作者：王智超
出版社：吉林人民出版社
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师范生免费教育政策实施状况追踪研究试读：
前言
师范教育担负着为基础教育学校培养合格教师的重要责任，是一个国家教育振兴发展的基本前提。在我国，师范教育被称作是“教育事业的工作母机、基础和关键工程”，尤其凸显出其在教育体系内的重要作用。现代社会对于各类人才需求的标准不断提升，客观上要求教育必须不断提高全体国民的整体素质，不断培养各级人才的创造精神和创造能力，这都需要通过更多高素质、专业化和富有创造性的新型教师来完成。新形势下，传统的教师教育已经难以承担新型教师的培养需求，师范教育需要不断变革以适应社会发展。
我国政府历来重视师范教育，在相关教育政策的制定与资源分配上对于师范教育多有倾斜，保证了师范教育的顺利发展。2007年3月5日，时任国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时提出：为了促进教育发展和教育公平，在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，建立相应的制度，通过这一制度进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业；培养大批优秀的教师；提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。这标志着我国师范教育重新回归到了免费教育的时代，师范教育开始了新时期、新形势下的新探索，具有重要的示范意义。师范生免费教育政策是新时期我国教师教育政策的重要组成部分，进一步激发了师范教育的活力，为我国师范教育的发展带来了新的机遇与挑战，实施状况如何直接关系到我国教师教育及教育事业的发展。
作为新时期师范教育的新举措，师范生免费教育政策自身仍处于完善期，政策所产生的社会辐射效应还有待进一步观察，政策的现实效果也需要通过政策实施来予以检验，对于师范生免费教育政策的实施情况进行跟踪研究具有重要的现实意义和理论价值。从政策实施效果、政策目标群体满意度、政策目标实现情况等角度对于政策的相关分析，有助于更全面地获取信息，保证师范生免费教育政策的有效实施，促进政策的进一步完善。
教育政策的自身特点决定了对于教育政策执行情况的研究必须长时间的追踪这一政策的进展情况，并研究分析这一政策在不同阶段所表现出来的特点能获得有效结论，如果仅对某一个时段或某一时间点的执行情况进行研究则不能获得政策执行情况的全貌，得出科学的判断。对于师范生免费教育政策执行情况的研究来说也是如此，由于师范生免费教育政策的执行过程包括招生、培养、就业、从业等一系列环节，因此，若想全面了解师范生免费教育政策执行情况就必须针对每一个环节做长时间的跟踪研究，才能获取有效数据，进而对于政策完善或调整提出相关政策意见与建议，促使政策制定主体对于政策进行及时有效的调整。
2007年，师范生免费教育政策出台后，作者关注到了这一政策的重要意义，开始进行师范生免费教育政策实施状况追踪研究，并获得了国家社科基金“十一五”规划2008年度教育学青年项目的支持。研究紧紧围绕师范生免费教育政策本身，系统深入地追踪研究了这一政策的实施状况，并针对具体问题提出了意见和建议。研究工作随着师范生免费教育政策的不断完善而不断深入。
在已有研究的基础上，我们撰写了此书，汇集了我们在师范生免费教育政策实施情况研究过程中的一些所思、所想、所得，希望能够通过此书全面展现我国师范生免费教育政策实施五年来的具体情况，为进一步促进师范生免费教育和我国教师教育的发展贡献微薄之力。全书共分五个部分，主要从师范教育的历史演进、师范生免费教育政策解读、师范生免费教育政策执行状况分析、师范生免费教育政策执行的困境分析及师范生免费教育政策的改进建议方面进行了分析。
第一部分，相关理论回顾及文献综述。介绍了研究过程中会应用到的相关理论，并对已有学者的研究成果进行了整理。
第二部分，师范生免费教育政策解读。主要回顾了我国师范教育发展的历史进程，重点分析了建国后我国师范教育政策的演变历程。并针对新师范生教育政策从出台背景、现实意义及学者们的研究情况等方面对于师范生免费教育政策进行了全方位解读，重点阐述了师范生免费教育政策的政策目标与要求。
第三部分，师范生免费教育政策执行状况分析。重点从各部属师范大学、各省（自治区、直辖市）、免费师范生等不同角度对于政策执行情况进行了深入分析。各部属师范大学和各省（自治区、直辖市）对于政策的落实情况除通过相应政策文本来进行解读外，最好的验证方式是通过对免费师范生的培养、毕业和就业的情况进行分析。因此，本部分重点呈现的是2007-2012年间入学的免费师范生的总体状况，通过对相应数据的分析对政策目标是否得到有效实现进行解读，并重点以一所部属师范大学免费师范毕业生的就业状况为例进行了解析。
第四部分，师范生免费教育政策执行的困境分析。主要从理论层面解读了政策执行困境出现的原因，并根据政策执行理论从政策制定主体、政策执行主体、政策执行环境等方面对于师范生免费教育政策执行过程中的困境进行了分析。
第五部分，师范生免费教育政策的改进建议。这部分是对政策继续发展与有效执行的意见与建议，也是研究的最终目的。改进建议结合对政策执行情况的考察与对政策执行困境的分析来进行，具有较强的针对性和实效性。
在研究过程中，我们既体会到了免费师范生们的纠结心态，也感受到了国家政策不变的决心。任何新事物的推行总会遇到阻力，而能否合理的化阻力为动力是我们研究的永久方向。研究虽然告一段落，但还有很多事情有待继续，我们的研究团队会一直关注师范生免费教育政策，并继续对这一问题进行深入探究。在研究开展过程中，我们参考和借鉴了部分学者的相关研究成果，在此一并表示感谢。
第一章 导论
我国历来重视师范教育的发展，师范教育政策内容也几经变迁，每次政策的变化都进一步推进了师范教育的发展，保证了师范教育本体功能的最大发挥。对于师范教育政策的研究一直是我国教育政策研究关注的焦点，新时期师范生免费教育政策的提出，更掀起了对于师范教育政策研究的新高潮。
第一节 研究背景与问题提出
新中国成立以来，师范教育与其他高等教育类型一样，得到国家财政扶持。普通高等学校招收学生实行免收学杂费制度和人民助学金制度，同时对大学生提供国家生活补助，这种免费制度是计划经济体制下的产物，是在国家“计划招生，按需分配”的前提下进行的。随着经济的不断发展和社会的不断进步，人民群众对于高等教育的需求不断加大，高等教育的管理体制改革开始不断推进。在此背景下，师范教育体制改革也随之开始。
改革开放初期，开始出现了少数“收费走读，不包分配”的大学生。[1]1984年，部分普通高校开始招收委培生，委培生或其委培单位需要缴纳部分培养费，如学杂费等。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出进行高等教育管理体制的改革，改变政府对于高等学校统得过多的管理体制。而其中重要的内容之一就是进行招生和就业体制改革，在国家招生的基础上提出了用人单位委托招生和国家计划外自费招生，这突破了大学生学费由国家全部负担的制度，逐步开启了我国高等教育制度收费的进程。但此时，文件仍明确规定“师范和一些毕业后工作环境特别艰苦的专业的学生，国家供给膳宿并免收学杂费。”此后，人民助学金制度也开始改革，改变了全体大学生都由国家供给生活费的情况，“除考入师范和一些毕业后工作环境特别艰苦的专业的学生，由国家供给膳宿并免收学杂费外，其他学生在学习期间的生活费用原则上都应自理。”师范院校依然享有特权。
此后，随着高等教育的不断发展和我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，高等教育收费越来越成为高等教育发展的趋势。1989年，国家教委、物价局和财政部联合颁布文件《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》（[89]教财字032号），文件开宗明义的指出：“长期以来，我国普通高等学校招收学生实行免收学杂费制度。这种制度同当前我国经济、社会发展与改革很不适应。继续实行这种制度，不仅国家财政难以承担，而且也不利于高等教育进一步发展和提高，这种状况必须改变。为此，从一九八九学年度开始，对新入学的本、专科学生（包括干部专修科和第二学士学位班学生），实行收取学杂费制度。”正式开始了我国高等教育收费制度，但同时也规定，“对师范院校享受专业奖学金的学生免收学杂住宿费。”在国家高等教育收费轰轰烈烈进行的同时，师范院校作为国家特殊扶持的类别，依然享受着免费的优惠政策。
1990年，国家教育委员会、人事部、国家计划委员会、公安部、商业部发布《普通高等学校招收自费生暂行规定》（教学[1990]010号）,规范了自费生的管理，指出“普通高等学校招收自费生计划是国家招生计划的一部分。”1992年，国家教育委员会、财政部、国家物价局联合下发《关于进一步改革和完善普通高等学校收费制度的通知》（教财[1992]42号），指出：“普通高等学校可根据本地区、本校和学科特点研究拟定学杂费、住宿费、委托培养费，函授、夜大学及短训班培训费等收费标准，并按行政隶属关系，地方所属普通高等学校报省、自治区、直辖市人民政府批准。”高等教育收取学杂费在全国各高校开始广泛实行。1993年，中共中央和国务院下发了《中国教育改革和发展纲要》，提出要进一步深化高等教育体制改革，改革高等学校的招生和毕业生就业制度。指出：“改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度。高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费。”“提高非义务教育阶段学生学费标准，同时按不同情况确定义务教育阶段学校杂费收费标准。学费和杂费收取标准和办法，由省、自治区、直辖市政府和直接管理学校的中央业务部门考虑群众承受能力确定。”同时指出，“师范教育是培养中小学师资的工作母机，各级政府要努力增加投入，大力办好师范教育，鼓励优秀中学毕业生报考师范院校。进一步扩大师范院校定向招生的比例，建立师范毕业生服务期制度，保证毕业生到中小学任教。”既明确了师范教育的重要性，也提出了要建立师范毕业生服务期制度。此时，我国高等教育收费制度已经成为社会发展的必然趋势，对所有被录取的学生实行收费上学的尝试已经在全国铺开。师范教育作为特殊专业，此时还没有受到波及。
1996年，国家教育委员会、国家计划委员会、财政部等部门联合颁布了《高等学校收费管理暂行办法》（教财[1996]101号），再次明确了高等教育收费的原则。“高等教育属于非义务教育阶段，学校依据国家有关规定，向学生收取学费。”“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费收费标准可以有所区别。”“学费占年生均教育培养成本的比例和标准由国家教委、国家计委、财政部共同做出原则规定。在现阶段，高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%。具体比例必须根据经济发展状况和群众承受能力分步调整到位。”在这一文件中，师范教育仍然享受特权，“农林、师范、体育、航海、民族专业等享受国家专业奖学金的高校学生免缴学费。”但根据1993年《中国教育改革和发展纲要》的要求，师范教育也在高等教育收费“并轨”的行列。直到1997年，师范院校终于被纳入了收取学费的行列，中国师范教育免费的历史由此终结，师范教育由此进入了新的发展阶段。至此，中国高等教育收费制度基本完善，高等教育进入了高速发展的新时代。这一措施极大促进了高等教育的发展，但也在客观上带来了高等教育发展过程中的一系列问题。
失去了“免费”的特权，多数高等师范院校开始走综合化发展的道路，以增强自身实力，高等师范院校的专业性开始弱化。由于失去“免费”的诱惑，师范教育总体发展并没有满足我国日益发展的教育事业的需求，加之师范教育收费后，毕业生自由择业政策的出现和教育管理制度、教师配置制度等方面的制约，我国在教师资源配置上出现了一种“自由化”倾向上的不均衡现象，严重制约了我国义务教育的均衡发展。
2007年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议作《政府工作报告》时指出：“在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，建立相应的制度。”同年5月9日，国务院办公厅转发了教育部、财政部、人事部、中央编办等关于《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（国办发[2007]34号），明确指出“国务院决定在教育部直属师范大学实行师范生免费教育。采取这一重大举措，就是要进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业；就是要培养大批优秀的教师；就是要提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。”“从2007年秋季入学的新生起，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。要通过部属师范大学的试点，积累经验，建立制度，为培养造就大批优秀教师和教育家奠定基础。”这一政策在1997年师范教育收费政策实施十年后再次开启了探索师范教育免费的大门。我国师范教育开始进入了新的发展阶段。
中央政府做出试行师范生免费教育的决定是在新形势下对于恢复师范生免费教育政策的探索与尝试，这一政策实行的效果如何，将为未来我国师范教育政策的走向提供决策依据与参考。而新形势下，重回免费时代对于教师教育、高等师范院校、免费师范生来说会产生何种影响？是历史的倒退还是理性的回归？种种议论、质疑也随着政策的出台而不断拥来。基于此，政策的试行就更显得具有必要性，而且在部属师范大学试行也使相关经费落实较为顺畅，与此同时，如何验证政策试行情况如何就成为政策制定主体较为关注的问题。政策执行是验证政策结果、目标与效能的重要过程，通过对政策执行过程与结果的科学研究，可以为政策决策提供有力的支撑。对师范生免费教育政策的实施情况进行研究、观察与判断，可以从科学的角度为政策制定主体的相关决断提供有益参考，具有重要的理论价值与现实意义。
在这一研究过程中，我们不但要正确认识师范生免费教育政策的意义，而且必须正确了解这一政策在实施过程中遇到的各种困难；考察新的社会发展阶段对于免费师范教育政策回归具有哪些要求；面对社会发展新阶段提出的机遇与挑战，师范教育应当如何应对；师范生免费教育政策自身还存在哪些问题与不足；师范生免费教育政策的执行情况到底如何，是否值得进一步推广？这些问题是我们政策决策关注的焦点，也是我们研究的重点。
第二节 研究目的与研究意义
一、研究目的
本课题围绕师范生免费教育政策的执行情况，希望通过对师范生免费教育政策文本、制定主体、执行主体、执行环境、目标群体的分析，全面展现师范生免费教育政策实施五年来的基本情况，并探讨师范生免费教育政策执行过程中出现的一些问题及诱发原因。由此判定师范生免费教育政策是否应当继续推行，为相关政策决策主体提供政策改进、调整的意见与建议。具体目的如下：
第一，掌握师范生免费教育政策实施的基本现状。
通过文献整理、问卷调查、实地访谈等方式了解师范生免费教育政策实施的具体状况，包括政策内容完善情况、省级地方政府和部属师范大学对于相关政策的执行情况和免费师范生群体的成长情况等。
第二，探讨师范生免费教育政策实施过程中出现的问题。
在了解和掌握师范生免费教育政策实施状况的过程中，结合教育政策执行的相关理论，注意总结和梳理师范生免费教育政策实施过程中出现的各种问题，结合政策本身、相关主体及执行环境分析问题出现的根本原因。
第三，反馈相关信息，提出合理化建议和意见，促使师范生免费教育政策更加完善。
通过数据分析与理论解析，对于政策执行主体提出进一步落实政策的意见与建议，对于政策制定主体提出进一步修订、完善、改进或终止政策的基本意见与建议。
二、研究意义（一）理论意义
首先，对于师范生免费教育政策进行追踪研究最根本的意义在于从理论上论证师范教育重新回归免费的现实意义，论证这种免费到底会给师范教育带来什么样的未来。这一研究不仅从教育政策执行角度为相关教育政策决策提供了科学参考，也有助于在研究中进一步完善教育政策执行的相关理论，探讨中国特色社会环境下影响教育政策执行的客观因素有哪些，应当如何化解。我国教育政策执行的相关理论多数来源于西方政策学研究，背离我国社会背景的政策理论并不完全适用于我国教育政策研究的现实，而对于师范生免费教育政策执行情况的追踪研究对于我国教育政策执行研究来说是一个很好的通过实证研究来完善相关理论的机会，可以为我国背景下教育政策执行理论的发展提供有益补充。
其次，将师范生免费教育政策与教师教育政策乃至义务教育政策结合起来，进而以更广博的研究视角探讨我国教育整体发展的现实问题，可以丰富相关教育理论的研究。师范教育政策从免费到自费再到免费，其政策背后带来的影响远比政策本身更具研究价值，而这种价值更多地体现在如何通过均衡教师资源配置来促进我国义务教育的均衡发展。通过对师范生免费教育政策执行状况的追踪研究则可以进一步使我国义务教育均衡发展的相关研究得到补充和发展。
再次，对于师范生免费教育政策进行实地跟踪研究，从政策实施效果、政策利益群体满意度、政策利益表达等角度对师范生免费教育政策进行相关分析，对于提升师范生免费教育政策执行绩效，促进师范生免费教育政策自身进一步完善，验证教育政策执行相关具有重要意义。（二）实践价值
教育政策研究的实践价值在于将抽象的理论研究结果应用于具体的实践现实之中，使从实践中总结出来的理论结果可好地服务于实践运作。就本研究来说，师范生免费教育政策无论在政策文本还是政策执行程序上，还都存在一些问题，对于这些问题进行实践检验后所进行的理论总结将有助于这些问题的改进，进而促使政策效能的最大发挥和政策目标的有效实现。从实践层面来说，对于师范生免费教育政策实行过程中及实行后出现的新情况、新问题进行系统分析和研究具有几方面的价值。
首先，对于判断师范生免费教育政策是否收到了预期效果，进而决定免费师范教育是否应该继续、调整还是终结具有重要价值。通过实证研究，可以掌握第一手资料，对比政策实施结果与政策目标之间的差距，为相关机构作出更为科学、准确的判断提供意见与建议。
其次，对于每一所执行师范生免费教育政策的部属师范大学来说，研究所揭示的政策执行过程中的问题将更有利于其掌握和了解免费师范生的求学动机、职业期待、未来发展倾向，使其可以针对这些问题调整对于免费师范生的培养方案，以便更好地落实师范生免费教育政策。同时，也可以为各省级教育行政部门甄别自身在政策实施过程中存在的问题提供参考，有利于他们进一步改进工作模式，促进师范生免费教育政策的有效落实。
再次，师范生免费教育政策作为一项重要的利民政策，具有固定的政策目标群体和明确的政策导向，对于政策执行情况的实证研究可以厘清政策实行后相关政策目标群体的现实感受，并进行适当的反馈，以明确政策导向是否实现，进而为政策评价提供重要依据，并成为政策目标群体自身利益诉求的反馈渠道。
第三节 研究方法、研究假设与研究设计
一、研究假设
研究开始前，课题组成员通过对各省级教育行政部门及各部属师范大学相关政策、培养方案等文件的整理、分析，基本掌握了师范生免费教育政策的文本信息，并通过与各部属师范大学免费师范生的直接接触，基本了解了免费师范生的心态及对政策的认知情况。在此基础上，我们进一步梳理了学者们对于师范生免费教育政策的研究成果，结合我们的研究基础，形成了本研究的基本假设。
第一，师范生免费教育政策在设计上目标明确，导向清晰。但政策文本仍不完善，需进一步完善。
第二，师范生免费教育政策受到广大家长、免费师范生和部属师范大学的欢迎和认可。首先，师范生免费教育政策在政策内容设计上的“权利”基本满足了考生的需求，形成了对考生报考的吸引，免费师范生对政策内容相对满意。其次，各部属师范大学在初次执行时生源情况较好，各高校在免费师范生的培养中投入了较多精力。最后，师范生免费教育政策在执行过程中，各省教育行政部门及相关部门、各部属师范大学采取了多种措施，保证了政策的顺利实施。
第三，师范生免费教育政策整体执行状况较好，免费师范毕业生就业状况良好，向基层教育单位倾斜的政策目标得以实现。但其在执行过程中存在滞后现象，滞后现象出现的主要原因在于政策各相关利益群体之间的利益争夺。此外，政策在免费师范生“义务”上的设计实际上抵消了部分免费师范生的积极性，成为政策执行过程中的重要障碍。
第四，总体看，师范生免费教育政策的政策目标基本实现，政策试点取得了成功，师范生免费教育政策可以通过政策完善与调整促进政策执行的绩效，更好地实现政策目标。
二、研究设计
本课题研究分两部分：一部分是理论研究；一部分是实证研究。理论研究主要从教育政策执行的理论层面探究了教育政策执行过程中的相关问题的存在及原因。深入剖析了教育政策执行的构成要素、各要素之间的关系、教育政策执行问题存在的影响以及教育政策执行问题的诱发因素。实证研究主要通过实地调研和数据分析了解了师范生免费教育政策执行的具体状况，并对政策进行了相应分析，提出了改进建议。具体设计如下。
首先，从现有资料与理论分析入手，对政策执行的相关理论、研究方法和发展趋势等进行系统的梳理与分析，总结其他研究者对于师范生免费教育政策的研究情况；其次，在对已有资料梳理的基础上，认真设计、制定相关的调查问卷和访谈提纲，为开展调查研究进行积极准备；第三，通过调查研究，充分了解师范生免费教育政策实行的现状，了解各相关部门及免费师范生对于政策的基本认知情况，达到发现问题的目的，这种调研是长期而动态的。与此同时，结合教育政策执行的相关理论，对于师范生免费教育政策执行过程中的各种问题及原因进行理论分析；最后，进入全面研究阶段，对调研结果进行统计、整理和分析，进而得出研究结论，针对师范生免费教育政策调整与完善提出可供参考的建设性意见和建议。
实证研究部分主要从以下几个方面着手：
第一，为进一步了解师范生免费政策的实施过程中的基本情况，课题组拟对免费师范生在入学初的感受和对政策的认知进行调查。拟从各部属师范大学随机选择免费师范生和家长进行相关内容的调研。
第二，课题组拟在不同时期分别对各部属师范大学学生和家长进行访谈，访谈记录用于与相关调研结果做对比分析。
第三，课题组拟整理某部属师范大学免费师范生的生源情况和就业分布情况，并进行比较分析。
第四，为掌握免费师范生对政策的认同情况，课题组采用随机抽样的方式，对各部属师范大学免费师范生随机抽样，进行相关问卷调查。
第五，课题组拟整理师范生免费教育政策实施以来各省（自治区、直辖市）针对免费师范生管理和就业发布的各类相关文件及各高校对于免费师范生培养、管理的具体措施，并对其进行分析。
三、研究对象
根据研究需要，研究对象主要分三类：一类为师范生免费教育政策的利益相关者，如各部属师范大学、用人单位、省级教育行政部门、免费师范生；另一类为师范生免费教育政策文本；第三类为以上利益相关者在执行政策时的具体活动表现。
四、研究方法
本研究主要综合运用了调查研究法、文献研究法、比较研究法和逻辑分析法。（一）调查研究法
课题组通过问卷调研、实地访谈等手段，调查研究师范生免费教育政策实行的现状，用量化统计分析与个体案例质化研究相结合的方法，使课题研究更有针对性和实践性。（二）文献研究法
课题组对近年来出版的关于政策分析、政策科学、免费师范教育的理论书籍和杂志中的相关的资料进行整理、归纳，并作比较研究，在对这些资料研究的基础上，筛选其中可借鉴的经验，为调查研究奠定理论基础。（三）比较研究法
课题组将对师范生免费教育政策实行前后、部属师范大学对于师范生免费教育政策执行与未执行与否所产生的不同结果与现象进行比较研究，对比得出相应结论。（四）逻辑分析法。
本课题运用分析﹑综合﹑抽象﹑概括﹑归纳﹑演绎等具体方法，对于师范生免费教育政策出台的背景和执行中各利益群体的价值取向进行深入分析，进而寻求发现政策执行过程中出现的问题及背后的深层原因。
第四节 核心概念
本书的研究对象为师范生免费教育政策的执行情况，所涉及到的核心概念包括教育政策、教育政策执行、教育政策执行主体、教育政策执行客体和师范生免费教育政策等。
一、教育政策
教育政策是一个包含多层含义的专业名词，虽然不同学者对于这一名词的表述不同，但基本内涵没有很大差异。学者们对于教育政策理解的差异主要表现在对于教育政策是一个静态的文本表述还是一个动态的活动过程。事实上，无论是动态还是静态，主要是在于不同语境或不同研究背景下对于教育政策这一概念审视的角度不同，二者并无根本冲突。参照已有学者对于教育政策的理解和定义，我们将教育政策的概念理解为，教育政策是国家或政党在一定时期内，为解决一定的教育问题，实现教育目标，实现教育资源的最优化分配而制定的行为规范。并综合不同学者对于教育政策动态和静态的理解，我们将教育政策的概念狭义的教育政策和广义的教育政策。
从狭义上来说，教育政策的概念仅指教育政策文本的集成，包括各类方针、指示、政策、文件等。从广义上来说，教育政策的概念不但指教育政策文本的集成，而且包括教育政策动态运行的全过程，包括教育政策从教育政策问题认定、教育政策规划、教育政策制定、教育政策合法化到教育政策执行、评估、反馈、终结等一系列过程。从动态角度理解教育政策可以更全面的感知教育政策的全过程，有助于对于教育政策进行更深入系统的分析。
教育政策是一个基本的核心概念，理解了教育政策的概念才可以更好地对于教育政策运行的全过程进行考察。这也是我们研究的基本起点。本研究所涉及的教育政策的概念既包括对狭义的师范生免费教育政策文本的研究，也包括广义的师范生免费教育政策执行全过程的研究。应根据具体的语境与研究内容来做具体理解。从动态角度来理解师范生免费教育政策则应当关注师范生免费教育政策的制定主体，这一主体主要是指我国中央政府及相关部门。
二、教育政策执行
教育政策执行是教育政策运行过程中的重要一环，是教育政策由理想变为现实的重要步骤，是检验教育政策的关键，在整个教育政策运行过程中具有不可替代的重要作用。古人说“徒法不能以自行”，充分说明了政策执行在政策作用发挥中的重要作用。
与教育政策一样，不同学者对于教育政策执行的理解也不尽相同。虽然学者们对于教育政策执行的界定出发点不同，但有如下基本结论：第一，教育政策执行是教育政策从理想转化为现实的唯一途径；第二，教育政策执行是一个以教育政策目标而行动方向，以教育政策为行动依据的动态过程；第三，教育政策执行是一个以教育政策执行主体为推动者，由教育政策执行主体根据教育政策要求组织落实的一个过程；第四，教育政策执行一般应是在教育政策合法化之后开始，而直到教育政策终结结束。在以上理解的基础上，对于教育政策执行的理解还应再进一步。一方面，教育政策执行是一个动态的过程，这个过程从开始到结束不是固定不变的，而是随着各种条件和因素的改变而随时发生变化的；另一方面，不同的教育政策执行方式在很大程度上左右着教育政策执行的结果，同样一项政策，采取的执行方式不同，执行的结果往往并不相同。
如果将教育政策制定视为一个“输入”的过程，而将教育政策执行视为一个“输出”的过程，[2]那么从整体上看，教育政策执行事实上是教育政策制定过程的延续，一个完整的教育政策运行过程恰恰是由教育政策制定和教育政策执行这两个主要过程组成的，二者紧密联系，缺一不可。如此，我们将教育政策执行看作是将教育政策付诸实践的过程，具体来说，教育政策执行是教育政策执行主体依照教育政策的要求，采取各种手段和方法以实现教育政策目标、解决教育政策问题的过程。
教育政策执行由多种要素构成，包括教育政策、教育政策执行主体、教育政策执行方案、教育政策目标群体、教育政策执行环境等。其中教育政策执行主体是教育政策实施的具体负责者。一般来说，教育政策执行主体受教育政策制定主体的指派或委托，根据教育政策内容制定相应的教育政策执行方案和计划，来落实和推进教育政策的具体实施。教育政策执行主体根据教育政策类型的不同也会不同。一般来说，教育政策执行主体既可以是教育政策执行机构也可以是具体的教育政策执行者。在我国，教育政策主要由各级人民政府及教育主管部门、各级各类学校负责执行。另外，在许多情形下，教育政策制定主体、各利益相关群体等角色在政策执行中也发挥着重要作用。就本文来说，师范生免费教育政策的执行主体是指各省级教育行政主管部门和各试点高校。教育政策目标群体是教育政策运行过程中的另一个重要构成要素，每项政策都有固定的目标群体，这些目标群体是在政策执行过程中受政策影响最直接的群体。也可以认为，教育政策目标群体是教育政策实行过程中的相关利益群体，是最大的利益相关者。由于教育政策是对于教育政策资源进行分配和调整的规则，它的目标群体往往就是这些教育政策资源的利益相关者，教育政策的实行往往会触动、影响这些群体的利益。教育政策执行者也属于教育政策目标群体的范畴。[3]就本文来说，师范生免费教育政策的目标群体主要是指免费师范生及试点的师范大学，也包括各省级教育行政主管部门乃至整体基础教育的教师队伍。
三、师范生免费教育政策
本文所指的师范生免费教育政策是由一系列组成的政策群。具体是指2007年5月国务院决定在教育部直属师范大学实行师范生免费教育后，所颁发的一系列与师范教育相关的文件。而从广义上来理解，师范生免费教育政策则包括师范生免费教育政策出台以来，政策的执行情况、修订情况、调整情况及反馈情况，以及由政策运行所引发的一系列反应。
具体政策包括《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》、《教育部直属师范大学免费师范毕业生在职攻读教育硕士专业学位实施办法（暂行）》、《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》、《教育部直属师范大学教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》、《教育部办公厅关于做好2012届免费师范生就业工作的通知》、《教育部办公厅关于免费师范毕业生就业相关政策的通知》、《关于完善和推进师范生免费教育的意见》、《师范生免费教育协议（2010年版）》、各试点高校免费师范生教育硕士招生简章以及各省的相关政策等。
第二章 相关理论回顾及国内研究现状
对于师范生免费教育政策执行情况进行追踪研究，目的在于对政策效果进行更有针对性的分析，为政策调整或完善提供更为科学、准确、实用的决策参考与建议，简单的政策文本分析和数据梳理显然并不能完成这一任务，还需要相关理论支撑来完成进一步的分析和判断。其他学者已有的研究成果将为我们即将进行的研究提供良好的基础，并拓宽我们研究的视野和思路，并为我们的相关判断提供佐证。基于此，我们系统梳理了本研究在研究过程中将会涉及到的相关理论，并对其做了简单的介绍。
第一节 相关理论的回顾
就师范生免费教育政策执行情况来说，有两种理论在研究中值得关注。一是关于教育政策执行的基本模式的相关理论。二是关于教育政策执行滞后的相关理论等。
一、教育政策执行的基本模式
教育政策执行是教育政策过程的重要环节，是教育政策从理想走向现实的关键。教育政策执行的相关理论来自于政策学的研究，而对于政策执行的研究多来自于实践观察。一般来说，政策学包括政策研究与政策分析。[4]政策研究是对于政策对象（问题）、过程与方法的研究，具体来说，其关注的是政策的制定过程，较为侧重理论研究，政策分析则是对于具体政策制定过程中各相关要素、问题、内容、策略、手段等的研究，更关注的是怎么样才能制定出一项好政策。事实上，在现代社会，政策研究与政策分析已经逐渐趋同，而无论是政策研究还是政策分析，已经度过了过度关注政策决策的阶段，而是更趋向于将政策放置在时代背景之中做全面的考虑与研究，这更符合现代社会对于政策的要求。而社会学、政治学、统计学、计算机科学等相关学科的发展在客观上也为政策学研究的不断深入提供了新的契机，政策科学与实践的结合越越来越紧密。在这一背景下，政策执行的相关研究也不断发展，受到了更多的重视。与之相对应，作为公共政策的一部分，教育政策的相关研究也越来越深入到实践之中，教育政策执行研究已经成为教育政策分析的重要组成部分，相应的研究成果也已成为教育政策决策部门的重要参考。对于教育政策执行的研究中，教育政策执行模式研究对于本研究具有较重要的参考价值，不同环境与背景下的不同教育政策执行模式将有助于我们更好地审视教育政策执行。
我们可将模式理解为人们在解决某一类问题时经常使用的方法的理论总结。这种理论总结的存在，可以使我们在日后再遇到此类问题时按图索骥，更有效的完成任务，达到事半功倍的效果。一般来说，某种方式之所以可以被总结提升为模式，关键在于其理清了问题发生时问题各构成要素之间的内在关系，发现了问题背后隐藏的规律，一旦掌握了这一规律，无论此后问题的表象如何发生变化，人们只要认清问题的本质就可以更好地解决问题。教育政策执行是人们利用教育政策解决教育政策问题的社会活动过程，面对不同的教育政策问题，人们会采取不同的教育政策执行模式，教育政策问题的多样性，决定了教育政策执行模式的多样性。教育政策学诞生以来，人们总结了不同情况下教育政策执行活动所使用的不同模式。我们结合需要，简要介绍教育政策执行过程中几种常见的教育政策执行模式。（一）政府政策实施模型
在对于教育政策执行的研究过程中，一些学者关注到了教育政策执行主体（政府）在教育政策执行过程中的互动关系，以范米特（(Donald S. Van Meter)和范霍恩（Carl E. Van Horn）为代表的研究者认为，教育政策执行过程中，影响教育政策执行的重要因素之一是政府之间的关系，包括对于同一政策目标的一致解读及相关资源的提供等。他们以组织的理论、政策的影响性，以及政府间相互关系为基础发展出一套理论的结构。他们确立了政府之间关系对于教育政策执行效果的理论基础。明确了对于教育政策执行效果来说，政府之间对于政策目标的共识大于政策自身的变动。
在政府政策实施(Implementation of Intergovernmental Policy)模型中，范米特（Donald S. Van Meter）和范霍恩（Carl E. Van Horn）提出六个影响教育政策执行的因素。第一，政策及其目标：政策不宜对教育现况做太大的改变，教育政策目标应力求具体明确。第二，政策所拥有的资源：执行一项教育政策，教育行政机关应提供足够的经费及诱因，时间也要充裕。第三，机关间的沟通与督导措施：各级教育行政机关之间的沟通要正确且前后一贯，上级机关应提供执行政策所需之技术指导和协助，提供参与的机会，如有需要，应尽力说服执行机关执行政策。第四，执行机关的特性：要考虑执行政策主体是否有足够的编制与能力，主管领导是否有力以及是否得到地方首长及各界的支持等。第五，经济、社会和政治情况：要考虑整体财政状况，要争取政策实施对象、专家学者及舆论的支持。第六，执行人员的态度：政策之执行，应争取执行机关或具体执行者及成员之支持。[5]
师范生免费教育政策是由政府推动的教师教育模式的变革，在实施过程中将会触及到各级地方政府及相关部门的切身利益。而范米特（Donald S. Van Meter）和范霍恩（Carl E. Van Horn）的相关理论对于我们更好地理解与考察师范生免费教育政策执行具有很好的启示。（二）政策实施的相互调适模型
与范米特（Donald S. Van Meter）和范霍恩（Carl E. Van Horn）的观点相似，麦克拉夫林（McLaughlin, M.）认为，政策执行过程是执行组织（政策执行主体）与受影响者（政策目标群体）之间就目标或手段作相互调适的互动过程（Implementation as Mutual Adaption）。这种调适的执行过程乃是高度变动的过程，而非静止不动的状态。他成功地利用一个案例说明执行过程中执行人员与政策目标的实现有密切的关系。由于在执行过程中相互调适的结果，执行人员也能赋予政策新的意义，在这方面，执行人员在调适过程中也产生了政策制定的效果。相比较来说，麦克拉夫林（McLaughlin, M.）更注重政策实施过程中，对于政策目标群体意愿的了解，以助于推动政策的有效实施。[6]
对于师范生免费教育政策来说，其执行过程是政策执行主体与免费师范生这一目标群体互动的过程，而免费师范生群体的自身感受及其对政策内容的理解在很大程度上会影响政策执行的效果。麦克拉夫林（McLaughlin, M.）的相关理论对于我们分析师范生免费教育政策执行过程中免费师范生群体与政策执行主体之间的互动具有很好的启示。无论是范米特（Donald S. Van Meter）和范霍恩（Carl E. Van Horn）还是麦克拉夫林（McLaughlin, M.），他们的理论都来自于对于现实政策执行情况的观察与分析，这似乎更使我们的研究具有针对性。这种政策执行过程中对于相关主体间相互调适的研究，将人们对于政策研究关注的焦点成功地从政策本身转移到政策执行上来，是政策执行研究的一个重要进展。（三）实施博弈模式
政策实施的博弈模式（model of game implementation）也称赛局模式，其代表人物是巴达克（E. Bardach）。巴达克（E. Bardach）将政策执行过程看成是赛局，认为政策执行主体在政策实施过程中，应将所有相关因素视为一个整体，系统的看待这些要素之间的博弈。巴达克（E. Bardach）列出了四种最常见的博弈情况，即政策资源的分散；政策目标的偏离；实施机构的窘境；实施资源的浪费。
第一，政策资源的分散。
巴达克（E. Bardach）认为，有四种情况会导致政策与资源的分散。第一种是个人或团体轻易地得到政府的钱，却拿不出预期的效果。巴达克（E. Bardach）称之为“便宜钱对局。”第二种称作“预算对局”，是指行政机关中实施政策的官员都格外注意与预算官员的关系，争取到预算的多少与所实施的政策的强度有密切的关系。第三种叫做“安逸生活对局”。指由于公务人员的收入有限，因此自然地追求改善工作环境以求一种安逸的享受。第四种对局叫做“争利对局”，意指从地方争取中央补助金形成的政治对局。
第二，政策目标的偏离。
巴达克（E. Bardach）认为，在政策的实施阶段，政策目标会有某种程度的改变。或是因为政策内涵不清，或是因为形成政策的共识基础不稳。而公众中也经常发出要求在政策实施中维护他们利益的呼声。所以，经过社会交涉的政策或回到原点，或遭到扭曲，或根本不能产生某种效果。
第三，实施机构的窘境。
巴达克（E. Bardach）认为，实施机构会因公众的虚与委蛇或全面抵制面临难以摆脱的窘境。另外社会变动较多、缺少合作意识、社会成员能力太低都会妨碍政策的实施。巴达克（E. Bardach）认为，认为，尽管管理学知识可以用到行政执行方面，但管理系统存在许多不能控制因素很多。所以，他认为“管理的对局”不容易取胜。
第四，实施资源的浪费。
巴达克（E. Bardach）认为，由于政策实施人员的无能、固执、为满足私利无所不为以及管理权的重叠、任意推卸责任等原因造成实施资源的浪费。
考虑到政策实施过程的时间较长，巴达克（E. Bardach）认为，在实施过程中最容易出现的问题就是延误。此处所说的延误指非故意的延误，这种延误经常发生在计划配合的过程以及集体决策的过程。计划配合中的延误是因为配合的双方的选择、交往以及做出某种决定而产生的；集体决策中的延误，是指决策的参与者之间互相协调和揣度，因而延误了初稿工作的进行。实际上，无论计划配合中的延误还是集体决策中的延误都没有脱出巴达克（E. Bardach）认为，的实施对局，可以说延误的两种情况，就是两种对局。不过巴达克认为，只有透过有关人员的审慎谈判，才能解决延误的问题。[7]
任何一项教育政策的执行过程实质上都是对已有教育资源重新分配的过程，在这一过程中势必会打破已经存在的利益集团的利益均衡，形成在教育资源配置上的新的争夺，这种争夺是客观存在并且不以人的主观意志为转移的，这也是教育政策执行的一个内在的客观规律。就师范生免费教育政策来说，无论是巴达克（E. Bardach）指出的哪一种博弈状况的出现都会导致政策目标受损。因此，正确分析并破解这些困局更具现实意义。
教育政策执行模式为我们提供了对于教育政策执行进行研究的切入点，可以使我们更清晰地认知在教育政策执行过程中各相关利益群体之间的关系与活动，将为我们进一步理顺教育政策执行活动的成败，总结教育政策执行活动的得失提供参考。
二、教育政策执行滞后的相关理论
基于巴达克（E. Bardach）对于政策执行博弈的论述，我们就更易理解在政策执行过程中会由于博弈等情况的存在而诱发政策执行的各种延误，在教育政策执行研究之中，我们将之称之为教育政策执行的滞后。这一情况在教育政策执行过程中较为常见，是教育政策执行问题的一种表现，也是教育政策执行问题的原因。具体来说，教育政策执行滞后是指，在教育政策执行过程中，由于各方面因素综合作用而导致的教育政策执行主体无法按照教育政策要求，在规定时间内有效推进教育政策执行方案，实现教育政策目标，解决教育政策问题的行为。教育政策执行滞后既可以表现为时间上的滞延，也可以表现为行为上的搁置。[8]客观分析，教育政策执行滞后是现实存在的，并伴随着教育政策执行过程而显现。
根据教育政策、教育政策执行主体、教育政策目标群体、教育政策执行方案、教育政策执行环境等因素对教育政策执行作用的不同，教育政策执行滞后的表现可以分为有意滞后和无意滞后。判定教育政策执行滞后的有意与无意既要看到主观上教育政策执行主体自身价值取向和教育政策制定主体与执行主体之间利益博弈的影响，又要看到客观上教育政策执行环境对于教育政策执行效果的限定。此外，教育政策作为教育政策执行的基础和依据，其自身的质量的高低在很大程度上也限定了教育政策能否常态执行。（一）教育政策执行的有意滞后
教育政策执行的有意滞后主要是指在教育政策执行过程中，教育政策执行主体由于主客观原因，刻意搁置教育政策的执行或违背教育政策要求执行，致使教育政策执行呈现非常态，不能达到教育政策目标的有效约定，甚至背离教育政策目标的行为。教育政策执行的有意滞后主要表现为教育政策执行主体在执行时的不作为，教育政策执行主体与教育政策制定主体在对教育政策目标的认识上能否取得一致成为决定教育政策是否会在执行过程中出现有意滞后的关键。教育政策执行的有意滞后可以分为教育政策搁置、教育政策片面理解和教育政策目标歪曲等不同表现形式。
第一，教育政策执行主体对于教育政策的主观搁置。
教育政策执行主体在教育政策执行过程中往往会由于主客观原因而对于政策主观进行搁置。一方面会由于教育政策自身不完善而进行搁置。由于教育政策问题是在不断发展变化过程中的，其自身的不确定性，会导致教育政策设计上的困难。教育政策执行主体在执行过程中如遇到教育政策自身的不完善，就会暂时搁置教育政策，等待教育政策的进一步修订和完善，以节省教育政策执行成本，提升教育政策执行绩效。教育政策执行主体在教育政策执行过程中有意搁置教育政策，是教育政策问题发展过程中的积极行为，这样可以使教育政策问题完全暴露，以出台更具有针对性的教育政策，降低教育政策执行过程中的消极损耗。从这个意义上来说，教育政策搁置具有一定的积极意义。此外，这种搁置也是执行的一种结果，即不执行，也是对于教育政策设计的一种反馈，可以更好地促进教育政策的完善和科学。另一方面会由于利益冲突引发政策搁置。教育政策执行主体由于自身利益与教育政策制定主体存在博弈，其从自身利益角度出发，对于教育政策执行抵触，刻意对教育政策置之不理，主观上进行搁置。教育政策执行主体从保护自身利益角度出发有意忽略教育政策的相关要求，消极抵抗教育政策的规约，这是一种对于教育政策内容表达反对态度的一种方式，会耗费教育政策执行资源，弱化教育政策权威，降低教育政策执行绩效，损害教育政策目标群体的整体利益。
第二，教育政策执行主体的对教育政策的解读偏差。
由于教育政策执行主体千差万别，每一执行主体的自身素质并不一致，而且作为“社会人”，每个人都有自己对于事物的见解和看法，世界观和价值观的差异会导致不同执行主体对于同一项教育政策有不同理解。这种偏差是在教育政策制定之初，教育政策制定主体就应当考虑到的。所以教育政策制定主体需要在教育政策发布之后，进行政策的相关解读。
而每一教育政策执行主体事实上又都在自己的利益范围内代表着一方的利益，因此当教育政策制定主体与政策执行主体在利益上存在博弈时，教育政策执行主体就会在能力范围内有意选取教育政策内容中对其自身发展有利的部分，刻意忽略或省略不利于执行或影响其所在群体利益的部分。这种行为必然导致教育政策在执行过程中的内容缺损，且这种缺损将会造成教育政策在政策执行的关键期内无法完全有效地化解教育政策问题，并阻碍政策反馈渠道，进而引发系列反应，导致教育政策问题的加剧。
我们不能把这种现象的出现简单地归结为教育政策执行主体责任意识的缺失。客观分析，这是由于多种因素综合作用导致的。但不可否认的是，这种现象的出现使得政府威信力受到损害，人民群众的受教育权利遭遇挑战。
第三，教育政策执行主体对于教育政策目标的歪曲。
教育政策目标歪曲是指教育政策执行主体在教育政策执行过程中，从有利于自身需求的角度，对于教育政策目标进行自我界定，导致教育政策执行行为偏离教育政策预设目标，进而使教育政策预定目标无法得以实现的行为。
每一项教育政策都设有明确的教育政策目标，即教育政策要解决的问题和达到的最终效果，这一目标是衡量教育政策执行效果的标尺，也是教育政策执行活动的指南。教育政策执行过程中教育政策执行主体的有意滞后会导致教育政策执行主体在教育政策执行过程中偏离教育政策预先设定的路线而按照自己的需求错误的解读目标。这种有意的自我选择，使得教育政策执行的目标被重新选择和界定，偏离了其预定目标。这种偏离会影响教育政策预期效果的按期实现，导致教育政策问题在教育政策执行的关键期内无法得以解决。教育政策执行主体在执行过程中过分考虑自身因素，刻意曲解政策目标，没有从整体上考虑国家政策的初衷和预期目的也是导致政策执行滞后的重要原因。（二）教育政策执行的无意滞后
教育政策执行的无意滞后与有意滞后不同，主要是指由于客观条件限制，教育政策执行主体在执行教育政策的过程中无法按照政策本身要求按时完成政策目标，进而导致教育政策执行的滞后的行为。根据引发原因不同，又可将教育政策执行的无意滞后分为两类：一是由于教育政策执行环境限定导致的教育政策执行无意滞后；一是由于教育政策执行主体自身能力限制导致的教育政策执行无意滞后。
第一，育政策执行环境限定导致的无意滞后。
教育政策是在一定环境内执行的，这一环境是教育政策执行时各种影响因素的综合，既包括政治环境、经济环境，也包括社会环境、文化环境，还包括物质基础、教育水平、研究状况等。这些环境以不同的方式作用于教育政策执行，或多或少地对教育政策执行产生影响。同样一项教育政策，在不同地区，由于政治环境、经济条件和社会发展水平、人口文化程度的不同在执行上就会产生巨大差别。对于这种客观条件的限制，教育政策制定主体虽然在教育政策制定时有所考虑，但毕竟不能穷尽所有，而且各项教育政策的实施环境千差万别，且变换频繁，因此教育政策执行环境的限定在一定程度上造成了教育政策执行的非常态运行，这种状况的出现是不以人的主观意志为转移的。
第二，教育政策执行主体自身能力限制导致的无意滞后。
教育政策执行主体是教育政策执行过程中行动的组织者和推动者，教育政策执行主体一般由组织和个人组成。从组织层面来说，教育政策执行主体自身的组织结构影响着教育政策执行的力度。一个良好的执行组织不但要有较好的组织结构、组织文化，而且组织内部的沟通、协调、配合也非常重要。如果在组织运行过程中，缺少合理的组织结构、良好的组织文化和必要的组织内部信息交流，组织的执行力就会大打折扣而没有办法完成预想的组织任务。如果由这样的组织负责教育政策执行的话，教育政策执行这一任务就无法得以有效实现。教育政策执行组织组织结构的不合理会导致教育政策执行的低效。[9]
教育政策执行组织由每个具体的执行个体所组成。组织的存在不是个体数量上的简单相加，而是个体与个体之间的互补，这种互补实际上是个体之间的相互作用和影响，良好的互补可以促进执行组织的整体效能。如果一个教育政策执行主体没有科学合理的组织结构，组织内部分工不明晰，工作人员互相推诿，教育政策在执行过程中就会由于执行主体的原因而产生延滞，导致教育政策执行的非常态运行。此外，组织中每一个体之间也会产生相互影响，这种影响对于组织效能的发挥也会产生重要作用。从个人层面来说，教育政策执行者是工作教育政策执行最前线的，他们直接负责教育政策的落实与执行。教育政策执行者是每项教育政策的具体推动者，因此教育政策执行者自身素质的高低，也会影响教育政策执行的情况。一般来说，教育政策执行者应当具备较高的政治素质、品德素质、知识素质、能力素质、心理素质、身体素质等，这些素质是教育政策执行者的基本要求，而缺少某一方面的素养就会使得教育政策执行者自身的素质建构不完善，就可能导致对于政策了解不足，工作手段简单粗暴，工作贯彻不彻底等情况的出现，从客观上限制教育政策执行的常态运行。
诚然，教育政策执行滞后的出现是多种因素导致的，我们不能简单地将某种教育政策滞后现象归结为是教育政策执行主体的有意行为还是教育政策执行环境所限导致的无意行为，这两者是交叉影响，共同存在的。教育政策执行滞后的相关理论将有助于我们更好地对师范生免费教育政策执行问题的产生进行理性分析。
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