中国社会规制权纵向配置模式研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：沈宏亮

出版社：社会科学文献出版社

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中国社会规制权纵向配置模式研究试读：

在工业化和现代化进程中，可供人类食用的食物供应链日益延伸、生产经营卫生状况不断改善，人类预防和治疗疾病的能力显著增强，工作场所的安全程度因生产工艺和管理控制系统的完善而逐步提高，环境污染的控制与治理能力愈益增强。但是，由于科学技术发展本身的局限和人的认知能力限制，对于新食品、新原料、新型添加剂等给身体健康造成的潜在影响，人类依然面临不确定性。同样，核废料、重金属以及其他放射性物质等对工作场所、自然环境产生的直接与间接效应，需要多年后才能完全认识到，因此也具有不确定性。不仅如此，人类利用科学技术促进经济社会发展，降低饥饿、瘟疫、自然灾害等风险的同时，也造成了其他一些威胁健康和生存环境的潜在风险。这些潜在风险往往作为现在行动的未来后果而出现，而且与其他各种因素相互影响造成了预测困难。在这样一个充满风险的现代社会，虽然“处理、避免或补偿风险的可能性和能力，在不同职业和不[1]同教育程度的阶层之间或许也是不平等地分配的”，但是，“贫困是等级制的，化学烟雾是民主的”。也就是说，“风险在其范围内以及[2]它所影响的那些人中间，表现为平等的影响”。面对复杂的健康和环境风险，需要建构有效协作的多中心风险治理体制和机制。其中，行政机构由于能够集中资源处理特定领域的风险、及时收集和组织有关风险的信息、获得必要的专家知识、组织必要的沟通交流等而成为[3]规制风险的政府主体之一。正是政府对风险的规制，一定程度上导致了20世纪上半叶规制国家的兴起。

从世界范围来看，无论单一制还是联邦制国家，行政机构一般都是由中央到地方多个层级构成的整体，尽管层级的数量和组成方式存在差异。随着食品、工作场所和生存环境等领域的风险突破国家和地区界限而向全球蔓延，国家间合作甚至通过建立超国家规制机制采取集体行动应对问题成为一种必然趋势。因此，多层级规制是现代行政规制体制的一个典型特征。不仅如此，根据风险的类型、影响范围和严重程度，各国政府都在对不同层级规制者的权限、激励机制与约束机制做出相应的调整。改革开放以来，针对食品安全、工作场所安全和环境污染问题，为了应对“激励”、有效遏制食品安全事件、矿山安全事故以及环境污染问题，从中央到地方的规制权限也经历了多次改革。虽然不存在适用于各个领域的规制权限纵向配置的最优模式，但是，探讨影响中国社会规制权纵向配置的一般因素和特殊因素，阐释规制体制变革的历程，分析不同规制权纵向配置模式的治理绩效，对于揭示中国社会规制体制存在的问题，明确改革方向与路径都是必要的。第一节研究背景与研究意义一 研究背景

如美国经济学家安德鲁·施莱弗（Andrei Shleifer）所言，“今天，我们所居住的房子和公寓的建造——从区域规划到原材料的使用、防火规范——受到严格的规制。我们所吃的食物是利用受到严格规制的肥料和激素种植，在受到严格规制、技术接受公开监督的工厂加工，通过严格规制的销售渠道、具备详细的标签和警示出售的。我们乘坐的交通工具包括轿车、公交车和飞机的制造、销售、驾驶和维修都受到政府的规制。我们的孩子……看病要遵照受到严格规制的[4]程序和支付政府控制的价格……”如此广泛的政府规制，按照丹尼尔·F.史普博的观点，是指由“行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行[5]为”。根据社会学者塞尔兹尼克（P.Selznick）的经典定义，规制则是“公共机构针对社会共同体认为重要的活动所施加的持续而集中的[6]控制。”政府规制由于主要通过制订规则改变特定市场甚至特定个体的行为，因而属于政府的一种微观干预方式。一般地，政府规制包括经济性规制（economic regulation）和社会性规制（social regulation）两大类。前者针对垄断企业或者具有垄断倾向的产业，主要“治理企业进出市场的条件、竞争行为（competitive practices）、经济单位的规模或者企业索取的价格”，以减少垄断可能导致的损失。后者旨在“迫使企业为工人和消费者的安全、健康以及生产过程的消[7]极副产品承担更大的责任”。与经济性规制相比，社会性规制涉及的问题往往更为宽泛，但是由于二者都与这样那样的“市场失灵”联系在一起，且都需要遵循类似的程序和规则，因此现实中二者之间的界限并非泾渭分明。鉴于此，维斯库斯等学者直接将社会性规制列举[8]为健康、安全与环境规制。由于健康、安全与环境规制都是为了预防、减少甚至消除人类面临的风险，因此社会性规制与风险规制具有一致性。本书研究的社会性规制或者风险规制仅限于这三个领域，不涉及核爆炸、恐怖主义、毒品以及金融市场波动等其他方面的风险规制问题。其中，产品安全、工作场所安全又主要以食品、煤矿安全两个领域的风险问题为研究对象，没有考察一般的产品质量安全和其他工厂、矿山的工人安全问题。在由多个层级构成的行政规制体系中，如果不同层级间纵向权力配置不清、激励机制扭曲、缺乏必要的约束，那么，不仅风险得不到有效预防，政府规制失灵甚至可能加剧市场的失灵。为了防止该问题的出现并有效发挥政府的规制职能，各国一般都根据政府不同层级追求的目标、政治体制、风险大小等对规制政策的制定与执行权限适时进行适当的调整。例如英国早在1875年通过《食品与药品销售法》后，就确立了以代表中央政府的地方政府事务部为主导、地方当局为实施主体的食品安全规制体制。但是，由于食品工业利益集团的俘获和地方政府事务部没有采取强制措施的权力，地方政府拒绝执行该法。结果从1898—1899年，在英格兰和威尔士，26个教区、10个大郡和16个大的城镇几乎没有实施食品法。直到1899年新的立法授予地方政府事务部强制地方政府执行的权力[9]后，情形才有所改变。到了20世纪，随着微生物病原体、生物毒素和各种化学污染物等非主观因素造成的食品安全事件特别是食源性疾病成为食品安全风险的主因，地方政府由重点关注经济发展转向安全治理。针对地方政府政策目标的转变，1990年英国《食品安全法》在仍然保留负责食品安全的农业部和卫生部监督与强制地方政府执行的权力的同时，将食品安全规制权限授予了包括（郡、区、伦敦城区、村区议会、郡城区和社会议会等）在内的地方政府。具体而言，由郡议会负责实施食品标准、标识和食品污染等方面的法律，区议会负责执行食品安全和卫生法律等。在1996年发生“疯牛病”后，英国虽然于2000年成立了相对独立的食品标准局，但是，食品标准局负责政策制定、地方政府负责实施的规制体制仍然延续了下来。再如，在工作场所安全方面，1970年美国议会通过《职业安全与健康法案》（OSH Act），创立职业安全与健康管理局，由其负责工作场所设备、设施安全和有毒物质造成的健康风险规制。法案规定只要各州能够证明由州自己规制将至少与美国职业安全与健康管理局同样有效，甚至更为严格的话，经过后者的批准可以由州控制自己的职业安全与健康项目。尽管如此，直到1976年，该领域的规制仍然主要依靠职业安全与健康管理局分布在全国的派出机构，即10个区域办公室、120多[10]个地区办公室、2400个监督人员监督落实规制政策。到了1978年以后，24个州和美属维尔京群岛、波多黎各才分别经美国职业安全与健康管理局批准，获得了本州和区域的工作安全与健康的规制标准制定与监督执行的权力。20世纪60年代以来，随着工业污染排放造成的空气、水和土壤问题的恶化与一系列事件的曝光，法国民众特别是一些环保组织对环境污染越来越警惕和关注。与此相适应，在19世纪末20世纪初通过的关于污染许可与监督的相关法律的基础上，法国于1971年成立环境部，实施工业污染控制、水质及垃圾监管、自然资源保护等政策。由法国长期的单一制和“中央集权”政治传统所决定，直到1982年它主要采取“自上而下”的方式，通过设在法国22个大区的地区环保局（DIREN），采取命令控制的方式，制定和[11]监督执行环保政策。鉴于中央集权的弊端在20世纪70年代显现，根据1982、1983和2004年的分权法案，法国实施了向不存在隶属关系的三级地方政府即大区（本土22个、海外4个）、省（本土96个、[12]海外4个）和市镇（36686个）下放权力的改革。由此，中央政府的环境监管垄断权被打破，地方政府和中央政府共同承担起环境保护的职责。其中，大区与中央政府通过达成的计划合约共担环境责任，主要负责管理海岸线、港口和航道，通过建立地区公园等方式保护自然环境；省负责消防、制订规避各种潜在风险的方案，甚至独立制订环境方案等；市镇则在供应饮用水、排污设备和处理生活垃圾等方面承担更大的责任。与此同时，环境部则主要通过一些项目的审批和各地环保局对地方政府的监管行为进行实地监督。

总的来看，20世纪90年代以来，各国对多层级规制体制进行的调整基本上遵循了合理分工、降低规制成本、高效协作以尽可能提高规制绩效的原则。这一做法事实上也反映在世界经合组织（OECD）2005年在成员国范围内提出的规制质量和绩效指导原则中。该原则鼓励政府各个层级更好地进行规制、提高协作水平、避免各个规制当局和不同层级政府的规制职责重叠，等等。二 研究意义

本研究对多层级社会性规制体制模式与治理绩效的系统阐释，不仅是在该领域做出的较为全面、深入的初步尝试，具有一定的前瞻性和前沿性，而且为进一步深化大部制改革，构建顺应时代潮流和中国社会主义市场经济要求的规制体制具有一定的理论意义和启发价值。

第一，不安全的食品、矿山和环境污染给人类健康和生存环境造成的风险，需要包括企业、行政规制者、法院、媒体、环保组织等集团共同参与治理。社会性规制的效果不仅取决于“多中心”规制者的自我规制与横向的分工协作，同时也取决于包括行政规制者在内的每个“中心”内在的纵向权力配置构筑的激励约束机制是否有效。因此，探讨社会规制权的纵向配置对于界定不同层级的规制职责、优化规制权配置、提高规制绩效具有重要的理论意义。

第二，对食品安全、煤矿安全和环境等领域多层级规制体制的变革历程进行翔实描述，有助于正确认识规制体制的历史沿革、必然性和时代局限性。利用序列数据对集权与分权规制治理绩效的实证检验则能够增进对不同时期规制绩效的客观评价，尤其为揭示规制权责纵向配置失衡的原因提供了科学依据。

第三，结合国际多层级规制体制的演变趋势，基于中国市场化进程不断深化的事实，依据优化社会规制权纵向配置的原则，针对社会性规制体制存在的深层次问题，“由上至下”地，各级政府从根本上由重发展转向发展与规制并重。在国家保持适度监督的条件下，深化食品安全、煤矿安全和环境污染规制分权化改革，为建立适应大部制改革要求的社会性规制体制提供基本理论指导。第二节研究主线与研究方法一 研究主线

本书旨在对中国社会规制权纵向配置模式的演变过程、现状、治理绩效以及调试方向与路径进行一个综合性分析，为此遵循了总体概括——对食品安全、煤矿安全和环境规制进行个案分析——总结的逻辑思路。首先，在界定社会性规制、多层级规制体制等基本概念的基础上，通过对财政联邦主义、公共选择理论和新规制经济学等影响深远的经济学理论进行梳理，以找到支撑不同社会规制权纵向配置模式的基本理论依据。其次，阐释决定社会规制权纵向配置的共性因素，并结合中国实践提出影响社会规制权纵向配置的异质性因素，据此从不同层级行政规制者的目标、激励和行为等方面构建一个综合性理论框架，从而奠定全书的分析基础。再次，分别对中国食品安全、煤矿安全与环境规制权纵向配置模式进行阐释。这里，先结合三个规制领域的特殊性进行文献述评，然后阐释规制权纵向配置模式的变迁过程，接着再对不同时段、不同规制体制的规制绩效进行实证分析和检验，揭示规制绩效有待改进的原因。最后，结合世界各国特别是发达国家多层级规制体制演变趋势，在概括社会规制体制优化目标与原则的前提下，针对中国食品安全、煤矿安全和环境规制领域存在的问题，提出具有现实性和可行性的调试方向、路径与具体政策建议。

本书基本研究思路可以概括为如图1-1所示的路线图。图1-1 基本研究思路二 研究方法

从社会性规制涵盖内容的多样性、复杂性以及涉及多学科性出发，本书综合运用以下几种方法。

第一，综合运用多学科交叉分析方法。社会性规制涉及经济学、组织学、行政管理、法学和政治学等多个学科。因此，本书在分析中国多层级社会性规制体制的过程中，围绕不同层级规制者的权力与责任、规制政策的制定与执行、行政体制的变革等，综合运用了经济学、组织学、行政管理、法学和政治学等交叉学科方法。同时，在分析中国食品、煤矿和环境领域的规制互动过程中，将规制经济学、制度经济学、法经济学和行为经济学等多个分支融于其中，由研究对象——社会性规制的复杂性折射出研究方法的综合性、交叉性特征。

第二，运用数理模型和计量经济学方法。本书不仅涉及行政规制者与被规制企业的委托代理关系，而且主要研究不同层级行政规制者构成的层层委托代理链，因此在关于中国社会性规制的一般理论框架和食品安全、煤矿安全部分都借鉴了理论模型尤其是中央与地方规制者的博弈模型，以描述信息不对称条件下，由利益相关者目标冲突造成的潜在代理问题。在研究食品安全、煤矿安全和环境规制的治理绩效部分，运用了序列数据、统计方法和计量经济学工具进行实证检验。在本书中，数理模型和计量经济学方法互相补充，协调一致。

第三，运用历史分析和制度变迁方法。伴随着市场化改革的推进，中国的多层级规制体系经过多次行政体制改革而呈现出一个不断调整的演变过程。分析该过程不仅需要广阔的历史视野，将不同时期的规制体制置于中国特定的市场化进程甚至国家现代化的宏观背景下，而且要综合运用制度变迁的分析方法，对该进程中中央政府、各级地方政府、企业、消费者等相关利益集团围绕规制展开的历史性互动进行剖析，以揭示改革过程中多层级规制体制形成的历史必然性、变迁动因和路径依赖特征，发现制约中国社会性规制体制效率的体制性、制度性成因。本书对规制机构演变、规制法律法规的颁布与修订、用于规制的财政支出、人员等的翔实考察增强了说服力。

第四，运用渗透比较分析方法。本书遵循多层级规制体制沿革、不同时期规制绩效检验等基本相同的框架，对比研究食品安全、煤矿安全和环境领域的多层级规制体制变迁过程及其问题，抽象和概括出共性问题和差异化因素。在理论和实证分析基础上探讨当前中国社会性规制权纵向配置模式存在的问题和改革路径问题时，在概括优化社会性规制权配置目标与原则的基础上，同样按照相似的框架分析了食品安全、煤矿安全和环境规制体制存在的问题，正是通过比较发现，无论是食品安全领域实行的中央、地方对等分权规制体制，煤矿安全领域实行的国家监察、地方负责的规制体制，还是环境领域实行的国家监督、地方负责体制，都存在一些职责界定不清、执行不力等方面的问题，似乎“规制绩效与规制权纵向配置无关”。在对这一研究悖论进行分析的基础上，本书提出了改革的路径和对策。第三节本书结构

本书分为七章：

第一章，导论。首先说明问题的缘起并介绍本书的研究背景和意义，然后阐释本书的研究主线和主要研究方法，最后概括本书的主要内容。

第二章，社会规制权的纵向配置：文献综述。由于社会性规制涉及政治、法律、行政、公共管理，甚至社会心理等多个方面的内容，因而政治学、行政学、公共管理、法学和社会学等学科形成了大量文献。本书主要从经济学角度研究中国的社会性规制权纵向配置问题，仅仅考察关涉规制集权与分权关系的具有较大影响的几种经济学观点。首先，在简述财政联邦主义基本思想的基础上探讨其核心观点，即影响规制权纵向配置的核心因素是行为的区域溢出效应与居民偏好的权衡；其次，考察公共选择理论的核心假设后阐释其对规制分权即联邦主义抑制政府跨越市场边界的看法；最后，对新规制经济学基本理念进行简单梳理后，简要评述其规制分权抑制俘获的思想。

第三章，中国社会规制权的纵向配置：一个理论框架。首先，在第二章文献综述的基础上归纳出影响社会规制权纵向配置的一般因素，包括区域外溢效应、市场交易成本、信息不充分、规制规模经济和规制俘获等，对它们的影响机理、方向和程度进行详细阐释；其次，结合中国实际提出影响规制权纵向配置的异质性因素：发展中大国区域差异显著、规制职能的配置与政府体系的整体权责相关、发展与治理的矛盾突出；最后，从不同层级规制者的目标、面临的激励与约束条件、制定政策和执行行为等三个方面提出了一个综合性理论框架。

第四章，中国食品安全规制权的纵向配置与规制绩效。首先，对食品安全纵向规制的相关国内外文献进行述评，为食品安全规制绩效分析提供理论基础；其次，以规制权纵向配置表现为集权还是分权为界限，阐释改革开放以来的食品安全规制体制的变迁过程，揭示不同时期中国规制体制的特征；最后，运用食品合格率、食品中毒起数、中毒人数和中毒死亡人数对不同时期的规制体制的治理绩效进行实证检验。

第五章，中国煤矿安全规制权的纵向配置与规制绩效。首先，对有关煤矿安全纵向规制的文献进行综述；然后，与第四章类似，以规制权纵向配置状况为标志，阐述煤矿安全规制体制的演变过程；最后，运用百万吨煤炭死亡率等序列数据和计量方法对集权和分权规制体制进行实证检验。

第六章，中国环境规制权的纵向配置与规制绩效。与食品、煤矿安全不同的一个显著特征是，环境规制主要针对企业行为造成的负外部性。因此，本章在已有文献的基础上，从政府用于环境保护的财政支出、人员和权力配置等角度阐述了环境体制的变迁过程。然后，以水污染为例对规制集权和规制分权的治理绩效进行计量检验。

第七章，中国社会规制权纵向配置模式及其调试。首先，根据发达国家多层级规制体制的演变趋势，概括集权与分权规制模式的特征、优劣势与理论依据，提出优化多层级规制体制的一般原则；其次，在此基础上，分别对食品、煤矿安全、环境多层级规制体制存在的问题进行分析；最后，针对这些问题提出适当的调试路径和政策建议。

[1] 〔德〕乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2003，第37页。

[2] 〔德〕乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2003，第38页。

[3] 〔英〕伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社，2012，第25—27页。

[4] Shleifer Andrei. 2005. Understanding Regulation. European Financial Management，Vol.11，（4），pp.439-451.

[5] 〔美〕丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店，1999，第45页。

[6] 转引自〔英〕安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社，2008，第1页。

[7] Marc Allen Eisner，Jeff Worsham，Evan J. Ringquist. 2006. Contemporary regulatory policy. 2nd ed. USA：Lynne Rienner Publishers，Inc.p.3.

[8] 〔美〕W.基普·维斯库斯、小约瑟夫·E.哈林顿、约翰·M.弗农：《反垄断与管制经济学（第四版）》，陈甬军等译，中国人民大学出版社，2010，第7页。

[9] 魏绣春：《英国食品安全立法与监管史研究（1860—2000）》，中国社会科学出版社，2013，第78—80页。

[10] 张红凤、于维英、刘蕾：《美国职业安全与健康规制变迁、绩效及借鉴》，《经济理论与经济管理》2008年第2期，第70—75页。

[11] 〔英〕约瑟夫·绍尔卡：《法国环境政策的形成》，韩宇等译，中国环境出版社，2012，第163页。

[12] OECD. Better Regulation in Europe：France 2010，OECD Publishing，2，rue André-Pascal，75775 Paris Cedex 16Printedin France，ISBN 978-92-64-08655-5.pp.168-169.第二章社会规制权的纵向配置——文献综述

20世纪70年代以来，在电力、航空、天然气等领域放松经济规制的同时，各国都加强了对健康、安全和环境等方面的规制即社会性规制。现在，不断扩张的规制已经成为与资源配置、收入分配和稳定经济并列的四大基本政府职能（贝利，2006）。虽然由于历史、政治体制和政府层级数量各异，不同国家从中央到省/州、市、县等各级政府行使这些职能的范围存在差异。但是一般认为，地方政府实施稳定经济和收入分配政策时存在强烈的“以邻为壑”倾向，因此这两项职能往往由中央政府行使；根据市场失灵和负外部性程度对区域性资源配置进行干预属于地方政府的职责。社会规制权在中央政府和地方政府之间的配置较为复杂，不仅单一制、联邦制政体影响着不同层级政府的规制权力配置，行为主体的跨辖区溢出效应、不同层级政府的目标函数、行政与司法分权程度乃至规制者被俘获的可能性等也都具有不可忽视的影响。基于此，包括财政联邦主义、公共选择理论、激励经济学等理论都涉及了社会规制权的纵向配置问题。第一节财政联邦主义：规模经济、外部性与辖区居民偏好的权衡一 财政联邦主义的基本思想

财政联邦主义（Fiscal Federalism）又被称为经济联邦主义（Economic Federalism）（Robert P.Inman and Daniel L.Rubinfeld，1997）。它作为公共经济学的一个重要组成部分，是目前关于多层级政府职能分工最完善的理论。虽然研究对象是联邦制而非单一制国家和地区，然而它所提出的基本原理被认为适用于包括联邦制、单一制在内的所有政体甚至转型国家（冯兴元，2010）。根据奥茨（Wallace E.Oates）给出的经典定义，财政联邦主义即“一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门，通过它提供相关公共服务水平的选择，基本上根据相关辖区居民（以及其他可能涉及经营活动的人）[1]对这些服务的需求决定”。该理论的核心观点是，在不同政府层级间的权力配置上，中央集权可以实现公共物品供应的规模经济、解决区域间外部性，但是完全集权会忽视不同辖区的居民偏好和资源禀赋差异；地方分权有利于反映辖区居民的偏好以及地方资源成本约束，不仅如此，政府间竞争还可以推动各地提高公共物品的供给效率、鼓励创新，但分权的不足在于应对区域间外部性的效率低。考虑到中央集权与地方分权的优劣势，只有中央适度集权和地方分权相结合才能够相互制衡、实现优势互补。

财政联邦主义是在萨缪尔森（Paul A. Samuelson，1954）关于公共物品（collective goods）的性质、阿罗（Kenneth J. Arrow，1970）对私人部门与公共部门功能的界定和马斯格雷夫（Richard A.Musgrave，1959）公共财政理论等的基础上发展起来的。在萨缪尔森看来，政府向居民提供公共物品的最优条件是每个居民对公共物品和私人物品的边际替代率之和等于政府生产供应的边际转换率。针对多层级政府存在的事实，马斯格雷夫就中央政府（联邦政府）和地方政府（州、省政府）之间的分工原则主张，稳定与分配政策主要归中央政府负责，地方政府根据当地居民的偏好实施相应的资源配置政策（方晓利、周业安，2001）。1956年，蒂伯特（Charles M.Tiebout）在《关于地方政府支出的纯理论》一文中提出，在区域间不存在外部性、居民收入相同且不受居住地影响的条件下，偏好不同的居民辖区间的自由流动即“用脚投票”对地方政府的税收和公共物品供应构成类似于市场的约束机制。这一强调辖区竞争的理论也被认为是财政联邦主义的支柱之一。1968年，奥茨进一步提出：“中央政府承担的主要责任是稳定经济，实现最公平的收入分配，以及提供某些严重影响到全社会所有成员福利的公共产品……地方政府负责提供那些主要与[2]其辖区居民利益相关的公共产品和服务。”

20世纪60年代以后，财政联邦主义经历了以公共物品需求和供应关系为核心的第一代财政联邦主义（First-Generation Fiscal Federalism，简称FGFF）到综合运用委托-代理理论、信息经济学、企业理论、组织理论以及合同理论研究不同层级政府权力配置与市场关系的第二代财政联邦主义（Second-Generation Fiscal Federalism，简称SGFF）（Oates，2005；Barry R.Weingast，2009）。

根据FGFF，居民对公共物品的需求或偏好处于中心地位，作为供给方的不同层级政府则一般被假定为最大化辖区居民福利的“仁慈型”代理人。中央政府负责诸如国防、稳定宏观经济、收入再分配等全国性纯粹公共物品；对于不同辖区居民需要的差异化公共物品即地方公共物品，与中央向不同辖区提供同质等量的公共物品相比，由地方政府供应有助于提高辖区居民的福利，这就是界定地方政府职能的著名奥茨分权定理（Oates’ Decentralization Theorem）。中央政府供应同质等量公共物品的原因在于：一方面，中央政府对于不同区域居民的偏好以及公共物品供应成本等的信息，相对于距离居民更近的地方政府而言处于劣势，信息不对称使得中央政府难以像地方政府那样提供帕累托最优的地方公共物品；另一方面，不同区域要求平等待遇的原则对中央政府构成政治约束，使之即使了解不同辖区居民的需求，也无法向不同区域提供差异化的公共物品。地方政府提供地方性公共物品的主要好处在于：通过因地制宜地生产供应公共物品能够满足本地居民的偏好；根据消费者偏好及时调整生产规模可以节省成本；具有“实验联邦主义”（laboratory federalism）效应，即鼓励各地进行各种各样的公共项目实验以发现组织、提供公共服务的最佳途径（Oates，1997）。然而，地方政府供应公共物品造成的区域间外部性需要中央政府运用补贴和拨款等手段予以协调，尽可能使地方政府提供地方公共物品的水平达到边际社会收益等于边际社会成本的帕累托最优点。

SGFF围绕多层级政府权力配置与市场的关系，在基本假定、研究重点、研究方法等方面都推进了FGFF。首先，针对FGFF的规范分析尤其是其基本假定——各级政府通过制定和实施最优公共政策最大化社会福利——在现实政治生活中往往难以成立的事实，SGFF将复杂的政治制度作为约束条件纳入分析，认为无论选民还是各级政府官员都带着不同于社会福利的目标函数参与政治过程，因此必须考虑政府官员的激励问题，尤其是不同政治制度背景下各级政府的自利动机对决策权配置和绩效的约束（Oates，2005，Weingast，2009）。其次，考虑信息不对称对各级政府官员和其他主体的影响。在这两个基本前提下，SGFF检验了不同政治、财政制度对行为主体的激励效应（Oates，2005）。SGFF又包括两个理论分支。第一个理论分支是在放开FGFF过度抽象假定基础上检视中央和地方的分权原则、财政联邦主义稳定性等理论命题是否成立。面对中央政府对不同区域可能实施不同支出和供应政策的现实，SGFF把集权和分权供应看成具有不同目标函数的选民和政府官员在相关政治决策体制下的博弈过程。例如，洛克伍德（Lockwood，2002）假定地方政府对地方选民负责、地方选民选择不同辖区代表组成国家议会，然后探讨了议会实行多数票、一致同意等不同决策规则下，地方分权和中央集权供应具有外部性的地方公共物品的效率，结果不仅再次证明了FGFF的原则，即集权还是分权取决于对公共物品外部性和供应成本差异化程度的权衡，而且表明集权供应效率低的原因不在于中央政策的一致性，而在于议会立法过程中不同辖区代表的成本分摊和利益得不到应有的反映。贝斯里和科特（Besley and Coate，2003）对比研究了中央供应地方公共物品的支出在议会由最小获胜联盟决定与最大化代表总剩余的原则，结果发现前者造成两种负效应：（1）支出偏向获胜联盟代表所属辖区的资源错配；（2）各个辖区得到的地方公共支出因最小获胜联盟不确定而变得不确定。后者则可能造成不同辖区选民策略性地选举具有高地方公共支出需求的代表，结果导致公共物品供给过剩。另一些学者利用委托—代理理论对多层级政府的权力配置状况进行了分析。莱瓦吉（Levaggi，2002）将中央政府当成委托人、地方政府当成代理人，分析信息不对称条件下地方政府面临的激励和约束条件，表明为什么有时候中央政府通过规定地方政府的总体预算乃至规定用于具体项目预算额度的“双重预算约束”限制地方的支出行为。西布莱特（Seabright，1996）和托马西等（Tommasi et al.，2007）更为合理地以选民为最终委托人、各级政府官员为代理人的博弈模型分析了决定中央集权和地方分权的因素。前者把选举看成代理人某些信息无法证实的不完全合同，认为集权供应地方公共物品有助于协调不同区域间的外部性，分权决策则能够提高地方政府对辖区居民福利负责的程度。后者运用共同代理理论和最优合同框架得出了类似结论，即选择集权还是分权不仅受到居民异质性偏好的影响，而且取决于对区域溢出效应和集权控制导致问责程度下降而产生的损失的权衡（Oates，2005）。

FGFF是在联邦制既定的条件下研究基于如何将某些特定职能的决策权分配给社会中特定地区利益的代表来确定政府部门的最优结构，没有考虑联邦制本身的稳定性和存续问题。然而，德菲故安多和温加斯特（De Figueiredo and Weingast，2002）的研究表明联邦制面临两个基本威胁：（1）集权干预或接管致使地方分权层级失去权力进而导致有效的联邦结构遭到破坏；（2）分权层级损人利己的“袭击财政公地”（raid the fiscal commons）的机会主义行为导致联邦制受损。由于联邦体制一般是自下而上组成的，SGFF更多探讨了分权对财政联邦制的威胁。普鲁多姆（Prud’homme，1995）、温加斯特（Weingast，1995）和茵曼（Inman，1997）等人的研究表明，如果在与中央的博弈过程中，地方政府面临预算软约束并能从中央得到财政救助，那么，地方政府存在将项目成本策略性地转嫁给中央或其他地区的激励。帕特里克和罗兰（Patrick and Roland，1997）、特瑞斯曼（Treisman，2000）构建的博弈模型表明，一个存在区域收入、民族和文化差异的国家，如果地方政治、经济分权程度过大，因收入分配和其他公共项目支出再分配无法达成一致，那么地方政治家就可能选择分裂政策，结果会导致中央财政恶化甚至整个国家都可能解体。结合发展中国家实际，蔡洪滨和特瑞斯曼（Cai Hongbin and Treisman，2004）研究认为，如果缺乏一个有力的中央政权，地方政府之间为了吸引更多的资本发展本地经济，可能与本地企业合谋帮助企业规避中央赋税和规制，进而削弱中央维护法律秩序、征税和宏观管理的能力，最终将危害整个社会福利。奥茨就此总结道：“已有研究表明稳定、持续的财政联邦结构一方面必须拥有一个足够强大的中央政府控制区域和地方政府，以防后者采取激烈的‘以邻为壑’政策削弱联邦体制；另一方面还必须存在足够的制约因素确保中央政府[3]恪守本分。”

除了通过立法界定中央与地方的事权和财权、规定地方政府的收支预算平衡原则、限制地方债务规模等途径硬化地方预算约束以防止分权的冲击外，健全的市场经济特别是生产要素的跨区域流动也可以约束区域和地方政府的行为。反过来，分权不仅有助于限制政府的干预和掠夺倾向，而且通过辖区间竞争能够迫使政府代表选民的利益，抑制干预私人市场的激励，由此形成一种保护和鼓励市场自由运作的政治承诺。这种市场和联邦体制相互促进的体制即被称为“保护市场的财政联邦主义（Market-Preserving Federalism，简称MPF）”（Qian Yingyi and Weingast Barry，1997）。它构成SGFF的第二个理论分支。

按照温加斯特（Weingast，1995）的概括，MPF具有五个特征：（1）存在至少由两个层级政府构成的政府体系，不同层级政府享有明确界定的权力（authority）范围；（2）不同层级政府的权力或自主权限（autonomy）划分制度化以保证联邦主义约束的自我实施；（3）下级政府对辖区经济承担规制责任并享有为本地提供公共物品和服务的权力或自主权；（4）中央政府阻止下级政府利用规制权建立阻碍产品和服务自由流通的贸易壁垒以确保全国市场的统一；（5）下级政府预算硬约束。MPF不仅被认为是过去300年来大部分联邦制国家尤其是光荣革命后的英国、当代美国经济增长的制度基础，近年来也被用来解释包括中国、俄罗斯在内的转型经济体以及印度、墨西哥等发展中国家改革成就和经济发展水平改革的差异（Barry R.Weingast，2009）。由于联邦制国家从中央政府的控制能力、分权程度、财税体制到转移支付体制等方面都不一定完全符合上述五个条件，像中国这样的转型国家甚至不是联邦制而是单一制政体，因此，SGFF在对各国的财政分权及其经济影响进行理论研究和经验检验的时候做出了相应调整。

钱颖一、许成刚、温加斯特等学者利用SGFF研究了20世纪80年代以来的中国经济高速增长过程，认为其制度基础便是在改革过程中有意无意形成的中国式MPF（Gabriella Montinola et al.，1996，Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998）。其基本特征包括以下几个方面。（1）20世纪80年代初中央政府放弃或弱化了对各地经济的直接干预，通过“行政性放权”使得地方政府拥有事实上相对自主的经济决策权，且默许和鼓励地方政府的改革试验和创新行为。与俄罗斯U型政府组织构架不同，中国M型的政府组织有利于部分地方政府利用信息和灵活性优势，先行一步试验和尝试新的制度（Qian Yingyi和Xu Chenggang，1993）。此外，改革开放以来中国庞大的流动性人口也是遏制中央政府无法逆转中国式FMF的一个重要因素（Weingast，2009）。（2）中央向地方的财政放权增强了地方政府追求财政收入最大化的动机。金和辉、钱颖一和温加斯特（Jin Hehui，Qian Yingyi，Weingast Barry R.，2005）的研究表明，1982—1992年，中央与地方之间的税收包干合同相对稳定，省级政府的平均边际税收留存率高达0.84，68%的省份边际税收留存收益达到1，预算外收入100%地方留存。为了获取尽可能多的可支配财政收入，各地竞相采取了亲市场的政策以推动经济增长。林毅夫和刘志强（2000）、张晏和龚六堂（2005）等利用省级数据进行的计量检验都证实了财政分权和经济增长之间存在正相关关系。陈抗等（2002）的研究则表明，1994年分税制改革以来，由于地方留存税收收入下降，地方政府对乡镇企业在内的投资积极性下降，地方政府从此由“援助之手”转变为“攫取之手”，对经济的阻碍作用开始显现。与之相比，茹拉夫斯卡亚（Zhuravskaya，2000）对俄罗斯1992—1997年的实证研究显示，俄罗斯地方边际税后留存率仅0.1，结果地方政府不是发展经济以增加财税收入而是掠夺企业，这种不可信的分权是造成中俄改革成效差异的一个重要原因。（3）由于财税收入、GDP和就业等是各地官员获得晋升的考核指标，地方政府之间必然产生竞争，辖区间竞争硬化了地方政府的预算约束，迫使政府减少对亏损国有企业的补贴，加快国有经济的民营化改革（杨瑞龙、扬其静，2000）；吸引外资和劳动力的竞争在区域间产生的标杆竞争效应遏制了地方政府的掠夺倾向，迫使他们更多地采取增加生产性基础设施投资、减少对市场的行政干预等措施推动本地经济的发展（张军等，2007）。二 社会规制权的纵向配置：对区域溢出效应和居民偏好的权衡

财政联邦主义的研究重心是通过界定政府权力特别是财政权力在不同层级政府之间的分配（FGFF）来保护私人市场和促进经济增长（SGFF）。由于对产品质量、工作场所安全和环境污染等的规制标准制定、规制措施设计及其监督执行同样涉及不同政府层级的分工，部分财政联邦主义者尤其是FGFF，在研究一般的财政收支权力纵向配置时或多或少触及了该问题。其中，奥茨从规范经济学视角较早探讨了环境污染分权规制的条件、绩效等，成为环境联邦主义（Environmental Federalism）的重要倡导者（Oates，1988）。根据财政联邦主义的逻辑，在不同层级政府之间配置规制权，需要权衡不同辖区居民的偏好、被规制行为的辖区外溢情况与政府规制的规模经济程度。具体而言包括以下几个方面。

第一，分权规制满足规制供应与辖区居民偏好相匹配（preference-matching）的原则，集权规制则可以为所有辖区居民提供一致的最小规制约束。在完全信息的假定条件下，与中央规制者提供统一的规制相比，地方规制可以满足居民的多样化偏好从而增加社会福利。如图2-1所示，假定一个国家存在两个辖区1和2，两个辖区内部所有居民的偏好相同，但是不同辖区居民的规制偏好存在差异，12分别表示为需求D和D；两个辖区单位规制供应成本相同，为MC。12由地方规制者分别提供规制的水平为E和E，两个辖区的居民的福利都达到了最大化。相反，如果由中央规制者提供统一的规制，那么则会造成由两个阴影三角形表示的福利损失。此外，在居民可以无代价跨区移动的条件下，居民跨区移动这种“用脚投票”的方式起着向地方规制者显示偏好信息的功能，有利于规制者提供与不同辖区居民偏好相适应的规制目标和工具。

然而，对于地方政府提供的基础设施、征税、规制等公共物品组合，如果追求效用最大化的居民更加关心与经济收入直接相关的因素而不是规制，换句话说，居民显示规制偏好的激励不足；或者即使居民规制偏好存在差异，由于某些因素的制约，通过跨区域流动即“退出”显示规制偏好与通过组织规制利益集团以“呼吁”的方式影响地方规制者的通道不畅通，而缺乏显示偏好的有效途径。那么，地方规制就可能失去相比于中央规制特有的与多样化规制偏好相适应的效率优势。这意味着，由中央规制机构提供基本的规制可能成为一种次优选择。按照图2-1的中央规制供应与地方供应边际成本不变（MC）的假定，由于现在每个辖区消费者和企业特别是消费者的规制偏好显现不充分而假定为单一的基本规制需求D，现在中央规制提供的E，就可能是社会福利最大化的规制水平。图2-1 分权规制与集权规制效率资料来源：Oates Wallace E. 1997. On the Welfare Gains from Fiscal Decentralization. Journal of Public Finance and Public Choice，2-3.pp. 83-92.图2-2 分权规制与集权规制成本资料来源：Oates Wallace E. 1997. On the Welfare Gains from Fiscal Decentralization. Journal of Public Finance and Public Choice，2-3.pp. 83-92.

第二，分权规制能够实现差异化地成本节省，集权规制则存在规模经济优势。因为工业化和城市化水平、人口密集程度、市场发育状况、地理位置甚至自然条件等方面的原因，不同地区的产品假冒伪劣现象、矿山数量以及工人安全作业水平、地下水污染、环境污染情况存在较大差异。不同辖区被规制对象及其行为差异需要因地制宜地实施规制，规制成本相应地也不同。例如，为了将饮用水安全、空气质量达到同样的水准，相对于农村而言，城市一般需要采取更为严厉的措施，也需要付出更大的代价。如图2-2所示，假定两个辖区的规制1需求相同，为D，辖区1和辖区2供应单位规制的成本分别为MC和2MC，中央原来向两个辖区供应单位规制的成本为MC。显然，分权规制与集权规制相比产生了成本优势，因为集权规制造成了两个阴影三角形表示的福利损失。然而，可以设想，如果中央对所有辖区提供统一规制的规模经济足够大，比如由中央统一研究制定适用于全国所有辖区的产品最小质量标准（Minimum Quality Standards，简称MQS）、基本工作场所安全要求和最大污染物排放量限制指标等，与不同辖区从事相同的工作相比具有明显的规模经济。如果集权规制的s规模经济足够大，以至于从MC下降到MC，那么，集权规制便成为社会福利最大化的选择。

第三，分权规制具有“实验联邦主义”（laboratory federalism）效应。与集权条件下一个中央规制者相比，各地规制者根据居民偏好和供应成本差异进行的规制更容易发现、试验新的规制标准和规制措施。不仅如此，由地方规制者进行的局部创新和试验，不会影响到其他地方实施的有效规制方式，而且也降低了中央整体创新失败的风险。如果创新被证明是成功的，则可以向其他区域推广应用。例如，为了遏制排放物特别是硫排放造成的酸雨问题，1990年《美国清洁空气法》修正案在全美采纳和推广了排放物可交易许可权系统。在该系统下，美国联邦政府规定向空气中排放硫的一定限额，限额的拥有者和购买者之间可以自由交易，这样，污染排放权市场交易成为控制空气污染的一种重要方式，它与传统的命令—控制方法相比大大节省了规制成本，提高了规制效率。这种高效的规制方式之所以在美国得到推广应用，就是因为此前20多年来，一些州和地方一直在运用包括空气污染排放物在内的各种排放交易方案控制空气质量，并取得了成功（Oates，1997）。

不容忽视的问题是，如果地方规制者不具备与中央规制者一样或类似的专业知识和业务能力，分权规制的实验联邦主义效应就会减弱甚至完全消失。这时候，由中央规制者实施统一的规制尽管是一种次优选择，但至少可以降低各地规制不足造成的负面影响。

第四，分权规制因辖区间的溢出效应可能呈现“竞底”（race to the bottom）或“竞顶”（race to the top）倾向。所谓溢出效应是指一个辖区被规制者的行为以及规制者的规制行动对其他辖区造成的或负或正的外部性。前者的典型表现是环境污染，如近来发生的山西苯胺泄漏影响到下游河北、河南省的居民饮用水安全。后者则体现在，对于产品质量、生产安全条件和环境污染状况相似的企业，如果一个辖区实施的规制强度远远超过相邻辖区，在其他情况不变的条件下，被规制企业可能转向相邻辖区。理论上的最优辖区显然要求完全内部化溢出效应。然而，不同领域的规制溢出效应及其程度各异，以此进行相应的行政区划也会变得无限复杂，因此，现实中不可能界定出无限多个重叠交叉的辖区。换句话说，围绕分权规制的区域溢出效应或多或少地存在着。正是出于对溢出效应的考量，辖区间竞争可能出现“竞底”或“竞顶”倾向，前者即各地规制者竞相降低规制标准及其监督检查力度，后者的情形恰恰相反。

施瓦布和奥茨（Schwab and Oates，1988、1991）以环境规制为例对区域间的规制竞底问题进行了规范分析。假设存在n个辖区，在每个辖区，企业生产供应全国销售的私人物品Q，需要消耗资本K、劳动L和污染物排放E。企业生产函数Q=F（K，L，E）规模报酬不变且具有新古典生产函数的所有良性特征。通过定义企业的资本—劳动比k和排放物—劳动比α，得到企业资本、污染物和劳动的边kαkα际产品f、f和（f-kf-αf）。假定该社会存在一个固定的资本存量，追求最大收益的资本能够跨区域自由流动，结果减去地方税收之后的资本净回报率在各个辖区相等，相反，劳动（居民）不能自由流动。民选的地方政府在公共决策中遵循中位数投票规则，它有两个政策工具：一是向企业每单位资本征收资本收益税t，二是通过规定污染物排放标准控制环境污染水平，企业排污本身不会产生辖区溢出效应。地方政府之间的竞争表现在，为了吸引更多的资本以增加劳动者（居民）的工资，地方政府可能竞相降低当地的环境标准。他们的研究表明：如果辖区内居民完全同质，每个辖区的居民既是劳动者又是消费者，既要从企业获得工资，又作为消费者从消费包括一定的环境等公共物品在内的物品和服务中实现效用最大化。那么在辖区间围绕吸引资本的竞争过程中，各地征收的资本收益税将下降为t=0，环境标准将设定在对于清洁环境的边际支付意愿等于边际社会成本的社会最优水平。

但在以下三种情况下可能发生规制竞底现象：如果地方政府没有其他税收工具可供选择而必须向资本征税，那么为了吸引更多的资本进入，就可能以降低环境标准为代价；如果地方政府不是服务于选民利益，而是追求收益最大化的尼斯坎宁式（Niskanen）政府，那么为了获得更多的财政收入而吸引更多资本的代价也是牺牲环境；即使同一辖区居民并非同质，如果主要从企业获取工资收入的劳动者比重大大超过较少依靠工资收入的环保主义者，主要考虑前者利益的地方政府也可能采取降低环境标准的措施。第二节公共选择：分权制约政府的“利维坦”倾向一 公共选择理论的基本理念

所谓公共选择，用诺贝尔奖得主布坎南（James M. Buchanan）的话说，“是一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法应[4]用于集体的或非市场的决策的过程中产生的”。具体来说，“是对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治学。公共选择的主题与政治学一样：国家理论、投票规则、投票人行为、政党政治、官僚制等等。然而，所用的方法是经济学的。与经济学相似，公共选择理论的基本假定是，人是自利的、理性的、追求效用最[5]大化的人”。一般认为，1948年布莱克（Duncan Black）发表在《政治经济学杂志》上的《论集团决策的基本原理》一文标志着公共选择理论的产生。20世纪50—60年代，公共选择的基本原理和理论框架逐步形成。1957年唐斯（Anthony Downs）的《民主的经济理论》首次将经济学理性人假定引入对政府行为的实证分析，在政党追求选票最大化、选民政治理性化的假设下，得出了两党制下两个政党都反映多数选民的偏好，但侧重于收入再分配和反映生产者利益等结论；1962年赖克（William H.Riker）在《政治联盟理论》中，批驳了唐斯多数票规则下两个势均力敌的大党将结盟的观点，相反，他将党派竞争看成一个零和博弈过程，认为存在两个实力有差异的政党组成联盟的均衡结果；同年，布坎南和塔洛克（James M.Buchanan，Gordon Tullock）合著的《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》把政治视为个体间的交易过程，探讨了不同投票规则、议会构成、压力集团对政府行为的约束与影响，奠定了公共选择的契约主义基础；1965年奥尔森（Mancur Olson）的《集体行动的逻辑》研究了包括不同党派、社团在内的利益集团决策过程中面临的搭便车问题及其解决途径，为揭示不同集团如何影响政府决策乃至宏观经济提供了思路。在此后的发展过程中，公共选择理论的方法和理论开始分化，形成了罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派等不同的流派（方福前，2000）。1986年布坎南获得诺贝尔经济学奖标志着公共选择作为一种经济思潮发展到高潮。在他看来，由于公共选择的核心内容之一是探讨约束个人和集体选择行为的规则和制度，即宪法（Constitution），[6]因此可以将他所代表的弗吉尼亚学派命名为宪政经济学（Constitutional Economics）或宪法政治经济学（Constitutional Political Economy），以区别于其他公共选择学派。公共选择理论对国家的起源、本质、职能、发展趋势及其制衡机制等都进行了探讨。

在布坎南看来，与市场上个体间的自由交换相似，国家是理性的个体自愿达成的契约。与市场交易对象，即能够在私人之间分割和消费的物品不同，围绕国家“‘交易’的结果是一组达成契约的规则”或者“强制执行所协定的权利和要求，以及涉及自愿谈判交换这些要[7]求的各种契约”之所以能够达成，是因为在契约前的无政府状态，如霍布斯在《利维坦》中所言，人们受困于彼此的暴力威胁和欺诈而像狼对狼一样相互为敌，在不断的暴力死亡恐惧和危险中，人们孤独、贫困、卑污、残忍而短寿。正是为了摆脱这种状态，处于“不确定性之幕”中的个体倾向于“达成‘公平’的契约……在该契约的约束之下形成的交易结果格局将会得到普遍接受，无论参与者本人在该结果[8]格局中的处境如何”。通过契约，“每个参与者都从秩序中获益，从而减少了把资源用于防范的需要，作为交换，每个参与者都如契约性协议中所规定的那样，放弃自己对他人的财产和人身进行剥夺的行动[9]自由”。为了保障和维护契约中得到公认的权利不被缔约人和外来者侵害，建立起负责保护和落实这些权利的强制性机构就是国家。这种产生于契约基础上的国家不是霍布斯倡导的不受约束的无限政府，相反，国家既然源于契约，而契约仅赋予其保护产权和执行契约的职能，那么，国家修改或者改变个人的权利就违背契约精神。因此，国家是受到宪政限制的有限政府。

在他看来，只有个人具有行动目标、意志和欲望，集体行动不过是个体在选择集体地而非个体地实现目标的行动。国家作为集体行动方式之一，“是一种自然而然地演变或人为设计出来的巧妙方法或工具，以满足个人的需要，而在其他安排之下则不那么好满足这些需[10]要”。因此，国家本身没有独立的意志或价值，它本质上是满足个人欲望或需要的工具。在立宪选择的初始阶段，既然具有不同利益的个人一致同意由国家保护权利和监督契约的执行，宪法约束下的国家原则上就体现所有人的利益。然而，在后立宪阶段，宪法规则约束下的政府行为不一定与规则完全一致，人们“授予政府的任何权力，都可能在某些范围内和某些场合下，以不同于公民在‘无知之幕’中所[11]规定的可欲的用途得到行使。”这是因为，不仅政治领域因高决策成本而通行的多数主义而非一致同意规则难以有效约束政府的行为，而且官僚机构作为公共产品和服务的供给者的垄断地位也使他们受到的约束有限。结果，作为“统治者”的政府代理人既可能成为不同利益集团牟利或者剥削、强制其他利益集团的工具，也可能成为追求自身税收收入最大化的“利维坦怪兽”。

基于契约规则下依循原则的不同，国家承担保护性和生产性两种职能。前者的任务或角色是维护人们一致同意的产权和交易规则，如布坎南所述，“国家作为强制机构或机制出现，在观念上对于缔约各方是外在的，所承担的单一责任便是强制执行协定的权利和要求，以[12]及涉及自愿谈判交换这些要求的各种契约”。作为裁判员的国家既然被“设计来鉴别违法行为并惩罚对公开接受和明确规定的权利和要[13]求的违犯者”，在行动中自然应该秉持中立、公正的原则，以对个体行为的对错做出“真值判断”。除了履行规则维护或强制职能的“最小国家”外，政府还通过征税、借债向社会提供教育、道路、国防等公共物品与服务，即承担生产性职能。这里，“政府是一种生产过程，此过程在理想上可使人们组成的社区增进其总体经济福利，向效率的前沿线转移。个人只有通过政府—集体的过程才能获得对那些具有极端联合效率和极端非排他性特征的物品和服务的净收益，这些物品或服务若无集体—政府的行动便倾向于以非最佳方式提供，[14]或者全然无法提供”。由于国家行使生产性职能涉及对私人物品的替代尤其是收益的分享和成本分摊问题，因此，与外在于缔约人的保护性国家不同，生产性国家的决策是缔约人相互之间的交易过程，结果是在相冲突的意愿中达成的某种妥协。现实中，与保护性国家对应的政治机构是政府的司法部门，与生产性国家对应的政治机构是立法部门。

由于离开了国家对产权和契约的保护、对货币价值稳定性的保证，自由市场交易甚至无法进行，因此保护性国家及其行使的强制权是必要的。受立宪阶段所有个体一致同意的约束，保护性国家也是国家的最小权力边界。同样，立宪后国家的生产性职能根据宪政契约应限于提供私人无法供应或供应效率低的纯粹公共物品。按照这样的个人主义契约论逻辑，国家的规模与市场相比显然越小越好，不仅如此，伴随着技术进步，原来的纯公共物品逐渐变得可以由私人供应，国家的规模预期也会越来越小。

然而，与公共选择理论的预期相反，20世纪一些国家政府的规模却愈益增大。在布坎南看来，现实与理论的矛盾不意味着公共选择理论的失效，相反政府规模膨胀的根本原因恰恰在于忽视了对于国家权力尤其是其生产性职能的制约。由于没有就清晰界定私人物品和公共物品的界限、限制政府的财政收支范围与方式、货币发行规则等达成全体一致同意的契约，结果在立宪后阶段，只能依靠多数主义选举规则约束政府的行为。然而，除非选民的偏好呈现单峰分布或者政党同时公布竞选纲领，否则，多数规则不一定能够确保帕累托最优，保证最有利于选民利益的政党当选，结果，在简单多数投票规则下，由于多于半数的获胜联盟得到项目利益的同时却要包括未获胜者在内的所有选民均摊成本，因此与一致同意原则相比，政府支出的规模往往过大（塔洛克，2011）；不仅不受选举控制的官僚可能利用垄断地位和选民的信息不对称暗中扩大规模，而且“统治集团总是尽力创造财政幻觉，这种幻觉会使纳税人觉得所承受的负担比实际上的负担要轻，使受益人觉得提供给他们的公共商品和服务的价值比实际上的价[15]值要大”。选民因财政幻觉失去警惕甚至投票赞同政府规模的扩张。在“多数选举”软约束背景下，布坎南提出了一个与尼斯坎宁追求预算规模最大化模型相似的追求收入最大化的利维坦假说，以解释政府[16]规模的日益膨胀：如果对政府征税能力以及税收用途仅存在一定限制，例如用于指定公共物品和服务的比例为α，政府征收的总收入为R，这样，用于公共物品和服务的支出为G=αR，那么，据此可以得到政府的剩余即近似收入S=（1-α）R。倘若α＜1，那么政府征收的税收越多得到的剩余相应就越多，即使α=1，政府也有通过操纵征税体系让他人纳税、扩大公共物品和服务供应，实现效用最大化的激励。当政府活动涉及非纯公共物品供应以及转移支付等复杂行动时，其扩大预算规模的利维坦趋势将更加强烈。

针对国家的膨胀，除了利用宪政限制政府的收支权力外，通过不同政府层级分权即实行联邦主义体制也有助于限制政府的利维坦化，因为选民与政府的距离越近，越能够通过民主选举与政府进行具体的沟通，进而影响政府的决策和政策执行（塔洛克，2011）。除了保护性职能即保护产权和契约、消除不同区域间资源流动障碍与抵御外敌等职能由中央政府行使外，国家的生产性职能应该由不同地方政府负责，根据“财权事权匹配”的原则，对不同层级政府征税等获取收入的权力进行清晰界定，不仅各个层级政府要严格执行预算平衡原则，还要尽量减少上级政府对下级政府的转移支付。在这样建构的联邦体制下，居民辖区间自由流动能够限制地方政府的财政盘剥行为。由于中央政府不存在类似于地方政府间的竞争约束，20世纪以来各国中央政府的利维坦趋势未能得到有效遏制，相反日益膨胀。为此，布坎南甚至主张地方政府获得欧盟成员国那样类似于不同辖区居民自由流动的退出权力，以遏止中央政府的扩张冲动和利维坦倾向。二 规制权纵向配置：分权制约政府对市场边界的僭越

在批判20世纪30年代庇古提出的政府规制服务于公共利益的观点的过程中，公共选择理论在一定程度上揭开了“政府规制黑匣子”。不仅将政府规制机构还原为追求利益最大化的个人，从而运用理性人假定对政府规制起源、规制领域和规制工具进行了广泛分析，而且对不同政府层级政府规制权的配置问题进行了全面探讨，从规模经济与利益集团博弈、成本权衡的角度得出了支持规制分权以及规制联邦主义的结论。（一）规制的起源与本质：利益集团的博弈

首先，规制的本质是利益集团实现财富再分配的政治工具。20世纪70年代以来，在批判“市场失灵、规制有效”的公共利益理论过程中，探讨政府规制起源、变迁及其失灵的原因，尤其是“寻求规制政策的政治缘由”成为规制理论研究的主题之一（Roger Noll，1989）。其兴起标志一般认为是施蒂格勒（George J.Stigler）1971年发表的《经济规制理论》。在该文中，虽然除了奥尔森外，施蒂格勒没有提及唐斯、布坎南、塔洛克等其他公共选择学派先驱，但他沿用了个人理性假定对政府规制行为进行分析。根据他的分析，由于掌握强制权的规制者通过税收、补贴、限额、控制价格和进入等规制手段能够在不同社会团体间转移财富，因此包括产业界、消费者和职业团体在内的相关集团都有规制需求。而在供给规制过程中，追求选票和竞选资源最大化的规制者往往不是满足公共利益，而是迎合一小撮产业界或职业团体的偏好。究其原因在于，一般公众投票面临的搭便车问题、不对称的高投票成本与低预期收益等因素往往使其表现出“理性的无知”。与之相比，产业界等特殊利益集团虽然同样面临信息成本和搭便车问题，还必须向规制者直接、间接提供较大的选票和资源支持，但是，因其规模往往较消费者集团小，信息成本和组织成本相应也小，预期规制回报则相对较大。这样，政府规制不仅是规制者的规制供给、被规制者以及其他相关利益主体规制需求相互作用的内生变量，而且，“原则上，规制是产业争取来的，规制的设计和实施服务于产业利益”。由此开创了规制经济理论（Economic Theory of Regulation）（Richard A.Posner，1974）。然而，施蒂格勒的理论难以解释现实中某些有利于消费者而非产业利益集团的规制，尤其无法兼容水、电、气供应等领域的固定价格以及不同消费群体间的交叉补贴现象（Posner，1971）。佩尔茨曼（Sam Peltzman，1976）修正了施蒂格勒关于单个利益集团俘获规制机构的结论，认为既然选票来自利益相互冲突的消费者和特殊利益集团，追求选票最大化的规制者的最优规制选择就是从前者增加的选票等于从后者流失的选票。例如，针对垄断规制者可能实施有利于消费者的反垄断政策，有时也实施有利于特殊利益集团的规制政策，在诸如卡车运输、农业和一些竞争比较激烈的职业领域实施的进入规制就是后者的典型例证。贝克尔（Gary S.Becker，1983）进一步考察了规制者回应不同利益集团而实施的规制政策所引起的财富再分配问题。在他看来，规制者对规制领域以及规制政策的选择，不仅取决于利益集团的影响效率，而且取决于规制的福利效应。由于规制竞争中获胜利益集团所得与失败者支付之间存在差额即净福利损失（deadweight loss），双方都有影响规制者以减少福利损失的动机，该政治过程将促使规制向有效的再分配模式和增加效率的方向转变。由此，贝克尔得出了与规制公共利益理论相容的结论：与竞争性产业相比，规制更可能出现在净福利损失小的市场失灵领域。虽然面对现实做了这些修正，但是芝加哥学派的核心主张——规制转移财富且服务于组织严密的狭隘利益集团——与现实不符。不仅如此，还忽视了政治领域的委托代理问题，其核心假定之一——利益集团决定国会议员当选、当选议员制定有利于利益集团的规制并控制规制者具体实施——没有考虑投票者、政治家、议员、法官、规制者等政治主体动机和行为的复杂性，也忽略了立法程序与行政程序的约束功能，因而理论上具有不完整性。

其次，规制供给是政治主体之间相互妥协的过程。罗切斯特学派对利益集团、议会和规制机构等政治主体间复杂关系的探讨一定程度上揭开了“政府规制黑匣子”。温加斯特（Weingast，1981）构建的包括总统、议会、法院、规制机构和利益集团在内的规制模型表明，美国议会的两个重要特征对于规制均衡具有决定性意义：一是根据政策议题设置不同的议会委员会或特别委员会，由其掌握新规制立法的创意权和对规制者的监督权；二是遵循议员根据选民即利益集团的利益选择进入某个委员会或特别委员会的自选择机制（self-selection mechanism）。后者意味着追求政治支持最大化的议员将迎合选民或特殊利益集团的偏好。前者即由委员会掌握规制政策议程控制权（agenda control）避开了阿罗不可能性定理造成的整体政治均衡不稳定性，确保“结构引致的均衡”（structure induced equilibrium），即服务于特殊利益集团的规制政策能够获得多数票赞同。由于除了听证会、相关调查甚至专门立法等正式约束途径外，议会委员会还可以利用资金支持、禁止特定项目支出、人员薪水、重大人事建议权等多种间接的非正式方式控制和监督规制者，后者一般服从前者的意志。这样，通过规制政策获益的利益集团，满足前者偏好以换取政治支持的议员，希望获得高薪、威望和升迁而服从议员控制的规制者构成的铁三角（iron triangles ）便决定了规制政策的产生与执行。除非议员发现从维持现有关系得到的政治回报与服务于新利益集团相比少得多，或者利益集团权力平衡、总统干预、司法审查和公众看法发生重大变化，否则规制均衡呈现出稳定性。麦克库宾斯、诺尔和温加斯特（McCubbins、Noll and Weingast，1987、1989，合称McNollgast）认为除上述手段外，议会掌握着另一个对规制者具有约束力的工具：事前规定规制机构遵循的行政程序。面对规制机构利用私人信息从事违背议会利益的潜在可能性（包括偷懒、腐败），将代理人偏好强加于委托人，甚至创建新的对立利益集团等问题，利用议会委员会、国会预算局和总统预算与管理办公室等搜集信息和实行监督的成本高昂，事后通过立法奖励和制裁规制者则面临政治冲突、向选民传递错误信息、规制者规避制裁等代价。与之相比，事前规定规制机构必须遵循的行政程序的优势在于：（1）规定规制机构颁布和实施规制决策的程序——告知规制意图，公开征求意见、评议、协商，实行实质性的证据标准，严格举证以及对规制决策详细备案等做出详尽甚至导致规制过程拖沓的规定，不仅为议会和总统直接提供了信息，而且积极行动的利益集团发挥的“火警”式监督，也使议会和总统能够事前了解代理机构偏离其偏好的可能性；（2）冗长而缓慢的行政程序为委托人校正规制者的不服从行为提供了机会；（3）更重要的是，行政程序不是预先选择具体的政策后果，而是创设了一种决策环境，它模拟了规制机构创设时的政治生态，即反映议会委员会、投赞成票的多数议员及签署规制法案的总统组成的联盟协议。由于该政治联盟背后是从规制中获利的利益集团，行政程序就为事后规制者采纳和执行具体规制政策，最终服务于积极行动的利益集团而事前作好了安排（stack the deck）。此外，随着受益集团的变化而相应做出调整的行政程序所呈现出的自动导航（autopilot）功能，使得政治联盟无须求助于新的代价高昂的立法过程。他们对1946年美国《行政程序法》（Administrative Procedures Act，APA）、1969年《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA）对规制机构行政程序的修正，20世纪70年代职业健康与安全管理局对消费品安全委员会的权限限制、1971—1977年《空气净化法》及其修正案的制定与关于环保署（Environmental Protection Agency，EPA）决策与执行程序的调整等多个案例的翔实分析为上述观点提供了实证支撑。

这种“作为私利集团代言人的议会主导规制” （legislative dominance claim）的观点，不仅与行政规制机构利用垄断信息的地位与议程控制权限制议会立法选择以达到扩大预算的看法相悖，而且对议会和规制机构间的委托—代理关系分析过于狭隘，忽视了议会内部以及议会、总统、法院与行政官僚关系的复杂性。如詹姆斯·Q.威尔逊（James Q.Wilson）所言，它只能解释少数利益集团人均规制收益高、成本由分散的多数人承担即人均成本低的所谓客户政治（Client politics），例如对特定行业的补贴和进入规制。但是无法兼容下述三种情形：环境保护、工作场所和食品药品安全等规制收益分散、成本集中的创制政治（entrepreneurial politics）；规制收益和成本均集中的利益集团政治（interest group politics），像作为铁路运输公司和承运商之间、劳工和雇主之间斗争产物的1886年成立的美国洲际商业委员会（ICC）和1935年成立的国家劳工关系局；规制收益和成[17]本均分散的多数主义政治（majoritarian politics）。即使承认利益集团的委托人地位，其获取信息的高昂成本也为作为代理人的议会和规制机构规避利益集团监督，追求自身利益或者实现其意识形态偏好提供了空间。根据莱文（Levine）和弗罗伦斯（Forrence）的研究，规制者虽然主要考虑自己的利益，但也可能顾及他人利益即公共利益，实施的规制政策相应可以区分为一般利益和特殊利益规制，如果不存在信息、组织、交易和监督成本，前者将得到一个政体（polity）的批准，后者则因服务于特殊利益集团只能得到政体中追求自利的子集批准（Michael E.Levine and Jennifer L.Forrence，1990）。在规制过程中，高昂的监督成本使得规制者能够利用规制松弛（slack）追逐个人偏好，由于其私人利益通过某种政治机制加总既可以表现为一般利益，也可以表现为特殊利益，而且出于为他人考虑的规制行动和政策也可能表现为特殊利益规制。因此，从与一般利益对立的特殊利益角度理解规制俘获问题，它不过是规制者为了提高选举支持度和退休后获得补偿等自利目的，而采取的一个不存在组织成本的知情政体不会批准的政策。据此，只有通过培育政治竞争、特殊利益组织、公共政策知识阶层和新媒介，将规制问题引入公共议事日程，才能确保规制松弛存在的同时规制者实施服务于一般利益的规制政策。

第三，规制是政治家最大化其个人福利的政治勒索（political extortion）手段。上述芝加哥学派和罗切斯特学派都将规制政策视为政治家与利益集团间的交易，认为“如果扣除组织和获取有利规制成本的预期政治租金为正，生产者就需要规制。如果支付足以补偿政治[18]家创造规制的成本，政治家就供给规制”。在弗吉尼亚学派学者看来，这种将政治家视为竞争性私人寻租者“被动中间人”（passive broker）的假说不仅没有把“政治家当成对私人主体具有自身需求的独立主体”，没有阐明政治家出于个人利益考虑为利益集团创造租金的具体方式，也忽视了政治家从私人那里获利的其他方式（Fred.S.McChesney，1987）。事实上，政治家能够利用其掌握的强制权或产权（property right）追求包括选票、竞选捐助、贿赂、权力以及其他个人收益等在内的多个目标。在布坎南等看来，由于缺乏“一致同意”的宪政规则对政治家掌权（power to take）范围的限制以及征税权制约的局限性，“允许利维坦代理人……追求、促进和提高一系列根据‘公共利益’或‘一般福利’之名而理所当然地‘合法[19]化’的‘目标’”，20世纪60年代后期和70年代美国政府规制向空气与水污染、机动车与职业安全、消费者保护等领域不断扩展。在一些受政府规制保护的卡特尔行业，与芝加哥学派认为产业界得到“租金四边形”，同时造成“哈勃格”三角形福利净损失的传统认识不同，产业界谋求垄断租金的竞争导致租金四边形耗散为寻租费用，寻租社会福利损失为“塔洛克四边形”，甚至企业寻租浪费的资源远大于所获租金（塔洛克，2011）。除了通过租金榨取（rent extraction）转移财富外，政治家的另一种手段是实施“成本掠夺”（cost-predation），即用提高利益集团成本的办法攫取个人政治利益。一种常见的做法是威胁放松对卡特尔化产业的规制，迫使被规制者为避免放松规制所致损失而不得不向其进行支付，被规制者支付的金额直至等于因放松规制而可能造成的财富损失。其他伎俩包括差别待遇，牺牲某些企业利益的同时服务于其他企业的利益，由此引发企业之间的竞争进而从中榨取租金。关于政治家到底选择创造租金（rent creation）还是榨取租金（rent extraction）以及不同企业的反应，麦克切斯尼（McChesney）运用模型给出了清晰解释，如图2-3所示。0在不存在规制条件下，一个产业的供给曲线为S，由企业家能力或者企业专用资产获得的生产者剩余是OAD。规制引起行业内企业成本1增加进而产业供给曲线变为S。对于受规制影响较大的边际企业而言，是否支持规制取决于OAD与OEF的大小。由于CDEF＞ABC，即价格上升带来的收益超过销量下降造成的损失，边际内企业将支持政治者实施有利的规制，企业意愿支付总额是所增加资金的资本化现值。这种通过规制创造租金的做法并非规制者的唯一选择，因为不规制条件下从现有专用资产可以得到的私人租金为OAD，而规制创造的租金仅为CDEF，OAD＞CDEF，这意味着规制者可以采取剥夺生产者剩余的方式榨取私人租金而不用创造政治租金。不仅如此，在政治环境、产业供求允许的条件下，规制者甚至可以综合运用两种方式获得最大的政治收益。在创造租金CDEF的同时，威胁剥夺现有企业的生产者剩余ODC，由此获得的OEF超过不规制条件下剥夺的生产者剩余即OAD。图2-3 规制创造租金与榨取租金资料来源：McChesney Fred S. 1987. “Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation.” Journal of Legal Studies，Vol. 16，（1），pp. 101-118.（二）规制工具的选择：命令控制还是基于市场

针对食品药品、工作场所安全尤其是环境污染问题，政府既可以利用强制性技术与绩效标准、配额等传统的命令控制（command-and-control）手段，也能够运用庇古税、新技术补贴、排污费以及污染许可证交易等激励性政策工具。政府对不同规制工具的选择不仅取决于工具本身的成本与达到政策目标的效率，而且受到规制政策影响的消费者、被规制者等不同利益集团必然直接间接地参与到政治决策过程中，从而使得政府的政策选择表现为利益集团的博弈过程。以环境污染为例，对于规制工具的选择过程及其结果，“如果没有公共选择理论……将很难解释为何社会似乎偏爱高成本的环境规制形式而不是明显更有效的制度以及为何国家接受这种高成本、低产出的结果”。[20]

在1975年发表的一篇关于环境污染治理的开创性论文中，布坎南和塔洛克指出，与征收污染税相比，一个产生负外部性的竞争性产业更加偏好命令控制工具即生产配额。这是因为，首先，限制行业产出既限制已有企业的产量也限制新企业进入，如果市场需求相对于规制前不变或增加，那意味着已有企业即使利用现有技术也能够得到垄断利润。相反，征税提高企业生产成本，至少短期内降低企业利润甚至导致部分企业不得不转向其他部门。其次，虽然“那些从税收被用于提供公共物品，或者减少其他税种征收而预期得到好处的人，应该[21]喜欢税收工具，也应该通过政治过程示之于人”。但是由于所征税收并不必然一定返还给污染企业而可能为社会大部分成员共享，企业赞同直接控制而不是征税。从不同利益集团的情况来看，企业利益集团的信息和组织成本小于人数众多、利益分散的社会大众，因此所支持的直接控制方案往往占优。当面临直接规制和征税两种选择时，追求选票的议员担心征税间接改变产权会招致企业雇主与雇员的一致反对也支持前者。二人的研究主要局限于企业对规制工具的需求，没有分析包括企业、消费者团体、环保主义者等在内的相关利益主体间的复杂博弈过程，尤其是忽视了规制者的偏好及其规制供给行为。另外，他们虽然前瞻性地分析了污染许可交易的控制潜力，但是没有解释污染许可交易、排污费等激励性规制工具产生与应用的缘由。

围绕规制工具的选择，哈恩（Hahn，1990）构建了一个高度简化的政治经济学框架，将规制者、产业界和环保主义者抽象为三个集团，集中分析了三者围绕规制标准、许可交易和排污费等工具的博弈过程：规制者需要产业界（I）和环保主义集团（E）的政治支持，因此需要考虑规制工具对后两者的影响。以常见的祖父（grandfathering）条款即对新污染源（N）实施比原污染源（O）更NLNHOLOH严格的标准为例，对于不同的标准组合（S，S，S，S），如OLNL果产业界和环保主义集团的偏好满足排序为：I：（S，S）＞OLNHOHNLOHNHOHNH（S，S）＞（S，S）＞（S，S）；E：（S，S）＞OLNHOHNLOLNL（S，S）＞（S，S）＞（S，S），兼顾二者利益的规制OLNH者选择（S，S）组合。那么，在此基础上得出一个假说：如果产业界偏好成本低的污染许可交易、排污费等基于市场的工具、环保主义者喜欢的标准，那么，在伴随规制标准的提高，在运用市场工具边际效用增加或不变的条件下，产业界影响力上升将导致前者替代后者，同时环境质量下降。与哈恩的极端抽象分析不同，基欧汉和里弗斯（Keohane and Revesz，1998）综合政治过程的复杂因素，把规制工具选择视为一个“政治市场”。其中，包括环保主义组织、企业、行业协会、消费者等在内的不同利益集团是规制工具需求方；追求当选的议员是工具供给方；交易“商品”是议员对具体政策领域规制工具的“有效支持”；通货表现为各种资源（金钱、捐助、拥护或其他形式的支持）。就需求而言，企业因担心污染税和交易许可增加成本、降低所在市场的进入壁垒导致彼此间的竞争不公平，因而更加偏好排污标准。环保主义组织基于哲学信念认为污染税、可交易许可等同于“许可污染”（License to pollute），担忧污染给人类健康和生态造成的损害难以甚至不可能量化和货币化，不能根据边际损害函数计算或以庇古税率衡量，因此出于组织影响力下降的策略性原因以及依赖标准的惯性等，他们倾向于命令控制方式；工人因担心失业往往与受雇污染企业保持一致；消费者的意愿则由于搭便车和信息成本较高而难以通过政治渠道得到有效反映。由此得到对命令控制工具的加总市场需求大于对基于市场的工具的需求。从供给方面看，议员及其工作人员具有长期习惯于命令控制工具的惯性；与直接提高成本的污染税与许可交易相比，命令控制工具以高价格形式暗中向消费者转嫁规制成本的隐蔽方式受到政治家的偏爱，其“象征政治学”（symbolic politics）色彩能够使议员几乎不负担任何机会成本便能得到好处；厌恶风险的议员不喜欢污染税和许可交易的不确定性后果；命令控制工具赋予其对行政规制机构更大的控制权；行政规制者因担心违背议会意愿遭到惩罚、具有对命令控制工具的依赖惯性以及担心转向激励性工具权力遭到削弱等原因，也赞同命令控制工具。这样，规制供给与需求达成的政治均衡自然是命令控制工具长期占据主导地位。

至于20世纪80年代以来激励性工具在大气、水污染治理等领域的广泛应用，埃特（Aidt，2004、2010）在两个方向上一般化了布坎南和塔洛克的理论。除了排放标准和污染税外，“将工具集扩展到污染许可交易，对污染者和投票者之间发生的政治冲突进行正式模型化。更重要的是，由于静态理论不足以理解工具选择的变迁，我们发展了一个动态理论，可以解释当所有主体正确预期包括政治均衡在内[22]的未来经济道路时，政策工具将由标准转向征税和许可交易”。基于政治共同代理（common agency of politics）理论，他们构建了一个两阶段动态模型，表明环境政策目标在规制工具选择过程中具有决定性意义。当环境政策目标较低时，标准构成的进入壁垒限制产量、提高价格，产业界得到的利润增加幅度大于污染税和污染许可的成本节省程度，其中因污染税增加企业的纳税负担，企业在排污税和污染许可中选择后者；因企业服从标准造成的污染小于实施污染税、污染许可条件下的污染程度，公民—消费者也偏好标准，因污染税可能提供转移支付，故在污染税和污染许可中偏好前者。与此相适应，政治均衡表现为排放标准。随着标准趋于严格，产业界倾向于节省成本而又不用承担税收负担的许可交易；消费者则偏好既能限制污染又能提供转移支付的污染税。这时，规制政策由标准转向污染税的关键取决于相对于产业游说集团向政治家的支付意愿而言购买政治影响的成本。当企业面临的产品市场大、企业扩张产量进而污染增加需要实施更高的税率才能达到环境目标时，代表污染企业的游说集团购买政治影响的成本小于其支付意愿，它将付出远比公民—消费者更大的支出，特别是在政治赞助不受约束的条件下，利益集团将尽可能俘获政治家，由此导致的政治均衡为污染许可交易；相反，当企业面临的市场较小进而产业游说集团的支付意愿较弱时，最终政治均衡表现为污染税。他们据此认为，由于西欧企业面临的市场相对于美国企业小，因此，20世纪80年代以来，西欧部分国家的环境污染治理更多采纳了污染税或者绿色税，美国则流行污染许可交易。（三）规制权纵向配置：规制联邦主义

一般认为，不同层级政府规制权限的理想边界是将被规制行为产生的外部性完全内部化。然而，伴随着政府规模的扩大，虽然外部性内部化的程度增加，但政府规制成本也在上升。因此，对被规制行为的外部性和规制规模经济（规制成本）的权衡被认为是决定不同辖区规制权限的根本因素。在公共选择学派看来，这是根据规制对象界定不同层级政府权限的典型功能主义（functionalist）解释，该解释的主要问题在于以下两个方面。一是没有考虑具有不同偏好的居民对规制权纵向配置的影响。如果一个上级政府下辖两个辖区的居民对于污染的容忍度不同，与上级政府实行统一规制相比，由两个辖区分别规制能够反映不同辖区居民的偏好（塔洛克，2011）。“现实的政治制度必须包容一定程度的辖区溢出效应，这是为居民提供不同层次公共服[23]务之选择的代价。”二是忽视了利益集团对不同规制层级规制政策的需求。每个利益集团实际上都渴望能够为其带来最有利政策后果的规制层次，而地方、州和联邦层次的集团力量对比关系决定了各自所偏好的规制层次能否实现。在诺姆（Norm）看来，“这种功能主义解释的暗含信念是政府规制层次取决于‘客观的’经济标准。由此观之，[24]它不过是广义规制公共利益理论的一个扩展”。

在对比研究联邦体制与单一制政体下的规制政策选择时，苏姗（Susan）阐释了居民偏好对于政府层级及其权限的影响。根据作者的假定，在联邦体制下，追求私利的居民将投票反对限制其所在州向其他州输出成本的法案，赞成降低其所在州或其他州给本人所在州强加成本的法案；单一政体下的居民与之相比没有这样的策略性动机。基于此，作者分析了居民对于规制政策的影响。以赌博业为例，如果其他州禁止赌博，将赌博业合法化并征税的州可以吸引其他州居民参与赌博并从征税中得到好处，因此居民赞成本州赌博业合法化的同时反对全国赌博业合法化的法案。随着其他州相继采取赌博业合法化法案进而本州获得的收益下降，剩余禁止赌博的州的成本日益上升，所有居民都可能赞同全国赌博业的合法化。与联邦制相比，在单一制政体下居民因得不到该利益一开始便赞同全国赌博业合法化的法案。同样的道理，在公共卫生和污染控制等领域，如果相邻区域实施的新规制法案为本区域带来了有益溢出效应，居民认识到本区域实施新规制法案必将导致规制成本上升，因此会反对全国通过新规制法案。只有当实施新规制法案带来的收益足够大、从其他区域获得的溢出效应变小时，才支持全国性的新规制法案。这样，一项法案之所以可能向多个州扩散，不是因为它已被证明有效，而是因为生活在利益可能受损州的投票者试图以其他州为代价规避损失。同样，“一项法案之所以能够在联邦制下通过，不是因为一项新的立法动议在相关州经受了检验，而是因为投票者试图控制区域溢出和法案不一致导致的成本”。[25]

关于利益集团对不同层级规制权限的影响，诺姆（Norm，1982）构建的一个由中央和地方两个政府层级、主张和反对严格规制（R）AB的集团A和B构成的简单模型进行了分析。假定dU/dR＞0，dU/dR＜AB0；从中央到地方的规制严格程度取决于两个集团即S、S的力量对P比P，，其中f′＞0。每个集团选择地方还是中央规制主要取决于利益集团的力量对比关系。对于集团A而言，如果iNP＞P，即相对于集团B，在地方比在中央更占优势，则将赞同地方规制，反之赞同中央规制；集团B恰相反。这样，可以得到任意地点iijjiN任意集团j对于中央规制的偏好函数，Q=g（P，P），其中，，。根据相对力量比率进行加权的两个利益集团偏好加总可以得到社会偏好函数：ii。结果表明：（1）如果P=0或者P=∞，即两个利益集团的力量对比极不均衡，那么倾向于某一个利益集团的地方规制iN将占主导地位；（2）如果P=P，利益集团在中央和地方的力量对比关系完全相同，规制权配置在中央和地方无差异；（3）只有在接近iNP=P的一定范围内，由于利益集团的力量对比相近，故都倾向于寻求中央规制以弥补在地方力量对比中的劣势。

总的来看，考虑到利益集团的影响尤其是对政府利维坦趋势的担忧，主张政府层级间分权的公共选择学派，倡导规制联邦主义（regulatory federalism），即“一种制度安排，其中制定和执行规制政策的公共权力在一个联邦政府和两个或者多个州政府之间分享”。[26]这一学派反对将规制权限集中在联邦政府或者中央，并对支持集权、反对分权规制的三个主要依据即区域外部性、地方被规制企业相对于消费者实力不对等、区域竞底逐一进行了批驳。

第一，外部性的出现不构成实施联邦规制的充分条件。除了诉诸上级政府外，区域间协议亦有助于化解外部性问题。只有当区域间协调的交易成本超过上级政府规制的规模经济优势时，联邦规制才成为一种选择。从实践来看，在美国较长的历史时期内，州和地方政府担负着健康、安全与环境规制责任。在环境污染造成的外部性方面也存在部分州际控制污染的协定和制度安排。只是从1969年通过《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act）后，联邦政府才开始在环保等领域承担起越来越大的作用。然而，由于联邦规制目标开始并非集中于外部性问题，所以不仅没有能够解决甚至在一些领域恶化了外部性。以1970年通过的《清洁空气法》为例，由于该法案的大气排放标准主要关注各州降低污染的程度，所以各州企业建立更高的烟囱或者将高污染企业定位于容易扩散到邻近州的边界地区。1970年前美国只有两个企业的烟囱高于52.4米（500英尺），到了1985年，高于152.4米的烟囱多达500个，其中23个烟囱超过304.8米（1000英尺）（Richard L.Revesz，1996）。

第二，与地方规制相比，联邦规制不能赋予消费者利益集团更大的优势。对于联邦集权规制替代地方分权规制的一个基于公共选择的解释是：州往往采纳次优的松弛环境标准，因为喜好松弛标准的产业集团规模小且具有凝聚力，喜好严格标准的则是人数众多且分散的利益集团。与之相比，在中央层面，环保主义集团容易达到关键的组织程度，因此能够与产业利益集团平等竞争。这种解释暗含两个论据：一是相对于地方，消费者集团在中央层面要不规模更大、要不利益更加一致；二是中央层面消费者利益集团行动存在的规模经济有助于其成功影响立法和行政机构。就第一个论据而言，按照奥尔森的集体行动理论，虽然组建大利益集团和小利益集团同样面临搭便车问题，但是由于从前者得到的利益较后者更为分散，因此组建大集团往往更为困难。换句话说，在中央层面对消费者集团规模扩大的需求将使得这些集团相对于地方较小的规模变得更无效而不是更有效；在中央层面消费者集团的利益更为一致的观点也不一定成立，因为企业的经营范围往往覆盖多个区域甚至全国，因此在中央还是在地方并不会导致其偏好发生较大改变，也就是说，产业界仍将保持同质性。相反，不同区域的消费者关心的重点往往各不相同，这种利益的非同质性使得在中央层面组织起来变得复杂化，必然加大消费者利益集团的组织成本，这显然不利于与产业界的竞争。与在分权规制条件下不同区域的消费者利益集团需要面对不同的规制者相比，中央规制条件下，消费者利益集团仅需面对唯一的一个立法者、规制者或者法院，如果由此产生的规模经济远远超过集团规模上升增加的搭便车问题，特别是当在中央层面组织消费者利益集团所需资源达到一个较低的阈值后追加投入收益接近于0的条件下，消费者集团则能够与产业集团展开公平竞争。可问题是，不仅利益集团的投入阈值具有不确定性，而且追加投入的收益不可能为0，相反具有不对称的正效应。以根据美国《资源保护与恢复法》（Resource Conservation and Recovery Act）进行的规则制定过程为例，被规制企业参与制定的程度达到96%，代表企业的行业协会参与程度达到80%，环保主义组织和市民集团的参与率[27]仅为12%。

第三，分权规制引发规制竞顶而不是竞底。一般认为，当地方政府为了解决就业和征税问题而存在吸引产业的竞争，同时又需要对被吸引产业实施规制的时候，各地往往以牺牲对被规制产业的严格规制为代价换取更多的产业流入，结果导致规制均衡低于最优水平的竞底问题。里弗斯（Revesz，1992）以环境规制为例对此给出了清晰说明：假设存在两个同质辖区1和2，就相同的污染排放物，各自选择xy的削减程度为x和y；每个辖区控制污染的总收益分别是10和10，总22成本分别为x和y；在辖区间存在规制竞争的条件下，如果辖区1规定的排放物削减程度大于辖区2，辖区1的损失以及辖区2的相应收益为2（x-y）2。在不存在辖区竞争的条件下，每个辖区自身福利最大化的排放程度是5个单位，即表2-1中的策略集合（5，5）。然而，由于辖区间的规制竞争，每个辖区最终选择的排放标准下降为（2，2），从策略支付可以看出，该策略均衡严格劣于最优规制策略集合（5，5），即陷入了典型的囚徒困境。走出该困境的一种办法是由中央规制机构对两个辖区制定统一的排放标准，由此似乎可以得出实施集权规制的结论。表2-1 地方规制博弈

然而，里弗斯指出，这种逻辑推理在理论上是难以成立的。因为如果辖区间交易成本不高，那么辖区间达成的具有约束力的契约也可以达到中央统一规制的效果。不仅如此，地方政府围绕吸引产业展开的竞争类似于产品生产者之间的竞争，只不过前者销售的是不同于普通产品的企业地址而已。既然产品生产者之间的竞争是可取的，那就没有理由怀疑地方政府之间的竞争的“合意性”。反过来，如果由中央规定普通产品的价格是不可取的，那么，就有理由怀疑中央规制机构规定的统一标准形成的企业地址价格的合理性。此外，以地方政府之间的竞争不同于企业间的竞争为由也不能证明前者降低福利：（1）居民不同辖区间的流动性可能导致地方政府之间的竞争与普通产品的竞争不同，但由此不能得出地方规制竞底和降低福利的结论；（2）虽然地方规制机构的规制决策会考虑辖区内被规制企业所有者的利益，但是并不能由此推断出规制机构必然降低规制标准；（3）地方政府竞争不完全受市场竞争的约束，由此导致地方政府可能低估规制带来的利益，然而这种低估即使没有竞争也可能存在，并不必然是辖区竞争的结果；（4）地方政府销售的企业地址往往是包括税收和一系列规制标准在内的复合产品，但是由此产生的市场复杂性并不必然意味着地方政府之间的竞争一定具有破坏性。从实践上看，一些经验研究表明，分权规制不仅没有导致竞底相反却引发竞顶。李斯特和格金（List and Gerking，2000）等对美国20世纪80年代以来里根政府推行的环境联邦主义即由各个州承担环境规制责任后的标准变化研究表明，环境规制的竞底并不明显。伯托斯基（Potoski，2001）的研究则发现，自1990年美国环保署颁布《清洁空气法》（Clean Air Act）以来，部分州实施的环境规制标准比联邦更为严格，其中11个州（占29%）的大气污染控制标准比联邦规定的标准严格；25个州（占68%）的大气监控条件比联邦规定的范围广而严。第三节新规制经济学：规制分权抑制俘获一 新规制经济学概况

20世纪80年代以来，以公用事业、电信、电力、燃气、水、交通、邮政服务等自然垄断产业为对象的经济规制理论进入新规制经济学（new economics of regulation）阶段（Jean-Jacques Laffont，1994）。与传统规制经济学相比，新规制经济学的“新”表现在以下几个方面。

第一，放弃规制者具备完全信息的假定并代之以信息不对称约束。传统规制经济学往往假定规制者完全了解行业技术特点以及被规制企业的生产成本，也知道被规制企业面临的市场需求。在此前提下，规制者试图找到并实施最大化社会总剩余，同时满足企业收支平衡预算约束（budget constraint）的价格规制方案。由于在自然垄断行业实施边际成本定价导致企业产生的亏损需要政府补贴，通过征税进行补贴引起的扭曲又可能产生其他低效率，因此，规制者制订和实施的规制方案只能是次优价格（second-best prices）。其中，拉姆齐-布瓦德定价（Ramsey-Boiteux Pricing）模型因其相对于等于平均成本的单一线性价格更加接近边际成本定价法则而减少了社会福利净损失，因为根据公式，虽然价格仍然超过了边际成本，而且还受到拉姆齐加成指数的影响，但是被规制企业对消费者索取的价格与消费者的需求弹性反相关，不再是单一价格。与线性价格相比，两部收费制、高峰负荷定价等非线性定价都能进一步接近边际成本定价。以简单两部收费制为例，如果N个同i质消费者，企业生产成本为C=F+cQ，对消费者i索取两部价格即T=Aiiiii+pq，只要A=F/N，p=c，且消费者剩余S-pq大于A，两部收费制就达到了边际成本定价的资源最优配置效果。然而，由于上述价格规制方案需要规制者掌握关于成本和需求情况的复杂信息，也忽视了企业故意扭曲信息或者通过改变努力程度提高成本、改变需求的策略性行为，因此，现实中盛行的价格规制方案——服务成本（cost-of-service）或投资回报率（rate-of-return）规制与之并不吻合。投资回报率规制是通过对劳动力、燃料和维修等运营成本和前期投资折旧进行一定时期的考察，估算企业投资基数、确定“公正”或者“合理”的资本收益率，由此得出企业收支平衡的规制价格。该方案诱发的阿弗奇-约翰逊效应（Averch-Johnson effect）即企业因资本规制而过多利用资本以扩大回报的现象，表明传统规制经济学初步涉及了信息不对称问题，因为正是规制者不了解企业所掌握的成本和市场需求信息，企业才可能偏离成本最小化的投资组合而过度利用资本。尽管如此，传统规制经济学没有将规制者和被规制企业的信息不对称作为前提，没有考虑目标冲突条件下被规制企业利用信息优势采取的策略性行为及其导致的不利后果。

比较而言，新规制经济学明确规制领域的信息结构是信息不对称：规制者相对于被规制企业处于信息劣势地位。一方面，当规制者不如企业了解企业的成本、需求等外生信息时，会出现逆向选择。逆向选择使企业在与政府互动的过程中会攫取一定的租金。由于事后信息不对称，则可能发生企业通过选择内生变量即改变规制者无法直接观察到的努力程度影响规制成本、绩效的道德风险问题。二者都可能弱化规制者对被规制企业的控制，也使得规制机制与工具的设计变得更为复杂。另一方面，由于设计最优规制规则需要“规制者掌握需求和成本数据的信息，这样就给拥有这些数据的规制者留下了一定的自[28]由裁量权”，因此也可能受到规制者行为的影响。“规制机构可能没有尽心尽力去收集产业的信息，它们还有可能策略性地运用它们的信[29]息以便达到自己的目标，或者与产业或其他的利益集团相勾结”。由此出发，新规制经济学考察了目标各异的规制者与被规制企业之间的相互影响，并设计出新的最优规制方案与制度安排。

第二，运用委托—代理理论研究规制契约设计与执行的激励问题。新规制经济学是在研究传统理论停滞不前的激励问题时崛起的。与长期沿用的制度分析方法不同，新规制经济学将规制问题纳入委托—代理框架，全面分析了规制者和企业追求的目标、信息结构、面对的约束和行为激励。对于作为委托人的规制者，虽然追求社会福利即消费者剩余S和被规制企业租金（净利润）R之和S+αR（α∈［0，1］）最大化是其目标，但是由于规制者的偏好可能存在差异，从纳税者征税存在影子成本或导致扭曲的社会成本λ，因此新规制经济学对规制者的目标函数设定遵循了两种思路（Mark Armstrong and David E.M.Sappington，2007）：一是巴伦和梅耶森（David P. Baronand Roger B. Myerson）的假定，规制者严格偏好消费者剩余而不是企业租金（α＜1），不考虑公共基金的社会成本（λ=0）（David P. Baronand Roger B. Myerson，1982）；二是拉丰和梯若尔（Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole）的假设，公共基金的社会成本严格为正（λ＞0），但不考虑规制者的再分配偏好（α=1）（Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole，1986）。由此出发，处于信息劣势且面临一系列政治、经济约束下的规制者将针对追求租金或利润最大化的被规制企业设计和实施最优的规制机制。以价格规制为例，R=a+ （1-b）C，其中R表示企业的收益或者政府向企业的净转移支付，a为固定费用，b是企业承担的成本份额，1-b表示企业收益对实际成本C的反应程度。（1）b=1。即固定价格规制合约（fixed price regulatory contract）或者价格上限规制（price cap），企业能够获得节约成本的全部好处，故将提高效率，因此该价格规制方案属于一种高能激励方案，但是企业可能得到过高租金，尤其是在规制者无法区分高成本和低成本企业的情况下，甚至高成本企业也能得到租金。（2）a=0，b=0。即服务成本规制或投资回报率规制。由于固定成本加成合约使企业能够将全部成本转移给消费者或者规制者，激励企业提高效率的动机最弱，但是企业得到的租金为0。（3）激励性规制（又称利润分享合同或按比例调整机制或基于绩效的规制（profit sharing contract or sliding scale regulation or performance based **regulation），0＜a＜C，0＜b＜1。其中，C表示规制者评估企业的有效成本基数。由于规制者相对于企业处于信息劣势，让企业获得较多的租金将提高效率，相反只留给企业较少的租金则降低效率，故规制者面临效率和租金的权衡。

第三，在规制的公共利益理论和利益集团理论之间搭起一座桥梁。规制的公共利益理论假设规制者的目标是实现社会福利最大化，与之对立的利益集团理论认为规制者代表私利集团并为之服务。二者都忽视了规制者相对于其他规制利益相关者的信息不对称问题。前者没有考虑作为消费者、议会等委托人之代理的规制者利用信息优势赋予的自由裁量权追求私利的可能性；后者则将规制过程简单化为规制者追求自利的“黑匣子”，忽略了利益集团、议会、政治家与规制者之间的复杂委托代理关系。新规制经济学通过对政治委托人和代理人目标函数假设的拓展将前两者纳入同一模型，并视之为同一规制过程的两类可能结果。根据其假设，规制者追求的是来自作为最终委托人的议会的预算收入以及代表被规制企业的利益集团的寻租费用，委托人依赖规制者获得关于企业成本或高或低的真实信息。如果规制者从企业得到的租金较少，可能受到议会的惩罚足够大，规制者将向议会提供关于企业成本的真实信息，即规制公共利益的结论；如果规制者因租金大而与企业合谋不提供真实信息，即出现利益集团俘获问题。二 规制权纵向配置：分权减轻信息不对称条件下的规制俘获

首先，分权规制有助于化解规制者相对于被规制者的信息不对称问题。与中央规制者相比，地方规制者容易获得辖区内个体的规制偏好以及被规制者特别是企业的成本、技术和需求信息。一方面，由于生活在所规制辖区，地方规制者客观上可以亲身感受，或者通过亲朋好友、选民间接了解本区域实际情况；也可以通过咨询会议、公开听证会和顾问委员会等规制程序搜集到必要的信息；在沟通成本不大的条件下，地方规制者还可以从同层级其他职能部门了解到相关信息。另一方面，地方规制者相对于中央规制者面临着较强的搜集信息的激励。根据不完全契约理论，受规制环境不确定、规制绩效难以证实等因素的影响，地方选民与规制者之间达成的类似于企业合同的授权契约必然是不完全的。契约的不完全性凸显出规制者的激励对规制行为和后果的决定性。如果将规制权授予中央规制者，由于中央规制者顾及多个辖区的利益，不大担心对某个辖区不尽责可能引起选民支持下降，那么这可能使规制者减弱甚至忽视对某个辖区信息的搜集；相对而言，地方规制者只涉及本辖区的规制问题，行为目标单一、绩效容易衡量，能够对地方选民的选举控制做出回应，具有承担规制责任（accountability）并积极搜集信息的激励（Jaques Cremer et al.，1995，Timothy Besley and Case Anne，1995）。不仅如此，类似于不同区域公用事业企业之间的“标杆竞争”（yardstick competition）效应为同一个规制者提供企业的信息，规制分权也能为社会计划者提供不同规制者职能行使情况的信息。

拉丰和梯若尔（2004）提供了一个标杆竞争降低信息不对称的[30]模型。假设一个规制者规制两个不同区域的公用事业企业。企业iiii追求的租金为U=t-ψ（e），t表示规制者提供给企业的转移支付，iψ（e）表示企业的努力程度。每家企业i（i=1，2）生产的产出标准iaiia化为1，成本函数为C=β+β-e。其中，β表示两个企业面临的总体冲ii击，β表示企业面临的个体冲击。规制者通过规制即t的选择实现社会福利最大化，社会福利函数表示为消费者剩余减去企业成本、规制成本与公共资金影子成本之和：a

如果β=0，则两个企业面临的冲击互不相关，不存在标杆竞争效i应。在β=0的总体冲击下，尽管规制者原来掌握的企业成本信息比企业少，但是因标杆竞争效应，规制者向两个企业提供“相对绩效评i*ij估”或者“标杆竞争”的固定价格合约，即t=ψ（e）-（C-C）。与i*aiaj此相应，企业选择努力e实现效用{ψ（e）-［（β-e）-（β-e）］-ii*ψ（e）最大化，可以得到对称信息条件下的最优结果e=e。

其次，自从施蒂格勒（Stigler，1971）明确规制俘获问题以来，规制者与被规制者以及其他利益集团之间的串谋成为制约规制效果进而影响制度设计的核心问题之一，也受到了政治科学家以及前述公共选择学派的广泛关注，但是一直没有在新规制经济学框架下得到正式分析。拉丰和马特（Laffont and Martimort，1999）首次为理解规制俘获问题提供了新的理论基础，并讨论了规制俘获条件下的最优组织设计问题。2005年出版的《规制与发展》一书，进一步将其分权思想用于分析发展中国家的规制权配置问题。其包括社会计划者、规制机构和企业的三层级基本模型如下：假定一个生产公共物品q的被规制垄断企业的成本为θq，边际成本取值为的概率为v和1-v，。企业的效用函数为U=t-θq，t表示企业得到的来自政府的转移支付，企业的参与约束条件为U＞0；消费者从消费该公共物品得到的净效用为S（q）-（1+λ）t，其中第一项表示消费者剩余，t表示政府向企业的转移支付，该支付最终来自消费者缴纳的税收，λ表示征税导致的扭曲即公共基金的成本。由此，可以得到社会福利函数：S（q）-（1+λ）t+U，又表示为S（q）-（1+λ）θq-λU。处于信息劣势的社会计划者授权规制者监督和规制企业。假定企业的两种行为受到规制或者假定两种监督技术i，i=1，i2。规制者从两种行为或者技术得到的信号或者是非信息的，即σ=Ø；或者以一种可确证的方式识别出企业的成本类型θ，即。面临有限责任约束的风险中性规制者从社会计iii划者得到的收入s，其保留效用为R（S）=S≥0。再假定规制者被企业俘获而与企业串谋的交易成本为μ，参数k是串谋成本的倒数，即。对信息不完全条件下规制集权与分权即由两个规制者分别规制的比较分析表明，发展中国家由于公共资金成本即λ高，计划者与规制者、规制者与企业之间信息不对称严重，生产技术低效，低廉的合谋成本即k较大，缺乏必要的审计与监督等原因，只能实行低能（low-powered）激励规制，让高成本企业也能获得部分信息租金。尽管如此，如果规制者彼此间串谋成本不太大，那么，分权规制不仅有助于防止规制者与企业合谋，而且能够揭示真实信息，规制也由低能激励向高能激励转变，企业生产的边际效用将等于边际社会成本。

拉丰和普耶（Laffont and Pouyet，2004）以在两个国家从事不同活动的企业为例具体说明了规制分权抑制俘获的优势。在他们的模型中，集权规制即存在一个超国家规制机构对于两个国家的企业的活动实施规制，分权规制则指两个国家分别独立规制企业在本国的活动。规制者希望通过价格规制促使企业努力提供政府采购的产品，企业相对于规制者拥有成本信息优势并由此可能获得一定的信息租金。集权规制相对于企业的信息劣势尤为明显，然而，分权规制存在两种扭曲：一是如果企业从事的活动充分可替代，规制者之间的竞争效应导致给予企业过高激励强度的契约，即企业获得大部分租金的固定价格契约；二是在企业分属两个国家居民的分散所有权假定下，由于任一国家的规制者都不能完全内部化规制对企业租金的影响，由此产生的共享租金外部性（shared-rent externality）又会导致给予企业的激

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