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作者：张伟

出版社：中国人民大学出版社

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社会管理创新读本试读：

序言 社会管理与政府能力

中央近期密集关注社会管理工作，郑重提出建设“中国特色社会主义社会管理体系”，并就重点工作、思路和措施做出一系列重大决策。2011年2月19日至23日上午，中央党校举办了省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班。胡锦涛同志在研讨班开班式上强调，要“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。而习近平在研讨班结业式上提出，群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作，“要深入研究形势和任务的发展变化对群众工作提出的新要求，积极探索加强和改进群众工作的新途径新方法，把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节，从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐”。在随后召开的“两会”上，社会管理成为热议话题；2011年5月30日，中共中央政治局会议专门就社会管理进行研究。随后，各部门和各地方就社会管理创新纷纷出台相应的政策措施。可以说，中央选择在这个时机高度关注“社会管理及其创新”，在执政理念上适应了时代发展的新要求，在实践上具有很强的目的性和针对性。

把社会管理作为重要的现代执政理念提出来，并且使其内涵日臻成熟，不是一蹴而就的事，而是在以往长期执政过程中逐步加深了对社会管理的理解，转变了关于社会管理的一系列理念，形成了当前具有中国特色的社会管理新格局。改革开放前期，中央的基本方针是“坚持社会主义物质文明和精神文明一起抓”，某种程度上忽视了社会领域的变革和挑战，传统的社会管理理念并没有受到严重冲击。直到1993年召开党的十三届三中全会，才提出要转变政府经济部门的职能，加强社会管理。党的十六大以来，中央提出了构建和谐社会的重大战略思想，针对社会发展面临的突出矛盾和问题，把经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”拓展为“四位一体”，提出“社会建设”的新概念，并把政府的社会管理职能与经济调节、市场监管、公共服务并列，这是党的执政理念和发展理念的一次升华。随后，提出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。党的十七大进一步把最大限度激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素作为健全社会管理的工作目标。2010年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》专门对社会管理提出了明确要求和工作任务。

同时，加强和创新社会管理不仅是理念认识问题，说到底还是改革实践的迫切需要，具有很强的目的性和针对性。当前国内外形势出现了不少新变化新特点，需要对复杂形势保持足够清醒的认识，毫不回避那些严峻的社会突出问题及其背后的深刻社会成因。这些年来，我们在改革和发展中特别是在经济领域取得了巨大的成就，但发展过程中也出现了诸多问题，特别是社会分配差距拉大、权力腐败等问题，人民群众反响较强烈，成为影响社会和谐稳定的长期困扰。而且，发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出。社会管理领域之所以出现这些问题，总体上是由我国经济社会发展水平和阶段性特征决定的，但也不能否认我们工作层面上和认识水平上的不足，比如过于注重经济增长而忽视了社会建设，社会管理中缺乏服务意识等，导致人民群众不满意。另外，当前国际形势风云变幻，我国在不断融入全球化、开放程度不断提高的过程中，面对复杂的外部环境丝毫不能麻痹大意。所以，加强和改善社会管理，一方面，要为实现一系列经济社会目标任务保驾护航，抓住和利用好我国战略机遇期；另一方面，是为了维护群众利益，促进社会和谐，实现长治久安，提高党的执政能力和巩固党的执政地位。

在当前社会情境下谈加强社会管理及其创新，有些基本观念不可或缺，比如：“民生观”，切实为群众谋利益。具体到社会管理工作，就是要把群众满意不满意作为出发点和落脚点，认识到要根本解决诸多社会管理问题，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。只有着力解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，让群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，才是密切党群关系的治本之策，也是最根本的群众工作。“服务观”，寓管理于服务。就政府责任而言，要把社会的管理和服务并列，甚至把服务摆在更为突出的位置上。因为，要落实诸多社会政策，如果仅仅从管控的角度解决问题，让群众被动接受、被迫服从，政策执行成本会很高，但效果却很差，甚至可能成为社会矛盾的触发点。相反，多些服务意识，让群众感受到政府的诚意，多获得方便和实惠，社会管理工作就会好做得多。特别是那些直接接触群众的“窗口”单位、“街头”部门，更应如此。实际上，社会管理和公共服务从来都是密不可分的。“多元观”，多方共同投入。社会管理和服务事业就像一个大舞台，政府在这个舞台上可以是主角，起到主导和引导的作用，但政府不应该也不可能是这个舞台上的唯一角色。随着社会结构和利益诉求不断变化，社会事务日益复杂，政府没有力量再用全能主义的思路来进行社会管理，社会和个人也需要一定的自治空间。所以，应该努力推出一台共舞的大戏，真正形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。“科学观”，勇于探索新方法、新手段。相对于其他领域，总体上我们社会管理的方式、方法还相对滞后，特别是面对新形势新情况，往往效率低、效果差。胡锦涛总书记提出的社会管理“科学化”，可以从三个方面来理解：首先，社会管理有规律可循，不应该简单排斥一些地方或部门，甚至国外的成熟经验；其次，社会管理要制度化，及时制定、完善相关法律规定，让社会管理有章可循；再次，社会管理要现代化，多鼓励创新、包容创新，这样才能让社会管理更有活力，比如，多采用一些柔性管理的办法，多体现一些沟通协调的思路。二

就当前我国政府而言，“社会管理”往往就是“政府管理社会”；换言之，即“政府对社会领域进行管理”，而社会领域，是相对于政治、经济、文化领域而划分的。

初看起来，这和政府职能转变的思路有些背离。“转变政府职能”，基本立意在于改变原有全能型的政府职能定位，减少政府对社会、私人领域的任意干预，从而将政府职能集中于政府必须做同时又能做好的职能领域。这种观念从理论逻辑上讲是没有问题的，与当前国外主流的新公共管理理论和治理理论也相互呼应。

新公共管理理论强调，社会问题的解决要更多地依靠政府之外的市场和社会力量，推行公共服务社会化：（1）公有企业和公用事业产权转移，减少政府的管理职能和责任，减少政府雇员人数并缓解由此产生的管理困难，减少政府的财政赤字等；（2）紧缩管理，把公共项目进行优先排序，分清主次，终止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；（3）通过合同出租把政府的一些工作任务推向市场，私营企业通过竞标与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬；（4）以私补公，打破政府垄断，鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，弥补政府财力和服务能力的不足；（5）公共服务社区化，鼓励各社区建立公益事业，如养老院、残疾人福利中心等，政府机构出面组织以改进社会服务。如果说新公共管理理论仍然把政府放在中心位置，通过“掌舵”而不是“划桨”对社会进行管理，那么治理理论则进一步把政府的位置放平，强调政府与社会各方之间的“合作”、“协调”关系。作为治理理想模式的“善治”，本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，以合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等为要素。

国外的政府社会管理思想可以为我国当前的社会管理提供有益的借鉴，许多管理经验和方法我们可以合理地吸收，但是我们也应该清醒地认识到，西方的政治制度、文化背景、历史发展阶段和我们具体的国情存在较大的差异，有一些问题我们必须根据自身特殊的情况作出回答。比如说，我国是政府主导型色彩比较浓重的国家，到底存不存在独立的社会区域？如果存在，又应该怎样去划分政府和社会之间的边界？我们应该怎样对待社会管理中的公民自治行为？如何实现公共决策的科学化、法治化、民主化？如何让我们的社会政策落到实处？等等。

从我国的改革实践来看，从1988年在政府改革中正式提出“转变政府职能是关键”这个命题，至今已经20多年，其间历次政府改革几乎都把政府职能转变作为首要的目标，但又总是陷入难以破题的困境。改革需要攻坚，但如果总不能攻破，就要反思礁石之“坚”的深层原因。其实，在这个问题上我们忽略了中国政府与西方国家政府一个根本性差异：西方国家的政府是“有限责任”政府，而中国政府则带有“无限责任”的特征。这是由中国共产党的特定执政地位所决定的。即使经过了30多年的改革，政治和政府全能主义已经不再，政府从大量私人事务中逐渐退出，但政府的这种无限责任特征并未从根本上得到改变。而且，按照权责一致原则，政府权力也往往缺乏约束，具有弹性和随意性。西方在政府有限责任的前提下，提出了新公共管理理论以及治理与善治理论，对于这些理论我们在当前特定转型时期如果简单照搬，则往往不得其要领，甚至南辕北辙，谬以千里。许多人认为理想的政府是最低纲领派政府，或者称“最小政府”，我们应对这种观点保持审慎。世界银行早在1997年世界发展报告中就曾明确提出，最低纲领派政府做不出坏事情，但也做不出什么有益的事情来。因此，我们提出加强和完善政府管理，并再次明确“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理格局，是顺理成章的，这就是“中国特色社会主义社会管理体系”的立论所在。

因此，把职能范围延伸至社会管理，并进一步加强和完善，是中国共产党及其政府的必然选择。在谈到社会管理格局时，我们虽然强调社会管理主体的多元化，但多元化主体之间实际上并不等同，在“公民参与”之前，把“党委领导”、“政府负责”作为前提，而社会力量承担“协同”的角色。正因为如此，“社会管理”作为先是出现在中央文件上、然后被社会和学术界解读的一个新兴名词，绝不能简单地归为“社会学”范畴，而应归为“社会科学”范畴，甚至更为接近地归为公共政策或公共管理范畴。三

同时，政府在多大程度、多大范围内介入社会管理领域，还是个政府能力问题。社会管理领域牵涉极其广泛，很多都是在社会转型中出现的新兴事物，其复杂、艰难程度远甚于经济调节、市场监管和公共服务。加强和完善社会管理，意味着政府对社会事务更多地介入和规范，进而可能带来政府职能与政府有效性的冲突。

如果说政府职责范围是“政府产量”的话，那么政府运行有效性则代表了“政府质量”。对于任何政府来说，有效性无疑是不可或缺的，“在一定意义上，国与国之间最大的分野，其实不在于政府的组织形式，而在于政府的有效程度”。理想化的政府，是职责范围广同时运行高效的政府。然而，这两点往往不能兼得。首先，政府职责范围包括基本政府职责，任何政府都必须具备；还包括扩展职责，因现实所需、政府自由裁量决定。相对于基本职责，原则上扩展性职责对政府有效性的贡献权重会小一些。而且，扩展职责在重要程度上呈辐射结构形状。在资源条件限制下，基本职责与扩展职责具有一定的竞争关系，过多的扩展职责会挤占基本职责的空间。值得注意的是，基本的政府职责范围是明确的，主要包括：纯公共产品的生产，如国家安全防卫；建立和维护保证市场正常发挥作用的基本法律及其他环境条件；必要的再分配服务与项目。其次，政府有效性不仅包括成本、效率、效果，还包括社会公正、回应性等。可以看出，政府作为既承担政治价值责任同时又要承担组织效率责任的典型公共组织，在实现其有效性上存在内部冲突的可能。再次，政府职责与政府有效性具有“负相关性”。也就是说，当政府职责范围扩张时，往往伴随着政府有效性的降低，导致政府有效性的整体性降低；当对政府有效性要求升高时，必须限制政府职责范围。

能否在现有的政府职责范围内同时实现政府有效性，是政府能力问题，政府职责范围必须与其能力相符合。在政府能力较弱的情况下，政府如何去干预和对什么进行干预应谨慎。政府企图用极少的资源和极小的能力去做太多的事情，通常是做的坏事多于好事。理想的情况是，使政府职责范围与政府有效性达到一个最佳的平衡点；即使在一定社会情境下必须扩展政府职能时，为了保障政府有效性，首选较边缘性的、无关紧要的政府职责进行相应削减。然而在现实中，更多的是出现以下两种可能的情况：（1）难以削减任何现有政府职责，只能把有限的政府资源投入到更大的范围，只想把饼摊得更薄，反而顾此失彼，导致政府有效性下降；（2）削减现有政府投入，但忽略的是基本的政府职责，埋下社会隐患，政府有效性在更大程度上受到影响。

因此，在当前政府资源有限的现实条件下，加强和完善社会管理，要警惕陷入随意扩张政府职能的误区。社会管理领域涌现出众多问题，可以说千头万绪。具体到某个地方、某个部门，要学会判断哪些是影响社会和谐稳定的突出问题，以此来作为突破口，具体来说，要把握好以下四个方面：第一，问题是否具有严峻性和根本性，是否会不断演化发展，不及时处理将来解决起来可能成本更高、代价更大，甚至造成难以收拾的局面。第二，问题是否具有可行的解决方案，“拿得起、放得下”，在可预见的一段时间内能够见成效，让人民群众感受到党和政府的诚意，提高人民群众的满意度。第三，问题是否涉及体制、机制和法制，要从理念上进行转变、在制度上进行设计，党和政府责无旁贷。第四，问题是否真正为群众所需，而不是搞出一些表面风光的政绩工程。而主要的思路，就是梳理出影响社会和谐稳定的那些突出问题，抓好重点工作，打开社会管理突破口。四

如前所述，社会管理是个具有特定政治与政策内涵的新问题。同时，考虑到当前语境和中国特色国情，笔者更多地从公共管理和公共政策的视角解读社会管理及其创新。

本书主要回答了三个问题：（1）社会管理为何重要（第一章）；（2）理念经验有哪些（第二章）；（3）如何做好社会管理及其创新工作（第三章至第十一章）。第三部分占据本书的主要篇幅，所涉都是社会管理领域亟须开展的重点工作，其中既有理念问题，也有体制、机制和政策问题。

在本书写作过程中参考了大量文献资料，都尽量在注释和附录中一一列出，若有遗漏，向著作者致歉。有些观点基于笔者本人的学术理解，文责自负。张伟2011年初秋于中央党校

第一章 当前为何要加强和改善社会管理

第一节 社会转型对社会管理的挑战

经过30余年的改革开放，中国在政治、经济、文化、社会等各个方面均取得了较快发展，整个社会正以“中国速度”实现跨越转型。在社会转型过程中，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。经过30多年的改革开放，市场化、工业化、城市化、信息化和网络化得以快速发展，同时也给我国带来了一些社会管理方面的新问题和新挑战，具体体现在以下几个方面：

政府管理社会的能力遭遇瓶颈，公信力下降。政府在应对新的问题和挑战时，一定程度上遇到了财政状况、制度机制、管理手段、人员能力等方面的困难，加之社会管理事务繁杂，政府欠缺社会管理的方法和经验。同时由于新旧体制的摩擦冲突、社会利益的分化组合、价值取向的多元变化等诸多因素的影响，各种非理性行政行为在一定程度上削弱了行政能力，损害了政府权威，影响了政府形象，最终导致了政府公信力不尽如人意。据相关调查，2006—2007年度中国政府公信力指数为60.6分，刚过及格线。通过对“政府信任程度”调查显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，逾70％的受访者表示不相信地方政府。与此同时，政府官员以80.3％的绝对多数被网民选为信用最差的群体。这无疑对社会管理能力、政府在公众中的威信提出了更高的要求。

社会风险不断增多，非传统安全问题日益突出。随着科学技术的进步和现代化进程的加快，人类对社会生活和自然干预的范围、力度和深度的扩大，人类的决策和行为已成为现代社会风险的主要来源，从而现代风险结构从自然风险占主导逐渐演变成人为风险占主导。与传统风险相比，诸如核灾难、化学、生物基因、生态以及金融风险等现代社会风险的后果在时间、地点和人群上都更加难以预测和控制，表现出更加复杂、更加不确定和更具全局性的特征。这些社会风险和不安全因素已经深刻影响了人们的日常生活，成为诱发社会不安定、政局动荡的直接或间接原因。面对现代社会风险，传统社会管理观念和相关制度已受到诸多挑战，一种新的社会管理理念和制度架构亟待确立，以有效规避社会风险，化解危机。

人口结构正在变化，社会阶层进一步分化。工业化和城市化的发展，使大量人口从第一产业向第二、三产业流动，从农村向城市流动。人口流动为中国经济提供了充足的劳动力，刺激了国内消费需求，但是也给社会管理带来了新的问题和矛盾，影响了国家竞争力的进一步提升。中国开始进入老龄化社会，人口类型将从轻度老龄化转变成深度老龄化，进而转变成重度老龄化，从而也引起了代际冲突加剧、不同年龄层心理障碍和传统养老模式难以为继等新的社会问题。随着财富获取方式和就业方式的改变，中国社会阶层分化加快，导致利益诉求多元化。贫富差距的继续拉大，中国面临走向“哑铃”型社会的风险，影响了中产阶层的巩固和扩大，成为威胁社会和谐稳定的因素。

社会需求更加多样化，权利意识日益增强。阶层的多元化和个人权利意识的增强，导致社会需求的多样化，甚至个性化，例如流动人口群体、大学生群体、私营企业主群体、公务员群体、失业下岗工人群体、失地农民群体这些不同群体的利益诉求是不一样的。需求的多样化，反映了社会利益之间的矛盾和潜在冲突。人们为了满足自己的要求，实现自己的利益，更加重视自身权利的发展和维护，更加重视结成新的组织形式，使用新的维权工具。国际交往和网络交往的扩大，社会成员更容易获得有关国际组织的支持，一些西方“普世价值”更易从国外传播过来。维护好人民群众的根本利益，协调整合不同利益诉求，倾听不同阶层的声音，管理不同形式的社会组织，发挥他们在社会管理中的积极作用，保证维权渠道的畅通，维护网络信息的安全，谨防国外反动势力的渗入，都需要政府创新社会管理的理念、方式和方法，提高看待问题、分析问题和解决问题的能力。相关链接社会分化中的多元诉求不同阶层、不同群体之间最大的区别在于他们有着不同的利益诉求。随着利益关系的调整，人们的思想活动表现出更强的独立性、多变性、差异性和选择性。每个阶层表达自身利益的意识日益强烈，他们开始用各种方式反映自己的意见和建议，表达自己的需要，越来越表现出较强的政治参与和决策参与的需求。人们价值观和行为方式的变化带来了多样化甚至是个性化的利益诉求，不同利益群体各抒己见，增加了政府社会管理的难度。这主要体现在以下几个方面：第一，公众的利益诉求数量大幅度增加，但缺乏畅通的利益表达渠道。近年来，公众利益诉求的数量日益增多，增幅越来越大。群众上访和群体性事件增加，已经成为影响社会和谐稳定第一位的问题。至2010年底，信访970万件（人）次，群体性事件20817起，比2009年分别下降6％和3.1％，但仍处于高位运行。在公众利益表达数量日益增多的同时，仍有大量的利益诉求处于不能表达或不好表达的状态。拆迁问题、农民工讨薪问题、留守儿童问题、物价上涨过快问题等一些涉及人民群众切身利益的问题，有的有专门部门负责处理，有的则处于无人管地带，部门间相互推诿责任。第二，非法的、过激的诉求行为明显增多。因为缺乏有效的利益诉求渠道，非法的、过激的非理性利益表达方式在全国有明显增多的趋势。在信访过程中，人们信“上”不信“下”、信“防”不信“法”、信“闹”不信“理”的上访行为普遍存在。由于诉求渠道不畅或不充足，有的诉求行为直接转化为群体性事件。群体性事件是指由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、游行、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为。群体性事件不仅发生在现实世界中，在网络上同样会发生。而其中的一些负面“网络群体性事件”，可以在很短时间内造成很严重的影响。在网络上，一个普通人就可能做到“一呼百万应”，而且公权力大、公益性强、公众关注度高的“三公部门”和其中的公职人员，极容易成为网络热点新闻炒作的对象。第三，直接针对各级政府的利益诉求行为引起矛盾转化为关注焦点。由于我国社会发育尚不充分，政府职能无限放大，公众的利益诉求除了向政府表达以外难以找到别的渠道。实际上政府的能力和职责范围是有限的，这就导致一个尖锐的供需矛盾：有限的政府难以应对无限的公众利益诉求，难免出现处置不当和不及时的情况，从而引起矛盾激化和转化。在一些地方，本来是一般的社会矛盾，结果却转化成了部分公众与政府直接对立的情况，比如重庆万州事件和云南孟连事件。政府直接成为矛盾冲突的一方，丧失了进退的空间。尤其是有的干部出于“政绩”、私利等考虑，欺上瞒下、掩盖矛盾、堵塞言路、压制民意，群众的呼声不能及时反映，极易导致矛盾激化和转化。

社会转型期面临着诸多的机遇和挑战。挑战应对得当，我们就可以化险为夷，变被动为主动，变不利为有利，转“危”为“机”；如果应对不得当，就有可能深陷困局，各方面建设面临比较大的挫折。因此，要分清利与弊、好与坏、“危”与“机”，进一步加强社会管理创新，通过社会管理和服务来化解问题和矛盾，按照最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，为社会经济发展创造更多的空间和时间。

第二节 实现社会和谐的题中应有之义

加强社会管理创新，才能更好地实现民主法治。社会管理就是在民主法治的前提下，坚持以人为本、执政为民，本着全心全意为人民服务的宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。创新社会管理，就是要坚持人民的主体地位，发挥人民群众的首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。创新社会管理，就是要坚持以德治国和依法治国相结合，一切以法律为准绳，规范政府人员的管理行为，打击违法犯罪活动，维护宪法和法律的至高权威。

加强社会管理创新，才能促进社会公平正义。公平正义是社会主义和谐社会的主要特征之一。公正和平等也是现代社会的基本理念和基本价值准则，更是社会主义消灭剥削、消除两极分化的本质体现。没有公平正义不是社会主义，也不是和谐社会。只有实现公平正义，才能增强全国各族人民的向心力和凝聚力，才能使全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处。失去公平正义，社会就会矛盾丛生，弱肉强食，从而出现强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”。社会公平正义的实现，需要制定合理的社会政策，建立公正的社会机制。

加强社会管理创新，才能形成全社会诚信友爱的社会风尚。和谐社会应该是各社会成员相互支撑、相互关爱、相互信任的环境和系统，这个环境和系统的基础是诚信友爱。和谐社会不仅是社会各成员、群体、阶层、集团之间相互融洽、协调，人与人之间相互尊重、信任和帮助，而且还是人与自然和谐相处、可持续发展的社会。构建社会主义和谐社会最基础和最本质的是要促进人与人关系的和谐，因为人与人关系的和谐程度直接决定了人与社会、人与自然关系的和谐程度。而人与人关系的和谐，必须建立在诚信友爱的基础上，必须通过加强社会管理创新来引导，提高全社会的思想道德水平。诚信友爱，是和谐社会的精神内核。有了诚信友爱，错综复杂的社会关系就有了共同价值基础，人与人、人与社会、社会各阶层、各群体之间才会互信互助、平等友爱、共同发展，这显然有助于改善社会管理工作。

加强社会管理创新，才能使社会充满活力。和谐社会不是四平八稳、停滞不前的社会，也不是回避矛盾、掩盖问题的社会。我们所要构建的和谐社会是动态的和谐社会，是积极向上的和谐社会，是充满创造活力的和谐社会，是一个能最广泛最充分调动一切积极因素进行社会主义建设的社会。调动一切积极因素，就要将尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造作为党和国家的一项重大方针，在全社会认真贯彻实施。要形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想观念和创业机制，努力营造人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术和资本等各种生产要素的活力竞相迸发，从而最大限度地调动一切积极因素。增强全社会的创造活力，还要调节人民内部各阶层之间的利益关系，调动各阶层人们的积极性和创造性，团结全国各族人民齐心协力向前看，促进东、中、西部均衡协调发展，破解城乡二元发展难题。增强社会的创造活力，还要深化各项改革，从制度上保障人们都享有平等就业机会和共享社会发展成果的权利，必须逐步消除户籍、教育、身份、社会保障等方面的体制束缚，坚决破除不利于人们发挥创造活力的体制性障碍，为社会活力的迸发构建良好的制度环境。

加强社会管理创新，才能维护社会的安定有序。安定是社会和谐的前提条件，没有安定的社会就会失序，矛盾双方就会此消彼长，互不相容，进而表现为社会的不和谐。在构建和谐社会的进程中，能否妥善处理人民内部矛盾、打击各类威胁社会安定的犯罪活动，维护社会稳定，事关国家的长治久安，事关人民的幸福生活，事关社会的安定祥和，因此，要把维护社会稳定始终作为构建社会主义和谐社会的基础性工作和关键性环节。当前总的社会形势是稳定的，但各种不稳定因素依然明显存在，有的还表现得比较突出。特别是少数领导干部粗暴的工作作风和贪赃枉法的腐败行为，极度损害党和政府在人们心目中的形象，严重破坏了干群之间的鱼水关系，某种程度上激化了社会矛盾。这要求党和政府工作人员深入研究新形势新阶段下群众工作的特点和规律，完善体制机制，改进工作方法，明确相关责任，加强部门协作，有针对性地做好群众工作，倾听民声，反映民意，解决民情，积极预防和妥善处理信访突出问题和各类群体性事件。另外，还要有效应对自然灾害、公共卫生和重大安全生产事故等方面的问题，保持良好的社会秩序，保障人民安居乐业。

加强社会管理创新，才能维护人和自然的和谐相处。“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序”说明的是人与社会的关系，“人与自然和谐相处”描述的则是人与自然的关系。和谐社会包含两个方面：一是人与社会的关系，是社会系统内部的和谐；二是人与自然的关系，这是社会系统和自然界之间的相互联系，是外部和谐。只有内部和谐和外部和谐同时达到了，和谐社会才能得以真正实现。社会管理的对象是社会，似乎与自然的关系相去甚远。但是人进化于自然，社会系统亦不能脱离自然系统而存在。如果人与自然打交道时，不管理好人类自身的行为，那么自然反过来会影响人与人、人与社会之间的和谐关系。正如恩格斯所指出的那样，“不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复”。南方冻雨、西南大干旱、洞庭湖干涸、北京罕见暴雨，等等，这些我们耳熟能详的自然灾害给人民的生产生活带来了极大的不便利，甚至威胁到了公众的生命财产安全。人类只有树立绿色生态的理念，改变过去粗放的生产生活方式，建设资源节约型、环境友好型社会，人与自然才能和谐相处，人类文明才能得到持久延续。

总之，和谐社会是一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，是一个能够正确处理改革、发展和稳定三者关系的社会。只有采取有效措施，不断加强社会管理创新，才能最大限度地减少社会不和谐的因素，最大限度地增加社会和谐的因素。

第三节 事关执政能力和地位

所谓执政能力，通俗一点说，就是指执政党领导、管理国家和社会事务的本领。政党的执政地位不是与生俱来的，它需要政党的执政能力作为基础；政党取得执政地位以后也不是一劳永逸的，需要执政党能够有效应对不同阶段不同时期的社会风险。拥有较强执政能力的政党要能够坚持与时俱进，顺应时代要求不断进行理论和实践创新；能够认清本国所处的社会历史阶段，根据国际国内形势制定正确的路线方针政策；能够医治自身的腐败毒瘤，提高抗腐防变的能力；能够始终保持与人民群众的密切联系，想人民之所想、急人民之所急，为最广大人民群众谋福祉。这样的政党才能经得起人民的考验，经得起时间的考验，才能跳出“执政周期律”的怪圈。

相反，执政能力低下集中表现为执政党的创新能力差，不能根据时代的需要制定正确的路线方针政策，领导体制和执政方式陈旧落后，同时还抵制改革，拒绝纠正出现的偏差和错误，党内分歧不断，腐败丑闻屡见不鲜。面对日益复杂的管理事务，执政党疲于奔命却又难以应对。在与其他政党和执政组织的竞争较量中失去继续执政的竞争力，就会遭受下台乃至政党解散的风险。相关链接英国保守党的执政能力和地位英国的保守党是英国政治舞台上的老牌大党，距今已有300多年的历史，是英国两大执政党之一。英国保守党一直信守保守主义，反对社会主义，但是它所具备的审时度势的能力使它能够随着英国社会的发展制定适宜的政策，党内监督机制良好，表现出不错的执政能力。20世纪80年代撒切尔夫人上台执政以后，英国保守党更是名声大噪。面对英国上届政府遗留下来的经济和社会问题，撒切尔夫人推动市场化运动，经济上主张减低直接税税率、对公共服务实行私有化、终止国有工业，淡化福利国家的色彩；社会政策上改变过去保守党沉闷、保守的风格，采取海纳百川的包容政策，最终使英国政治走出困境，经济社会得到比较大的发展，执政效果受到英国民众的赞赏。因此，从1979年到1997年间，保守党连续4次击败对手，打破了英国政党执政的历史记录。但是，自1997年大选失败以后，英国保守党内部整顿不善，执政能力削弱，在2001年、2005年大选中保守党接连失败，这是它在与对手英国工党的竞争中从未有过的。在很多选民心中，现在的保守党是一个内讧严重的党，一个没有找到方向的党。相比发展势头良好的工党，保守党似已陷入困顿之境。

苏联解体就是一个典型的例子。苏联共产党是一个信奉马列主义，有着多年辉煌历史的大党，党员近2000万。建立政党初期，苏共带领人民进行了艰苦卓绝的社会主义革命和社会主义建设，国家实力得到大幅提高，苏联在二战后也一跃成为唯一能与美国分庭抗礼的超级大国。但是，80年代的苏联社会管理领域矛盾重生，社会建设滞后，苏共没能解决好日趋紧张的各种社会关系，导致经济停滞，分配不公，党群疏离，成为苏联崩溃的重要原因。

中国共产党历来注重执政能力建设，但是在过去60余年的执政过程中也经历过许多挫折和磨难，留给我们极为深刻的教训。第一，必须转变执政方式，树立正确的执政党意识。在很长一段执政时期内，特别是在党的十一届三中全会以前，中国共产党仍然坚持革命党的工作作风，发动无产阶级“文化大革命”，以不断革命的方式推动中国社会发展，以革命的策略来解决建设中出现的问题，其结果不仅问题没有得到解决，反而激化了社会矛盾。第二，必须明确党政具体职责。党政不分、以党代政的执政体制，使党深陷具体事务之中不能将主要精力放在制定正确路线方针上。党承担了太多自己无法胜任的社会管理工作，也承担了不必要的社会风险，甚至处于社会各种矛盾的风口浪尖上。第三，必须推行渐进改革，切忌大破大立。在“文化大革命”期间，党对执政方式进行猛烈改革，原来的领导体制和执政体制被彻底推翻，党委、人大、政府、政协和民主党派受到严重冲击和破坏，几乎所有的领导干部都被作为“走资派”受到批斗，社会主义民主和法制荡然无存。第四，必须科学执政、民主执政、依法执政。在过去党的传统执政方式中，党即政府、党即国家，党包办一切，干预一切，直接管理经济和社会，直接向国家机关和人民群众发号施令。邓小平早在20世纪40年代就对这种情况进行了批评：“要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”历史的教训是沉重的，中国共产党应以史为鉴，在总结执政经验教训中不断转变执政方式，提高自身的执政能力。

政府的能力，在中国的语境中直接决定于共产党的执政能力。中国共产党作为执政党，想要巩固自己的执政地位，就必须把各项执政能力的提高放在首位，而社会管理就是执政能力中一种非常重要的能力。进入新世纪新阶段，国际局势发生新的深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，我们仍面临发达国家在经济、科技等方面占优势的压力。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，我们解决各种社会问题的物质基础还比较薄弱。在机遇和挑战并存的国内外条件下，我们党要带领全国各族人民全面建设小康社会，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，确保社会既充满活力又和谐稳定，必须大力提高社会管理能力，加强社会建设。这是关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略课题。只有不断解决好这一课题，才能保证我们党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在建设中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心，达到巩固党的执政地位的目的和要求。

一方面，能否在社会管理过程中坚持正确的宗旨和理念，关系民心向背，关系执政党的生死存亡。对于执政党来说，能否坚持全心全意为人民服务的宗旨和意识，能否始终保持同人民群众的血肉联系，是对党的执政能力和执政地位最直接的检验。在任何时候任何情况下，中国共产党必须要坚持执政为民，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，把执政为民的思想贯彻到国家制定和实施方针政策的各项工作中，落实到各级领导机关和领导干部的思想和行动中去，真正做到从群众中来，到群众中去。惟其如此，党才能不断提升执政能力和执政水平。

另一方面，能否探索出一条有中国特色社会主义社会管理之路，是关系到能否不断完善党的执政方式、保持长期执政的题中应有之义。不断完善党的领导方式和执政方式，是执政的一条主要经验，也是加强党的执政能力建设的重要内容。具体到社会管理领域，各级党的领导机关和党员领导干部需要切实转变工作作风，完善社会管理的方式方法，坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，创新和完善利益协调体制、收入分配体制、社会保障体制、弱势群体权益保障体制、流动人口管理体制、社会组织管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制、基本公共服务均等化与公共财政体制、社会工作体制、社会应急管理体制、社会治安体制等。要推进社会管理的制度化、规范化和程序化，保证人民当家作主的权利，提高依法执政、依法管理的水平。只有坚持科学管理、民主管理、依法管理，才能巩固党的领导地位，实现党的执政目标，保证党更好地发挥领导核心作用。

第二章 社会管理理念和经验有哪些

第一节 基本理念：谁管、管什么和怎么管

笼统地讲，社会管理是对整个社会系统的管理。社会和国家在范围上是基本一致的，社会管理的主体就是国家和政府，所以有人认为，社会管理就是国家由权力机关或者授权部门依据一定的规则，对社会生活的方方面面进行干预、协调、调节、控制等，它的目的就是通过对社会活动的管理来调整社会关系、规范社会行为、维护社会秩序。这种意义上的社会管理可以分为五个基本方面：经济管理即对经济发展的管理，政治管理即对政治发展的管理，文化管理即对文化发展的管理，生态管理即对生态发展的管理，社会管理即对狭义社会发展的管理。

更确切地讲，社会管理把社会独立于政治领域、经济领域、文化领域和生态领域之外，社会管理的范围也仅仅局限在很狭小的社会生活领域，它是不同于一般国家管理的另一种管理。这种意义上的管理只是对社会活动、社会生活、社会组织的运行机制进行指导、规划、组织、调节和控制的总称。在很长一段时期内，虽然我国一直有国民经济发展的五年计划和年度计划，很重视对政治生活和意识形态领域的控制，却忽视了对社会生活领域的管理，以致形成长期政（政府）企（企业）不分、政（政府）事（事业）不分、政（政府）社（社会）不分的体制。对一段时间以来的执政经验教训进行总结以后，我们逐渐开始重视社会管理，把经济发展计划扩展为经济和社会发展计划，并且加强了民政等部门的工作。

上述这两种理解对“社会”本身的含义和范畴作出了一个大致的划分，并从社会系统的角度对社会管理进行了分类。但是广义上的社会管理和狭义上的社会管理只是管理范围和对象上的一种划分，对“管理”这个关键的动作和行为并没有清晰界定，因此给人的感觉仍然很抽象。要理解“社会管理”的内涵，就必须要弄明白三个基本问题：社会管理的主体是什么，社会管理的内容是什么，社会管理的方式是什么。

首先，从管理的主体来看，社会管理的主体不仅仅局限于政府的一元化管理，应该把更多的非政府主体包括进来，比如社会组织、非公有制经济组织、公民个体等。传统社会管理之所以效果不明显，就是因为过分强调政府在社会管理中的主体作用，社会管理的基础力量和管理方式单一，行政主导色彩浓重。在计划经济时期，社会生活相对简单，政府控制着社会生活的方方面面，计划分配成为满足这一时期人们物质精神生活的主要方式。改革开放以后，我国快速进入工业化、城市化、信息化、全球化、市场化的发展轨道，由此也带来了大量的社会问题，社会矛盾凸显，原有的社会管理方法已经不能适应时代的要求。社会管理的主体越来越多地倾向于多元化，原来一切由政府部门来承担的社会事务已经无法满足人民群众多样化的需求，而且也难以与现代社会的分工和专门化相适应，多元化的管理主体呼之欲出。

其次，从管理的内容来看，社会管理是不同于政治管理、经济管理、文化管理和生态管理的独立管理领域，是国家管理中的一部分。如果将社会管理的范围简单地大而化之，就有可能泛化社会管理的内容，从而使社会管理和国家管理二者之间的界线模糊不清。但是社会管理又不能仅仅局限于狭小的社会生活领域，要看到社会系统内各要素之间的相互作用。相对于政治系统、经济系统、文化系统和生态系统而言，狭义上的社会系统是由社会生活、社会结构、社会制度以及社会观念等诸多子系统组成的。因此，社会管理的内容应该包括对社会生活的各个领域、社会结构的不同组成部分、社会制度的各个要素、社会事业的不同方面和社会观念形成进行组织、协调、服务、监督和控制的活动和过程，其根本目的在于维护社会秩序，促进社会和谐，保障人民安居乐业，促进社会公平和公正，消除或减少社会问题的发生，为维护国家的长治久安营造良好的社会环境。

最后，从管理的方式来看，社会管理的手段和方式应该多样化，而不应该仅仅局限于社会的监督和控制。有人认为，社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束。这种观点过分强调了政府主导，忽视了社会力量在社会管理中的参与作用。长期以来，社会管理的主要手段是社会监督和社会控制，忽视了社会工作和社会服务的作用。实际上，伴随着政府职能的转变和服务型政府的建立，社会工作和社会服务在调整利益关系，化解社会矛盾与冲突，维护社会公正与公平，促进社会稳定与发展方面起着越来越重要的作用。寓管理于服务之中，在服务中体现管理。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。创新社会管理，归根结底也是为了更好地服务群众、维护群众利益。

综上所述，我们可以把社会管理定义为：政府、社会组织和公民为促进社会系统的和谐运行和良性发展，共同对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

这里需要强调的是，概念中的“政府”还要包括党委这一主体，这是由中国共产党的执政地位决定的，在第三章中我们将对党委和政府这两个主体在社会管理中的地位和作用分别进行阐述。从概念上我们还可以看出，这里的管理活动有两大类：一类是政府对社会的管理，即政府对有关社会事务进行的规范和管理；另一类是社会的自我管理和社会自治管理，这里包含社会组织的协同管理和公民个人的参与管理活动。相关链接相似的概念（一）社会建设社会建设和社会管理本身是相互联系、相互促进的有机整体。社会建设主要是动员社会力量、整合社会资源、发展社会事业、完善社会功能，构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境。社会建设主要包括教育事业、科技事业、文化事业、社会保障、社区建设、旅游事业、人口与计划生育、医疗卫生、体育事业、劳动就业等方面。这些社会事业都具有公众性、公用性、公益性和非营利性的特点。就我国当前特定阶段而言，社会建设的目标主要有三个：一是优化社会结构。通过深化社会改革，调整社会政策，改变以往城乡二元发展结构。实施区域协调发展战略，形成地区分工合理、各具特色、优势互补的区域产业结构。通过深化收入分配制度改革，提高低收入者收入水平，扩大中等收入人群比重，调节过快过高收入，打击取缔非法收入，培育形成合理的社会阶层结构。二是完善社会服务功能。为社会成员提供生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。政府职能在市场经济发展过程中要“归位”，不能“缺位”、“越位”和“错位”。三是促进社会组织发展。社会的健康发展，离不开政府、市场和社会三者之间的和谐关系。促进社会组织的发展，就是要明确政府、市场、社会之间的分工，鼓励社会组织参与到社会建设和社会管理中来，发挥社会组织在社会协调、社会资源配置、化解社会矛盾方面的重要作用。（二）社会工作一般来说，社会工作是一种以利他主义为宗旨，运用各种专业知识、方法和技能来解决社会问题、改善社会成员生活、调整社会关系、促进社会稳定、维护社会和谐的专业化社会服务。它是一种助人活动，但又不同于一般意义上的“助人为乐”，因为社会工作是科学化的助人活动，它是以科学知识为基础，通过运用科学的知识、方法和技能为社会成员提供帮助。社会工作区别于政府工作和其他施助行为就在于这种专业性，社会工作者必须具有社会、经济、政治、文化、心理等诸多学科的知识，并能运用科学、有效的工作方法，调整受助者的心态，使之以良好的合作来配合社会工作者。社会工作主要由社会工作者、受助者、社会工作价值与专业的方法技能等组成。它有可能是政府行为，也可能是非政府行为；它是专业化的，甚至还有可能是职业化的。大体来说，社会工作实践的过程和方法主要有三种：一是社会个案工作。在专业服务过程中，社会个案工作者与案主之间维持一种面对面或是一对一的关系，通过运用专业知识和技巧协助案主处理其与环境的关系，帮助案主增加社会福利。二是社会团体工作或者社会小组工作。主要为青少年、成人等所组成的团体提供教育和娱乐服务，为有社会与心理问题或生活不便人员所组成的团体提供预防、治疗、康复等服务，以帮助参与团体的个人改变行为，发展和恢复社会功能，并达成团体目标及社区发展，进而促进社会的整体繁荣。三是社区工作。社区工作者的服务对象不是单一的个人或者家庭，而是以整个社区为工作对象。社区工作通过建立社区组织和开展社区服务、发展社区公益事业来解决社会问题。社区工作包含两个过程，即社会政治过程和技术作业过程。也就是说，社区工作是由工作者使用各种工作方法，去帮助一个社区以一定的价值观念为指导，参与有计划的集体行动，以分析和解决社会问题，并最终改变环境及机构的条件。（三）社会控制社会控制是指社会组织利用社会规范对其成员的社会行为实施约束的过程，即社会通过各种因素，运用各种方式，调动各种社会力量，为社会成员提供合乎社会目标的社会价值观念和社会行为模式，调适人际关系，制约和指导社会成员的社会行为，规定各社会群体或社会集团的社会地位、社会权利和义务，限制他们之间的利益竞争的范围，调整他们之间的利益关系，避免产生大规模的对抗性冲突，从而达到维持社会秩序，实现社会运行目标的方式。社会控制的方式主要有三种：一是道德控制。道德是以善恶评价为中心的行为规范的总和。它为人的思想和行为提供是与非、善与恶、正义与非正义、正当与非正当的评价标准。如果人们的行为符合评价标准，那么便会受到社会表扬；如果人们的行为不符合评价标准，那么就会受到社会谴责。道德就是靠人们的内心信念和社会舆论来促使人们自觉遵守社会的行为规范。二是法律控制。这是一种强制社会成员的活动必须遵守该命令的硬控制机制。法律是由国家立法机关制定，并由国家政权以暴力为后盾保证执行的行为规则，是最严厉、最权威、最直接的社会控制。法律以国家规定的形式告诉人们什么可以做，什么不可以做，从而起到个体规范和社会调控的功能。三是行政控制。行政控制是行政领导者和工作人员在行政过程中检查和监督社会行为，纠正行为不当的情况，以保证社会成员行为满足需要达到的行为规范。行政控制是一种必不可少的社会控制方式。只有执行行政命令，社会秩序才能得以维持。（四）公共服务公共服务是现代政府改革的核心理念，也是中国服务型政府建设的政治诉求。公共服务的对象是全体社会成员，服务领域广泛，包括提供城乡公共基础设施，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会成员参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。基本公共服务包括三个方面：一是满足社会成员的基本生存需要。为了使每个人的基本生存权得以实现，政府和社会需要提供基本的就业保障、生活保障和养老保障等；二是满足基本尊严和基本能力的需要。这需要政府及社会为社会成员提供基本的教育和文化服务；三是满足基本的健康需要。这需要政府及社会为社会成员提供基本的健康保障，帮助他们获得必要的医疗救助。在某种程度上，管理就是服务，服务就是管理。但是将服务和管理简单等同起来不利于政府履行职能，也不利于指导政府行政体制改革。同为政府的基本职能，公共服务与社会管理的区别体现在：第一，公共服务没有社会管理那么强的问题意识，也就是说，公共服务并不是为了解决某类公共问题，它要么是为满足客户需求而提供服务，要么是主动提供服务等待顾客来选择；第二，公共服务的目的是为了满足社会成员实实在在的需要，而社会管理追求的目标是公共利益，社会管理的概念相对公共服务来说没有那么清晰；第三，公共服务中的服务者与服务对象之间主要是平等互动的关系模式，而社会管理采取的手段有计划、组织、协调、控制等，单向性强，手段具有一定的强制性。

第二节 古为今用：传统社会管理

儒家从仁爱的观点出发，想建立一个人人和睦相处、团结友爱的社会。孔子主张仁者爱人，一方面，执政者要以身作则，“政者，正也。子帅以正，孰敢不正”（《论语·颜渊篇》）。在孔子看来，任何一个安定有序的社会，执政者与臣民的关系是最基本的。而在二者之中，孔子又最注重执政者的作用，认为执政者的好坏直接决定了社会治理的好坏，所以执政者自身必须具有很高的政治道德。另一方面社会各阶层要和睦相处，人人要“克己”，“一日克己复礼，天下归仁焉”，这句话是孔子仁政思想的纲要，同时包含礼与仁之间关系，并以“克己”作为复礼归仁的实践要求。孔子认为，人民必须克制自己的个人欲望，一切按照周礼的要求去做。不合礼教的不要看，不合礼教的不要听，不合礼教的不要说，不合礼教的不要做，这样天下的一切就都“归仁”了。可见孔子继承了西周以来把礼作为治国之经纬的思想，为国以礼，用礼乐教化来治国安邦。在处理人与人之间的关系方面，孔子强调以和为贵，提倡中庸之道。和是儒家特别倡导的伦理、政治和社会原则。“礼之用，和为贵。先王之道斯为美，小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之，亦不可行也。”（《论语·学而第一》）“和为贵”的目的是为缓和不同等级之间的对立，使之不至于破裂，以维护安定的社会秩序。中庸又称为“中行”，是指人的气质、作风、德行都不偏于一个方面，对立的双方相互牵制，以达到不偏不倚、不激不随、恰当适中。

儒家的另一位代表人物孟子把孔子的德治发展成为“仁政”，主张实行宽柔相济的政策。孟子认为最理想的政治就是仁政，仁政是战无不胜的，正所谓“仁者无敌”。同时，仁学只有变成仁政学说并转换成国家的政策，才能给人们带来安定幸福的生活。而要实行仁政，统治者需要具有仁义之心、不忍人之心，“先王有不忍人之心，斯有不忍人之政”（《孟子·公孙丑上》），“君仁，莫不仁；君义，莫不义；君正，莫不正”（《孟子·离娄下》）。孟子认为，对百姓的“仁”和“不仁”是统治者能否取得天下的关键。如果统治者实行仁政，就能得到民心，将受到百姓的爱戴；如果昏庸无道，推行暴政，就会失去民心而为万夫所指，变成独夫民贼，最终只会被人民推翻。在经济上，孟子主张减轻税赋，制民之产。孟子反对统治者对人民巧取豪夺，主张“省刑罚，薄税敛”，“关市讥而不征，泽梁无禁”（《孟子·梁惠王下》）。同时孟子认为，“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”（《孟子·滕文公下》），人民只有有了从事固定农业劳动的土地，才能生活稳定，才不会为了生计去触碰刑律。所谓的“制民之产”就是让人民拥有“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣；鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣；百亩之田，勿夺其时，数口之家，可以无饥矣”（《孟子·梁惠王上》）。百姓“不饥不寒”、“与民同乐”的社会才是理想的社会。

从孔子和孟子的思想可以看出，儒家倡导用伦理道德来营造良好的社会风气，实现以德治国的社会管理思想。儒家的社会管理路径是先修身，再齐家，后治国平天下，核心就是社会管理要从个人做起，加强个人的道德修养，克己复礼，然后“谨庠序之教，申之以孝悌之义”，通过家庭、家族、乡村、社会的伦理教化，实现道德思想的内化，以全社会对于伦理价值目标和道德准则的公共遵守来缓解社会矛盾，实现和谐之道。“皇权不下县”，虽然国家拥有军队、司法机关、军队等暴力机构，但是社会管理更多的应该依靠伦理道德、礼乐教化、乡规民俗等来维护社会和谐稳定。以德治国的理念具有传统农业社会和熟人社会的特点，可以减少大量资源成本的消耗，避免直接的社会冲突。二、道家社会管理思想

道家倡导“道法自然、无为而治”的社会管理理念，把“治大国若烹小鲜”作为社会管理的上等境界。在老子看来，“道”是宇宙的本源，也是统治宇宙中一切运动的法则，因为道是“有物混成，先天地生。寂兮寥兮，独立而不改，周行而不殆，可以为天地母。吾不知其名，字之曰道，强为之，名曰大”（《道德经》）。道德本性就是自然，一切事物不能违背自然，而要顺应自然，正所谓“人法地，地法天，天法道，道法自然”。以天道自然观来指导社会管理，就是“无为而治”。道家强调对社会的管理既不要用严刑峻法，也不需要大肆提倡伦理道德。因为严刑峻法违背社会自然之本性，过分倡导道德伦理容易变成形式主义的表面文章，迫使人们变为口是心非的伪君子。所以要让社会自然运行，不用刻意去干预。“无为而治”是试图用一种最少的管理成本获得最大的管理效果，用“无为”的手段达到“有为”的目的，因为只要达到“无为”，便可“无不为”，即只要人效法天地自然，行其所当行，止其所当止，做到无私无欲，就可以“无不为”，这就是“道常无为而无不为”。

道法自然的社会管理思想有三条值得我们借鉴：一是要遵循自然界和人类社会发展的规律，实事求是，一切按照事物本来的运动发展规律去认识问题、分析问题、解决问题。二是要按照管理活动本身所应遵循的基本规律和原则办事，比如，事有轻重缓急之分，管理活动也应该有孰先孰后之别。三是社会管理活动一定要符合人民大众的共同心理，实现和维护最广大人民群众的根本利益，因势利导，这样人民群众才会自觉服从国家的法律法规。三、法家社会管理思想

先秦时代的法家管理思想的基本精神是以“法”为中心的，注重“法”、“术”、“势”，即管理制度、管理权威与管理技巧的完美结合。在管理制度方面，法治强调“法”具有公、明、详的特点，可以起到“定分止争”的作用。法家代表人物之一慎到就此做了很浅显的比喻：“一兔走，百人追之。积兔于市，过而不顾。非不欲兔，分定不可争也。”意思是说，一个兔子跑，很多的人去追，但对于集市上那么多的兔子，这些人却看也不看。不是这些人不想要兔子，而是集市上的兔子的所有权已经确定，不能再争夺了，否则就是违背法律的事情。在管理技巧方面，法家所谓的“术”是指君王需要有一套驾驭臣子的权术。君王的职责是把某项名义的职务授给某人，这项职务所要求的工作已经在相关法律中明确规定，君王只关心某个官吏是否恪尽职守，至于如何完成各项工作，是在位官吏应该做的事情，不需要君王指导。君王要做的就是对完成任务的官吏进行奖赏，对没有完成任务的官吏进行惩处。“为人臣者陈而言，君以其言授之事，专以其事责其功。功当其事，事当其言，则赏；功不当其事，事不当其言，则罚。”（《韩非子·二柄》）这样，有能力者便能居于高位，无能力者则遭受淘汰。在管理权威方面，法家所谓的“势”是指君主的权势，要独掌军政大权。慎到认为龙蛇之所以能腾空飞天，主要是凭借云雾之威势，一旦云雾消失，龙蛇就和地上的蚯蚓差不多，原因在于它们失去了赖以腾飞的势。慎到以龙蛇比喻贤者，以蚓蚁比喻平凡之人。龙蛇等同蚓蚁，只因为云消雾散，失其所乘；贤人等同于凡夫俗子，是由于失去可以凭借的势位，不能施展所长，结果无异于平民。从历史来看，没有了权势，像尧这样聪明贤能的君主连三个普通人也治理不了；而有了权势，像桀这样昏庸无道的人也能统驭天下。

如果说儒家思想旨在“以德治国”，那么法家的思想就是“以法治国”。在法家看来，社会的管理要依靠既定的法令和规则，而不能只依靠管理者的主观臆断或者个人好恶。法家还认识到，“徒法不足以自行”，光有法律制度是不行的，强力、灵活的推行手段在社会管理中同样重要。所以，管理者要树立权威，并掌握一定的管理技巧。其中，管理权威可以分为“自然之势”和“人为之势”，即在原有条件下获得的权威和利用各种资源自行创造的权威。为保证法律制度的实施，管理者要利用和强化“自然之势”，主动创设更多的“人为之势”。虽然法家不太看重个人的道德修养和社会的伦理准则，但是在组织机构的建立，职位的设置，人员的任用、监督、授权、奖惩、提升等方面，法家为现代的社会管理创新提供了很多有益的借鉴。相关链接中国近代社会管理思想鸦片战争以后，在国外坚船利炮和器物文明的重击之下，中国开始蹒跚进入近代社会，中国传统社会管理思想也逐渐与西方社会管理思想融合。这一时期各个政治流派纷纷登场，它们所秉持社会管理的理念迥然不同，主要代表有维新派和革命派的思想。总体来说，维新派在社会管理方面比较注意尊重和保护民权。中国传统思想里虽有“民本”思想，但是却没有民权思想。康有为吸收了西方自由主义的民权观，强调公民自治。在康有为看来，人生来是平等的，同时又充满差异性，这些充满差异性的人是独立的，有自主权，应当“以平等之意，用人立之法”，对此进行规范。他不但主张长幼平等、朋友平等，甚至认为君民之间也是平等的，而不像以往以君主为一切社会关系的合法性来源，这在当时是一大思想进步。此外，康有为很早就肯定了三权分立、权力制衡理论的合理性。康有为倡导议会政治，实际上是分君主之集权；提倡地方自治，则是主张地方分中央之集权。社会建设的概念最早是在20世纪初被提出来的。维新变法失败以后，革命派致力于推翻清朝统治，建立新的资产阶级政权，并广泛宣扬民族、民权、民生三大主义。1919年，孙中山将他撰写的《民权进步（社会建设）》收入《建国方略》中，其社会建设的核心思想就是“教国民行民权”。孙中山在救亡图存的革命实践中认识到，中华民族独立富强之梦想不能一蹴而就，更不能完全照搬西方的民主模式。孙中山提出要从中国的实际情况出发，逐步提高国民素质，增强大众民主意识，渐进推行社会改革，从而培养出现代公民社会。在贫穷落后、百废待兴的旧中国，孙中山一方面考虑到了中国现实的国情，另一方面又看到了西方民主模式的利弊，以“使最宜之法适应于吾群，吾群之进步适应于世界”。以孙中山为代表的革命派的社会管理思想的精髓在于，一方面吸取西方19世纪以来的资本主义，同时包括社会主义和共产主义的思想，另一方面又继承和发扬了中国古代传统治国之精华。孙中山的目的是“将外国的规制和本国原有的规制融合起来”，建立一套适合本国的完善的社会管理体制。本来这是一条较为现实可行的社会振兴之路，社会建设也初步取得成效。1936年5月5日，当时的国民党公布了《中华民国宪法草案》。1937年，除东北、华北自治和台湾之外，国大代表已经选举完成。但是随着抗日战争的突然爆发和蒋介石政权对革命的背叛，使得初见曙光的中国宪政之路戛然而止。

第三节 它山之石：西方的社会管理

尽管西方总体上是一个依靠自发调节的社会，社会管理既不发达，也没有形成明确的社会管理的概念，但是西方比我们更早进入现代社会，它们在社会管理实践中积累了许多成功经验和方法，对我们来说具有比较好的启发和借鉴意义。一、国外社会管理思想的主要特点

国外资本主义发展得比较早，也率先建立了市场经济制度，西方政府在社会管理方面积累了丰富的经验。国外的政府社会管理有着鲜明的特点，具体可以将其概括为以下几点：

第一，社会管理思想演变的阶段性特征突出。在自由资本主义时期，政府的社会管理职能主要体现在维护社会秩序、界定产权、保护公民自由权利等，同时也利用非政府组织进行救困扶贫。在国家垄断资本主义时期，政府通过福利国家的建设对社会进行“家长式”的全方位管理，通过建立和完善社会保障制度，保证全体社会成员的最低生活水平，促进充分就业，维护经济社会的平稳发展。在当代全球化的市场经济条件下，政府通过与社会的合作，既不会对社会活动不管不问，也不会对社会事务大包大揽，而是充分调动政府、社会、个人在社会发展中的作用，维持社会秩序。

第二，社会管理思想围绕政府与社会的边界划分展开争论。在资本主义国家出现之初，国家被定位为必要的“恶”，最好的政府是担任“守夜人”的小政府，社会才是“善的”。政府除了维持基本的社会秩序以外，经济活动和社会活动都应该由“理性人”去组织和调节。但是，不可否认的是，西方政府的公共权力一直在增强，政府的公共职能在不断扩展，政府拥有越来越多的自由裁量权。政府像一头被詹姆斯·布坎南描述的“拥有独立利益的巨物”，它无时无刻不在影响人们的生活，这一点在经济大萧条后的西方福利国家体现得尤为明显。这不禁让人们思索，当“大政府”无法避免时，我们怎样去保证公民的政治支配权、参与权、表达权和决定权等公民权利？新自由主义、第三条道路和治理理论试图给出答案，但显然这些还不是研究的终点。

第三，社会管理思想重视公民的自治和非政府力量的参与管理。西方政府似乎对社会的自我管理和社会自治一直情有独钟，政府鼓励公民参加乡村自治、城市社区自治、市镇自治和其他形式的地方自治。即便是在政府职能不断扩大的今天，西方国家仍有数以万计的自治组织存在，它们干着许多政府干不好也干不了的事情。另外，政府充分利用许多社会中介组织、志愿者、非营利性组织帮助政府进行社会管理，甚至允许许多盈利组织通过合适的方式为社会公民提供公共产品和公共服务。二、西方社会管理思想的演变

在欧洲资本主义出现以前，政府的政治统治职能和社会管理职能是混为一体的，或者说政府简单运用宗教迫害和宗教宣传等政治手段来代替社会管理，政府对社会的治理是通过权力的行使来实现的。当资本主义政府出现以后，政府的管理职能才逐渐代替了统治职能，成为政府的核心职能。“从一定意义上讲，政府的发展过程可以被描述为政治统治职能和社会管理职能此消彼长的演进过程，集中体现为统治职能的渐趋削弱和管理职能的日益增强。”关于政府在维持社会正常运转中应该扮演什么样的角色，西方大致经历了三个阶段的探索和发展。（一）古会管理：小政府与大社会的结合

随着西方资本主义的发展，特别是18世纪开始于英国的工业革命，资本主义生产关系日益成熟，商业资本转向了工业资本，资本诉求随之由主张国家干预转向主张自由资本主义，亚当·斯密在1776年出版的《国富论》正是这种新的诉求的反映。古典自由主义思想的特点主要体现在既主张自由市场经济，同时坚持建立法治之下的有限政府。洛克认为，有限政府应该在法治的约束下保护私有财产权和公民的个人自由。“管的最少的政府就是最好的政府”，根据自由主义建立起来的政府只是扮演“守夜人”的角色，即对内维护社会的稳定，对外抵御外来入侵，不干涉经济活动的自由竞争。在古典主义者看来，每个人都是理性的，他们追求私利，并且会制定计划去努力实现他们各自的目标，社会会依照每个人的理性正常运转。他们不相信个人权利由政府“创造”。法律的目的是保护个人的权利，但权利并非来自法律。（二）凯恩斯式的社会管理：社会福利思想和福利国家的出现

凯恩斯主义和福利经济学理论对20世纪20年代末大萧条后西方社会福利思想和福利国家的出现产生了深刻的影响。美国罗斯福总统上台后反对传统保守主义，主张政府积极进行干预。罗斯福“新政”把充分就业作为新政的首要目标，加快建设社会保障制度，通过实施社会保险制度将国民的自我保障和政府的社会保障制度结合起来。罗斯福同时还认为，消极的社会救助应该与积极的社会救助结合起来，而在失业保险中，消极的失业救济应该与积极的以工代赈结合起来。罗斯福“新政”帮助美国很快从经济危机的阴影中恢复过来，也为西欧国家提供了某些借鉴（但是因各国面临的问题不同，效果也有差异）。

社会福利思想在20世纪50年代后期到70年代初期达到了鼎盛时期，在一些西方国家中出现了一种特点鲜明的发展模式——福利国家。福利国家一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔（W．Temple）提出来的，而“福利国家”的口号正式被采用是在1942年的《贝弗里奇报告》里。英国工党政府上任后，开始积极实施“贝弗里奇计划”，并于1948年宣布在英国已经建成了福利国家。福利国家的三个基本政策原则是普享性原则、统一性原则和均等性原则，福利国家认为实现社会福利是政府的责任。福利国家的核心理论就是合作主义，合作主义是一种制度安排，是一种利益协调机制，是一种以信用为基础的法律关系，同时还是调节各种社会矛盾的缓冲器。福利国家的主要特征就是实施覆盖全体社会成员的社会保障政策，实现社会保障的全民化，甚至建立“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。（三）现代中间式的社会管理：政府与社会共治的“第三条道路”

20世纪70年代，西方国家普遍陷入“滞涨”的困境之中。在美国，经济的低速增长和结构性经济危机相互交织，公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来了社会政治问题，公众逐渐对政府失去了信心。在行政管理领域中，新的行政学理论纷纷涌现。以弗雷德里克森等为代表的新公共行政学提倡重视社会公平价值观；布坎南的公共选择理论建议通过社会制度的改革来约束和限制政府权力；奥斯本在《重塑政府》中提出政府管理应该借鉴私人企业一些成功的管理经验和方法，合理利用资源，注重投入产出比，提供政府部门的工作效率；罗伯特·B·登哈特的新公共服务理论则在民主公民权理论、社区与公民社会理论等理论的基础上呼吁政府把职能定位在为公民服务，而不是去“掌舵”，公民权和公共服务比企业家精神更重要。这些新的行政思想也影响到了西方国家的社会政策，为了迎接新世纪带来的挑战，同时也是在总结借鉴前两阶段的社会管理经验，20世纪90年代后西方国家普遍采用了“第三条道路”。“第三条道路”关注的核心问题是在经济发展和社会公平之间寻求平衡点，既要保持经济的稳定增长，又要逐渐改善中下阶层的社会福利。“第三条道路”在社会政策上强调解除管制、实现地方分权（但非核心化）和低税赋，社会主体围绕国家、社会、社区、家庭和个人在福利中的地位和作用来展开。在安东尼·吉登斯看来，“第三条道路真正代表了社会民主的凤凰涅槃”。克林顿在1992年的总统选举中以“把人民放在第一位”作为竞选主题，并把“第三条道路”描述成“既不是自由主义式的，也不是保守主义式的，也不是共和党式的，它们是全新的，是截然不同的”变革政策。“第三条道路”的社会福利思想具体主要包括以下三点：一是强调“无责任即无权利”，把责任与权利的平衡视为福利的新原则，这是对西欧高福利国家不堪重负的政府负担的反思。“第三条道路”认为包括政治家、普通公民、穷人、富人、企业机构、个人在内的所有人群既有从社会产品中享受福利待遇的权利，但同时也应该承担相应的社会责任，通过行动来回报更广泛的社会群体。二是主张用社会投资型国家代替福利国家，国家、社会和个人一起分担社会风险。社会投资型国家的建设需要在公共部门和私人部门之间确立一种协调机制，把社会民主和经济民主作为基本策略，实现社会福利投资的“多元化和民主化”。三是变消极的福利制度为积极的福利制度，注重人力资本的投资。第三条道路不赞成直接的经济资助，而是应该把更多的资源投入到人力资源中去，提高个人在社会中的自主创新能力，重视公民社会的重要作用，依靠政府和公民社会两种力量推动社会发展。三、国外社会管理实践经验

规范和协调社会事务，是各国政府的基本职能。在社会管理的很多方面，国外一些国家和地区积累了不少成功的经验，其中不少也值得我们学习和借鉴。（一）注重源头治理

在社会规范方面，许多国家注意平衡社会主体的权利和责任，通过立法规范社会主体行为，既赋予社会成员权利，又强调其承担相应的责任和义务，比如英国法律规定，公民有集会游行的权利，但是游行不能阻塞街道和无视其他人的权利。为了有效实现社会规范，许多国家通常运用两种手段进行监督和管理：一是通过立法实现标准化和规范化的管理，如美国加州的《社会工作注册法》、日本的《特定非营利活动促进法》、俄罗斯的《社会联合组织法》等；二是通过加强公民道德教育，提高社会自律和自治水平，如新加坡通过的《共同价值观》白皮书奠定了国民共同价值观体系基础，并由政府、社区、学校和家庭四方形成道德建设网络。

在社会诚信方面，许多国家将诚信原则写入法律，如英国1906年的《海上保险法》确立了最大诚信原则；建立征信制度和诚信档案，对个人和组织的诚信行为进行监督；开展公民教育，将诚信作为基本道德，如日本的诚信教育从儿童开始，并贯穿国民一生；提高政府公信力，塑造社会信任，如在欧美，第三方机构会对政府及其实施的项目进行信用评级；动员社会力量参与社会建设，共同增强社会信任，如德国将企业社会责任建设上升到国家战略的高度。

在社会保障方面，许多国家把社会救助制度改革作为社会保障制度的重要内容，主张实行“不承担责任就没有权利”的积极福利政策，如德国从1996年开始对拒绝承担工作责任的人削减25％的救助金；提高社会保障法治水平，如日本制定了《国民健康保险法》、《国民养老保险法》；建立多样化社会保障模式，如在美国，养老责任由政府、社会、个人等多方面共同承担；将一些由政府承担的福利和社会保障项目转由社会组织提供，如德国把一些项目转给民间组织来管理运作，政府通过法律来调控社会保障；进行财务、管理等方面的制度创新，如日本形成了社会保障预算编制制度，从财务上确保社会保障制度的可持续性；扩大社会保障制度改革的公众参与，积极听取公众的意见，增加信息透明度。（二）重视社会管理和服务体系建设

在社会组织方面，一是建立了较为完善的法律框架，其中美国是以税收规制为主的立法模式，英国是以慈善法为主导的立法模式，俄罗斯是民法和单独立法相结合的立法模式。这些国家的法律有四个方面的特点：公民有权成立社会组织，且非营利组织不必都要经过审批或登记；政府对非营利组织主要针对其行为而非主体进行规制；政府对非营利组织法人资格的获得、税收优惠和免税资格有着详细的规定和严格的监督；对非营利组织进行分类管理。二是建立较为完备的监管体系，既包括外部的司法、行政和社会监管，也包括其自身的内部管理和治理结构监管。三是为非营利组织提供必要的制度和财政保障，如德国非营利组织的经费70％来自政府。四是与非营利组织建立合作伙伴关系，非营利组织成为参与政府决策、参与公共事务管理的重要力量。

在社会服务方面，一是加大政府对社会服务的财政支持，如美国联邦政府所有福利项目支出占其财政开支的50％以上。二是重视社会组织在社会服务中的作用，如美国非营利组织包括150多种类型，其中民办非营利性医疗机构占全国医疗服务部门的51％，教育机构占全国教育服务部门的46％，文艺组织占全国文艺服务组织的90％以上。三是通过合同出租、公私合作、用者付费、凭单制等形式推进社会服务的市场化步伐。四是通过非营利组织的供给、社区供给和公民个人自愿供给等形式加快社会服务的社会化。

在社会工作方面，一是政府在社会工作体制的建立、完善和运作过程中发挥主导作用，如英国苏格兰的社会工作部负责包括缓刑犯管理在内的有关社会工作。二是促进社会工作的专业化和职业化，如美国建立社会工作专科、本科、硕士、博士教育体系，同时对社会工作者实行严格的职业准入制度。三是鼓励志愿者从事社会工作，如香港建立了“义务工作者”登记制度，参加登记的“义务工作者”有几十万人。四是通过完善的社会保障和社会福利体系为社会工作的发展提供广阔空间，为社会工作者发挥作用提供舞台。

在社区管理方面，一是完善社会组织体系和职责。发达国家的社区组织体系一般包括以下几个层次：第一个层次负责对社区的管理工作进行指导，提出社区建设的方针原则；第二个层次负责社区各个方面的建设和各种机构的设立；在第二个层次下还有各种具体的分支机构分管各项专门工作。例如，欧美国家在社区管理方面基本上采取了“政府负责规划、指导、给以资助，社区组织负责实施”的运作方式。二是为社区提供较为完备的公共服务设施，比如水、电、气、通信、医疗保健设施、各种公共活动设施、幼儿园以及老年人活动场所等。三是鼓励社会组织在社区发展中发挥作用，由非政府组织和非营利组织实施社区发展服务工作。四是鼓励社区居民参与管理，如美国在涉及社区建设的城市规划编制、制定土地使用法规、召开听证会听取市民意见，并通过媒体向大众公布。（三）加强应急管理体制机制建设

一是完善应急管理的法律法规体系。除了统一的紧急状态法以外，许多国家还针对各种具体的紧急情况制定了单行法，或由行政机关制定紧急状态法的实施细则。如俄罗斯紧急状态法律体系包括150部联邦法律和规章、1500个区域性条例以及数百个联邦紧急状态管理部门发布的内部法令。

二是设立权威的应急管理机构。发达国家在应急管理组织机构设置与职能定位上大致分为两类：一类是建立综合性强的应急管理机构，实行集权化和专业化管理，统一应对和处置危机，代表国家有俄罗斯、美国、日本等；另一类是实行分权化和多元化管理，在应急管理中实行多部门参与和协作，代表国家有英国、德国、澳大利亚等。

三是建立高效的信息管理系统，如德国建立紧急计划信息系统，包括开放的公众使用系统和封闭的内部决策参考系统。

四是在紧急事件处置过程中，积极吸纳和发挥非政府组织或民间力量。提高民间力量的参与程度，是西方国家提高公共危机管理效率的重要手段，也是一项重要制度。

五是建立常态化的应急教育培训体制，如英国和德国的做法是针对不同培训对象分三个层面进行的：联邦政府直接管理的全国性专业培训机构负责对政府应急管理人员的培训，政府有关部门出资设立的技术培训学院负责志愿者的培训，公民教育由政府部门联合学校、非政府组织和企业进行。相关链接当前美国的社会管理经过半个多世纪的发展，美国社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式，而且政府的主要职能是社会管理。概括来看，当前美国社会管理主要有以下三个方面的特点：（1）社会发展支出比重巨大，广开社会发展资金来源。自1960年以来，美国联邦政府在收入保障、社会保障、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入逐年增加，总计超过60％。换句话说，管理社会发展成为政府的主要职能之一。为了满足不断增长的社会需求，美国还通过建立和完善法律与法规体系，通过免税或减税鼓励私人与公民慈善和志愿组织捐赠，通过政府资金直接支持慈善和志愿组织，通过对慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持等方式积极吸纳政府之外的私人、慈善和志愿组织的福利资源。（2）以社会需求和解决社会问题为导向，实现社会服务社会化。在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。美国非营利组织的特点是：正式组织、独立于政府之外、非营利、自律、志愿性。根据美国法律，其非营利组织包括150多种类型，覆盖的领域非常广，美国还有84800个行业协会（business leagues）。美国人民相信，非营利组织可以提供政府所不能提供的服务，非营利组织在美国经营了大部分的社会部门，提供各种各样的社会服务。（3）完善法律，对非营利组织分类管理。尽管非营利组织在美国规模很大，经济价值很高，但是，有关非营利组织的法律在任何一级政府都不多。联邦税收法是美国管理非营利组织的主要工具。国内税务局是负责监管和规制美国非营利部门的主要机构。国内税务局的主要职责是依法收税和对非营利组织减免税。分类管理是美国政府对非营利组织管理的特色之一。例如，501（c）条款列出27种不同类型的组织可以享受免税。政治组织或有政治目的的组织在美国不属于非营利组织，不享受减免税政策。在州层次上，州大法官和州法院负责非营利组织的纠纷和其他事宜，其管理围绕两个目的：保证从公众筹集的资金能够符合公益目的；提供准确可靠的财政和项目信息。到目前为止，很少看到州政府对非营利组织提供指导性政策。

第四节 思想沿革：建国后社会管理回顾

新中国成立以后，党的几代中央领导集体在长期的社会主义建设和改革实践中把我国具体实际和国外社会管理思想结合起来，对社会管理理念分别作出了系统论述，不断发展和完善了具有中国特色的社会管理思想和理论，反映了中国现当代社会管理思想的主旋律。实际上，社会管理并非舶来的名词，它是20世纪90年代在中国“土生土长”出来的。随着当前中国改革开放的深入发展，中国社会开始进入转型的关键期，政府管理职能也由过去只强调政治和经济管理，转而向服务型政府转变，并将社会管理和公共服务作为政府职能的重要内容。一、党的第一代中央领导集体的社会管理思想

以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体的社会管理思想来源于多年的革命战争经验，也是在社会主义建设实践中总结出来的，其主要观点有以下几个：（一）群众观

群众观是党的第一代中央领导集体一直重视和强调的。在他们看来，群众观点是中国革命和建设的出发点和归宿。共产党人要从群众中来，到群众中去，想问题、做事情要从群众的角度出发。工作任务、政策和工作作风是否正确，就要看是不是与当地群众的要求相适应，是不是都联系了群众。对于在处理群众工作中出现的教条主义、经验主义、命令主义、尾巴主义、宗派主义、官僚主义和骄傲自大的工作态度一定要改正，否则就会脱离群众。凡是群众提出的正确意见，党和政府必须依据情况领导群众加以实现；如果群众提出的意见不正确，也不能用专制、武断和压制的方法，要通过说服教育，帮助群众加以改正。毛泽东不赞成群众闹事，认为闹事是坏事，但也认为群众闹事能促使党政人员接受教训，克服官僚主义，教育干部和群众。（二）矛盾观

毛泽东认为社会总是充满着矛盾的，即使是社会主义和共产主义社会也存在矛盾，只不过是矛盾的性质和阶级社会有所不同罢了。有了矛盾就要揭露出来并加以解决，但是要讲究方法和策略。一种方法是区别对待。对于敌我矛盾，我们要把人民团结起来，坚决镇压反动势力；对于人民内部的矛盾就要从团结出发，通过批评和自我批评来达到团结。正确处理人民内部的矛盾和正确处理敌我矛盾总的方法就是实事求是，走群众路线。另外一种方法就是统筹兼顾。毛泽东认为，随着社会主义建设事业的蓬勃发展，很多困难就会出现，矛盾也就不可避免。但是任何矛盾都是可以解决的，基本方针就是要统筹兼顾、适当安排。（三）思想教育工作

在以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体看来，团结各族人民群众，减少和解决社会矛盾，关键在于做好思想政治教育工作。解决群众内部矛盾问题时也要做好教育工作，不要企图用行政命令的方法，用强制的方法解决思想问题、是非问题，这样做有害无益。维持社会秩序要伴之以说服教育，而非单靠行政命令。“无论粮食问题，灾荒问题，就业问题，教育问题，知识分子问题，各种爱国力量的统一战线问题，少数民族问题，以及其他各项问题，都要从对全体人民的统筹兼顾这个观点出发，就当时当地的实际可能条件，同各方面的人协商，作出各种适当的安排。”二、党的第二代中央领导集体的社会管理思想

党的十一届三中全会以后，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体立足时代的高度，把法制建设、利益分配问题和改革、发展、稳定的总体要求直接联系起来，由此形成了一系列新思想，主要体现在：（一）法制观

邓小平认为，由于法律不健全，有人经常把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”。如果领导人的话改变了，“法”也就跟着改变，这就造成政策方针多变，所以要集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，使法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。法律的制定要“经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。（二）稳定观

邓小平认为，中国最关键的问题是稳定，如果没有一个稳定的环境，中国不可能搞建设，更不可能实行改革开放政策。对于中国的改革开放事业来说，稳定在当前显得更为重要，这不只是中国的问题，也是亚洲、太平洋地区乃至世界的问题。对待妨碍稳定的事情，不能让步，不能迁就。巩固和发展安定团结的政治局面，需要向广大人民群众做好思想政治工作，动员和组织他们积极自觉地行动起来，同各种破坏安定团结的势力作斗争。要千方百计处理好改革、发展和稳定的关系。发展是根本，中国解决所有问题的关键是靠自己的发展，没有发展，建设社会主义现代化就是一句空话。改革是动力，是我国经济社会发展的强大动力，只有通过不断改革，冲破阻碍社会经济发展的束缚，才能推动社会进步。稳定是前提。发展需要投入，改革会付出成本，但投入和成本过高，都有可能带来社会的不稳定。而不论是发展还是改革，都必须在稳定的条件下才能进行。三、党的第三代中央领导集体的社会管理思想

1992年10月召开的十四大，第一次明确提出了“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。随着改革开放的深入发展，市场更加发挥了它在资源配置方面的基础性作用，当然随之而来的也有许多新情况、新问题。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体针对物质利益、价值观念、思想方式的多样化和复杂化所带来的一系列社会问题和矛盾，对社会管理这一重要政治课题作了新的论述。概括起来，有以下几个重点：（一）经济与社会协调发展“经济发展，是政治稳定、社会稳定的基础”。但光把经济搞好了还不行，同时还要推动社会的全面进步。要大力推进科技进步与创新，把科教兴国战略放在优先发展的战略地位，坚持不懈地加强社会主义民主法制建设和思想道德建设，大力发展有中国特色的社会主义文化，着力控制好人口总量，逐步提高人口质量，切实加强生态建设和环境保护工作，解决好经济与人口、资源、环境协调发展的关系问题，促进城乡、区域协调发展，改善公共设施和社会福利，实现经济与社会的可持续发展。（二）处理好社会突出问题

随着改革开放的不断推进，经济结构和社会关系出现了一些新的变化，比如经济成分和经济利益多样化、社会生活方式多样化、社会组织形式多样化等。对于各种社会矛盾，一定要高度重视并加以正确处理，以防止矛盾激化，影响社会的稳定。处理社会矛盾和问题的时候要注意方式方法，“要区分不同情况，通过改革和发展，通过加强思想政治工作，通过综合运用法律、经济、行政、教育等各种手段，妥善加以解决”。（三）把依法治国和以德治国结合起来

党的十五大报告明确指出，依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略。法治和德治从来都是相辅相成、相互促进的，二者不可偏废。“法者，国之权衡也”，政法公正廉洁是政府公正廉洁的重要内容。如果执法人员不能秉公执法，人民群众就会失去对法律的信任，进而失去对党和国家的信任。所以要建设一支高素质的政法队伍，进一步完善社会主义的法律法规。同时，一个社会治理得好不好，还同人们的思想道德文化有很大的关系。因此，要做好思想道德文化建设工作，发挥道德的自律作用，以维系社会秩序与风气。四、党的十六大之后中央领导集体的社会管理思想

党的十六大之后，以胡锦涛同志为总书记的党中央领导集体更加重视社会管理工作，社会管理的思想也日臻完善，其主要思想可概括为以下几个方面：（一）加强社会建设是科学发展观的题中应有之义

党的十六届三中全会指出，要坚持和树立以人为本，全面、协调、可持续的发展观。科学发展观的核心是以人为本，就是要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。基本要求是全面协调可持续，就是要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。根本方法是统筹兼顾，就是要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性。既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破。（二）提出构建社会主义和谐社会的战略任务

和谐社会构建是以胡锦涛同志为总书记的党中央从新世纪新阶段党和国家事业全局出发提出的重大战略思想，也是新世纪新阶段正确处理社会问题和矛盾，推动经济社会和谐发展的重大战略思想。党的十六届六中全会提出要“构建社会主义和谐社会”，并把民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处作为和谐社会建设的重要目标。和谐社会建设的提出进一步完善了我国现代化建设的总体布局，由过去发展社会主义市场经济、社会主义民主法治和社会主义先进文化的“三位一体”，发展为包括构建社会主义和谐社会在内的“四位一体”。构建社会主义和谐社会是我们党顺应历史发展变化，为推进中国特色社会主义伟大事业作出的重大战略举措，是我国处于体制转轨、社会转型这一特殊历史时期经济社会发展的必然要求，是满足人民群众不断增长的物质文化需要的必然要求，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求，是全面落实科学发展观、实现全面建设小康社会奋斗目标的必然要求。（三）提出建设服务型政府，强化社会管理和公共服务在政府职能中的地位

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度。胡锦涛总书记在2008年2月中共中央政治局第四次集体学习时指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。2004年2月，温家宝总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专题研究班上的讲话》中首次提出了“服务型政府”的概念。2005年3月，温家宝总理又在《政府工作报告》中再次强调，要“努力建设服务型政府”。（四）更新社会管理理念，创新社会管理体制

构建社会主义和谐社会，减少社会转型期不稳定的社会因素，要求我们提高管理社会事务、协调利益关系、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领。首先，要根据社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况，深入研究社会管理的规律，更新社会管理理念。要加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。其次，要创新和完善社会管理体制机制。要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、人口动态管理机制、新型社区管理和服务体制、食品药品安全监管机制、安全生产监管体制、应急管理体制、网上舆论引导机制等。

第三章 社会管理体制如何布局

第一节 党委是领路人

中国共产党是中国唯一的执政党，掌握资源配置的权力，肩负管理国家和社会的重大责任。在我国的社会管理格局中，中国共产党必然成为社会管理的主体之一，在社会管理中处于领导地位，是社会管理体系中的政治核心，这是由我国国情决定的，是我国社会管理的特色。社会管理中党组织的政治核心地位，就是党在社会管理的网络中成为政治上的核心，对于社会管理的方方面面具有政治上的凝聚力，可以组织、团结全社会的力量。在社会管理中发挥党的领导作用，要坚持总揽全局、协调各方的原则，转变和改善党的领导方式。

第一，从范围上看，党的领导是全方位的，覆盖国家和社会生活的各个方面。我们党作为中国特色社会主义事业的领导核心，其活动所涉及的范围大，其路线方针政策所涉及的领域广，涵盖生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的方方面面。从执政的角度来看，党的领导包括对国家立法、行政、审判、检察等机关和国家各方面工作的领导。

第二，从层次上看，党的领导应当主要体现在根本性、全局性、关键性方面。党的领导主要是政治、思想和组织领导。通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用。党中央要集中全党和全国人民的智慧，确定国家的指导思想、发展方向、根本制度，提出路线方针政策等。在各地方，凡属调查研究中发现的需要共同研究的事，凡属带方向性的事，凡属问题比较突出、涉及群众根本利益、影响社会稳定的事，都必须经地方党委常委研究决定。凡人事任免、推荐干部、财政预算、重大工作部署、重大活动等重大决策都由党委常委集体决定。

第三，从方式上看，党的领导必须坚持依法执政。在依法执政的条件下，党的领导就是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党的主张和人民的意志相统一，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施；就是要使全体党员特别是领导干部牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威；就是要督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益；就是要支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，促进公正司法和严格执法，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。

第四，从功能上看，党的领导必须协调好各个方面的关系。各级党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，应当做到总揽不包揽、协调不代替，把主要精力放在抓方向、议大事、管大局上，解决好全局性、战略性的重大问题，把注意力放在解决影响社会和谐稳定的突出问题上。各级党委要支持和保证人大、政府、政协、司法机关、人民团体、社会组织等各方面发挥职能作用，依法或者依照章程独立负责、协调一致地开展工作；要善于发挥政府在社会管理过程中的主体作用，调动社会各类组织参与管理的积极性和创造性，为公民个人参与决策、参与管理创造更多便利的渠道，重视社会和公众对社会管理工作的监督作用。案例多地党委设立社会工作委员会经中央编办批准，广东省设立社会工作委员会。这是广东省为加强社会建设、创新社会管理工作成立的专门机构。新设立的广东省社会工作委员会，既是省委的工作部门，又是省政府的职能机构。其主要职责是按照“党委领导、政府负责”的要求，牵头制定并组织实施社会工作总体规划和重大政策，协调相关部门起草社会工作方面的政策法规；宏观指导和综合协调全省社会工作，督促检查工作落实情况；参与拟订劳动就业、社会保障、教育、卫生、文化、体育等方面的政策；推进和创新群众工作，建立健全群众利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制；配合推进社会领域党建工作；研究推动社会建设和管理体制改革创新。广东省委决定，省委副书记、省纪委书记朱明国兼任省社会工作委员会主任，省委常委、政法委书记、省公安厅厅长梁伟发，省委常委、秘书长徐少华，副省长刘昆兼任委员会副主任。广东省社会工作委员会实行委员制，省委组织部、省委宣传部、省委统战部、省委政法委、省编办、省信访局、省发展改革委等作为委员会成员单位派出委员。省社会工作委员会实行决策、执行既相对分离又相互协调的社会工作运行机制，委员会负责研究和统筹处理社会工作中的重大问题，各成员单位按照委员会的决策和部门职责分工做好贯彻落实工作。广东还要求各市、县（市、区）相应成立社会工作机构，以切实有力的运作机制确保社会建设各项任务落到实处。其实在之前，北京、上海、海南等地党委已经先后建立了类似的工作体制。2007年，北京成立中共北京市委社会工作委员会和北京市社会建设工作办公室（简称北京市委社会工委）合署办公，北京市委社会工委是负责北京市社会建设工作的市委派出机构。其职责包括：研究提出本市社会建设的总体规划、重大方案和重要政策，为市委宏观决策服务；宏观指导、统筹协调和督促检查本市社会建设重点任务的落实；拟订并组织实施本市社会管理体制改革和社会领域社会动员体制机制建设的规划和政策措施等。2003年，上海成立了全国首家省级社会工作委员会。中共上海市社会工作委员会是中共上海市委的派出机构，根据市委授权，负责对全市社会团体、社会中介组织、非公经济组织、民办非企业单位党的工作以及相关的社区党建工作的指导、协调、研究和督查。其职责包括：前瞻性地研究党建工作中的新情况、新问题，及时向市委提出加强和改进党对社会工作领导的意见和建议，为市委提供决策咨询等。2011年6月15日，海南省委群众工作部成立，与信访局合署办公。这是全国第一个省级层面的群众工作部。省委群众工作部部长由海南省委常委、政法委书记肖若海兼任。除了成立省级群众工作部，海南2011年还在海口、三亚等十个市县启动群众工作统揽信访试点工作。由于成立不久，海南省委群众工作部将自己的主要工作定为尽快搭建内设机构工作平台，用群众工作统揽信访工作，推进试点市县加快群众工作部设立的步伐，构建全省群众工作统揽信访工作体系。其工作核心是维护群众利益，妥善化解群众难题。

第二节 政府是负责人

政府有广义和狭义之分，从广义上说，政府指的是包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等在内的政权组织形式；从狭义上说，政府仅指行政机关。此处所讲的政府是广义上的政府，而且既涉及中央政府层面，也涉及地方政府层面。我国政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。社会管理是政府的一项基本职能，实施有效的社会管理是政府的一项重要职责。政府要负担起全面组织社会管理的责任，对整个社会事业进行整体规划，当好社会管理工作的“大管家”。一、制定社会政策，完善法律法规

坚持政府在社会管理体制中的主导作用，要求政府在宏观上建立健全社会建设和管理的政策、法律、法规，制定基本公共服务的标准，建立健全社会保障制度、社会治安综合治理机制、公共突发事件的应急机制等。政府还要对社会管理的实施进行法律、行政和司法等方面的检查和监督，使社会管理政策得以顺利实施。制定和完善社会管理方面的法律法规，必须依据宪法和相关程序。我国宪法是根本大法，其中有关于对公民权利和义务的规定，是制定和完善社会管理法规的法理依据。《中华人民共和国宪法》在第二章“公民的基本权利和义务规定”中明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这就要求政府在制定社会管理方面的法律法规时既要规定公民应享有的各项权利，还要规定公民应该履行的各种义务。

社会政策是解决和应付社会问题的基本原则和方针，它在现代政治中显得日益重要。因为现代社会的问题越来越多，且有的问题已经威胁到社会秩序的稳定。如果没有相应的社会政策，社会问题将难以得到合理的解决，个人与团体的安全和福利也将无法得到保障，社会有可能陷入混乱。因此，世界各国都非常重视社会政策的制定和实施。当前中国社会问题突出，政府要尽快制定有效的社会政策。首先，政府应该将社会政策集中在全社会关注度较高的公共福利活动上，实现社会控制以满足社会的基本需要。其次，政府要把社会政策从社会行政传统中解放出来，努力强化经济政策和经济机制的自发作用。最后，社会政策的制定要在政府、企业与社会部门之间建立一种合作互动的良性关系，提供更多的社会问题解决方案，满足日益多样化的社会需求。二、保证社会管理的财政投入

巧妇难为无米之炊，社会管理是一项庞大的公共管理活动，需要大量的资金和物资作为保证。社会管理的投入，包括政府、社会、企业、个人等对社会事业的各种形式的资源投入，但是在“大政府”色彩浓重的中国，政府投入仍然是社会管理的主要投入来源，这也反过来表明了政府在社会管理中的主导地位。

政府要改革现行的公共财政结构，加大对社会管理事业的财政投入比例。看一个政府的社会管理体制，看一个政府是不是真正地向服务型政府转变，一个重要的指标就是看它的财政投入结构是否向社会管理和公共服务方面倾斜。如果大部分财政支出还是用于生产性投资，而公共服务性投资不足的话，就说明服务型政府还没有建立。因此，政府应该增加社会方面的预算支出，为加强社会建设和管理提供充足的物质保障。相关链接地方政府重视民生投入重庆市政府审议通过的“十二五”社会事业专项规划，将逐步完善公共财政体制，确保50％以上的财政一般预算收入投入社会民生领域。财政性教育经费支出占GDP的比例保持在4％，卫生、文化、民政、计生、妇女儿童等社会事业财政性投入比重逐年提高。广东省委省政府在社会建设投入问题上，既立足当前，又放眼长远，算大账、活账、长远账。政府不断完善公共财政体制，优化财政支出结构，建立健全社会建设资金保障机制，确保社会建设支出增长高于财政一般预算收入增长。“十二五”期间，用于改善和保障民生的财政累计投入年均增长力争达到13％，5年累计投入达2万亿左右。

基本公共服务均等化是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的重要方面。社会管理体制改革应以公共性为取向，以均等化为主线，进一步缩小城乡之间、区域之间、所有制之间在享受基本公共物品和服务方面的差距，使全体人民都能共享社会发展成果。要确保新增财力全部或绝大部分投向教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、社会治安、公共基础设施等基本公共服务领域。案例在城乡统筹中推动公共服务均等化广东佛山市近年来很是注重统筹城乡社会经济发展，促进基本公共服务均等化。为了提高农村地区的公共服务水平，佛山市加快了城市基础设施向乡村延伸的步伐，建立了城乡统一的低保制度，建立了覆盖城乡居民基本医疗保险制度和农村居民养老保障制度。随着这些政策措施的出台，让更多的农村居民享受到了优惠政策，有利于打破原有的城乡二元化公共服务体制，促进城市和农村地区协调发展。三、培育社会组织，引导公民参与管理

在政治学概念中，有一个词叫“善治”，它是政府与社会、公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，二者互为补充，表现出治理的最佳状态。政府在社会管理中一个非常重要的任务就是对社会组织进行培育和管理，鼓励公民参与到社会管理中来，推动社会实现自我管理。

首先，为社会组织正名，提高其认知度。广泛宣传社会组织在发展社会公益事业、提供公共服务、满足社会成员需要、构建社会主义和谐社会等方面的重要作用，营造其培育发展的良好氛围。要对社会组织实行分类管理，努力促使其在制度框架内依法活动。要明确不同类别社会组织的指导和培育原则，加强监督、检查，确保其经费来源和开支公开透明。要给社会组织提供更多的发展平台，对一些政府本身管不好也管不了的事情，尽量交予社会组织代为管理；对一些管理效率低下的事项，可以通过向相关社会组织购买服务或进行补贴来间接实施管理。同时，还要努力形成共同推动社会组织发展的良好环境，做好配套的制度建设工作。

其次，激励公众关心社会事务，让公众自己管理自己的事务。让公民参与管理，一要确立保护公民自治的机制，拓宽公民参与社会事务管理的渠道。二要建立有序参与机制，开放公共生活空间，使普通公民能够参与到影响他们生活的公共决策过程中去，增强政府公共决策的民主性和科学性。三要实现社会生活层面的吸纳式参与与竞争式参与的有效结合，既要扩大参与面，又要提高参与的利益让渡和妥协的水平，有效降低社会冲突发生的概率，实现社会的和谐稳定。四是政府不与民争利，在教育收费、医疗购销和医疗服务等经济生活和社会生活的许多领域，要保护公众的正当利益，减少政府直接参与生产经营性活动，防止与民争利和以权谋私，预防贪污腐败现象发生。相关链接社会治理中的善治善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程；从一定的意义上说，就是进一步法治化的进程。学者一般认为，善治的基本要素有以下五个：（1）合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性（transparency），即政治信息的公开。立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息，公民都有权获得，并且对公共管理过程实施有效的监督。（3）责任性（accountability），它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。（4）法治（rule of law），其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治与人治相对立，法治不但规范公民的行为，而且制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。（5）回应（responsiveness），这一点与上述责任性密切相关，实际上是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程。而善治的构成要素无一不是以民主政治为基石、以政府行为的法制化为基础的。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间存在着良好的合作。善治有赖于公民自愿合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与，不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。善治是政府与公民之间积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共程序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治和法制，这样，善治与民主法制便有机地结合了起来。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。而这一切，都是以法治为基础限制政府权力的产物。善治理念可用九个特征来表述：回应、有效、高效、达成共识、透明度、促进法律规范、参与、诚信、公平和包容。

第三节 社会力量是助手

从国家的起源和发展来看，国家是人类社会发展到一定历史阶段后才产生的，国家不是从来就存在的，也不会永远存在下去。国家产生之初，国家与社会的关系表现为国家凌驾于社会之上，随着社会的不断成长和成熟，社会逐步获得独立自主性，而国家则在权力、能力、权威等方面进行自我限制，因而，国家与社会的关系逐步向平行、平衡状态演变。也就是说，国家要经历一个从无到有再到无的发展过程，国家最终还是要回归到社会。就我国社会管理体制而言，社会力量必然成为重要的管理主体之一，在社会管理中应该充分发挥各类社会组织和非公有制经济组织的协同功能。这种社会协同作用主要可以体现在“三个关系”上。一、党和社会力量的关系

发挥社会管理体制中的社会协同作用，要求加强党与各类社会力量的密切联系，将引导和培育社会力量的健康发展作为党的工作的重要组成部分，把密切党和社会力量之间的关系作为提高党的执政能力和构建社会主义和谐社会的一项重要举措。紧跟时代步伐，做好新形势下党的社会工作，把党的政治工作、思想工作和组织工作深入到各类社会力量当中去。相关链接“两新组织”与社会管理新中国成立以来，特别是改革开放以后，社会力量壮大的一个明显表现就是新经济组织和新社会组织的出现和快速发展。党需要处理好与“两新组织”（新经济组织和新社会组织）的关系，不断扩大党的工作的覆盖面，以增强党的社会整合能力。“两新组织”的发展与一个地区的经济社会发展状况有着直接的联系，经济越是发达的地区“两新组织”就发展得越快，越活跃，表现出变动多、规模小、差异大等特点，同时还具有很强的多样性和复杂性。党对这一领域知之甚少，基础工作也相当薄弱。党必须适应社会发展的方向，高度重视基础组织建设，不断创新党组织的设置形式，增强与“两新组织”的相互联系。要从“两新组织”的实际出发，着重做好以下几个方面工作：一要保证党的基本路线和各项方针政策的全面贯彻落实；二要为“两新组织”的健康发展提供良好的体制机制环境；三要围绕“两新组织”的新特点和新任务，探索加强“两新组织”的党建工作；四要把维护和关心职工的合法权益作为“两新组织”的一项重要工作。

要更好地发挥社会力量对党的协同作用，还必须增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，提高各类组织的政治认同感。随着传统社会向现代社会转型，私营业主、个体工商户和雇佣劳动者（含管理和技术人员）等一些新的阶层已经出现，我国社会的阶级阶层结构、社会结构已经发生了极大的变化，这必然促使党的社会基础构成发生大的改变。把社会各阶层中优秀分子吸收到党内来是不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础的重要举措，这既有利于提高党组织对社会整合的效力，也有利于调动他们投入社会建设的积极性和创造性。二、政府和社会力量的关系

从政府和社会力量的关系来看，要实现社会力量的社会协同作用，政府和社会力量之间要分工协作。社会力量可以利用自身源于民间的优势，发挥在提供服务、反映诉求和规范行为等方面的积极作用。政府与社会力量间的协同是健全社会管理体制、合理配置社会资源、化解社会矛盾、解决民间纠纷、加快发展社会服务、满足社会复杂多样的需求的需要，也是实现社会协同、整合社会管理资源的必经之路。

从计划经济时期的全能型政府我们可以看出，政府对于经济社会的调节并不是万能的，它同样存在着失灵的问题。社会力量因为具有机动灵活、便捷高效的特性，能够承担许多政府不能做或者做不好的事情，正好弥补政府行政的空白和不足。

一方面，社会力量可以提供更好更丰富的公共产品和服务。为社会提供优质的公共产品本是现代政府的基本职能之一，但是如果政府还继续延续计划经济时期的做法，对社会事务不加分类地统包统揽，结果就会降低公共产品和服务提供的效率。比如公共休闲场所这类准公共产品的经营管理，因为生产与提供周期长、风险较大、利润很少，很多地方政府不愿花太多的精力在上面，最后很可能因为政府管理不善，场所秩序混乱，引起市民不满。有的政府则不考虑当地经济社会发展的实际状况，为了做看得见的政绩，大搞绿地建设、广场建设，建城市“地标建筑”，最终带来的只是资源浪费，徒有其表。这些都是政府难以承担或不愿承担的事务，像这类事情就可以交给社会力量特别是社会组织去做。

另一方面，社会力量可以有效克服政府在社会管理中的信息不对称，降低信息收集成本。随着市场经济的逐渐确立和完善，政府向市场和社会转移了部分职能和权力。当政府活动范围缩小以后，对于市场和社会的信息感知就不可能像过去那样灵敏，制定的社会政策并不一定符合现实需要。在这种情况下，就要发挥社会力量在信息收集方面的功能。由于社会各类组织直接和某一经济社会领域相联系，比如工会、商会、消费者协会、红十字协会、资信评级机构、仲裁机构等，它们对各方面的信息都比较了解，能够在政府和企业、政府和社会之间架起沟通和协调的桥梁，从而降低政府信息收集和社会监督成本。

作为政府，要为社会力量提供独立发展的空间，用法律形式明确社会各类组织的性质、职能、宗旨、地位、权利、义务、组织形式、活动范围、经费来源等。从法律制度上保证这些组织领导体制、人事制度和机构设置的独立性；从机构形式和组织制度上，摆脱其与政府部门的从属关系；在人、财、物方面的利益关系上，割断政府和其所属社会组织的“脐带”，实现真正的脱钩，定位到产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束上来，成为完全独立的社会力量。因为不同类型的组织性质的不同，功能不同，内部结构也不相同，需要不同的法律规范，因此要对社会上各类组织加以法律上的分类并定义和区分不同分类的法规，制定不同的法律规范。要明确制定社会各类组织的监督管理制度，包括理事会制度、准入和退出制度、社会监督评估制度、财务审计公开制度、社会报告制度、竞争制度、激励制度、问责制度、法律追惩制度等。要明确社会各类组织的行为准则，即遵守国家法律、法规、规章的规定，遵守职业道德，遵循自愿、公平、诚实信用的竞争规则。三、各种社会力量相互之间的关系

不同的组织具有不同的性质和功能。商会、行业协会、消费者协会、会计事务所、资产评估机构等社会组织主要为经济发展服务，具有一定的经济中介功能；律师事务所、公证机构、仲裁机构等组织，既具有司法、执法的中介功能，也具有协调社会矛盾的作用；学会、研究会等社会团体，主要为科技、教育、文化发展服务，具有学术研究的性质和功能；还有为老年人、残疾人、孤儿等提供养护、康复、托管等服务的机构，主要为特殊人群服务，具有社会福利的性质和功能。总之，有的社会组织的性质和功能存在明显差异，有的社会组织存在功能的重合。如果社会各类组织之间不协同配合好，就会出现“撞车”和资源内耗的情况。因此，社会组织在参与社会管理的过程中，既要各司其职，发挥自身特色，又要相互配合，相互协调，发挥功能互补的作用。社会组织间这种协同关系基本可以分为三类：（1）弱相关或无相关组织间的短期合作。这一类型的组织间没有明显的资源方面的冲突，但是基于对其他组织的不信任感，组织不会主动寻求彼此间的合作。但从长远看，社会资本的推动和组织资源依赖性促使它们通过合作来走出各自的发展困境，它们合作的方式就是在具体的短期项目的牵引下，来吸附其他组织来参与，共同搭建合作的平台，寻求实事上的合作关系。所谓的短期项目，就是在不危及各自的独立性和自主性的前提下，通过短时间的、有限资源和有限限度的短期项目的合作来建立起彼此信任的基础，培养组织间的合作意识并同时塑造组织间的合作思维。（2）竞争型组织间的第三方合作。在一定的地域范围内，组织之间可能存在资源的严重重叠和交叉，如果没有外力干扰，就有可能产生总体服务质量的降低并出现恶性竞争，此时就要寻求第三方合作。在资源有限的情况下，为了实现各自的目标，在有资源竞争关系的组织间引入系统外部的第三方来调和竞争关系，通过“借力使力、以群策群”的合作营销行为补上双方短缺的资源。一些地方政府已经开始不同程度地通过整体性购买民间公益组织的社区组织服务来支持他们的运作和发展。这里的整体性购买虽然是一种政府的主动行为，却也在一定程度上缓解了民间公益组织间因资源竞争所导致的紧张关系，并且也会因为政府的介入使得公益组织从竞争走向合作。（3）互补型组织间的长期战略合作。任何组织间从长远来看都或多或少存在着一种互补性，而不可能一直是无相关关系或竞争对抗关系，例如在宏观上，非政府组织构成的第三部门与政府部门、企业部门形成功能互补的关系；在中观上，组织系统内部不同类别之间相对于所面对的问题也是一种互补关系；在微观上，任何一种组织内部的不同职责分工也自然构成互补性关系。互补性的公益组织之间在独立进行产品生产或服务提供的基础上，还需要发挥自身的独特优势并与之形成资源匹配的其他公益组织组建一条长期的供应链条，从而能够创新、高效地进行产品生产和服务提供。同时，各个组织还要保证供应链本身的动态灵活性、网络开放性和服务导向性。在这种合作类型中，组织之间有着比较明确的分工，彼此相互依存，共生共荣。

第四节 公众是参与者

社会管理说到底是对人的服务和管理，社会管理工作的好坏要以人民群众赞成不赞成、同意不同意、高兴不高兴、满意不满意作为最起码的衡量标准。其实，公众不仅是被服务和管理的对象，而且还可以成为服务和管理的主体。公众参与就是要形成公众参与社会管理的机制，让政府之外的个人和社会组织通过一系列正式和非正式的途径，直接参与到国家立法、政府公共决策中来。一、公众参与社会管理的意义

在公共管理中，国家权力逐渐向公民回归，吸纳公众参与社会管理是现代民主的基本要求。社会转型中的利益日益分散、需求更加多元，在管理更为复杂的情况下，政府为了作出更加符合广大人民群众需求的政策，增强管理决策的合理和合法性基础，公众参与是必不可少的。公众在参与过程中既能反映自身的利益诉求，让决策者直接听到群众最真实的声音，还能发挥公众参与社会管理的热情，调动公众参与的积极性、主动性和创造性，增强他们在社会事务中的参与感和介入感，使公众参与社会管理的愿望得到尊重和保护，参与社会管理的能力得到发挥。在加强和创新社会管理过程中，让公众将意愿表达出来，让公众行动起来，社会管理的活力才能充分展现出来。

公众参与社会管理还能够增加社会和谐因素、减少社会不和谐因素。让政府与公民进行对话和合作，有助于打破过去单向的管理和服务，增进政府与公众之间的双向沟通与交流，促进公众对政府社会管理方面的路线、方针、政策和服务的了解、认可和支持；让公众参与对政府社会管理工作的监督，将公众的评价作为政府社会管理绩效考核的重要指标，这样可以帮助政府改进社会管理水平，提高公共服务的质量，有利于政府与公众之间建立良性互动。同时，公众在参与社会管理过程中，也能增进对社会组织的了解和信任，有利于规范社会组织的运行，有利于提高社会组织的公信力和影响力。公众参与社会管理，可以促进政府与公众之间建立互信关系，有利于把社会矛盾的处置关口前移，把问题化解在源头，有利于维护社会的稳定。案例较真的公民“状告政府”福建省龙岩市从事公益诉讼的法律工作者邱东健，自1996年状告龙岩市邮电局不遵守夜间长途电话减半的收费规定、索赔1.2元获胜以来，15年里，他每年都会以普通公民的身份，针对一些政府部门和国有垄断企业的不合理规定提起公益诉讼，至今已经打了24场公益诉讼官司。二、强化公众参与意识

随着社会经济的发展，公众的参政意识、民主意识、法治意识、维权意识和监督意识明显增强。正因为公民参与意识的日益强化，公众意见和看法往往影响着政策的制定和实施。案例番禺垃圾焚烧发电厂选址事件（一）政府决策2006年8月25日，历经三年多调研和选址论证的广州市番禺区垃圾焚烧发电厂取得广州市规划局下发的项目选址意见书。2009年2月4日，广州市政府发出通告，决定在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处建立生活垃圾焚烧发电厂，计划于2010年建成并投入运营。该公告表示：“违反本通告，拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务的，由公安机关依照有关治安管理处罚的法律、法规规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”4月1日，番禺区市政园林局获得国土部门批准的土地预审报告。（二）进入公众视野9月起，广州番禺大石的居民从媒体、网络等民间渠道得知当地要建垃圾焚烧发电厂。媒体报道称，规划在番禺大石街会江村附近、日处理2000吨垃圾的生活垃圾焚烧发电厂可能在国庆节后开工，2010年亚运会前投入使用。10月25日下午，番禺大石数百名业主发起签名反对建设垃圾焚烧发电厂的抗议活动。10月30日，番禺区政府召开了解释垃圾焚烧疑问的新闻发布会。就是在这次会上出现的四位专家后来广受网友诟病。11月5日，广东省省情调查研究中心对垃圾焚烧发电厂八公里内的12个小区调查证明，97.1％的受访居民反对建垃圾焚烧发电厂。同一天，广州市番禺日报以头版头条报道《建垃圾焚烧发电厂是民心工程》，称番禺区人大代表70多人视察了项目选址现场，认为这是“为民办好事、办实事的民心工程”。11月6日，广州市政协委员韩志鹏建议，在当前市民激烈反对建垃圾焚烧发电厂的情况下，因势利导推进垃圾分类。据相关观察，同一天，之前积极跟进的广州各大媒体要么失语，要么改口，广州电视台、《广州日报》先后报道番禺和广州政府将“依法推进垃圾焚烧项目”。11月14日，广州市规划局表示2006年便批准了番禺垃圾焚烧发电厂的选址工作，正在配合环卫部门进行环评。强调如果通不过环评，规划局不会发出规划许可证。11月22日，广州市政府召开新闻通报会，表示“要坚定不移推动垃圾焚烧”。11月21—22日，CCTV公开报道广州番禺垃圾焚烧发电厂这一全国性的公共政策事件。（三）出现转折11月23日，番禺区区长召开了“创建番禺垃圾处理文明区工作座谈会”，与约30多名小区业主进行面对面谈话，称“环评不通过不动工，绝大多数群众反映强烈不动工”。同日，番禺大石镇近300名居民因生活垃圾焚烧发电项目问题到市城管委上访之后，又来到附近的市信访局继续上访。但因上访群众没有按照《信访条例》选派5位代表与市领导直接对话，表示不愿意“被代表”，导致副市长苏泽群空等5个小时，最终也没能跟群众交流。此日，《南方都市报》爆出政府态度的突然转变与背景复杂的承建运营商有千丝万缕的联系。12月1日，网友爆料坚决要求垃圾焚烧的广州市副秘书长吕志毅和垃圾焚烧利益集团存在密切关联：他的儿子和弟弟都在垃圾焚烧发电厂供职。吕志毅回应说“这是胡说八道”。12月2日，网友质疑四位环评专家身份：做垃圾焚烧生意。12月10日，番禺区表示，暂缓垃圾焚烧发电厂项目选址及建设工作，并启动选址全民讨论。12月20日，番禺区区委书记谭应华应丽江花园业主代表邀请，与反对垃圾焚烧的业主座谈，表示已证实，会江项目目前已经停止。（四）事件反思番禺垃圾焚烧发电厂选址事件成为广州乃至全国范围内民意与政府博弈的焦点之一，此事件背后折射出在当前我国公共政策制定过程中，公民参与不足、缺乏民意基础、决策不透明的现象普遍存在。

从整体来看，公众的志愿精神、公民意识和责任感还没有充分确立起来，对社会事务的参与较为冷漠。许多本可以通过社会自治就能解决的社会管理任务，仍然落到政府的肩上，增加了政府社会管理的成本。因此，必须强化公众参与社会管理的意识，唤起公众参与社会管理的自觉。

要提高公众的参与意识，就要增强公众参与的欲望，对于公众切身利益相关的事，做好宣传鼓励工作；要正确认识公众参与社会管理的重要性，要重视公众的意见和建议，公众参与不能停留在形式上，应切实保障公众参与的效果；要提高公众参与的能力，提高全民族的文化程度，可以通过宣传、示范、奖励等方式，增强公众对社会管理的认知程度；加大公民参与的资源投入，保证公民参与的资金来源。三、创新公众参与社会管理的机制

社会管理尤其是社会公共政策的制定和实施，关系公众的切身利益，必须制定相应的法律、制度和政策，采取切实的举措，形成公众参与的机制，尊重公众参与的权利，保证民意在社会管理和社会公共政策的制定和实施之中充分发挥作用。这是建设民主、科学和高效社会管理体制的有效途径。创新公众参与社会管理的机制，就是要让公众参与社会管理活动的各个阶段、各个环节中去。

在决策环节上，要确立公众参与社会管理的决策机制。为了保障公众参与的权力能得以实现，要建立一整套公共决策的制度、机制和办事程序，进一步完善当前的听证、咨询和公示等制度，明确其使用的范围、代表产生的程序、效力大小等问题。加强公众参与决策机制的制度化建设，用法律的形式规定公众参与决策的相关具体细则，使公民在行使参政议政的权力时，不仅有法律作为依据和指导，还能得到法律的保护。要鼓励群众积极建言献策，定期邀请人大代表、政协委员、市民代表、新闻媒体召开座谈会，建立相关负责人接待制度，设立意见箱、网站论坛、电话热线等随时听取公众的意见和建议。要完善信息公开制度，为公众参与决策提供充足的信息资源，对公众不解之处要做好解释工作。要合理安排公众在决策人员中所占的比例，通过吸纳不同职业、不同年龄、不同性别、不同收入的人到决策中来，照顾好社会成员的不同需求。

在执行环节上，要建立公众参与社会管理的执行机制。在完善各级人大和政协相关法律体系的基础上进行机制创新，加强公众参与的法制化建设，明确规定公众参与公共政策的执行权力，对公众参与公共政策执行的内容、方式、途径等作明确的、富有操作性的规定，并且以法律的形式固定下来，使公众参与公共政策执行制度化。可以利用互联网、大众传媒等现代技术及时向公众传达执行结果，建立行政公开制度和听证制度，增强公共政策执行部门与公众之间的互动。有研究者还认为，要建立对公共政策执行人员的约束机制。因为公众权利的拥有者是公众，政策执行者只是代理人，且双方存在信息不对称，公众在信息账务上处于劣势，这就导致政府中存在“内部人控制问题”。在公众与官员之间形成的公共权力委托—代理关系中，公众对官员的选拔任用很难在充分了解的基础上做出，导致“逆向选择”问题，同时还存在“道德风险”问题。要克服这些问题，关键在于形成有效的激励约束机制，确保私人利益与公共利益的一致性。扩大公众参与范围，增强公共政策的透明度，从利益和竞争两个方面增强激励，从责任与监督两个方面增强约束。

在监督环节上，要建立公众参与社会管理的监督机制。建立监督机制有助于破解工作中落实难、执行难的顽症，强化政策落实和执行部门的效能监督，改善领导干部的工作作风。要实行官员问责制度，对官员不作为或不积极作为而导致工作延误、工作效率低、工作质量差的情况，应视影响严重程度采取取消当年评优评先资格、诫勉谈话、通报批评、书面检查、公开道歉、劝其引咎辞职等方式，以达到惩戒的目的，提高政策执行力。要实行严格的责任追究制度，对过错较轻的，给予训诫、责令检查、通报批评或调离岗位处理；对犯严重或者特别严重过错的，给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分或党纪处分；对直接关系职工群众生命财产安全和利益的重大责任事故的有关责任人，要严厉追查，依法依纪严惩。要强化绩效考核体系，设计一套简洁、实效、操作性强的绩效考核指标，改变过去只注重GDP增长的绩效考核，把教育、医疗、住房、就业、基础设施等民生内容作为重点考核要素，更加重视公众的幸福感和满意度。案例北仑吸引公众参与城市管理在构建公众参与社会管理的机制方面，浙江宁波市北仑区的一些经验和做法值得借鉴。为建设好公众参与城市管理的运作机制，北仑区组建了公众参与城市管理的政府领导机构，统筹吸纳各城市管理职能部门资源，将“公众参与城市管理”内容写入政府年度目标考核，将公众参与城市管理工作列入政府议事日程。建立信息公开制度，推动城市管理重大项目的听证、公示制度，重视公众舆论，畅通市民、政府的双向沟通、反馈渠道。加快推进城市管理数字化信息系统建设，优化市民投诉、受理流程，建立快速反应机制，切实维护群众权益。建立和完善基层单位运作部门，以宁波城管义务工作者协会、北仑区志愿者协会为主体，建立覆盖乡镇街道的多级网络组织，中心工作渗透城市管理理念。探索北仑城管志愿者、北仑城管义工、城管义务监督员、城管联络员等群众性队伍的运作模式，推动公众参与城市管理工作的日常化。依托现有“社区和谐共建理事会”、“少年城管学校”等精神文明共建载体，提升基层单位对城管部门的依存度，实现互利互惠、双赢共存的局面。设立公众参与城市管理的专项资金，引导、支持和鼓励公众参与城市管理的群众性活动，尝试在公众参与城市管理领域施行服务外包，研究制定公众参与城市管理的社会回报机制。北仑区这些做法和措施有力地保障了市民参与城市管理事务的知情权、决策权、监督权，有利于广开言路、广集民智、集思广益、群策群力，有利于保证城市管理符合社情民意和城市发展的需要。四、增加公众参与的渠道和方式

党的十七大指出，要丰富社会主义基层民主政治的实现形式，从基层经济、政治、文化、社会生活等方面扩大人民群众的有序参与。其中，人民群众参与社会生活就是对社会管理活动的参与。要保障公众参与的权利，关键还在于畅通参与的渠道。参与的渠道多了，更多的公众才能有机会参与到社会管理活动中来，政府和公众间的良性互动才能得以更大程度的发挥，公众参政议政的意愿才能真正得以实现。

首先，要促进各类社会组织和非公有制经济组织的发展，通过组织加强政府与公众在市场和社会两个领域的联系。同时，还要加强人大、政协、共青团、妇联、工会等国家性质的公众参与组织功能的实际发挥，使其真正承担起作为公众参与管理的渠道。但是，这类国家性质的组织在一定程度上呈现职能弱化的倾向，比如工会组织，其长期依赖于党和政府，缺乏必要的独立性。工会干部兼职化，相关法律法规和制度不健全，加之社会对工会组织缺乏全面的了解，“强资本、弱劳动”的现象严重，导致工会组织职能弱化，维权能力受到限制。因此，要加强对这类组织的建设，增加其独立性，让其真正发挥党和国家联系群众的桥梁和纽带作用。

其次，扩大公众参与社会管理的参与方式。就参与的途径而言，应包括参加各级各类听证会、论证会、座谈会等，还有包括网络、信访、传媒、协会、社团等各种途径参与社会管理活动的整个过程。从参与的方式来看，既包括口头意见陈述、申辩、建议、协商，也包括书面建议及论证报告，还包括向有关政府机关提供管理规章、制度的草案等。现在各级地方越来越重视争取公众的意见，在一些领域政府与公众的协商已经成为政策制定必不可少的环节。但是，也存在把公众参与“当门面”、“走过场”的现象。例如，价格听证会本来是就关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等，征求消费者等有关方面的意见，以论证其必要性和可行性，但是在实际操作过程中，公众意见变得无关紧要，听证会往往成为“听涨会”，极大地打击了公众参与听证会的积极性。

最后，要掌握好公众参与的成本控制。公众参与社会管理是需要花费成本的，一方面公众要付出时间、精力、金钱等，另一方面政府也要为公众参与做很多准备工作，同时还要面临政策破产的风险，这些都是成本支出。美国托马斯教授研究发现，并不是每一个政府决策都需要公众参与，比如有的政策是政府不希望被否决的，有的政策对于公众来说无关紧要，有的政策参与需要公众付出很大的成本等。为了节约成本，有些决策可以不要公众参与进来。同时，为避免公众参与少走弯路，以最少的成本获得最好的参与效果，托马斯教授将公众参与的具体途径分为四类：第一类是以获得信息为目标的公民参与，包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查等；第二类是以增进政策接受性为目标的公民参与，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调节等；第三类是以构建政府与公民间强有力的合作关系为目标的公民参与，包括领导人认可、培养知情公众、相互学习等；第四类是公民参与新的高级形式，包括申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构等。

第四章 怎样形成维护群众利益的社会管理机制

第一节 正确处理人民内部矛盾

当前，我国正处于改革的攻坚阶段、发展的关键时刻，只有正确认识和处理人民内部矛盾，才能及时化解社会不和谐因素，实现社会的稳定和国家的长治久安。一、人民内部矛盾几个方面的体现

从总体来看，改革开放30余年来我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，群众的生活质量得到显著提高，社会关系基本协调，政局基本稳定，社会基本和谐。但是中国依然不富裕，发展不平衡不协调的问题较为突出，人民内部矛盾不可避免地表现出来，并在经济生活领域、政治生活领域和意识形态领域都有集中反映。

这种矛盾体现在经济生活领域中。一是收入分配差距不断拉大，引发收入分配不公平问题凸显。即使不考虑公费医疗、养老金保障、失业保险、最低生活救济等方面的差距，城市居民收入水平的增长幅度仍然超过农村居民，这种差距在未来数年内还将持续。随着产业结构的调整，更多的加工制造业向内陆延伸，中西部地区经济开始明显增长，但是受自然、地理、历史、经济基础、政策扶持等因素的影响，短期内中西部与东部地区的产值差距还很难有明显的缩小，东中西部居民收入差距还会呈继续扩大的趋势。同时，行业间的收入差距也进一步上升，少数行业职工的工资收入大大高于其他行业职工的工资收入，部分人员钻现有体制、机制、法制不健全的空子，以损害国家、集体、个人利益为代价来牟取私利，造成高低收入的巨大悬殊，引起低收入者的强烈不满和心理不平衡。二是贫富差距悬殊，导致社会贫困问题、社会不公正问题出现，社会“仇富”心理普遍存在，“富二代”不断被舆论裹挟，俨然成为纨绔子弟的代名词。据统计，2000年以后，我国城乡居民的综合基尼系数已经超过了0.4，而且呈现不断上升趋势，贫富差距已经达到了“危险”的边缘。三是中国社会阶层分化明显，彼此利益冲突加剧。分化产生出的新的阶层结构，为维护自身利益，要求打破原有利益格局，重新调整利益在各个阶层之间的分配，这必然带来各个阶层在利益上的冲突，新兴阶层与既得利益阶层也必然产生激烈的碰撞。四是公众日益增长的公共产品需求和公共产品有限供给的矛盾是我国社会的主要矛盾之一，例如就业、教育、住宅、养老保障、医疗卫生、社会治安、环保等公共产品短缺，资源分布不均。就业难、看病贵、房价高、养老无保障等关系人民群众切身利益的问题已经成为影响社会和谐的潜在威胁。

这种矛盾表现在政治生活领域中。一是党群、干群关系紧张。少数领导干部脱离人民群众，忽视人民群众利益，工作方法简单粗暴，喜欢与民争利，爱好弄虚作假，大搞面子工程；少数领导干部执法枉法，奉行金钱至上，贪污腐败，进行权钱交易；少数领导干部生活腐化，骄奢淫逸，甚至与社会黑恶势力沆瀣一气。二是群众政治权利难以实现。由于各阶层的富有程度以及社会地位的差异，导致他们参与社会政治生活、行使权利的机会和程度不同。同时，现有尚不发达的社会经济文化条件决定了我国民主进程缓慢，法制有待健全，公众参与渠道不畅，民众意愿无法得到有效反映的现状。三是群体性事件频发。民意受阻的直接后果就是公众在制度之外寻求愿望表达的渠道，通过大规模集会、冲击党政机关、阻塞交通、集体上访、殴打国家工作人员等过激方式向政府施压。现在部分群众形成了遇事“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的意识，进一步加剧了群体性事件的发生。一些群体性事件还成为国内外敌对势力利用的对象，一定程度上改变了群体性事件的性质，人民内部矛盾有可能转化成敌我矛盾。四是民族宗教问题依然存在。由于经济利益、宗教信仰、风俗习惯、生活方式等方面的差异，各民族间进行交流时难免会出现一些矛盾和纠纷。历史和地理等客观因素的制约和影响也使得一些少数民族地区的经济社会发展水平相对落后，随着改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，少数民族地区和发达地区的差距更加明显。加上少数民族地区教育落后，思想封闭，观念陈旧，人口素质相对偏低，导致这些地区的群众对国家政策方针不够了解，对改革发展中出现的问题缺乏足够的认识，所以思想上容易产生抵触情绪。而一些少数民族地方政府没有把握好国家的民族政策，有时也会出现伤害民族感情、损害民族团结的事情，从而引发民族间的冲突和矛盾。

这种矛盾反映在意识形态领域中。一是反映改革开放的新思想、新观念与传统体制下的旧思想、旧观念之间存在矛盾。意识形态具有一定程度的独立性，一方面市场经济带来了平等参与意识、人格自主意识、竞争效率意识和开拓进取意识等新的观念，但同时旧的传统观念还会在相当长一段时间内影响人们考虑问题、解决问题的模式。于是，人民内部不可避免地存在新、旧观念的矛盾和斗争。二是人们的道德水平参差不齐。中国传统的道德观是诚信友爱、先公后私、助人为先。但在社会主义市场经济逐步完善的今天，很多行为是靠利益进行驱动的，出现了一些追功求利、漠视道德、公德心淡化、诚信缺失的现象。诚信缺失不仅给人民群众的利益造成了重大损害，同时还破坏了人与人之间的信任关系，社会缺乏必要的信任感和安全感。社会外化的秩序可以用强力来维持，但是如果人们的心理秩序混乱了，就不是在短时间内可以恢复的。南京彭宇案让有人不禁惊呼“你还敢做好人吗”，这不仅是对社会诚信的拷问，同样也是对司法权威的拷问。三是西方不健康的道德规范、价值观念和生活习俗的乘虚而入。东西方文化的碰撞，使得民众逐步树立了自信、包容、多元的观念，科学、民主、文明、公平、创新成为中西方共同追求的思想和价值。但是，这也给人们道德观念的确立和价值取向的选择带来了多元价值的困惑。在道德观和价值观方面，何者当因，何者当革，哪些需要借鉴，哪些需要扬弃，不同的看法会导致矛盾的产生。四是对外开放时代背景下马克思主义信仰和非马克思主义信仰间存在矛盾。即使有人说当前中国存在“大范围的信仰危机”有些言过其实，但也要清醒地看到，部分公众确实存在着信仰淡漠、理论淡化、思想多元等倾向。这是因为社会的发展使人们的思想观念日益多元，人们在信仰方面有了更多的选择。同时我们也要看到，改革开放中出现的一些矛盾和问题对人们的信念也产生了负面影响，比如社会贫富差距问题、腐败问题和党风廉政等方面的问题，使一些人对共产党的领导和社会主义建设的信念发生动摇，信仰迷失。如果马克思主义理论的教育和宣传不能和时代特点相结合，和中国具体国情相结合，就会影响社会认同感。所以马克思主义信仰与不信仰成为我国社会主义初级阶段意识形态领域内的主导性矛盾。二、根源与解决之道

新形势下人民内部矛盾在各个不同领域中都有所表现，究其根源，是由于新时期我国的生产关系和上层建筑还在一定程度上存在着不适应生产力发展的矛盾，在对其进行调整的过程中，必然牵涉到人民内部不同阶层和社会集团等各个方面的矛盾冲突。

问题探究 人民内部矛盾的几个根源一是社会经济根源。经济是社会的基础，社会矛盾的产生都与经济有着深层次的联系。由于社会生产远远不能满足全体人民的物质和文化上的需求，大量的甚至是突出的人民内部矛盾才会存在。说到底，新时期的人民内部矛盾就是社会主义社会人民日益增长的物质文化需要同相对落后的社会生产之间的矛盾在人与人关系上的集中体现。“十一五”前期，我国经济快速增长，2006—2010年间，我国国内生产总值年均实际增长11.2％，2010年我国国内生产总值达到397983亿元，国内生产总值按平均汇率折算达到58791亿美元，人均国内生产总值达到29748元，国家财政收入达到83080亿元，国家外汇储备达到28473亿美元。但是，我国经济势力依然不够强大，经济发展质量还较差，人均水平比较低，仍有几千万人的温饱问题没有得到彻底解决。生产力落后和人民日益增长的物质文化生活需求的主要矛盾将长期存在，同时经济发展的不均衡状况又导致了分配不公的矛盾、地区之间发展不平衡的矛盾、行业之间不平衡的矛盾、各种所有制形式之间的矛盾等问题。二是体制结构根源。改革开放以来，我国的所有制结构从单一的社会主义公有制向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展转变，分配制度从单一的按劳分配向按劳分配为主体、按劳分配和按生产要素分配相结合的多种分配形式转变，从过去“大锅饭”式的平均主义向允许部分人先富起来转变，经济体制从计划经济向社会主义市场经济转变。这些基本经济制度方面的深刻变化引起了利益主体的多元化和利益格局的深刻调整。各社会主体围绕利益问题而引发的矛盾越来越多，物质利益矛盾已经成为新时期人民内部矛盾中的基础性矛盾，成为人民内部的主要矛盾。同时在我国的社会转型中，法制还不健全，政治体制改革相对滞后，新旧体制并存、交叉和碰撞，造成社会经济政治生活出现了某种无序状态。三是思想意识根源。社会的变革必然带来思想观念上的异常活跃和深刻变化，引起新旧思想的冲突和摩擦。首先，社会利益结构的调整和变化是我国社会转型期思想冲突的社会根源。改革的实质就是对人们利益关系的重新调整，这无疑会引起不同社会群体之间、群体与个体之间以及个体与个体之间激烈的价值观念冲突。利益主体多元了，价值主体也就相应多元了，国家、企业、社会组织、个人都是价值主体之一。价值主体之间并不总是和谐相处，在某种情况下他们也产生排斥反应。其次，体制机制冲突是引起我国社会转型期思想观念冲突的重要原因。体制机制规范对人们的价值行为、价值活动起着制约作用，不同体制机制下的价值主体其价值行为、价值观念往往存在着很大差异和冲突。新的体制机制的产生与旧的体制机制必然形成尖锐的矛盾，这必然会在价值观念上表现为价值观念的冲突。再次，因传统与现代观念的差异而引发冲突。历史文化传统是一种非常顽固的历史惯性，它积淀下来，渗入各民族和群体的心理、思维和行为之中，成为具有相对稳定性的思维定式和价值观念定式。当市场经济所要求的新观念产生以后，便和传统观念发生激烈对抗，从而引发矛盾。最后，因中西方价值观念不同而引发冲突。改革开放后，大量西方的生活方式和文化价值观念随之涌进我国，在中西文化交流、碰撞、汇通的过程中，一些迥异于中华民族传统、迥异于马克思主义的价值观念也被某些人推崇和接受，这就使得东西方的价值观念、马克思主义的和非马克思主义的价值观念之间的冲突得以发生并不断加剧。

矛盾是事物发展的动力，社会也是在解决问题和矛盾中不断完善和进步的。要解决和处理好当前我国人民内部矛盾，从根本上来说，还是要大力发展社会主义生产力，不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要；完善我们法律法规，用合理的制度来解决收入分配、贫富差距、贪污腐败、民族宗教、群众上访等问题；要继承中华民族的优秀文化传统，发扬社会主义先进文化，树立适应社会主义市场经济发展的竞争、效益、民主、平等的新观念，批判地吸收外来思想文化。此外，在实际的工作中，还要坚持以下几个原则和方法：一是要坚持优先保障生产权利的原则。解决群众生存、吃饭问题是履行全心全意为人民服务宗旨的最基本要求，只有把生存的大事解决了，才能去协调和解决矛盾。二是要正确区分两类不同性质的矛盾。社会主义社会的矛盾有两种，一种是人民内部矛盾，另一种是敌我矛盾。在解决问题时，要对事件的性质做出合理的判断，从而选取不同的处置手段。如果在处理群众事件的时候简单粗暴，不讲究工作方法，就很可能造成群众与政府的直接对立和冲突。其实，有的人民内部矛盾之所以最终转化成了敌我矛盾，在某种程度上和我们一些地方政府处置矛盾时采取的不当方式、方法有关。三是坚持思想政治工作和法制教育相结合。人民内部矛盾的处理需要我们继承和发扬党的群众工作的优良传统，那就是“团结——批评——团结”，坚持用疏导而不是堵压的办法来解决，通过耐心细致的政治思想教育来化解矛盾和纠纷。与此同时，还要建立一整套敏锐的社会矛盾监测系统和信息反馈系统，将处理人民内部矛盾的关口前移，将事情解决在萌芽状态。三、正视“公民”时代的到来

改革开放后一个重大的变化就是公民意识的觉醒，这主要可以体现为公民参与意识、监督意识、责任意识、法律意识的增强。各类社会团体组织不断涌现，行业性的社会组织在参与行业管理、制定行业政策、组织对外交流等方面发挥了积极作用；民办非企业单位利用民间资本，积极投身教育、科技、民政、文化等社会公益事业，有效弥补了政府在公共服务方面存在的不足，促进了经济社会事业的繁荣与发展；公益性的社会组织更是通过慈善捐赠、扶贫解困等为社会弱势群体及广大群众提供了形式多样、内容丰富的服务。同时，互联网的发展使公众参与到政治生活成为可能，促进了现实民主向网络民主的延伸。到2010年我国已经有4.57亿网民和8.59亿手机用户，很多网民活跃在“天涯论坛”、“二泉社区”、“东林书院”等网络论坛中。同时，网络民主的发展也受到了党委政府的重视，“网络民意调查”、“网络问政”等成为政府与百姓沟通的新形式、新渠道。另外，志愿者的大量涌现。无论汶川大地震还是北京奥运会，都活跃着志愿者的身影，表明公民的社会责任感增强。

在“公民”的概念里，个人被转化为一种法权身份，虽然每个人都要遵循相同的义务规范，但法律也保护个性发展的权利。“公民”是基于宪政逻辑的结果，其稳定性和客观性的特征使得它更适合在和平建设时期使用。在宪政国家里，社会成员一律平等，只有当其违反法律以后才加以制裁；国家是公正的、中立的，它超越于个人、阶级和利益集团之上。随着公民时代的到来，个人意愿开始受到尊重，他们在选择方面具有“愿意”和“不愿意”的可能性。公民时代是对多元主义的接纳，强调个人生活方式的多元、思想文化的多元、社会组织的多元，倡导宽容、妥协、互惠和合作的精神。公民时代还带来一个新领域的出现，那就是公共领域，它介于私人领域和政治系统之间。公众可以在公共领域进行合理的交往，并形成公共意志和公共观点。在公共领域中，只要遵守宪法和法律规定，公众就能开放、自由地讨论，言者无罪式的交流代替了政治性的群众运动。

时至今日，依法治国的观念已深入人心，中国需要大力进行以实

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