作者：张海鹏,李细珠
出版社：江苏人民出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
中国近代通史.第五卷，新政、立宪和辛亥革命（1901—1912）试读：
出版说明
要支撑起一个强大的现代化国家，除了经济、制度、科技、教育等力量之外，还需要先进的、强有力的文化力量。凤凰文库的出版宗旨是：忠实记载当代国内外尤其是中国改革开放以来的学术、思想和理论成果，促进中西方文化的交流，为推动我国先进文化建设和中国特色社会主义建设，提供丰富的实践总结、珍贵的价值理念、有益的学术参考和创新的思想理论资源。
凤凰文库将致力于人类文化的高端和前沿，放眼世界，具有全球胸怀和国际视野。经济全球化的背后是不同文化的冲撞与交融，是不同思想的激荡与扬弃，是不同文明的竞争和共存。从历史进化的角度来看，交融、扬弃、共存是大趋势，一个民族、一个国家总是在坚持自我特质的同时，向其他民族、其他国家吸取异质文化的养分，从而与时俱进，发展壮大。文库将积极采撷当今世界优秀文化成果，成为中西文化交流的桥梁。
凤凰文库将致力于中国特色社会主义和现代化的建设，面向全国，具有时代精神和中国气派。中国工业化、城市化、市场化、国际化的背后是国民素质的现代化，是现代文明的培育，是先进文化的发展。在建设中国特色社会主义的伟大进程中，中华民族必将展示新的实践，产生新的经验，形成新的学术、思想和理论成果。文库将展现中国现代化的新实践和新总结，成为中国学术界、思想界和理论界创新平台。
凤凰文库的基本特征是：围绕建设中国特色社会主义，实现社会主义现代化这个中心，立足传播新知识，介绍新思潮，树立新观念，建设新学科，着力出版当代国内外社会科学、人文学科、科学文化的最新成果，以及文学艺术的精品力作，同时也注重推出以新的形式、新的观念呈现我国传统思想文化的优秀作品，从而把引进吸收和自主创新结合起来，并促进传统优秀文化的现代转型。
凤凰文库努力实现知识学术传播和思想理论创新的融合，以若干主题系列的形式呈现，并且是一个开放式的结构。它将围绕马克思主义研究及其中国化、政治学、哲学、宗教、人文与社会、海外中国研究、外国现当代文学等领域设计规划主题系列，并不断在内容上加以充实；同时，文库还将围绕社会科学、人文学科、科学文化领域的新问题、新动向，分批设计规划出新的主题系列，增强文库思想的活力和学术的丰富性。
从中国由农业文明向工业文明转型、由传统社会走向现代社会这样一个大视角出发，从中国现代化在世界现代化浪潮中的独特性出发，中国已经并将更加鲜明地表现自己特有的实践、经验和路径，形成独特的学术和创新的思想、理论，这是我们出版凤凰文库的信心之所在。因此，我们相信，在全国学术界、思想界、理论界的支持和参与下，在广大读者的帮助和关心下，凤凰文库一定会成为深为社会各界欢迎的大型丛书，在中国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中，实现凤凰出版人的历史责任和使命。凤凰文库出版委员会
作者的话
清末民初（1901-1912年）是近代中国历史转变的关键时期。以往学术界关于这段历史的认识，在相当长的一段时期内，相关研究主要是以辛亥革命为主线。在这种革命史的框架中，革命派的思想与活动得以充分的彰显，但清政府及其他社会政治势力如立宪派的踪迹则被有意或无意地淹没难稽，至多只是作为革命的背景来叙述，甚至是当作革命的对立面来批判。这样，历史的全息图像就难以清晰地呈现出来，总使人难免有某种缺失之憾。诚然，从历史进程的角度考察，将清末民初政权更替的历史纳入革命史的框架本亦无可厚非，辛亥革命作为一次致力于民族独立和国家富强的民主革命运动，无疑是当时历史的一根最基本的主线；但是，从社会政治结构变动的角度来看，这个时期还是一个中国社会政治由传统向近代的转型时期，社会政治近代化在革命的过程中发生，使历史更具复杂性。因此，对于清末新政与立宪运动的研究，不应当只是为辛亥革命史的叙述作铺垫。事实上，正是新政、立宪与革命三方面之间的互动关系，对于清末乃至民初中国政治的新走向有着决定性的影响。本卷试图在进一步揭示辛亥革命历史意义的同时，充分加强了对于清末新政与立宪运动的研究，尤其是力图揭示了新政、立宪与革命三者之间错综复杂的互动关系，使清末民初这段历史构成了一幅丰富多彩的历史画卷。从本卷我们看到，当时的中国政治舞台上主要存在着三股重要的社会政治势力：清政府、立宪派和革命派；他们各自设计了不同的社会政治方案，开展了既互有歧异又相互关联的社会政治运动：新政、立宪与革命，三股势力互争雄长；可以说，正是这三股势力的较量与消长决定了近代中国社会政治在清末民初的新走向。不是把历史的多样性化约为单一的线条，而是力图将复杂多样的历史本相呈现出来。
其次，历史研究是一个累积推进的过程，后人的研究必须以前人的研究成果为基础，并在此基础上有所进步。本卷充分吸收了以往学术界关于辛亥革命、立宪运动和清末新政等方面的相关研究成果，尤其是近十年来的最新研究成果，可以说是对于以往的相关研究作了一个阶段性的总结与提高，使我们对于清末民初这段历史有了一个更加接近历史真实的较为全面而系统的认识。在资料方面，本卷也是尽量使用目前学术界所能见到的各种资料，如档案与官方文书、文集、日记、书札、报刊及各种资料集等，力图论而有据，信而有征，使各方面的论述建立在相当丰富可靠的史料基础之上。
第三，具体研究方面，本卷在充分关照新政、立宪与革命三者之间互动关系的同时，着重加强了对于以往相关研究的薄弱环节如立宪运动尤其是清末新政的研究，并有不少新的进展。例如，关于清末新政的决策，以及有关政治、经济、军事、法制、文化教育与社会生活等方面各项变革政策与措施的出台过程，本卷作了较为详尽细致的论述，这是以往相关著述较少涉及的论题。又如，以往有关论著在论及袁世凯北洋集团崛起时，主要关注其邪恶的人格与阴险狡诈的政治手腕，本卷详细论述了袁世凯任直隶总督时期举办的直隶新政的方方面面，认为堪称全国模范的直隶新政，是袁世凯北洋集团在晚清崛起的重要的政治资本。同时，通过此方面的论述，也可以使我们清楚地看到，在清末民初鼎革之际，所以会形成一个“非袁莫属”的局面，实在事出有因，袁世凯在清末的政治形象并非如民国以后那样坏，说明他有足够的政治资本攫取新生民国的政权。再如，本卷在坚持以政治史为主线的同时，能恰当地兼顾思想史、文化史和社会史等方面的内容，如相关章节所论实业救国思潮、教育救国思潮、立宪思潮、地方自治思潮等专题，以及最后一章关于清末民初的文化观念与社会生活变迁的综合论述，均有新见；这些专题史内容溶进通史之中，可以使历史更加血肉丰满，呈现丰富多彩的面相。第一章清政府被迫开始实施新政
在历经义和团运动与八国联军入侵的庚子事变后，清王朝跨入了20世纪。新世纪的到来，并没有给这个旧王朝带来新气象，险恶的国内外政治形势，使清政府面临着生死存亡并难以收拾的局面。如何救亡图存？这个问题又一次严峻地摆到国人的面前。在刚受重创的维新党人与正在成长的革命派人士向西方寻找救国真理的时候，清朝统治阶级内部的有识之士也在疾呼：“欲救中国残局，惟有变西法一策”。慈禧太后在无奈之中动了改弦更张的念头。“清末新政”便在这样的历史背景下出台了。“清末新政”是指20世纪初年清政府在其统治的最后十年所进行的各项改革的总称，具体改革涉及到政治、经济、军事、文化教育与社会生活各个领域，其目的旨在维护清王朝的统治，但客观上也有利于中国社会政治从传统向近代的转型，因而具有某种近代的意义。第一节残局中的变革一 庚子事变的刺激
19-20世纪之交的庚子年（1900年），是清末政局转变的关键时刻。义和团运动的发展与八国联军的疯狂入侵，使清王朝的政治统治处于风雨飘摇之中。严重的民族危机和国内政治危机，迫使清政府不得不作最后的挣扎。庚子事变给清王朝的政治生存带来了严重的危机与压力，但伴随着这危机与压力而来的将还有生机与动力。清末新政正是清政府试图变压力为动力而在危机中求生机的应变举措。
庚子政局颇为复杂。作为民众性的反帝爱国运动的义和团运动的兴起，可谓长期以来人民反“洋教”运动的大爆发，其主要原因无疑是由于西方列强的侵略。但是，运动的进一步发展，则有着更为复杂的历史背景，甚至与清政府最高层的政治运作有关，从朝中政局转变的角度来看，可见其直接导源于戊戌政变。时人认为：义和团能够声势浩大地进军京津，“非拳匪之力果神于他邪教之为也，则以二三权贵目为义民故。此二三权贵非真以拳匪为义民也，亦非谓拳匪之力真足以扶清而灭洋也，则以戊戌政变得罪皇上故。”顽固派载漪、刚毅之流在戊戌政变中得罪了光绪皇帝，因而有“己亥建储”之举；此举虽然纯属内政，却受到西方列强的严重干预。恰值义和团运动标榜“扶清灭洋”，朝中顽固派势力乘机操纵利用，使义和团运动得以在京津地区迅猛发展，为西方列强进行武力干涉提供了口实，从而导致了八国联军的入侵。以慈禧太后为首的顽固派势力原希望借义和团之力对付八国联军，于是他们招抚义和团，悍然对外宣战。然而，义和团的血肉之躯并不能抵挡八国联军的洋枪洋炮，结果，在八国联军攻陷京城的炮火声中，慈禧太后不得不携光绪皇帝仓皇“西狩”。正是在西逃途中痛定思痛，慈禧太后在无奈之中动了新政变革的念头。
清末新政是以慈禧太后为首的清政府应对庚子政局的结果。具体可以从两个方面来看：
其一，是为了改变清政府顽固守旧的形象，缓解各方面的压力。自戊戌政变以后，清廷政治一度趋向反动，顽固派把持着中央政权，清政府的顽固守旧行为引起了各种政治势力的不满和反对。康梁维新派是政变的直接受害者，他们在政变之后流亡海外，成立保皇会，继续拥戴光绪皇帝。庚子年间唐才常自立军的“勤王”活动失败以后，不少人在失望中走上武装反清的革命道路。此时，以孙中山为首的革命势力也在潜滋暗长，革命运动逐渐成为一股势不可挡的潮流。清末新政有其对抗革命的一面，这已为以往的辛亥革命史的研究成果所充分证明。这里需要说明的是，新政的举措也是为了缓解西方列强的压力。当时，清政府正与列强进行议和。列强为了迫使清政府就范而特别提出了两个重要的议和前提条件：一是“惩凶”，主要是惩办把持中央政权的顽固派势力；二是“两宫回銮”，即慈禧太后与光绪皇帝从西安回京，其实也是为了使慈禧太后脱离顽固派的控制。列强甚至还有另组“新政府”的说法：“中国须将旧政府大臣更换，另选大臣，立一新政府，各国方能议和。”可见，列强对清政府顽固守旧极端不满。议和局面的获得是以慈禧太后保全自身并且牺牲自己身边的一群顽固派王公大臣为代价的。清廷新政改革上谕的发布，在此意义上可以说是向西方列强表示一个政府开明而不顽固守旧的姿态。上谕特别点出：“懿训以为，取外国之长，乃可补中国之短”，皇上要“恭承慈命，一意振兴，严禁新旧之名，浑融中外之迹”。其实，当时一些地方督抚大臣在商讨复奏时也特别注意到“新政”是要努力求得西方列强的同情与理解，“使各国见中华有奋发为雄之志，则鄙我侮我之念渐消”。美国学者亨廷顿在分析传统君主制国家进行现代化变革的动因时指出：“十九世纪的君主实行现代化是为了阻挡帝国主义，二十世纪的君主实行现代化是为了阻挡革命。”事实上，在19-20世纪之交的中国内忧外患的特殊历史背景下，晚清政府进行新政时则有着对抗革命与缓解西方列强压力的双重动因。正如时论所云：“及乎拳祸猝起，两宫蒙尘，既内恐舆情之反侧，又外惧强邻之责言，乃取戊、己两年初举之而复废之政，陆续施行，以表明国家实有维新之意。”
其二，表明清政府自身也有振作图强的意愿。无论是对抗革命，还是缓解列强的压力，都是外部因素。新政有否内在的动力呢？回答是肯定的。慈禧太后虽然发动了戊戌年的政变，但她似乎也不愿意背着顽固派的名声。她在以光绪皇帝的名义发布的一道关于戊戌政变的总结性上谕中，主要是宣布康有为结党“逆谋”的罪行，并没有反对变法自强的意图，反而说：“所有一切自强新政，胥关国计民生，不特已行者亟应实力举行，即尚未兴办者亦当次第推广。”这次新政上谕又特别痛斥了“康逆之祸”，并声明“康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也”。当然，就慈禧太后而言，很难说她有什么“变法”的政见，她所拥有的只是稳固自己统治的权术。也就是说，她在戊戌时期镇压变法和庚子年间提倡新政，都只不过是为了保住自己的权势与地位而已。但是，与当年略施权术即可成功地发动戊戌政变的情形大不相同，要想应付庚子政局却不那么容易。慈禧太后在带着光绪皇帝仓皇逃亡的途中不得不承认，虽然她可以指责刚毅、赵舒翘等“误国”的王公大臣们“实在死有余辜”，但最终的责任与后果还得由自己承担。她说：“我总是当家负责的人，现在闹到如此，总是我的错头；上对不起祖宗，下对不起人民，满腔心事，更向何处诉说呢？”庚子事变给慈禧太后留下了难以弥合的心灵创伤，从而也强烈地刺激她动了改弦更张的念头。曾经随扈的岑春煊回忆说：“太后虽在蒙尘，困苦中尚刻意以兴复为念。一日诸人于召对之际，太后忽顾问：‘此耻如何可雪？’众未有应者。余独进曰：‘欲雪此耻，要在自强’……两宫卧薪尝胆亟求自强雪耻之志，此时亦为最切矣。”可以说，“自强雪耻”是清末新政的一个根本的内在动因。“朝廷自经庚子之变，知内忧外患，相迫日急，非仅涂饰耳目，所能支此危局。故于西狩途中，首以雪耻自强为询……辛丑回銮以后，即陆续举办各项新政。”
庚子事变对于顽固守旧势力的打击是致命的，这既为新政改革的启动扫除了一些障碍，同时又刺激了清廷最高层决策者下定了变法的决心。经此事变，慈禧太后深知自己与大清王朝的命运只有在新政变法的旗号下才能苟延残喘。清末新政的启动虽然是被迫的，然而，中国社会政治现代化变革的航船却从此艰难地起锚。二 新政改革上谕的颁布
当义和团无法阻挡八国联军进攻时，慈禧太后彻底丧失了抵抗的信心。在带着光绪皇帝西逃的途中，她一面授命李鸿章为全权大臣与庆亲王奕劻办理同西方列强议和之事；一面下令痛剿义和团，认为“此案初起，义和团实为肇祸之由，今欲拔本塞源，非痛加剿除不可”，命署直隶总督廷雍“严行查办，务绝根株”。与此同时，慈禧太后还以光绪皇帝的名义多次下诏罪己，一方面表示愿意为庚子事变承担责任，“自顾藐躬，负罪实甚”，“知人不明，皆朕一人之罪”，“是知祸患之伏于隐微，为朕所不及觉察者多矣”，并号召各级政府官员直言进谏，“凡有奏事之责者，于朕躬之过误，政事之阙失，民生之休戚，务当随时献替，直陈无隐”，希望他们群策群力，“各矢忠忱，共支危局”。另一方面，表示要振作图强的决心，要求全国大小臣工“卧薪尝胆，勿托空言，于一切用人、行政、筹饷、练兵，在在出以精心，视国事如家事，毋怙非而贻误公家，毋专己而轻排群议，涤虑洗心，匡予不逮。朕虽不德，庶几不远而复，天心之悔祸可期矣。”以慈禧太后为首的清政府在危难之中意识到，除了改弦更张，已是别无出路。
在慈禧太后企求“自强雪耻”的同时，还有多种势力在促动朝廷的新政变法。一是西方列强，有“英、日劝行新政”之说。二是地方绅民，沈曾植曾告知张謇，“有拟东南士民与政府书，意行新政”。三是驻外使臣，驻日公使李盛铎致电张之洞称：“如能请降懿旨，采用西政西律；诏求通达中外人材，以待破格录用；酌改学校教育章程，人心内靖，则强敌外屈，为益尤大。”四是地方督抚大臣，李鸿章“于十一月间有疏陈请革政”，张之洞也与刘坤一、袁世凯、盛宣怀等人商议促成变法。他们联衔会奏吁请：“于和局大定之后，即行宣示整顿内政切实办法，使各国咸知我有发愤自强之望，力除积弊之心。”五是枢臣，最终促成新政上谕的颁布是由于军机大臣荣禄和户部尚书鹿传霖的“赞成”，谕旨的文稿为荣禄的幕僚樊增祥的手笔。正是在各种势力的促动之下，清廷的新政改革被正式提上议事日程。
1901年1月29日（光绪二十六年十二月初十日），尚在西安的慈禧太后以光绪皇帝的名义发布了一道新政改革上谕。这一道上谕的颁布有着重要的意义，它不仅正式宣布了新政变法的开始，而且为新政变法作了大致的方向性的规定。首先，关于变革的根本宗旨，强调主张作为中国传统文化核心的纲常伦理是不可变更的，而作为制度层面的“治法”是可变的，即可以因时制宜地调整统治政策。“世有万古不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久见于大易，损益可知著于论语。盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世；而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革；即我朝列祖列宗因时立制，屡有异同。入关以后，已殊沈阳之时；嘉庆道光以来，岂尽雍正乾隆之旧？大抵法积则敝，法敝则更，要归于强国利民而已。”其次，关于变革的大致范围，希望突破洋务运动的藩篱，进一步向西方学习，由“西艺之皮毛”进到“西政之本源”。“近之学西法者，语言文字、制造器械而已，此西艺之皮毛，而非西政之本源也……舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？”在批评洋务运动不足之处的同时，进而提出更加全面的变革。“著军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻，再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。”再次，关于变革的基本方式，坚持走一条稳健的变法道路。“新进讲富强，往往自迷本始；迂儒谈正学，又往往不达事情。尔中外臣工当鉴斯二者，酌中发论，通变达权，务极精详，以备甄择。”可见，从文本的内容来看，这道上谕可谓是清末新政的一个纲领性文件，对于新政的开展具有重要的指导意义。三 督办政务处的设立
新政变法上谕颁布之后，起初各方面的反应并不热烈。朝廷于流亡在外的非常时期宣布变法，而两年前戊戌政变的阴影仍然笼罩在人们的心头，这使人不得不费心揣摩朝廷的意旨，以至于在规定的两个月期限内竟然没有一个地方督抚大臣复奏。在未能确认朝廷变法的诚意之前，大家都持谨慎观望的态度。在这种情况下，1901年4月21日，朝廷再次发布上谕，特意催促尚未上奏的各省督抚大臣“迅速条议具奏，勿再延逾观望”。同时，朝廷谕令设立“督办政务处”，作为办理新政的“统汇之区”，派庆亲王奕劻、大学士李鸿章、崑冈、荣禄、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞“遥为参预”。
随后，督办政务处议定《开办规条》，对政务处的组织结构、职权范围与变法方针作了大致的规定。第一，关于组织结构。王大臣以下，设提调二员，章京八至十员；选充范围，朝官自京堂以下，外官自监司以下，迄于布衣；选任条件，首论心术，兼取才望，不拘成格，破除情面。第二，关于职权范围。办事宗旨是兴利除弊，有利当兴，有弊当革。具体职责是审阅各官章奏，首先将各官章奏分为可行与不可行两种，对于不可行者，应说明其理由，呈堂官核审；对于可行者，分别缓急，量为删增，说明其可行之处，然后将经过初选的各官章奏分为官制、学校、科举、吏治、财政、军政、邦交、商务、工艺、刑律十个门类，各门类又分若干子目，每举一事，各归各股，由该管章京妥议办法，再由提调复核商订参议，进呈堂官审定，最后奏请圣裁。第三，关于变法方针。变法大纲有二。一是整顿旧法，旧章本善，行久生弊，应认真整理。二是中法所无，宜参用西法，择善而从；广购西书，搜集日本与西方各国关于财政、军政、商务、工艺等方面的信息，作为变法的参考。在当时财政极端困难、人心不安的情况下，变法不宜“先事搜刮”，而应取信于民，即变法不宜从理财入手，而应从维系人心入手。关于变法方式，主张在“维新之极”与“守旧之极”之间寻求一条折中、稳健的变法道路。另外，《开办规条》明确提出，督办政务处“乃天下政治之管辖”机构，督办政务处在全国改革的过程中要起到表率的作用，“破除陋习，先自政务处始”。
督办政务处的设立，一方面表明了清廷改革的决心与诚意，消除了地方督抚大臣对中央决策的疑虑，使他们不再观望，以便新政顺利启动；另一方面，有了一个专门的新政管理机构，有利于及时地处理新政过程中出现的有关问题，协调各方面的关系，提高办事效率。这些对于推动新政的发展无疑有着积极意义。第二节江楚会奏的变法方案一 江楚会奏的酝酿与出台
督办政务处设立不几天，4月25日，山东巡抚袁世凯率先打破僵局，在所上奏折中提出了自己关于新政改革的具体建议。随后，闽浙总督许应骙、浙江巡抚余联沅、两广总督陶模、署理云贵总督丁振铎、安徽巡抚王之春、江西巡抚李兴锐、湖南巡抚俞廉三等各省督抚纷纷上奏，各自发表了自己的改革意见。
当时，在地方督抚中声望最高的是两江总督刘坤一和湖广总督张之洞，他们本来打算与各省督抚联衔会奏，后来因为朝廷一再要求“各抒己见”，而他们两人又是督抚中仅有的两位督办政务处的“参预”大臣，“谕旨外省仅派两人，自未便再联各省”，因而刘、张商议江、鄂两处联衔会奏。
张之洞建议各自先拟一稿，再互相参照商议。此说得到刘坤一的赞同。折稿起草的大概情形是，刘坤一邀请张謇、沈曾植、汤寿潜各拟一稿，然后寄给张之洞，由张之洞结合自己的幕僚郑孝胥、梁鼎芬、黄绍箕等人的意见拟出初稿，再互相商议定稿。从这个过程来看，张之洞充当了主稿者的角色。事实上，就刘坤一与张之洞的个人情况而言，除了资望稍老以外，行伍出身的刘坤一无论学识素养还是思想水平，都实在无法与张之洞相比。对此，刘坤一还是有一些自知之明，他在致王之春的电报中称：“兄年衰多病，近益委顿不堪，一切因应事宜，多系香帅主政。”这并非过谦之辞。在起草的过程中，尽管早已过期，而朝廷又再次谕旨催促速奏，但张之洞并不急于下笔；他在努力观察各处的动静，并试图把握上面的意图，以便作出恰当的抉择。一方面，张之洞加紧与各省督抚联系，他希望各处互通声气，保持大体一致的论调；另一方面，他还通过耳目探听西安的消息，窥测内意。与此同时，张之洞随时与刘坤一商量，并特地邀请为刘坤一拟稿的张謇和沈曾植到武汉面谈，商复新政谕旨。正是在吸取多方面意见并与刘坤一不断商议的基础上，张之洞主持完成了江楚复奏变法初稿的起草工作。有记载说：“公荟萃众说，断以己意，日撰一条，月余始就。”可见张之洞主稿之功不可没。当张之洞将校定缮录好的变法折稿派专人送呈刘坤一时，刘坤一只是提出了一些细节性的修改意见。他致电张之洞大加赞许：“明公文章经济，广大精微，凡古今之得失，与中外之异同，互证参稽，折衷至当。竭两月之力，成此一代典章，崇论宏议之中，犹复字斟句酌，贤劳独任，感佩难名！”认为张之洞所拟变法三折“莫不中时弊而切时宜”。
张之洞与刘坤一商议的会奏变法折稿修改定稿之时，离朝廷催促迅速上奏的谕旨发布又过去了近三个月之久，复奏之事已刻不容缓。结果，张、刘商定，三折由刘坤一领衔于7月12、19、20日在两江总督署南京拜发，此即著名的《江楚会奏变法三折》。二 江楚会奏的变法方案《江楚会奏变法三折》其实包括三折一片，即《变通政治人才为先遵旨筹议折》《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》及《请专筹巨款举行要政片》。这三折一片的内容密切相关，构成了一套系统的变革方案。
第一折关于教育改革，以“兴学育才”为变革政治的先决条件。此折提出四项措施，涉及以下三方面内容：（一）建立近代学校教育体制。在学堂体系方面，参照西方各国学校之法，主要是仿照日本的办法，建立一套新学制：州县设小学校及高等小学校，府设中学校，省城设高等学校，京师设大学校。为了吸引学生入学，促进新式学堂顺利发展，规定各级学校毕业生给予相应的科举出身：高等小学毕业为附生，中学毕业为廪生，高等学校毕业为举人，大学毕业为进士。在课程设置方面，除了强调经学一门外，其余则是大量的西学科目，表明新式学堂将转向近代教育。（二）变革科举制度。科举制度是传统士人的进身之途，但不能与近代教育相适应，更不能培养近代人才，因此，科举“改章”势在必行。此折对文科和武科采取不同的改革方法。一是酌改文科，即通过改变考试的内容和减少中式的名额逐步废除文科科考。奏折虽然标榜科举改章“以讲求有用之学、永远不废经书为宗旨”，但是考试内容有了重大改变，在增加了大量的西学知识的同时，原来占主导地位的经书的重要性则相应地大大下降。同时，科举中式的名额也将逐渐减少，而相应地增加学堂出身的名额，其最终目的是用近代学校教育取代科举制度。二是停罢武科。因为通过武科考试选取的人才，不但不能适应近代军事的需要，甚至都是些对国家无益而有害的人；近代军事人才必须由近代军事学校来培养，武科实在再没有存在的必要了。所以，武科考试应立即废除。（三）奖劝游学。新式学堂固然是培养近代人才的基本渠道，但要大量开设学堂确实存在困难，不但经费紧张，更重要的是师资缺乏。要解决国内办学的师资问题和尽快培养更多的新式人才，“惟有赴外国游学一法”。因此，要鼓励留学，尤其要鼓励自费留学，对有真才实学的留学生应给予相应的进士、举人、贡生的出身。教育改革的这三方面内容是相互关联的，“盖非育才不能图存，非兴学不能育才，非变通文武两科不能兴学，非游学不能助兴学之所不足”。可见，教育改革的根本目的在于培养新政所需要的近代人才。
第二折关于政治改革，以整顿中法为“治之具”，主张通过统治方法的调整为改革提供一个稳定的社会环境和制度保证。整顿中法的十二条大致包含五方面的内容：（一）改善用人行政政策。就用人而言，要不计“资格”，重用有真才实学的“英俊”之才。主张变通吏部的选官制度。州县地方官的补选，应先分发到省试用，以便根据其实际才能补缺，而不再依据资历。就行政来说，长期以来行政运作过程中的繁文缛节，使人浮于事，行政效率极为低下。为了提高行政效率，必须省虚文，省题本，宽例处，“如此则臣下之于朝廷，僚属之于上官，可以进实言办实事矣”。（二）清除吏治腐败。具体措施是停捐纳，去胥吏，去差役和课官重禄。捐纳是一种公开的钱权交易，靠捐纳做官者自然以大肆贪污勒索作为补偿，因而捐纳“有害吏治，有妨正途”，必须“即行永远停罢，以作士气而清治源”。胥吏和差役是各衙门具体办事的人，实际上都是些害人的蛀虫。处理的办法是：将胥吏“一律裁汰，改用委员”，以“永除要官朘民之弊”；用警察取代差役，“则差役之害可以永远革除”。与此同时，在京城设仕学院，外省设教吏馆，以培养各级官吏的实际政治才能。并主张“重禄以养其廉”，即用高薪养廉的办法，防止官吏贪污腐化，以维持政治的正常运作。（三）改良司法。参照西方的司法制度，提出九条改革措施：一禁讼累，二省文法，三省刑责，四重众证，五修监羁，六教工艺，七恤相验，八改罚锾，九派专官。前四条关于诉讼程序问题，主张在办案中严禁勒索讼费。为杜绝此弊，必须裁去吏役。认为对于承办命案、盗案过期不能结案者处分不能太严。反对刑讯逼供。仿照外国的“案以证定”的判案方法，定案凭证人证词及其他证据，不以罪犯口供为唯一依据，以便免除严刑逼供，减少冤假错案的发生。后五条关于罪犯管理问题，主张改造监狱，改善罪犯的生活环境；同时，教给罪犯以生计，以达到真正改造罪犯的目的。除盗案等恶性犯罪外，一些情节较轻的犯罪可以交纳罚金赎罪，罚金一般用做修理监狱经费。另外，派专官经常稽察监狱，对所属监狱的管理状况进行检查和监督。（四）革除弊政。一是裁屯卫。屯卫是指因漕运而设的屯田和卫官。因当时漕运已是有名无实，屯卫已成一大弊政，故必须裁汰。二是裁绿营。绿营之无用，在晚清已为有识之士之共识，裁汰势所必然。具体办法是，每年裁1/20，用20年裁完；并用裁汰绿营省出之饷，养缉勇，设警察，以维持地方治安。（五）调整满汉关系。满汉矛盾问题，是一个极为敏感而又不容回避的现实问题。清王朝以八旗军定天下，旗人成为一个特殊的军事贵族阶层。但在晚清，虽然一般旗人已经失去先前的优势，甚至生计都难以维持，然而此时满汉矛盾却日趋激化，“排满”已成为革命的口号。此折提出“筹八旗生计”一条，建议允许旗人自谋生计，其实是在试图消除满汉民族界限，化解民族矛盾，以稳固清王朝的政治统治。
第三折关于军事与经济改革，主张通过向西方学习，以实现改革的根本目标——国家富强。采用西法的十一条可以归纳为三方面的内容：（一）军事改革。主张切实向西方学习，用西法练兵。设武备学堂培养近代军事人才，军官必须为军校毕业。该折建议设立一个如日本参谋本部之类的统管全国军队的衙门，选择一位“深于外国兵制、操法者”作为管理大臣。同时，为了配合练兵，在外洋军火禁运的情况下，必须自己设法制造新式军械。显然，军事改革的目的是要建立一支新式的近代军队，以加强国防，维护国家的和平与安全。（二）经济改革。主要在三方面着手：其一，改良农业。中国以农立国，农业是中国经济的基础。“兴农学”、“修农政”，就是要学习西方近代农业技术，以改良中国传统农业。设立农政衙门，由农政大臣专管农业改良事务。具体措施是劝农学，劝官绅，导乡愚，垦荒缓赋税。其二，发展工业。认为西方国家的富强，靠的实际上不是“以商”而是“以工”，因此中国要想富强，也就必须走发展近代工业的道路。具体措施是设工艺学堂，设劝工场，奖励良工，保护专利。其三，制订经济法规。经济的发展、经济秩序的建立，必须有相应的经济法规，尤其在外国经济势力侵略渗透的形势下，为了保护国家利权，保护民族经济的发展，制订经济法规有着更加重要的意义。矿律和路律的制订，是为了克服开矿与修路的混乱无序状态，保护国家的矿务和铁路利权；商律和交涉刑律的制订，是为了维护商业经济的正常运作和在中外互市通商的过程中保护华商资本，以及在华洋商的经济纠纷及其他交涉事件中保护华商的利益。此折建议由中国驻外使臣聘请各国著名律师，参照各国的成例，为中国编纂矿务律、铁路律、商务律、交涉刑律。这可使经济的发展按照正常的法制轨道运行。另外，与经济改革密切相关的还有一些措施如用银圆、行印花税、推行邮政和官收洋药等，既涉及到金融货币、税制、邮政的改革与创新，又对开辟财源以解决财政困难问题有着重要的意义。（三）学习西方的途径。关于如何向西方学习的问题，第一折所言建立新式学堂与派遣留学生当然是重要的途径，第三折又提出了两条：一是广派游历。游历是指出国考察，与游学（即留学）不同。本来留学是向西方学习的最好途径，但留学“费繁年久，其数不能过多”，缓难济急，游历可作救急之举。建议派王公大臣以及宗室后进、大员子弟、翰詹科道、部属各项京官分赴各国游历。并规定以后凡与外国打交道的部门官员，如总署堂官与章京、海关道员、出使大臣及随员，必须从曾经出洋之员中遴选；其他一些官员的补缺或升级也要有出洋的经历。他们希望各级政府官员走出国门，到西方各国，尤其是日本进行实地考察。这将更有利于新政的顺利开展。二是多译东西方各国书籍。译书是学习西方的另一个有效途径。译书的方法有三种：第一，令各省由官方组织译书刻书；第二，鼓励各省举、贡、生员私人译书，由官方刻印；第三，令各出使大臣访求所在国新出最精最要之书，聘请该国通人为正翻译官，由所带随员与学生协助翻译。特别强调要多译日本书，认为通过有成功经验的日本向西方学习是一条捷径。《江楚会奏变法三折》还有一附片，即《请专筹巨款举行要政片》。文中主张为举办新政“专筹巨款”。新政的开办必然需要大量经费，但当时清政府面临着支付西方列强巨额赔款的困难，财政极为紧张。他们预料到此时提出为新政筹款的问题可能会遭到反对，因此特别说明了筹款的重要意义。他们认为，仅仅靠全国人民省吃俭用以还清赔款，并不能解决中国的根本问题；为挽救民族危亡，中国人民必须振作起来，进行新政改革，走自强之路。“节用之与自强，两义自当并行，不宜偏废。此时应省之事必须省，应办之事必须办，应用之财必须用。”显然，在他们看来，新政是“必须办”之事，为新政所筹之款也是“必须用”之财。他们的结论是：“既须筹赔偿之款，尤宜筹办自强之款。赔偿之款，所以纾目前之祸难；自强之款，所以救他日之沦胥。应请敕下政务处大臣、户部及各省督抚，于赔款外务必专筹巨款，以备举行诸要政，庶几各国刮目相待，而中国之生机不至于遽绝矣。”《江楚会奏变法三折》涉及政治、经济、军事、文化教育等方面，是一个较为全面系统的新政改革方案。10月2日，慈禧太后发布懿旨：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法、仿行西法各条，事多可行；即当按照所陈，随时设法择要举办。各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”江楚会奏得到朝廷谕旨的批准，从此，清末新政正式进入具体实施阶段。正如时人所说：“惟是中朝宗旨，实以江鄂为南针。江鄂之言不必尽行，而江鄂奏入之后，大局未必不从兹而定。”《江楚会奏变法三折》对历时长达八个多月的关于如何变法的问题作了一个总结性的发言，使讨论终于有了一个实质性的结局。
关于《江楚会奏变法三折》的评价问题，过去有的学者因对清末新政持否定的态度，认为新政只不过是洋务运动的翻版，并无新意，因而认为《江楚会奏变法三折》也没有什么新东西，其各项措施都没有超出洋务运动的范畴。其实，洋务运动的核心内容是“师夷长技”，即学习近代西方的科学技术，尚未涉及到制度变革层面。而《江楚会奏变法三折》的措施，如科举改章与近代新学制的建立、用人行政政策的改革、司法制度的改良和经济法规的制订等，已明确指向体制本身的变革。这与洋务运动不可同日而语。
近年来，随着对清末新政的日趋肯定，一般研究者认为《江楚会奏变法三折》是新政的总纲领或总方案。其实，这个说法既有一定的道理，但又不甚确切。如果以1905年为界把清末新政分为两个阶段，那么，第一阶段的各项新政改革确实大都是以《江楚会奏变法三折》为纲领而展开的；但是，第二阶段的预备立宪则远远超出了《江楚会奏变法三折》的内容。事实上，新政从第一阶段向第二阶段发展，既是时势所迫，也是改革自身的内在需要，但对于清廷来说则多少有点无奈的意味，因为其最初打算里并没有立宪这个项目。其实，在驻日公使李盛铎关于复奏变法的奏折中已经明确地提出了立宪的主张，但“当时廷议尚无敢以宪法为言，独李能探本源”。李盛铎的探源之论在当时并没有反响，也没有得到朝廷的赞同。可见，朝廷一开始对于新政并没有一定的主见，使改革的进程显现出极大的盲目性，以至于所谓的立宪迟迟不能切实施行，终于难逃失败的命运。
当然，《江楚会奏变法三折》对于清末新政的意义是不容否认的。在朝廷想要变法但又不知从何下手的时候，《江楚会奏变法三折》提出了一套较为系统的变革方案，得到批准实行，使清末新政进入具体的实施阶段。可以说，《江楚会奏变法三折》推动了清末新政的开展。第三节各项体制内变革的次第展开一 行政机构改革与吏治的整顿
清政府传统的中央权力机构主要是军机处和吏、户、礼、兵、刑、工六部。庚子事变之后，随着政治形势的新变化，在新政开展的过程中，从督办政务处的设立到1906年全面的官制改革之前，清政府陆续设立了外务部、商部、巡警部、学部以及练兵处、财政处等几个新机构，并裁撤了一些旧衙门；与此同时，地方行政机构改革也在相应地进行。
1901年7月，清政府按照在辛丑议和过程中西方列强的要求，谕令改总理各国事务衙门为外务部，班列在六部之前，并简派庆亲王奕劻为总理大臣，王文韶为会办大臣，瞿鸿为会办大臣兼尚书，徐寿朋、联芳为左、右侍郎。从此，外务部便取代总理衙门成为清末办理外交事务的专门机构。外务部的设立，首先由西方列强提出，既是适应当时复杂的国际关系的需要，对于清政府而言，也有被迫无奈的意味。清政府把外务部列在旧有六部之前，意在向西方列强表明一个特别重视“邦交”的态度。一种弱国的政治心态于此表露无遗。尽管如此，仍然可以说，外务部的设立为新政时期的行政机构改革开了先河；尤其是外务部中不分满汉、一尚书二侍郎的行政官员配置，打破了旧六部满汉各有一尚书二侍郎两套班子的官制模式，为后来中央机构的官制改革奠定了基础。
1903年9月，清政府为振兴商务而设立商部，以载振为尚书，以伍廷芳、陈璧为左、右侍郎。事实上，商部不仅专管商业贸易，而且也管工业和农业，是一个专门负责全国经济发展的中央行政机构。后来工部并入商部，改称农工商部，因此更加名副其实。与此相适应，各省设立了商务局或农工商局，作为地方经济改革的行政管理机构。在中央政府体制中，商部仅次于外务部，而位列其他各部之前，表明清政府积极发展工商实业的经济改革思路。10月，清廷设立练兵处，作为全国练兵的统筹机构。上谕称：“前因各直省军制、操法、饷械未能一律，迭经降旨饬下各督抚认真讲求训练，以期画一；乃历时既久，尚少成效。必须于京师特设总汇之处，随时考查督练，以期整齐而重戎政。著派庆亲王奕劻总理练兵事务，袁世凯近在北洋，著派充会办练兵大臣，并著铁良襄同办理。”后来在中央官制改革中，改兵部为陆军部，将练兵处并入其中。11月，清政府设立财政处，作为专门的财政管理机构，谕令那桐与奕劻、瞿鸿管理财政处事务。在中央官制改革中，财政处与户部于1906年合并为度支部。
1905年10月，清廷谕令设立巡警部，以徐世昌为尚书，以毓朗、赵秉钧为左、右侍郎，“所有京城内外工巡事务，均归管理，以专责成；其各省巡警，并著该部督饬办理”。巡警部是管理全国警察的专门机构。12月，科举制度废除以后，为了加强对新式学堂教育的管理，清廷设立学部，将国子监归并其中，以荣庆为尚书，以熙瑛、严修为左、右侍郎。在清代中央行政机构原来的六部体制中，没有专管教育的部门，一般是由礼部兼管，新设立的学部是专门管理全国学务的最高教育行政机构。
在陆续设立一些新机构的同时，清政府裁撤、归并了一些旧衙门。裁并的基本原则是“力除冗滥”。清廷上谕指示：“凡京外各项差缺，有应行裁汰归并者，著各部院堂官及各省将军、督抚破除情面，认真厘剔，奏明裁并，以节虚糜而昭核实。"1902年2月，裁撤河东河道总督，一切事务改归河南巡抚兼办；同时裁撤漕运屯田卫所。3月，将詹事府归并于翰林院，并裁撤通政司。1904年7月，裁撤粤海关、淮安关两监督，粤海关事务归两广总督管理，并裁撤江宁织造。12月，裁撤云南、湖北巡抚，分别由云贵总督、湖广总督兼管巡抚事务。1905年1月，裁撤漕运总督，改设江淮巡抚。4月，裁撤江淮巡抚，改淮扬镇总兵为江北提督。7月，裁撤广东巡抚，以两广总督兼管巡抚事宜。9月，改奉天府丞兼学政为东三省学政，裁奉天府府丞缺；并裁撤奉天府府尹兼巡抚事缺，其事由盛京将军兼管，等等。
行政机构的革故鼎新，为建立健全行政制度奠定了一定的基础。与此同时，清政府还采取了一系列的整顿吏治的措施，以便使行政制度能够正常、高效率运作。（一）裁汰书吏、差役
书吏、差役是衙门里的具体办事人员，他们善于弄权，欺上瞒下，病民蠹政，严重地败坏了各级官衙的行政作风，是清末一大弊政。1901年5-6月，朝廷连下数道谕旨，力图整顿。具体步骤是先从六部着手，然后渐及各省与各府州县衙。谕旨认为，六部行政运作本有《六部则例》为依据，但书吏办事往往根据以往成案的案卷，而置既有的《六部则例》于不顾，所谓舍例引案，以达到其弄权自如的目的。庚子事变后，各部案卷散失过半，正可借机“一并销毁，以示廓清弊窦，锐意自强之志”。谕旨分析了书吏肆意弄权的原因有二：“一则司员不习公事，奉吏如师；一则贪劣之员勾结蠹书，分财舞弊。”解决的办法是，裁汰书吏，要求各部堂官督率司员亲理部务。各省及各府州县衙门的书吏也是“舞文弄法，朋比为奸”，比部吏有过之而无不及；而差役扰民“尤为地方之害，其上司之承差，则借公需索州县，州县之差役，更百般扰害闾阎”。因此，要求各省督抚将“各衙门额设书吏均分别裁汰，差役尤当痛加裁革，以期除弊安民，毋得因循徇庇”。裁革病民蠹政的书吏与差役，主要是为了改善行政作风和提高行政效率。（二）停止捐纳买官
捐纳买官是公开的钱权交易，捐官者往往流品颇杂，为了补偿捐纳所费钱财，多以贪污勒索为能事，这是清末吏治败坏的一大根源。1901年9月，清廷发布上谕，宣布停止捐纳买官。谕旨称：“捐纳职官本一时权宜之政，近来捐输益滥，流弊滋多，人品混淆，仕路冗杂，实为吏政民生之害。现在振兴庶务，亟应加意澄清，嗣后无论何项事例，均著不准报捐买官，自降旨之日起，即行永远停止。”（三）裁革陋规，酌定公费
清末吏治腐败的又一大根源是陋规盛行。1902年9月，直隶总督袁世凯上奏整顿吏治，主张将各项陋规酌改为公费。他说，各级政府官员因廉俸微薄，办公用费浩繁，“乃不得不取给于属吏，于是订为规礼，到任有费，节寿有费，查灾查保甲有费，甚或车马薪水，莫不有费。此等风气，大抵各省皆然。”陋规本是官吏薪金以外的重要进项，虽然不同于暗中进行的贿赂，但公然盛行，同样会败坏吏治。“平时既受陋规，即遇事不无瞻顾，设一旦见有不肖之属吏，为上司者欲破除情面，据实纠参，或往往为其下所挟持，转不克径行其志。吏治之敝，所由来也。”为了既能保证行政机构的正常运作，又能防止吏治腐败，他建议将旧有之陋规改为公费，“化私为公”。具体做法是：一方面，要求收受规礼的道府厅州各级官员“各将每年应得属员规费，据实开报，和盘托出，即按其向来所得之多寡，明定等差，酌给公费”。另一方面，要求交纳规礼的州县官员“将向来应出节寿等项，一律径解司库，不加耗费，另款存储；道府厅直隶州应支公费，按月赴司库请领，不准折扣，闰月不计，司库统计出入，如有不敷，另筹弥补”。他认为，把无底洞似的规礼改为有定额的公费，“如此一转移间，化暗昧为光明。廉吏既不病难为，墨吏更无所藉手。长官不必有额外之需索，自可洁己以正人；下僚不敢作非分之钻营，相与奉公而勤职。庶几大法小廉，而吏治可蒸蒸日上矣。”此奏得到朝廷批准，并向全国推广，“著各督抚仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁革，仍酌定公费以资办公”。
行政机构的改革与吏治的整顿，都是为了适应新时代、新形势的需要而进行的除旧布新的重要举措。外务部、商部、巡警部、学部等新机构的设立，改变了传统的六部体制，促使中央机构向近现代转型。去书吏差役、停捐纳买官、改陋规为公费等整顿吏治的措施，有利于惩治腐败，改善行政作风，提高行政效率，保证行政体制的正常运作。应该说，这些对于其他各项新政改革的顺利推行都有着积极的意义。然而，清末吏治腐败，已积重难返，其根源实际上就在体制本身，这并不是简单地调整一些机构和采取几个措施所能解决的。如果不能有效地进行体制本身的改革，这种日益腐败落后的行政体制又将严重地制约着其他各项新政改革的进程。二 新学制的建立与科举制度的废除
创办新式学堂是洋务时期已经开始的事业，新政时期又得到进一步的发展。然而，近代教育的发展，不仅仅是新式学堂的创办，更重要的是制度的建设，即建立一个完备的近代学校教育体系，使整个教育事业能够持续有序地发展。这便关涉到学制建设问题。
1902年8月，管学大臣张百熙制定了一个学堂章程，即《钦定学堂章程》，又称“壬寅学制”。这个学制虽经清廷公布，但事实上并未实行。当时，张之洞在湖北已制定了一个省区学制体系，他的奏折由清廷交给张百熙审议，张百熙对张之洞的学制建设思想给予了极高的评价。随后，张之洞奉旨进京觐见，借此机会，张百熙与另一位管学大臣荣庆奏请派重臣张之洞会商学务。1903年6月，清廷谕令张之洞会同张百熙、荣庆以《钦定学堂章程》为基础，制定一个完备的全国性新学制。
1904年1月，张之洞与张百熙、荣庆将修订好的学堂章程上奏，得到皇上谕旨的批准，“著即次第推行”。这就是所谓的《奏定学堂章程》，这个章程所确立的学制即“癸卯学制”。《奏定学堂章程》是在《钦定学堂章程》的基础上修改增订而成，因此，癸卯学制实际上也就从此取代了壬寅学制。
由《奏定学堂章程》所确立的癸卯学制不仅对各类学校的办学宗旨、课程设置、学生入学条件、修业年限及各类学校的相互关系作了详明的规定，而且对整个教育宗旨、学校管理、教师的选用和学生的考试与奖励等方面也作了相应的规定。就学堂体系来说，全国学堂分为基础教育和专门职业教育两类：（一）基础教育分为三等七级。（1）初等教育：蒙养院、初等小学堂、高等小学堂；（2）中等教育：中学堂；（3）高等教育：高等学堂、大学堂、通儒院。（二）专门职业教育分为师范教育、实业教育和特别教育三种。（1）师范教育：初级师范学堂、优级师范学堂；（2）实业教育：艺徒学堂、实业补习普通学堂、初等农商实业学堂、中等农工商实业学堂、高等农工商实业学堂、实业教员讲习所；（3）特别教育：进士馆、译学馆。专门教育的各类学堂又分别与基础教育的各等级相对应。
癸卯学制是以日本学制为蓝本，并结合中国具体情况加以改造而成。这个学制通过谕旨颁行全国以后，便成为新政时期各省兴学的范本，甚至民国学制也是在此基础上逐渐改进而成。可以说，癸卯学制开启了中国教育体制的现代化进程。
废科举与兴学堂是清末教育改革过程中相辅相成、同步运作的两大工程。新教育的创办需要新的制度建设，同时也必须对旧制度进行改革与废除。始于隋唐的科举取士制度千余年来一直是中国传统士人的进身之途，虽然长期以来不断地遭到有识之士的批评与攻击，但要突然宣布废止则又有着重重阻力，而这些阻力又使新教育的创办步履维艰。清末教育改革一开始便陷进这样的一个怪圈中。
科举制度的废除大致经历了科考改章、分科减额和立停科举三个阶段。晚清士人对科举制度时有非议，但科举制度被提上改革的日程则是在戊戌维新运动之中。虽然维新派明确地提出了废除八股时文而改试策论的主张，但不久即因戊戌政变而事实上未付诸实施。这个时期科举制度的改革还只涉及到科举考试的形式与内容的变革层面，而尚未议及制度本身的存废问题。
庚子事变后，经过两年多的沉寂，关于科举改革的讨论又热闹起来。1901年的新政改革上谕发布之后，各省督抚的复奏不少涉及到这个问题。袁世凯主张分科递减科举中额，用新增实学科逐渐取代科举，以达到废除科举制度的目的。陶模主张立即全行废止，用学堂取代科举。得到清廷谕旨批准的刘坤一与张之洞的《江楚会奏变法三折》主张分科递减科举中额，用学堂逐渐取代科举，以最终废除科举制度。这个主张虽然只是一种渐进的改革方法，但已不再是单纯的科举考试形式或内容的改革，而是涉及科举制度本身的废止问题，显然是向前进了一步。
1901年8月，朝廷发布了废除八股时文、改试策论及永远停止武科的上谕，但并未对文科的废止问题表示意见。
1904年1月，在京修订新学制的张之洞与管学大臣张百熙、荣庆上奏《请试办递减科举折》。这个奏折认为，举办新政两年以来学堂未兴，是由于科举未停；而各省学堂未能普设，科举又不能立停，因此只有分科递减科举，给一段过渡时期，使科举、学堂归于一途。这一次上奏得到批准：“著自丙午科为始，将乡、会试中额及各省学额，按照所陈逐科递减，俟各省学堂一律办齐，确著成效，再将科举学额分别停止，以后均归学堂考取。”从此，科举制度的废除已是指日可待。
1905年8月，由于日本在日俄战争中的胜利已成定局，引起中国舆论的极大关注，立即废除科举的呼声大涨。由袁世凯领衔会同张之洞、端方、赵尔巽、周馥、岑春煊等地方督抚奏请立停科举，推广学校。此折认为科举已成为兴学的严重障碍，由于时势危迫，以前所奏十年三科递减科举中额的方法已是缓不济急，必须立刻停罢科举，广兴学堂。这个奏折得到谕旨的批准：“著即自丙午科为始，所有乡、会试一律停止，各省岁、科试亦即停止。”于是，在中国历史上存在了一千多年的科举制度终于宣告结束。
科举制度的废除，不仅对中国的教育制度，而且对传统社会的一整套用人行政制度，都是一种革命性的变革，其历史作用不可谓不大。但在当时并未引起巨大的社会动荡，而是能够平稳过渡。这主要是因为改革者在整个的废科举过程中谨慎地遵循了“先立后破”的原则，并在筹议废科举的同时，已经确立了相应的补救措施。具体说来表现在三个方面：其一，从分科递减科举中额到立停科举的渐进变革过程使社会具备了一定的心理承受力；其二，新学制的制定与新式学堂的兴起已足够成为科举制的制度性替代物；其三，奖励学堂出身，给学堂毕业学生以相应的科举功名，使科举废又不废，不废而废，这是一个关键。
关于奖励学堂出身的问题，清廷颁布的《各学堂奖励章程》作了明确的规定：自高等小学以上，由升学或毕业考试给奖，考试结果分最优、优、中、下、最下五等，一般中等以上都给相应的出身奖励，并授以官职或予以升学，按所奖出身大致可以分翰林、进士、举人、贡生、生员五级。对此，时人与后人多有非议，以为导人入功名利禄之途，使科举制的流毒得以变相遗存，扭曲了教育的宗旨。梁启超的批评颇具代表性。他说：“前清学制之弊，至今犹令人痛恨不已，其误国最甚者，莫如奖励出身之制，以官制为学生受学之报酬，遂使学生以得官为求学之目的，以求学为得官之手段。其在学校之日，所希望者为毕业之分数与得官之等差；及毕业以后，即抛弃学业而勉力作官矣。”更有人认为：“是非停科举以办学堂，殆仍化学堂而为科举，于是学堂者直科举之代名。”这些批评不能说没有道理。但是，奖励学堂出身与给旧的科举士人筹以出路等补救措施一样，无疑是学堂得以大兴与科举制被顺利废除的重要保证。科举制度是传统士人的进身阶梯，一旦要废除这种制度，人们所最担心的是数十万举、贡、生员的出路断绝之后的前途问题，以及由此所可能引起的一系列社会政治问题；可事实上并没有出现人们想像中的那么严重的问题。改革者在商议废科举时，他们不但给旧的科举士人筹谋了相应的出路，而且给新式学堂和留学生奖励科举科名出身，使他们在新的制度下可以同样得到旧制度的利益，新学堂很快就吸引了更多的读书人，本来已遭各方面非难的科举制度已成一具空躯壳，这种釜底抽薪式的手法使新学堂取代旧科举得以顺利实现。可以说，这是新政时期制度变革过程中的一个成功范例。
新学制的建立与科举制度的废除，标志着清末教育体制的近代转
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]