民族地区不必完全通过自身资本积累实现发展，只要政策、体制安排得当，就能够将我国的相对资本过剩转化为民族地区跨越式发展的有利条件。（2）民族地区自身发展进入新的阶段，发展的环境和条件大为好转。实施西部大开发战略以来，大规模、大力度的基础设施建设已经明显改善了民族地区经济社会发展的基础条件。交通、通讯、能源等约束性因素逐渐被化解，民族地区与外部发达市场的距离明显缩短，民族地区的城市建设也形成比较完善的服务功能和经济增长的基础，各地区的经济增长点基本形成。民族地区自身的改革、开放和发展，也积累了一定的经验。民族地区居民收入水平、市场容量等各个方面都形成了良好的基础。（3）民族地区特定的社会环境、特定的生态环境以及特定的人文环境下，可以产生出新的需求，从而带来新的发展机遇。民族地区特有的人文、文化和环境资源，是未来民族地区发展生态旅游、特色旅游的良好依托，民族地区的特色文化和地貌资源可以为跨区域的服务消费提供新的供给，也成为民族地区提升基本公共服务能力、实现科学发展、均衡发展的不竭动力。这为民族地区跨越式发展带来了新的机遇。（4）我国改革开放进一步深化，特别是边疆、边境地区的开放条件发生前所未有的变化。“十一五”以来国家相关倾斜政策密集出台，成为民族地区发展的黄金期。随着国家向北、向西、向东南开放格局的形成，民族地区成为我国在陆地边境对外开放的重要门户和通道，面临以开放促发展的良好机遇。深入实施西部大开发战略，中央西藏工作座谈会和新疆工作座谈会、国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展、支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡、促进牧区又好又快发展的若干意见、兴边富民行动规划、扶持人口较少民族发展规划、少数民族事业“十二五”规划、国家主体功能区规划等中央重要会议精神和文件的相继出台实施，为民族地区实现跨越式发展提供了千载难逢的历史机遇。当前，加快民族地区发展已经成为社会各方的共识，国家针对民族地区在政策、资金、重大项目和体制机制上采取了诸多有力措施，这些政策为民族地区实现跨越式发展提供了重要的基础和条件。（5）科技创新为民族地区因地制宜选择一些特色产业（行业）实现跨越式发展提供了基础。科技创新是促进民族地区发展，提高社会生产力的战略支撑，在民族地区发展中发挥引领作用。国家科技创新战略的实施为民族地区因地制宜地发展特色产业和行业提供了条件和可能。通过原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新，民族地区可以依托自身的特色和优势，发展民族药用植物综合开发、生物医药、新材料、特色农副产品加工等特色产业（行业），培育新的经济增长点，逐步形成具有民族地域特色的产业集群，实现跨越式发展。（三）民族地区跨越式发展的内涵
1.“跨越式”发展战略的内涵。“跨越式”发展是相对于“追赶式”发展而言的一种发展战略。顾名思义，就是通过跨越某些阶段所形成的发展方式，也即一种异于常规的发展之路。其内涵包括：（1）跨越区域发展中“路径依赖”，避免亦步亦趋，走发达地区走过的老路。“路径依赖”具体表现为，经济落后——谋求发展——经济发展——大建工业项目（园区）。这种路径依赖带来两大问题：一是单纯强调经济发展，忽视经济社会的协同发展；二是单纯强调经济发展就是搞工业、上项目，忽视经济发展的其他途径。我国发展到现阶段，资本、市场、要素流动与改革开放初期相比，已经上了几个台阶，为新的区域分工创造了新条件，对特定区域而言，应按照新条件下的区域分工来筹划发展的新路径。（2）跨越经济发展中的“产业顺序”，避免每个地方都严格按照所谓“第一产业、第二产业和第三产业”的顺序发展。在开放经济条件下，某些产业阶段是可以跨越的。民族地区在对内对外开放的条件下，市场、要素能够在全国范围内、甚至在全球范围内实现共享，因此地区发展可以突破传统产业演进的时空约束，实现发展阶段间的跨越。
我国沿海尤其是内地的经济发展过程，基本上是按传统经济发展模式走过来的。即通过大规模地发展重化工业，大幅提升国民经济综合实力，完成了工业化的战略目标，但也不可避免地付出了环境破坏的巨大代价，又不得不靠大力发展循环经济、绿色经济去治理环境。在发展方式上，主要靠大规模的物力、财力的投入，也即粗放式的增长。在后工业化阶段，还得用长时间、大气力来转变经济增长方式。在新的历史条件下，民族地区的发展无法重走重化工业老路。民族地区实现跨越式发展，就是跨越重化工业阶段，按照现有社会需求条件下的潜在附加值高低来优化产业结构，打破传统的“无工不富”的教条，走出一条能发挥区域优势的可持续发展的新路子。
对一个国家来说，产业阶段难以跨越，但对一个区域来说，一些产业阶段应当而且可以跨越。
2.要走出对“跨越式”发展战略的认识误区。
与传统的“赶超型”发展不同，跨越式发展是后发地区利用“后发优势”，在较短时间内跨越社会经济发展的某一个或几个阶段从而向更高级阶段的迈进。跨越式发展是一种高水平的、超常规的、可持续发展，它突破单纯追求“速度型”增长的发展模式，而追求一种速度与效率并重，当前发展与长远发展兼顾，经济社会发展与人口、资源、环境相协调的模式，并避免经济发展中的短期行为及“单项突进”。民族地区跨越式发展也是一种非均衡的发展，不是简单的加快发展速度（即加速追赶），不是“大跃进”式的盲目发展，不强调各地方齐头并进；而是可以在不同的领域有先有后、有所侧重。其实质是创新，即在发展模式、发展阶段、产业顺序等方面摈弃传统的、照搬照抄的追赶型思维，站在全国发展的大局高度并充分考虑各地区的具体实际，创新发展思路，用新思路、新机制、新方法实现非常规、跳跃式发展，跨过发达地区走过的某些发展阶段，用较短的时间完成较长历史阶段的目标任务，实现质与量的飞跃。（四）民族地区实现跨越式发展的重大战略意义及面临的任务
民族地区实现跨越式发展，关系全国改革发展稳定大局，关系中华民族的伟大复兴。因此，应站在全国经济社会发展大局的高度来认识民族地区跨越式发展的重要意义，准确把握新时期民族地区跨越式发展面临的任务。
1.站在全国经济社会发展大局的高度来认识实现民族地区跨越式发展的重大意义。（1）民族地区跨越式发展是共同繁荣发展必由之路。民族地区要共享国家发展成果，除了国家支持以外，最重要的方式是充分利用全国大市场和国家内外开放的有利条件，共享发展的好势头，乘势而上，走一条自主创新的跨越式发展之路。增加对民族地区的转移支付和给予特殊政策，那只是一种被动式的共享，而要变被动为主动，关键是增强自主发展能力，根据本地实际情况，依托本地区的条件和优势，创新发展思路，实现发展共享。
实现民族地区跨越式发展，最终要落到人身上来。人力资本的积累和各民族能力素质的增强，既是实现跨越式发展的条件，也是共享国家发展成果的保证。没有人的发展，也难以实现物质发展成果的共享。不断提升各民族地区自身的发展能力，是实现跨越式发展的前提条件，也是民族地区与全国协调发展，实现民族地区共同繁荣的基础。（2）有利于创新我国区域经济统筹发展的新思路。实现民族地区跨越式发展，强调不同民族地区经济社会发展突出特色、各展其长，是实现区域统筹发展的重要途径。区域同构化，是区域发展失衡的重要原因。区域条件不同，而产业结构雷同，发展方式相同，区域发展必然失衡，导致发展差距拉大。统筹区域发展，重要的是在分工基础上协调发展。而区域分工，意味着不同区域发展不是采取相同的步骤、按照相同的顺序依次推进，而是呈现出差异化的创新发展。推动民族地区跨越发展，换一个说法，就是要促进广大民族地区注重区域分工，实现差别化的发展，不要模仿其他区域，更不要模仿发达地区，走跳跃性的创新发展之路。只有这样，才能逐步缩小民族地区同发达地区以及各民族地区之间的发展差距，区域统筹协调发展才能真正实现。（3）有利于国家经济社会的可持续发展。民族地区实现跨越式发展，不仅是民族地区的需要，也是其他地区的需要。实现民族地区的跨越式发展，不仅是构筑我国的生态安全屏障，加强民族团结和边疆稳定的基本路子，而且也是实现我国区域经济结构优化，发挥区域协同力的途径。这也是国家经济社会可持续发展题中应有之义。把民族地区建设成全国可持续发展的重要支点，拓展全国发展的市场空间和回旋余地，有利于加快形成我国对内对外开放新格局。
2.民族地区实现跨越式发展面临的任务。（1）需要树立全新的发展理念，在统筹全国区域发展的基础上确定我国民族地区未来发展的总体战略。促进民族地区跨越式发展，是未来民族地区发展应遵循的战略思路。随着这种战略思路的调整和转变，必须突破传统思维，树立全新的发展理念——差异化发展、跳跃性发展和互动式发展，以创新的方式，站在国家战略和国民经济全局的高度，基于民族地区的发展现状，在统筹全国区域发展的基础上确定我国民族地区未来发展的总体战略。（2）需要找准政府应有的定位与作用，在充分利用市场力量的前提下明确中央政府和民族地区各级地方政府必须承担的责任。实现民族地区跨越式发展，需要处理好政府与市场的关系，明确政府的职能定位。在逐渐培育形成开放型经济体系的过程中，市场应发挥配置资源的基础性作用，政府承担弥补市场缺位，通过各种政策手段培育市场、激励市场、创造市场，以及矫正市场的作用。基于此，应在充分利用市场力量的前提下明确中央政府和民族地区各级地方政府必须承担的责任。中央政府承担制定出台具有全局性的政策规划、提供宏观指导等责任；民族地区各级地方政府承担具有针对性、可操作性的职能，如提供辖区内区域性的市场监管和社会性监管等。同时，考虑到我国民族地区市场发育不足，少数民族地区政府不能完全参照东部沿海等市场发育程度较高地区的政府职能定位，而必须发挥创造性思维，积极探索少数民族地区自身的政府职能外延和内涵，充分发挥政策的引导和调节作用，加快培育市场，促进市场机制的发育和完善。（3）从民族地区实际情况及跨越式发展必备的基础条件出发，选择政府财政政策的着力点和突破口。民族地区从追赶式发展转向跨越式发展，发展战略发生了重大转变。作为政府的重要手段，财政政策思路也要随着经济发展战略的转变而转变，进而引领经济社会发展思路和方向。民族地区财政政策思路的转换，要求政策创新，要求各民族地区根据本地情况及跨越式发展具备的基础条件出发，选择政府财政政策的着力点和突破口。
二、财政在支持民族地区跨越式发展中的作用
民族地区的发展是硬道理，无论是赶超式发展还是跨越式发展，财政都发挥着重要作用。在民族地区跨越式发展战略下，财政的着力点和作用方式有新的变化。财政职能作用的这种转变，预示着今后我国财政体制与财政政策都将作相应调整。（一）财政支持民族地区跨越式发展的着力点
随着民族地区从赶超式发展战略转向跨越式发展战略，财政支持民族地区发展的着力点需要相应的调整。
1.财政应着力于支持科学发展。
在民族地区赶超式发展战略下，财政的任务是在短期内将经济总量做大，为此财政侧重于通过招商引资等方式引进大项目、大企业，并通过“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低效益）的方式推动税收和经济的增长，并同时带来较为严重的环境污染。在民族地区跨越式发展战略下，财政的职能作用应致力于科学发展（主要是集约式发展）。
首先，财政继续支持粗放式发展不利于资源节约。资源（包括自然资源）是经济发展的构成要素，资源的稀缺性决定了粗放式发展不可持续。尽管一些民族地区（如内蒙和新疆）资源相对充足，但也不能因此而一味地消耗过多资源。同时，总体而言，民族地区资源也是短缺的。财政如果继续支持粗放式发展战略，无论是全国还是民族地区自身，都将出现资源短缺的格局，届时民族地区跨越式发展将缺乏物质基础。
其次，财政继续支持粗放式发展不利于环境保护。相对于其他内陆地区而言，我国民族地区的生态环境总体脆弱，在这个基础上推进跨越式发展更需要注重环境保护。如果财政仍然支持粗放式的发展模式，过度消耗的资源能源必将进一步恶化生态环境，不仅民族地区自身的生态环境和可持续发展不可持续，全国的生态环境保护将为此付出更大的代价。
第三，财政继续支持粗放式发展不利于提高民族地区核心竞争力。民族地区跨越式发展离不开企业的跨越式发展。如果民族地区企业发展模式沿袭过去发展，如果财政沿袭过去支持企业发展的老路，企业难以用全球视野谋划和推动创新，难以提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系也难以建立。如果民族地区企业缺乏有特色的产业和有竞争力的成本优势，民族地区最终难以真正实现跨越式发展。
2.财政应着力于支持全面发展。
这里所说的全面发展是指人的全面发展。在民族地区赶超型发展战略下，财政更多的是支持经济总量的增加，经济蛋糕更多的是用于物的积累，如增加投资和扩大出口，而人的消费需求并没有得到显著改善，这种消费有效需求不足表现在教育、医疗、卫生、保健等各多个方面。由于消费不足，民族地区居民权益并没有得到有效保障，居民受教育程度和创新人才培养水平并没有明显提高。由于人力资本缺失，民族地区在生产、流通环节缺乏竞争力，如工艺粗糙、技术创新不足、管理落后等，这种格局不利于民族地区的跨越式发展。因此，在推进民族地区跨越式发展的进程中，支持人力资本改善和推动人的全面进步应成为财政职能的重要内容。
3.财政应着力于支持和谐发展。
这里所说的和谐发展，是指民族地区从经济增长转向经济社会协调发展，包括内生发展、开放发展和公平发展。财政在支持民族地区和谐发展中同样担当重任。（1）财政应支持民族地区内生发展。民族地区内生发展是相对于外生发展而言的，它表示民族地区有实现经济社会发展的长效机制。完全依赖外部力量难以实现民族地区跨越式发展。这是因为，一旦外部变量变化或者消失，民族地区很难自我良性循环发展。当然，民族地区内生发展也是有条件的，财政通过体制或者政策手段有利于促进民族地区内生发展能力增强的要素供应。具体说来，财政在促进民族地区内生发展中的作用表现为：一是建立促进民族地区人力资本内生发展的机制，如增加教育、社会保障、卫生保健、文化等多方面投入，提高人的自我发展能力。二是建立促进民族地区企业和产业自我发展的内生机制，如财政通过优化支出结构企业，鼓励中小企业技术创新和结构调整，发展特色产业推动新型产业集群，创造和培养民族地区自我发展的市场环境。（2）财政应支持民族地区开放发展。民族地区跨越式发展也是开放的发展。开放给民族地区创造需要，提供动力，促使民族地区展开竞争。民族地区开放发展不是简单地沿袭东部地区“来料加工”的模式，而是要朝着推动开放朝着优化结构、拓展深度、提高效益方向转变。民族地区开放发展需要财政的支持，财政政策和体制有利于强化贸易政策和产业政策协调，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的出口竞争新优势，促进加工贸易转型升级，发展服务贸易，推动对外贸易平衡发展。提高利用外资综合优势和总体效益，推动引资、引技、引智有机结合。财政通过加快企业走出去步伐，增强企业国际化经营能力，培育企业的对外竞争力。（3）财政应支持民族地区社会公平发展。公平正义是民族地区发展的内在要求，共同富裕是民族地区的根本原则。财政在促进民族地区经济发展的同时，在促进公平发展方面也发挥重要作用。财政通过支持民族地区对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境。财政通过大力促进民族地区教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让民族地区每个孩子都能成为有用之才。财政通过调节城乡居民收入差距，缩小民族地区城乡差距。通过调整国民收入分配格局，加大民族地区再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。（二）财政支持民族地区跨越式发展的方式
伴随着财政着力点的调整，财政作用方式方法也应发生相应的变化，并将由此带来财政体制和财政政策上的创新。
1.坚持统一下的多样。
民族地区跨越式发展，首先需要统一的财政环境，特别是统一的财政体制和财政政策环境。我国是单一制国家，地区差别较大，中央政府需要集中必要的限制权力和财力。在计划经济时期，我国财政体制与高度集权的行政管理体制相适应。改革初期，我国财政体制一度下放，财政包干增加了主动性和积极性，同时弱化了中央政府的调控能力。同时，我国发展市场经济，也需要规范的财政体制环境，以促进要素自由流动，企业公平竞争。在此背景下，我国1994年起实施分税制财政体制，初步理顺了中央和地方、国家、企业和个人的分配关系，促进了市场自由竞争，也带动了各地区的发展。我国民族地区赶超式发展战略，也获益于分税制财政体制的实施。
随着民族地区从赶超式发展向跨越式发展转变，容易出现另外一种倾向，认为中央政府对民族地区的财政体制和财政政策应该多样。持这种观点的同志认为，民族地区不仅与非民族地区在发展阶段、发展水平、人口构成、地理分布、文化背景等方面有很大的差异，民族地区之间也有很大的不同。而且，民族地区内部也呈现出明显的多样性，民族地区从自治区、自治州到自治县在经济水平和结构、地理乃至文化都体现出多样性，这种纷繁复杂的构成，也决定了财政体制和政策要体现出差异性和灵活性。
我们认为，财政多样化支持民族地区跨越式发展是必要的，要仍然要在统一的财政体制和财政政策框架下进行。首先，没有统一的财政体制和政策环境，民族地区跨越式发展无从谈起。分税制财政体制和统一的政策环境是民族地区跨越式发展的基本环境和重要前提，市场竞争、政府间的财政分配关系和财政管理，都是在这个统一的框架下进行的。统一的财政体制和财政政策，好比房屋的框架结构，没有强有力的结构支持，整个经济发展大厦将会倾倒，谈民族地区跨越式发展的政策细枝末节和修修补补没有任何意义。其次，民族地区跨越式发展是从整体意义上讲的，各民族地区跨越式发展的具体表现形式都有所不同，如果过分强调财政支持的多样性，将导致财政体制和政策的混乱。分散、混乱的财政体制和财政政策既不利于市场主体平等公平竞争，不利于理顺国家、企业和个人的分配关系，也最终不利于民族地区自身的发展。而坚持财政体制和财政政策的整体统一环境，则有利于国家有针对性就各民族地区跨越式发展面临的问题采取相应的措施。
结论：要在坚持大的财政体制和财政政策前提下，根据民族地区的差异性、阶段性和复杂性，有针对性采取财政支持措施。
2.发挥整体效应。
民族地区的多样性和复杂性，要求财政政策和资金使用有一定的针对性。特别是在赶超式发展战略下，针对民族地区经济建设中存在的问题，财政政策和资金向项目倾斜、向企业倾斜、向分管部门倾斜，财政资金和政策的碎片化、分散化问题普遍。随着民族地区向跨越式发展方向迈进，有必要发挥财政资金的整体效应。
3.激励与约束并存。
在民族地区赶超式发展战略下，财政作用更多的是正向激励——鼓励多元化的投资主体、鼓励引进各种大项目、鼓励外来资本进入、鼓励加工生产，而对于需要约束的领域，如环境保护、资源能源消耗，财政的作用要淡化很多。
在民族地区跨越式发展战略下，财政的作用方式则发生明显变化。财政的作用并不都体现在正向激励上，而是要有所为有所不为。财政在市场培育、人力资本改善和环境保护方面要发挥重要作用，以鼓励市场竞争、弥补市场失灵和培育市场。但在市场能够自由竞争的领域，政府财政也要尊重市场机制规律，有所不为，以真正培养民族地区跨越式发展的内生机制和外部环境。
财政注重激励与约束机制并重还体现在中央和地方财政关系方面。中央和地方政府要在理清事权划分的基础上，明确各自支持重点和重点领域，中央财政一般不干预民族地区地方事务，同时，需要中央财政支持和干预的领域（如重要领域的环境保护等），中央财政同样责无旁贷。
4.创新管理方式。
在民族地区跨越式发展战略下，财政管理紧紧围绕“以经济建设为中心”，建立有利于经济建设的财政管理体现就可以，至于环保、民生等方面的财政管理，则位居次要地位。在推进民族地区跨越式发展战略中，财政管理的内容范围大大扩展，社会民生矛盾、环保压力、民族稳定甚至国外敌对势力的影响，都对财政管理提出了新的更高要求。在保持财政资金的安全性、规范性、均衡性的前提下，要注重创新财政管理方式，提高财政管理绩效，以适应民族地区跨越式发展的要求。
三、支持民族地区发展的现行法规及财政政策现状与评析
进入本世纪以来，党和国家启动实施了西部大开发战略，重新修订了《中华人民共和国民族区域自治法》，民族地区的发展进入了崭新的历史时期。近年来，党中央、国务院及中央各部门特别是财政部门，根据国家经济社会发展进入新的阶段，特别是西部大开发的深入推进，及各民族地区发展的实际情况，将党和国家的民族政策具体化，加快了政策出台频率，加大了政策支持力度，为民族地区在新时期又好又快发展指明了发展方向，提供了政策保障和资金支持。在民族地区面临跨越式发展的重要转折关头，有必要以跨越式发展的思维，对既有的各项政策法规作一番梳理与衡量，以期进一步完善和改进，更好更有效地促进民族地区实现跨越式发展。（一）中央支持民族地区发展的政策与规划
1.中央“量体裁衣”，对于各民族省区发展的支持政策。
自从2008年9月国务院出台《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》以来，先后出台了专门针对青海等省藏区、广西、西藏、新疆、云南、内蒙古、贵州、甘肃等各民族省区发展的指导性文件，及以民族地区为主要对象的《西部大开发“十二五”规划》、《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》、《关于兴边富民行动规划》等十多项重大政策与规划。详见表1。表1 国家出台的民族地区相关政策与规划
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2．因地制宜的主体功能区规划在民族地区的体现。
国务院于2010年12月21日发布了《全国主体功能区规划》。推进形成主体功能区，就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。主体功能区划分为：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。各类主体功能区，在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持重点不同。
主体功能区规划是对全国国土资源综合开发利用的规划，充分考虑到了民族地区的国土资源现状，除优化开发区域外，其他各类主体功能区均明确界定。（1）各类主体功能区在民族地区的具体体现。
重点开发区域：共18个，与民族地区相关的有10个：呼包鄂榆地区、（哈长地区中）长吉图经济区、北部湾地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区。
限制开发区域（农产品主产区）：河套灌区主产区。建设以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带。甘肃新疆主产区。建设以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，优质棉花产业带。
限制开发区域（重点生态功能区）：国家重点生态功能区包括25个地区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2％；2008年底总人口约1.1亿人，占全国总人口的8.5％。其中与民族地区相关的共有20个：大小兴安岭森林（8，民族地区县数，下同）、长白山森林（10）、阿尔泰山地森林草原（7）、三江源草原草甸湿地（17）、若尔盖草原湿地（3）、甘南黄河重要水源补给（10）、祁连山冰川与水源涵养（15）、南岭山地森林及生物多样性（4）、黄土高原丘陵沟壑水土保持（9）、桂黔滇喀斯特石漠化防治（26）、三峡库区水土保持（2）、塔里木河荒漠化防治（20）、阿尔金草原荒漠化防治（2）、呼伦贝尔草原草甸（2）、科尔沁草原（10）、浑善达克沙漠化防治（11）、阴山北麓草原（6）、川滇森林及生物多样性（20）、藏东南高原边缘森林（3）、藏西北羌塘高原荒漠（5）、武陵山区生物多样性与水土保持（11）生态功能区。在全部436个县级行政区中，民族自治地区共有220个（含自治区、自治州外其他省市的自治县）。
禁止开发区域（重点生态功能区）：国家禁止开发区域的功能定位是：我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5％。主要是国家级自然保护区，共319个，总面积92.85万平方公里，占全国陆地国土面积的9.7％。其中，民族地区110个，占总数量的1/3，但总面积达81.35万平方公里，占总面积的87.6％。（2）主要配套政策。
第一，财政政策。按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化财政体制改革，完善公共财政体系。
——适应主体功能区要求，加大均衡性转移支付力度。中央财政继续完善激励约束机制，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基层政府基本财力保障制度，增强限制开发区域基层政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。中央财政在均衡性转移支付标准财政支出测算中，应当考虑属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目，并通过明显提高转移支付系数等方式，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度。
——鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。
——加大各级财政对自然保护区的投入力度。在定范围、定面积、定功能基础上定经费，并分清中央、省、市、县各级政府的财政责任。
第二，投资政策。将政府预算内投资分为按主体功能区安排和按领域安排两个部分，实行二者相结合的政府投资政策。
按主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品主产区特别是中西部国家重点生态功能区和农产品主产区的发展，包括生态修复和环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务设施建设、生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适宜产业发展等。实施国家重点生态功能区保护修复工程，每五年统筹解决若干个国家重点生态功能区民生改善、区域发展和生态保护问题，根据规划和建设项目的实施时序，按年度安排投资数额。优先启动西部地区国家重点生态功能区保护修复工程。
第三，民族政策。
——优化开发和重点开发区域要注重扶持区域内少数民族聚居区的发展，改善城乡少数民族聚居区群众的物质文化生活条件，促进不同民族地区经济社会的协调发展。充分尊重少数民族群众的风俗习惯和宗教信仰，保障少数民族特需商品的生产和供应，满足少数民族群众生产生活的特殊需要。继续执行扶持民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展的财政、税收和金融等优惠政策，加大对民族乡、民族村和城市民族社区发展的帮扶力度。
——限制开发和禁止开发区域要着力解决少数民族聚居区经济社会发展中的突出民生问题和特殊困难。优先安排与少数民族聚居区群众生产生活密切相关的农业、教育、文化、卫生、饮水、电力、交通、贸易集市、民房改造、扶贫开发等项目，积极推进少数民族地区农村劳动力转移就业，鼓励并支持发展非公有制经济，最大限度地为当地少数民族群众提供更多就业机会，扩大少数民族群众收入来源。（3）规划实施主体。本规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。国家发展改革委员会负责本规划实施的组织协调。财政部负责按照本规划明确的财政政策方向和原则，制定并落实适应主体功能区要求的财政政策。各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团要根据国务院有关文件精神、本规划确定的开发原则和以下具体原则，编制省级主体功能区规划并组织实施。
3.评析。（1）中央的各项战略性措施，是符合民族地区加快发展的要求与实际的。
第一，中央支持民族地区发展的决心之大、步骤之快、力度之强前所未有；特别是专门出台了针对各民族省区的支持政策，范围涉及八个民族省区及甘肃省、四川省。
第二，除了普遍进一步支持民族地区要“又好又快”发展外，还对宁夏、西藏、新疆、内蒙、贵州等省区，提出了“跨越发展”的要求。
第三，“量体裁衣”，根据各省区的不同省区情，明确提出了不同的战略定位、发展目标与重点。尤其是《主体功能区规划》的出台，为各地选择适合当地发展的道路指明了方向与重点。（2）从各民族省区地方政府来看，是否用好用足这些政策？是否充分发挥主观能动性，创造性地开展工作？
许多地方政府仍然一再要求中央支持，其实他们关心的主要还是“摸得着”的资金。《主体功能区规划》出台后，民族地区的发展无疑比过去有了很多限制，多数地方属于限制开发区和禁止开发区，也正因为如此，许多人认为民族地区“疑无路”了，其实不然。第一，应当转变思维、换个角度看，所谓“限制开发区和禁止开发区”，其实就是“农（牧）产品主产区和重点生态功能区”。从这个意义上去理解和研究制定相应的发展战略与政策，就会觉得“柳暗花明”。目前来看，许多地方政府唯GDP的观念还没有实质性转变。第二，民族地区仍然有不少地区是属于“重点开发区”，把这些地区培育成为民族地区经济发展的增长极，与其他功能区形成功能互补，就可从而实现协调发展。（3）财政部门如何转变支持方式，改进支持办法？
从财政部门来说，第一，任务更重，要求更高了。经济社会各项事业的发展离不开财政的支持，资金支持固然是必要的，加大力度在一定条件下也是可能的，但财力总是有限的。要在支持方式、手段、重点上有新思维、新方法、新选择。否则，财政只能被动地疲于应付。中央出台的所有的政策中，都对财政部门提出了任务与要求。一个典型的例子是，在《关于进一步支持甘肃经济社会发展若干意见》的重点工作分工方案中，共提出了68项重点工作，财政部虽然没有牵头负责的，但其中参与负责的多达44项，仅次于发改委。
第二，现行财政体制完全是以政府层级、行政区划为基础确定的，而未来的跨越式发展是区域经济差异化发展为基础的，二者如何衔接，值得深入探讨。如某个功能区位于不同的县、市（地）、省（区）；每个省（区）、市（地）、县又有不同的功能区。不同的功能区的收支不对称、管理模式也应是不同的。（二）国家财政支持民族地区发展的政策与办法
除对西藏自治区实行特殊的体制外，国家实行统一的分税制财政体制，对各民族省区的支持与照顾，主要通过转移支付来实现，辅之以专项资金、财政贴息、税收优惠等其他政策措施。
1.运用各种财政政策工具，直接针对民族地区出台的政策。（1）逐步扩大转移支付范围，加大转移支付力度，进而制定规范的《中央对民族地区转移支付办法》，对民族地区实行特殊的支持与照顾。
经国务院批准，从2000年起实施民族地区转移支付。民族地区转移支付的资金来源由中央预算安排，其中包括民族地区增值税环比增量的80％部分。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州，具体范围包括内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、贵州省、青海省、云南省8个民族省区，以及吉林省延边州，湖北省恩施州，湖南省湘西州，四川省凉山、阿坝、甘孜三州，甘肃省甘南、临夏两州及海南省原黎族苗族自治州。自2006年起中央财政将重庆酉阳土家族苗族自治县、黑龙江杜尔伯特蒙古族自治县等非民族省区、非民族自治州管辖的民族自治县纳入民族地区转移支付范围。2010年，为了支持少数民族地区加快发展，促进各民族共同繁荣，财政部专门出台了《中央对地方民族地区转移支付办法》，使民族地区转移支付办法得到了进一步的规范。
针对少数民族地区环境问题，中央也出台了相关的转移支付办法：2008年财政部下达了针对青海三江源等地的转移支付资金；2010年为了加强草原生态保护，转变畜牧业发展方式，促进牧民持续增收，推动城乡和区域协调发展，维护国家生态安全、民族团结和边疆稳定，国务院常务会议研究决定从2011年起，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制。而为维护国家生态安全，引导地方政府加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展，2011年中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付，制定了国家重点生态功能区转移支付办法。
此外，为了加强边境和海洋事务管理、改善边境沿海地区民生、促进边境贸易发展，中央财政设立了边境地区转移支付资金，并于2012年出台了《边境地区转移支付资金管理办法》，以进一步加强边境和海洋事务管理，提高边境地区转移支付资金使用效益。（2）专项资金和补助。 为支持贫困少数民族地区推进兴边富民行动、扶持人口较少民族发展、改善少数民族生产生活条件，中央财政专门设立了少数民族发展资金，并制定了《少数民族发展资金管理办法》，以加强对资金的管理，发挥专项资金的最大效益。
为支持促进少数民族和特殊教育事业的发展，中央财政专门设立了少数民族教育补助专项资金和特殊教育补助专项资金，并于2006年制定了《少数民族教育和特殊教育中央补助专项资金管理办法》，以规范和加强少数民族教育和特殊教育中央补助专项资金管理，提高提高资金使用效益。
为配合实施西部地区“农村寄宿制学校建设工程”，根据《教育部、国家发展和改革委员会、财政部关于印发〈西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案〉的通知》，中央财政拨出专项资金对其进行支持。
为落实中央关于加快建设覆盖全社会公共文化服务体系、保障人民文化权益的要求，满足少数民族群众的精神文化需求，促进社会主义和谐社会建设，中央于2007年出台了《关于进一步加大对少数民族文字出版事业扶持力度的通知》：通过设立民族文字出版专项资金，加大资金投入力度，增加对少数民族文字出版的财政补贴等措施，进一步加大对少数民族文字出版事业扶持力度。（3）财政贴息政策。 为促进国家级边境经济合作区的发展，更好地发挥财政贴息政策的扶持引导作用，财政对国家级边境经济合作区基础设施项目贷款采取财政贴息的优惠政策，并于2009年制定了《国家级边境经济合作区基础设施项目贷款财政贴息资金管理办法》旨在提高财政资金使用效益，更好地发挥其政策扶持、引导作用。
为更好地发挥财政贴息政策的扶持引导作用，促进科学技术发展，提高自主创新能力，加快建设资源节约型、环境友好型社会，财政对中西部等地区国家级经济技术开发区基础设施项目贷款采取财政贴息的优惠政策，并于2010年制定了《中西部等地区国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息资金管理办法》以提高财政资金使用效益，更好地发挥其政策扶持、引导作用。
为了扶持民族贸易和民族特需商品生产发展，满足少数民族群众的特殊消费需求，促进民族地区经济发展和社会稳定，财政对部分民族贸易企业网点改造和民族特需商品定点生产企业技术改造贷款实行财政全额贴息，中央财政和地方财政各负担一半。为管好用好民族贸易企业网点改造和民族特需商品定点生产企业技术改造贷款中央财政贴息资金，特制定《民族贸易企业网点改造和民族特需商品定点生产企业技术改造贷款财政贴息资金管理暂行办法》。（4）税收优惠政策。 经国务院批准，2010年财税发布《关于边境地区一般贸易和边境小额贸易出口货物以人民币结算准予退（免）税试点的通知及补充》旨在将现行云南边境小额贸易出口货物以人民币结算准予退（免）税政策扩大到边境省份（自治区）与接壤毗邻国家的一般贸易，并进行试点。
为贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，根据《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》（国函[2008]92号）的精神，财政部、国家税务总局于2008年发布了《关于促进边境贸易发展有关财税政策的通知》，通过增加边境地区专项转移支付资金额和提高边境地区边民互市进口免税额度来促进边境贸易发展。
为了鼓励民贸企业和国家定点企业生产和经销单位销售的边销茶的发展，财税通过发布相关文件对其实行增值税优惠的政策，如2009年的《关于民贸企业和边销茶有关增值税政策的通知》等。
2.面向全国大部分地区的政策中，对民族地区有所倾斜的政策。（1）中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法；（2）西部地区基层政权建设资金管理办法；（3）中西部等地区国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息资金管理办法；（4）国家级边境经济合作区基础设施项目贷款财政贴息资金管理办法；（5）西部地区计划生育“少生快富”工程专项资金管理暂行办法；（6）边远地区、少数民族地区基础测绘专项补助经费管理办法；（7）深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知；（8）中央财政补助中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费使用管理暂行办法。
3.评析。
第一，中央财政支持民族地区的政策与办法，种类、数量很多，各种政策工具都有运用；范围很广，惠及到了民族地区经济社会各项事业的发展。
第二，除转移支付、专项资金相对规范外，其他各项政策措施多是针对某项具体工作，临时性、分散性较明显，规模效益不突出。
第三，转移支付的力度仍待加大，特别是与民族地区有密切关系的《重点生态功能区转移支付办法》。
第四，各民族省区内部差异也很大，但许多财政政策并没有进一步因地制宜、区别对待。
第五，照顾民族地区的困难是应当的，但片面或过度照顾，就适得其反，变成了保护落后。许多民生政策也存在福利化倾向。
第六，在社会发展领域，对人力资本的培育与积累没有足够的重视。
第七，今后财政政策的改进，应着眼于方向、方式、方法上，着手于重点、环节上。（三）各民族地区财政体制调整情况
中央对民族地区的各项支持政策，必须通过各民族地区政府尤其是财政部门采取具体措施加以贯彻执行，才能将政策落实转化为发展的动力与源泉。
1.民族地方财政体制调整的依据。
2002年12月26日，国务院批转了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》。《意见》指出，完善省以下财政管理体制的目标是：充分调动各级政府增收节支的积极性，切实保证机关事业单位工作人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转，逐步缩小辖区内地区间财力差距。完善省以下财政管理体制应坚持以下原则：一是突出重点，适当增强财政困难县（含县级市、旗）的财力；二是积极稳妥，在采取有效措施完善省以下财政管理体制的同时，保证各级地方财政的平稳运行，省以下财力调整主要通过增量进行；三是凡属省、市（指地级市、州、盟）政府承担的财政支出，省、市级财政应积极筹措资金加以保障，不得以任何形式转嫁给县、乡财政。省、市级政府委托县、乡政府承办的事务，要足额安排对县、乡财政的专项拨款，不留资金缺口，不得要求县、乡财政安排配套资金；四是省以下地区间人均财力差距较小的地区，要适当降低省、市级财政收入比重，保证基层财政有稳定的收入来源，调动基层政府组织收入的积极性，省以下地区间人均财力差距较大的地区，要适当提高省、市级财政收入比重，并将因此而增加的收入用于对县、乡的转移支付，调节地区间财政收入差距。省以下各级政府间财政收入的划分，要按照完善省以下财政管理体制的原则，结合各地实际，采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法。
2009年6月22日，财政部发出了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。《意见》要求，推进省直接管理县财政改革，必须坚持因地制宜、分类指导，各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度，不搞“一刀切”；改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，逐步建立县级基本财力保障机制，加大对财力薄弱县的支持力度，实现“保工资、保运转、保民生”的目标。
2.各民族省区财政体制调整情况。
根据以上两个文件精神，各民族省区结合当地的实际，分别对本省区的财政体制进行了调整。大体分为四类。（1）以新疆维吾尔自治区为代表的“财力下放”型。 《新疆维吾尔自治区人民政府关于进一步完善分税制财政管理体制的通知》从2005年1月起实行。
基本原则是：财权适度向下转移，增强各地自我发展能力。主要作法是：各地城镇土地使用税不再作为自治区本级与各地分享税种，收入全留各地；各地个人所得税、上市公司所得税作为中央与各地分享税种，自治区本级不再参与分享；资源税仍作为自治区本级与各地分享税种，分享比例仍维持自治区本级75％、各地25％。（2）以内蒙古自治区为代表的“财力上收型”。
①《内蒙古自治区人民政府关于进一步完善自治区与盟市财政管理体制的意见》从2012年1月起执行。
基本目标是：合理增强自治区宏观调控能力，适度提高自治区本级财力占全区财力的比重；不断加大对落后地区的扶持力度，进一步缩小区域之间的财力差距，到“十二五”期末，将人均财力低于全区平均水平的旗县数量减少到45个左右。主要作法是：各税种分享比例为：增值税25％部分，自治区分享30％，盟市分享70％；营业税，自治区分享10％，盟市分享90％；企业和个人所得税40％部分，自治区分享25％，盟市分享75％；资源税，自治区分享65％，盟市分享35％。新集中财力的60％左右用于对中央均衡性转移支付和旗县级基本财力保障转移支付的配套，补助到财政困难的盟市，提高财政困难盟市的基本公共服务保障能力。
②《广西壮族自治区人民政府关于改革和完善自治区对下财政体
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