改革中的中国金融(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：石莉萍等

出版社：世界图书出版公司

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改革中的中国金融试读：

第一章 货币政策传导相对顺畅 宏观调控能力提升

货币政策是中央银行为实现宏观经济目标而采取的控制和调节货币供应量的方针和各种措施的总称，是国家宏观经济政策的重要组成部分。货币政策传导是否有效，主要看货币政策最终目标能否实现，中央银行基础货币的创造及其结构是否合理，货币政策工具和货币政策标的是否恰当，货币政策工具作用于货币政策标的进而作用于实际经济变量的过程是否顺畅，当然也包括货币政策传导机制是否规范、外部经济及金融生态环境是否得以净化，等等。

第一节 从应对国际金融危机看我国货币政策实践

时间指向2008年9月15日，具有158年历史的美国第四大投资银行——雷曼兄弟正式宣布申请破产保护。由此使得新兴市场国家的金融脆弱性更加突出，欧洲金融机构资金链条断裂，全球金融市场流动性骤然吃紧，国际金融危机愈演愈烈。一、金融危机波及全球，中国难以独善其身

面对严峻形势，中国难以独善其身。首先，对外部门受到冲击。由于我国经济的外贸依存度居高不下，发达国家的经济衰退便通过对我国出口行业的冲击，直接危及我国实体经济的增长。其次，这种冲击开始全面对国内经济增长产生负面影响：工业生产快速下滑，房地产市场持续低迷，居民消费信心逐步下降，就业状况日趋恶化，CPI和PPI全面下行，电力消费急剧萎缩，税收增长出现拐点，经济出现了加速下滑的趋势。此时党中央、国务院审时度势，及时出台了“国十条”和“金九条”，工作重心转变为防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀（即“双防”目标），迅速将2007年年中提出的“一保一控”目标，转变为“一保一促”，即“保增长、促发展”。与此同时，我国政府积极参与国际合作，坚定不移地调整宏观经济政策，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并出台一系列旨在扩大内需、促进经济平稳和较快增长的明智举措，为我国应对世界性经济金融危机带来了崭新的发展契机。二、美国人开动印钞机，中国人争取话语权

人们没有忘记，为应对国际金融危机，美联储推出了一项“量化宽松”计划，动用极端手段刺激经济。有人说，所谓“量化宽松”其实就是央行开动印钞机器的一种委婉说法，实际上是美联储主席伯南克“从直升机上撒钱”。因为在已经进入“零利率”时代后，美联储需要印钞票来购买国债，通过购买长期国债，美联储将增加货币供应量，起到类似于降息的作用，目的就是为市场提供更加充沛的流动性。2009年3月18日，美联储宣布，在今后6个月内购进最多3000亿美元长期国债；同时进一步购入7500亿美元抵押贷款相关证券和1000亿美元房贷公司债券。这项高达1.15万亿美元的“输血”立即作用于全球市场，股市、债市、汇市、大宗商品市场均出现强烈反应。1.15万亿美元的“输血量”，顿时令美国各主要资本、商品市场激动不已。此时，除了美元狂贬值，似乎什么都疯涨。美联储为何如此“不顾一切”地使出“撒手锏”？显然，利率已经降无可降，“传统手段”已经难以力挽狂澜。

在2008年10月15日至10月16日召开的欧盟27国领导人峰会上，欧盟各国提出了对现有国际货币金融秩序进行“大洗牌”的主张，并倡议在2008年年底前召开一次包括主要发达国家和发展中国家在内的全球性峰会，以推动建立一个全新的“布雷顿森林体系”。在此10天后闭幕的第七届亚欧首脑会议上，亚欧各国领导人也发出了对国际货币与金融体系进行有效和全面改革的呼声。2008年11月15日，20国集团（G20）领导人齐聚华盛顿，举行金融市场和世界经济峰会，共商应对全球金融危机对策。峰会中各国领导人就国际货币体系的相关问题进行了讨论，中国人民银行行长周小川在G20峰会上正式提出了创造一种与主权国家脱钩并能保持币值长期稳定的国际储备货币，以避免主权信用货币作为储备货币的内在缺陷的构想，这一构想立即引起国际社会的强烈关注。各国与会首脑普遍认为，中国人话语权必不可少，而只有包括中国在内的广大发展中国家有了影响国际规则的决策权，IMF组织在维护国际货币体系稳定的过程中才具有更大的权威性和独立性，未来的世界经济秩序也才会真正恢复平衡。

中国人的声音是有科学根据的。事实上，超主权储备货币不仅克服了主权信用货币的内在风险，也为调节全球流动性提供了可能。设想由一个全球性机构管理的国际储备货币将使全球流动性的创造和调控成为可能，当一国主权货币不再作为全球贸易的尺度和参照基准时，该国汇率政策对失衡的调节效果会大大增强，它会极大地降低未来危机发生的风险，增强危机处理的能力。例如，IMF于1969年创设的特别提款权（SDR），缓解了主权货币作为储备货币的内在风险。遗憾的是由于分配机制和使用范围上的限制，SDR的作用至今没有能够得到充分发挥，但不可否认，SDR的存在为国际货币体系改革提供了成功经验。

诚然，重建具有稳定的定值基准并为各国所接受的新储备货币将是一个长远目标，建立凯恩斯设想的“国际货币单位”更是人们的超前设想，它需要各国政治家超凡的远见、勇气和魄力。从长期来看，建立一个多元的储备货币体系可能是今后的发展方向，比如美元、欧元、日元和人民币等，这样使得不同的国家选择储备货币的余地将会加大。如果美国采取不负责任的政策而我国采取较负责任的政策，那其他国家就会舍弃美元而改用人民币为储备货币，这是一个市场决定的机制。我国中央银行行长提出的这个建议本意也是确定一个长远的建设目标，不求一蹴而就。三、货币政策在“稳健”与“从紧”间徘徊（一）货币政策由“从紧”转向“适度宽松”

2008年11月5日，国务院常务会议决定出台更加有力的扩大内需措施，加快基础设施、民生工程、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长，“保增长”目标也成为我国这一时期各项宏观、中观、微观政策的首要实现目标。

为实现上述目标，我国财政货币两大宏观调控政策也从2008年年初的“稳健的财政政策和从紧的货币政策”调整为“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”相互搭配的格局。在新的宏观调控格局下，政府相继推出了一系列刺激政策。仅在货币政策方面，就包括连续下调法定存款准备金率、降低利率、取消商业银行信贷额度限制、促使商业银行将资金投向实体经济领域、满足企业生产经营的资金需求等。

值得着重指出的是，在2007年12月5日结束的中央经济工作会议中，所定的宏观调控基调是：2008年要“实施稳健的财政政策和从紧的货币政策”。这是实施10年的货币政策基调首次转为从紧，当时曾引起人们的广泛关注。人们从不同角度、不同方位纷纷论证：怎样使从紧的货币政策与稳健的财政政策有效配合；怎样使货币政策的从紧与经济结构的调整紧密结合；怎样在开放的条件下推动货币政策的从紧；怎样用市场化的有关政策工具来推进货币政策从紧……诸此种种，众说纷纭，这些话题当时已成为人们迫切关注和亟待解决的问题。

然而，在人们热议和争论之余，国际经济金融形势却急转直下。财政与货币两大政策不得不随之调整。当货币政策基调从2008年11月起转为“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”后，经济增长的重心也随即转向全面扩大国内需求。由于国内投资对拉动中国经济增长发挥着至关重要的作用，扩大内需的措施便首先指向了国内投资。在国务院公布的4万亿元投资拉动计划中，其投资重点集中于基础设施、民生工程、生态环境建设和灾后重建，并多次重申防止高耗能、高污染、低水平重复建设死灰复燃的一贯主旨。

货币政策的调整，充分体现出我国政府及决策部门以科学发展观为指导，在拉动经济增长的同时，推动经济结构转型和产业升级的政策意图。应予充分肯定的是2008年11月5日国务院常务会议发布的进一步扩大内需，促进经济平稳较快增长的“国十条”。“国十条”重在提高低收入群体的收入水平，提高居民收入在国民收入分配中的比重，通过结构性减税提高城乡居民收入水平，加大对低收入家庭的补贴和救助力度，继续加大对“三农”、中小企业、就业、社会保障、医疗、教育的支持力度，努力提高国内消费需求在总需求中的比重。2008年11月26日，中国人民银行决定下调金融机构一年期人民币存贷款基准利率各1.08个百分点，同时下调中央银行再贷款、再贴现等利率。大型存款类金融机构和中小型存款类金融机构人民币存款准备金率分别下调1个百分点和2个百分点。2008年12月22日，中国人民银行再次决定下调存贷款基准利率和存款准备金率，这也是中国人民银行当年第五次减息、第四次下调存款准备金率。此举旨在全面贯彻落实适度宽松的货币政策，保证银行体系流动性充分供应，促进货币信贷稳定增长，发挥货币政策在支持经济增长中的积极作用。

为全面落实“国十条”，2008年12月3日，国务院常务会议进一步研究部署，出台了金融促进经济发展的九条政策举措，将“加大金融对经济增长的支持力度”的要求具体化，后来被社会广泛称之为金融“国九条”或“金九条”。主要包括：一是落实适度宽松的货币政策，促进货币信贷稳定增长；二是加强和改进信贷服务，满足资金合理需求；三是加快建设多层次资本市场体系，发挥市场的资源配置功能；四是发挥保险的保障和融资功能，促进经济社会稳定运行；五是创新融资方式，通过并购贷款、房地产信托投资基金、股权投资基金和规范发展民间融资等多种形式，拓宽企业融资渠道；六是改进外汇管理，大力推动贸易投资便利化；七是加快金融服务现代化，全面提高金融服务水平；八是加大财税政策支持力度，发挥财政资金的杠杆作用，增强金融业化解不良资产和促进经济增长的能力；九是深化金融改革，完善金融监管体系，强化风险监测和管理，切实维护金融安全稳定。国务院办公厅还于同年12月13日发布了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，可以说是向社会进一步明确了金融“国九条”的详细内容。

上述一系列政策、举措的颁布与实施，标志着我国以紧缩为基本特征的货币政策的结束，货币政策开始全面走上刺激经济的扩张路径。这是我国政府和宏观调控部门面对国际金融和经济形势急剧变化及国内经济形势显著逆转所做出的“与时俱进”的选择。它不仅有利于我国应对全球性金融危机的冲击，而且也符合保持我国经济“又好又快”发展的可持续发展战略。人们从各个方面感受到了政府刺激经济增长的决心，也亲眼目睹了在应对经济金融危机中因财政、货币两大政策的调整及经济增长方式的转型所带来新的发展机遇。

2009年是中国经济奋力走出“最困难时候”的一年，也是宏观调控经受最严峻考验的一年。2009年的实践证明，在国际金融危机的重创下，适度宽松的货币政策得到了有效传导。2009年，货币信贷总量快速增长，信贷结构继续优化，对扭转经济增长下滑趋势、提振市场信心发挥了重要作用。实践证明，适度宽松的货币政策，为经济发展创造了良好的货币信贷环境，充分发挥了货币政策在支持经济发展中的积极作用，是完全正确和及时有效的。

诚然，我国经济社会发展仍处在企稳回升的关键时期，仍然面临不少困难和问题。从外部环境看，全球经济复苏将是一个缓慢曲折的过程，外需不足的局面及影响仍在持续。从国内情况看，经济回升的基础还不稳定、不巩固、不平衡，一些深层次矛盾特别是结构性矛盾仍然突出。经济增长的内生动力不足，民间投资意愿不强；产能过剩的问题更加凸显，产业结构调整压力和难度加大；信贷结构也不尽合理，流动性管理难度增加。

逆水行舟，不进则退。在这样一个关键时期，适度宽松的货币政策如果“见好就收”，就有可能出现反复，“关键期”很可能演变为“反复期”，使经济发展的好势头发生逆转。随着我国经济率先企稳回升，保持政策的连续性和稳定性，坚定不移地继续实施适度宽松的货币政策是十分必要的。（二）货币政策由“适度宽松”转向“稳健”

近年来，我国货币政策从整体上看来，体现为“徘徊”性政策举措。

1．2008年11月实施适度宽松的货币政策

2008年11月５日召开的国务院常务会议提出，为应对国际金融危机，抵御国际经济环境对我国的不利影响，必须采取灵活审慎的宏观经济政策，当前要实行适度宽松的货币政策。这次也是中国10多年来货币政策中首次使用“宽松”的说法。适当宽松的货币政策意在增加货币供给，在继续稳定价格总水平的同时，要在促进经济增长方面发挥更加积极的作用。

2．2008年12月积极发挥货币政策促进经济增长作用

中国人民银行于2008年12月10日召开会议，研究部署贯彻落实中央经济工作会议部署的具体措施。会议提出要积极发挥货币政策在促进经济增长方面的重要作用。

3．2009年6月部署继续落实适度宽松的货币政策

中国人民银行货币政策委员会于2009年第二季度例会提出，要认真贯彻党中央、国务院关于宏观调控的决策部署，落实适度宽松的货币政策，保持政策的连续性和稳定性，引导货币信贷合理增长。进一步理顺货币政策传导机制，优化信贷结构，加大对“三农”、中小企业等薄弱环节的金融支持，努力发展消费信贷，支持自主创新、兼并重组、产业转移和区域经济协调发展。严格控制对高耗能、高污染和产能过剩行业企业的贷款。继续推进金融改革和创新，大力加强风险管理，增强金融企业防范风险能力。

4．2010年1月继续实施适度宽松的货币政策，防范系统性金融风险。

2010年中国人民银行工作会议确定其工作的总体要求是，保持货币政策的连续性和稳定性，继续实施适度宽松的货币政策，着力提高政策的针对性和灵活性，支持经济发展方式转变和经济结构调整，推动金融改革，加快金融创新，切实维护金融稳定，防范系统性金融风险，全面提升金融服务水平，完善人民银行系统自身建设，更好地履行中央银行职责。然而，鉴于美国实施的量化宽松政策，包括中国在内的世界主要市场在这一年度内大多都表现为一种流动性泛滥，此时的热钱流入数量已不容忽视。

5．2011年调整为实施稳健的货币政策

根据中央对2011年经济工作的部署，我国的货币政策由此前的适度宽松调整为稳健。中国人民银行对其工作的总体要求是实施稳健的货币政策。首要任务是稳定物价，把稳定物价总水平放在金融宏观调控更加突出的位置，提高调控的针对性，有效管理流动性，控制物价过快上涨的货币条件；其他任务是“促、防、推、保”，即：促转变、防风险、推改革、保持汇率基本稳定。实际上，为治理资产泡沫和应对严重通货膨胀，2011年货币政策的内涵已明显表现出“从紧”趋向。

第二节 从货币政策工具的运用看我国货币政策实践

近年来，中国人民银行运用的宏观调控工具，主要表现为存贷款利率的调整和存款准备金率政策的运用，实践证明这种调控组合拳发挥了较好的宏观调控作用。（一）罕见的存贷款利率政策调整

中国人民银行决定，自2011年4月6日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。金融机构一年期存贷款基准利率分别上调0.25个百分点，使一年期存贷款利率分别达到3.25%和6.31%。这也是2010年10月20日以来，中国人民银行连续四次上调金融机构人民币存贷款基准利率，四次合计上调金融机构人民币存贷款基准利率1个百分点。此前，为应对国际金融危机，中国人民银行曾在2008年9月16日至2008年11月27日70余天时间内，连续四次下调金融机构人民币存贷款基准利率共1.89个百分点，尤其是从2008年11月27日起，一次性下调金融机构一年期人民币存贷款基准利率各1.08个百分点，此次利率调整幅度，在中国人民银行利率调整史上并不多见；配合本次利率下调，还同时下调了中央银行再贷款、再贴现等利率。

值得着重指出的是：从2006年4月28日上调金融机构贷款利率时算起，至2007年12月20日，在约20个月的时间里，中国人民银行先后8次上调金融机构人民币存贷款基准利率或存款利率、贷款利率，使金融机构人民币存款利率从2.25%一路攀升至4.14%，其中2007年加息6次。进一步分析，从2006年4月28日至2011年4月6日，在近五年时间里，中国人民银行连续15次调整金融机构人民币存贷款基准利率；而有关资料证实，在1993年5月15日至2004年10月29日间，中国人民银行仅进行了3次金融机构人民币存贷款基准利率调整或操作。相比之下，近年来我国货币政策利率工具对经济金融的调节频率是越来越快，其调节力度是越来越大。（详见表1-1）表1-1 2006年4月至2011年4月利率调整一览表（二）罕见的存款准备金政策调整

存款准备金政策是中央银行在法律赋予的权力范围内，通过提高或降低商业银行缴存中央银行存款准备金比率来增加或降低商业银行的超额准备金，控制商业银行的信用创造能力，达到借以调节货币供应量目的的一种货币政策工具。存款准备金政策同时又是中央银行体制和中央银行作为“银行的银行”职能的集中体现。从1984年中国人民银行正式履行中央银行的职能时起，我国便开始实施存款准备金政策，经过近30年的实践，存款准备金制度正日趋完善。一般说来，中央银行设立存款准备金的目的有两个方面：一是保持商业银行的清偿力；二是调控货币供应量。对于商业银行来说，存款准备金比率越高，它所需要的储备资产就越多，可用于贷款或投资的超额储备金就越少，从而使信用收缩。相反，存款准备金比率越低，它所需要的储备资产就越少，就越能用超额储备部分扩大贷款或投资。中央银行提高或降低存款准备金比率并不影响商业银行的准备金总额，而是改变商业银行准备金总额中的超额准备金量，使其发生变化。由此看来，超额准备金就成为货币倍数扩张与信用收缩的基础。中央银行无论是紧缩银根或是放松银根，都必须启动存款准备金政策这个“闸门”来调控货币供应量，以实现其货币政策目标。

人们清晰地记得，距上一次上调存款准备金率不到一个月时间，中国人民银行再次宣布，从2011年5月18日起，再度上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。此次上调之后，大型金融机构存款准备金率已达21%，是除我国中央银行成立之初的1984年外，27年以来的历史新高。

这次的存款准备金率调整，已是中国人民银行2011年以来第5次上调存款准备金率。2011年以来，中国人民银行以每月一次的频率，在5个月里先后5次上调存款准备金率。这次调整，实际上也是自2010年以来法定存款准备金率的第11次上调。（详见表1-2）表1-2 存款准备金率历次调整一览表（资料来源：中国证券报·中证网，2011-05-12）二、货币政策调控“组合拳”有待改进（一）改进利率定价权，通畅货币政策传导

实事求是地说，利率作为一种货币政策工具，不是只有优点没有缺点，每一项政策都有正的作用和负的作用。其缺点主要在于当全球流动性充裕时，若我国利率工具用得太猛太多，可能会导致大量热钱、资本流入我国市场，从严格意义上说，它对我国这个发展中国家市场来说是个莫大的冲击。党的十七届五中全会提出的“十二五”规划建议，提出要“逐步推进利率市场化改革”，这即为金融改革指明了方向。可以认为，我国中央银行今后将不失时机地加快和推进利率市场化改革进程，以发挥利率杠杆对资金要素的市场配置功能，并充分协调金融运行中的经济关系。

这里有必要谈谈利率市场化问题。利率市场化是指金融机构在货币市场融资的利率水平由市场供求来决定，包括利率决定、利率传导、利率结构和利率管理的市场化。说到底就是将利率的决策权交给金融机构，由金融机构自己根据资金状况和对金融市场动向的判断来自主调节利率水平，最终形成以中央银行基准利率为基础，以货币市场利率为中介，由市场供求决定金融机构存贷款利率的市场利率体系和利率形成机制。利率市场化是引导金融全面走向市场的核心环节。存贷款利率的不完全放开，在很大程度上阻滞了货币政策对实体经济的顺畅传导。

伴随着利率市场化进程的不断推进，我国中央银行的基准利率实质上是在朝市场基准利率演进，而市场基准利率的最终形成，离不开中央银行的推进与放权，离不开政府的支持和企业客户的理解，进而建立科学有效的形成机制。

首先，确立市场主体的定价自主权，奠定市场基准利率的形成基础。市场基准利率形成于市场，其重要的前提条件就是要利率首先市场化。目前我国在许多领域还存在着较为严格的利率管制，绝大部分利率是由中央银行制定，市场基准利率的形成缺乏必要的基础。因此，应加快利率市场化的改革步伐，使市场主体能够充分行使其在交易中的定价自主权，为我国市场基准利率的形成打下良好的基础。

其次，推动货币市场与资本市场发展，为市场基准利率的形成创造条件。货币市场与资本市场的发展，特别是金融机构同业市场与国债市场的发展将会对我国市场基准利率的形成起到重要作用。必须从加速培育和改造市场交易主体、丰富交易品种、扩大交易规模、完善市场管理等多方面入手，加快市场发展，提高市场的运行效率，为市场基准利率的形成创造条件。

再次，充分发挥市场中介机构作用，为市场基准利率的形成提供制度保障。市场中介机构，包括市场的交易组织者与服务供应商，可以在市场基准利率形成过程中发挥重要作用。我国全国银行间同业拆借中心、中央国债登记结算有限责任公司等中介机构，已有条件、有能力成为我国市场基准利率的确立机构。当务之急是要建立系列配套管理办法，为市场基准利率的形成提供制度保障。

最后，构建逆周期的金融宏观审慎管理框架，确保市场基准利率的公信度。市场基准利率产生于市场的交易价格，存在着人为操纵价格的可能性，特别是市场基准利率作为金融产品的定价依据，与众多交易主体的切身利益直接相关，要防止价格被人为操纵是确保市场基准利率公信度的重要手段。建议市场主管部门认真贯彻落实党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中关于构建逆周期的金融宏观审慎管理框架的构想，加强对市场交易主体行为的监管，尽量避免银行产品的过分交叉，建立健全自律性竞争秩序，引导交易主体规范地参与交易活动，在制度上杜绝大的金融风险发生。

总之，利率市场化反映了国家宏观调控的需要，更能反映出差异性、多样性金融产品和服务的供求关系以及金融企业对风险的判断和定价。利率作为非常重要的资金价格，能够有效地发挥市场配置资源作用，从而实现资金流向和配置的不断优化。推进利率市场化改革，可以较好地尊重企业定价自主权，在金融企业与客户之间进行双向选择，金融机构则可通过量体裁衣，为不同的客户提供多样化的金融产品和服务。为此，政府和金融当局必须要有规划、有步骤、坚定不移地推进利率市场化改革。诚然，利率市场化是一个渐进过程。政府、金融当局等应妥善解决历史积弊，积极培育和创造市场条件；货币政策传导机制应基本顺畅；建立一个充分公平的市场竞争环境，用财务硬性指标进行约束；政府、企业、客户等相互配合，客户能够勇于接受和认可利率市场化，主动进行“货比三家”；商业银行要对风险溢价做出独立判断，并且敢于承担风险定价责任，等等。（二）改进单一制度，实行差别存款准备金率调控

1998年后，我国开始实行单一的存款准备金制度，即中央银行对所有法人金融机构实现统一的存款准备金率。在这种存款准备金制度不分银行类型、规模，不分地区，不分存款种类等实施“一刀切”的情况下，中央银行缺乏对金融机构区别对待的正向激励机制。因此，经国务院批准，中国人民银行从2004年4月25日起实行差别存款准备金率制度。差别存款准备金率制度的主要内容是，金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。金融机构资本充足率越低、不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高；反之，当金融机构资本充足率越高、不良贷款比率越低时，适用的存款准备金率就越低。实行差别存款准备金率制度可以制约资本充足率不足且资产质量不高的金融机构的贷款扩张，从而有利于完善货币政策传导机制，调动金融机构主要依靠自身力量健全公司治理结构的积极性，督促金融机构逐步达到资本充足率要求，进而实现货币政策目标。

如前所述，中国人民银行从2010年1月18开始至2011年6月20日止，在17个月时间内，12次上调法定存款准备金率，其调控目标无论是巩固从紧的货币政策效果、防止信贷和货币供应量反弹也好，还是指向国际热钱、针对治理房地产等资产泡沫也好，应该说成效都是显著的。例如，2011年4月21日上调存款准备金率0.5个百分点，以2011年3月末金融机构人民币存款余额75.28万亿元测算，本次上调大约冻结资金3760亿元。但是，从另一个侧面看，由于金融机构实力不一，“一刀切”的调控举措，势必使得那些资本充足率欠缺或不良贷款比率略高、资金实力相对弱小的中小金融机构在运营中更加捉襟见肘。为此，建议中央银行及早制定出规范的差别存款准备金率计算方法，对各家银行及早按月测算及实施差别存款准备金措施，根据不同区域、银行类型、规模、存款种类等实施差别分类调控，这不但有利于建立宏观调控的正向激励机制，也有利于壮大中小金融机构和发展区域经济。三、政策调控重心在于治理通货膨胀

中国人民银行行长周小川在博鳌亚洲论坛2011年年会上指出，要采取各种方法来克服CPI偏高的问题，政策中的一部分是要消除通货膨胀走高的货币方面的因素，所以货币政策也已经从适度宽松转变为稳健。

据悉，中国人民银行还于2010年第四季度在全国50个城市对2万户城镇储户进行问卷调查。调查显示：居民对物价满意度创1999年四季度以来十余年的新低，73.9%的居民认为物价高，且“难以接受”；七成居民认为当前房价过高，且上涨预期显著增强；人们对未来物价上涨预期再次加剧；居民储蓄向购买债券、股票、基金等投资方向转移；“更多投资”取代“更多储蓄”成为居民第一选择。2010年9月份相关数据则显示，我国广义货币M2余额达到69.64万亿元，是GDP的1.8倍。相比之下，率先爆发金融危机的美国，其广义货币此时只是GDP的0.6倍，日本、韩国也只是1倍左右。这一数据引发了人们对于未来我国货币币值走向的担心。有人开始质疑：过去十年M2已增长450%？经济学家们评说，若任其发展可能导致人民币大幅贬值，并引发严重通货膨胀，甚至有可能爆发金融危机。

当前百姓正殷切地希望政府和金融当局，将当前和今后一段时期的首要工作目标确定在稳定物价上。实际上稳定物价的实质就是稳定币值，它与我国“保持币值稳定并以此促进经济增长”的货币政策目标是完全一致的。诚然，稳定物价仅靠中央银行减少货币发行或控制货币供应量是远远不够的，它需要政府及全社会的支持和理解，全方位加大通货膨胀治理力度，才可能使物价回归合理水平。

建议金融当局把稳定物价总水平放在金融宏观调控更加突出的位置，提高调控的针对性、灵活性、实效性。一是能够根据国内外经济形势和价格的变化，妥善把握政策出台的调控力度，合理把握信贷投放的节奏，引导货币信贷合理增长，尤其是要增强货币政策调控的均衡性和可持续性，有效管理流动性，控制物价过快上涨的货币条件，防范并化解金融风险。二是要正确处理治理通货膨胀与支持国家经济、地方经济平稳和较快发展的关系，金融宏观调控应在保障金融体系健康稳健运行的前提下进行，不搞“一刀切”。

第三节 从房地产市场调控看通货膨胀的治理

房地产泡沫可理解为房地产价格在一个连续的过程中的持续上涨，这种价格的上涨会使人们产生价格将进一步上涨的预期，并不断吸引新的买者，随着价格的不断上涨与投机资本的持续增加，房地产的价格远远高于与之对应的实体价格，由此导致房地产泡沫。通货膨胀是指在纸币流通条件下，因货币供给大于货币实际需求，也即现实购买力大于产出供给，导致货币贬值而引起的一段时间内物价持续而普遍地上涨现象。在过去的两三年间，我国的房地产泡沫与通货膨胀可以说如影相随，二者相互推波助澜。

一方面，房地产泡沫是导致通货膨胀的主要原因。其一，房地产行业是一个需要高贷款发展的行业，开发商手头资金有限，其投资往往需要从银行大量贷款。同时，个人购房也大量使用贷款。购房按揭贷款规模的爆炸性膨胀，必然会造成货币供给过剩，过剩的货币必然会造成通货膨胀。其二，房地产对于上下游产业具有极强的传导作用。房地产行业的繁荣，必然会引发相关产业商品价格的上涨（如钢筋、水泥），而与房地产相关联的产业多达上百个。同时，房产作为一种重要的生产资料，其售价与租金的普遍上涨也将不可避免地传导至社会各个生产领域。由此房地产就成了全社会通货膨胀的重要源头。其三，房地产泡沫下的高房价使社会各经济实体的物价比例严重失衡，加剧了人们对通货膨胀的预期。随着房地产泡沫的加剧，房价与老百姓身边日常生活感受到的物价水平相距越来越远。在房价的影响下，人们对物价上涨的预期也逐渐认可，高房价对通货膨胀起到了显著的拉升作用。

另一方面，通货膨胀又助长了房地产泡沫，使泡沫进一步扩大。在通货膨胀背景下，各种商品价格纷纷上涨，货币迅速贬值，人们在保值增值的预期下，更愿意把多余的钱投资在大宗商品、贵重金属及不动产等上面。随着这些商品价格的不断攀升，房价看起来也不那么高了，与基础商品之间的比价也在向合理区间靠拢。接下来，通胀预期的增强与货币能量的积累很可能形成相互促进的正向循环，造成物价节节攀升，住房作为稀缺资源，或许还会获得更高的市场溢价，出现进一步的价格上涨。

如果任由房地产泡沫和通货膨胀进一步恶化，将造成非常严重的社会后果。首先，房地产泡沫将导致社会经济结构严重失衡，国民财富大量沉淀在房地产上，使实体经济发展迟缓。是泡沫总归要破灭的，一旦房地产泡沫破灭，将使大量虚幻的国民财富灰飞烟灭，严重影响社会经济的发展和社会稳定，如日本、中国香港的房地产泡沫教训。其次，严重的通货膨胀对社会带来的危害也是巨大的，将导致老百姓财富的大量快速流失，人民生活水平的急剧下降，其实质是对人民群众用血汗换取的财富的掠夺，最终可能会导致严重的社会问题和社会动荡。为此，政府应从影响物价上涨的主要因素上控制通货膨胀，严格控制房地产泡沫和通货膨胀经济，坚定不移地抓好房地产宏观调控，促进房地产价格的合理回归。二、我国治理房地产泡沫的主要政策

为了应对全球金融危机的冲击，2008年12月20日，国务院办公厅出台了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》。在稳定住房价格和增加房地产投资两个答案中二选一时，政策的天平选择了后者。因此，当时的市场认为：政府对房价的调控只是让它放缓上涨的速度，绝对不敢让房价下跌；严厉的房地产调控政策不会持续时间太长。房地产开发商不愿意降价销售已经建好的房子，资金紧张的开发商宁愿高价从市场拆借资金来维持资金周转也不愿意降价销售，房地产市场价格逐步上涨。2010年年初至2011年上半年，政府先后四次出台相关政策举措对房地产市场进行调控。2010年4月17日，国务院出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发［2010］10号，俗称为“新国十条”），“国十条”被称之为史上最严厉的房地产调控政策，几乎涉及了所有能够使用的政策工具。在政策出台初期，交易量迅速下降，价格也出现明显下降。从全国总体情况看，“国十条”出台后，二手房价格环比连续三个月出现下跌，但随后二手房价又开始出现上涨，且涨幅明显加快。说明“国十条”只是对市场产生了短期冲击，并没有改变市场运行的态势。同年9月份，房地产调控力度进一步加大，不但进一步收紧了按揭贷款条件，还加大了对非本地居民买房的限制，但市场反应似乎仍然平淡。从价格看，仅出现一个月的环比涨幅回落，随后又开始加速上涨。2011年，政府继续对房地产市场进行调控。1月25日，住房城乡建设部等部门联合出台《房地产经纪管理办法》，整顿房地产市场秩序，规范房地产经纪行为，保护房地产交易及经纪活动当事人的合法权益。1月26日，国务院常务会议再度推出八条房地产市场调控措施（俗称“新国八条”），要求强化差别化住房信贷政策，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。1月27日，财政部公布《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》，规定个人将购买不足5年的住房对外销售的，将全部征收营业税。2月9日，住房和城乡建设部发布《关于调整住房公积金存款利率的通知》，要求从2月9日起，上调个人住房公积金贷款利率。5年期以上个人住房公积金贷款利率上调0.20个百分点，调至4.50%。5年期以下（含5年）个人住房公积金贷款利率上调0.25个百分点，调至4.00%。随着这一系列政策的出台，房地产市场价格开始回落，调控效果逐步显现。三、房地产泡沫治理的对策

1．有保有压，对自住性购房需求和投资投机性购房需求区别对待

房价企稳是房地产市场健康发展的重要标志，这是人们的共识。自住需求和房价成反向变动，房价上涨过快就减少购买，使得房价下降，房价下跌就增加购买，使得房价上升，所以具有稳定住房价格的作用。而一些投机者采用“追涨杀跌”的行为方式，房价越是上涨就越是增加购买并引起房价进一步上涨，房价越是下跌就越是加快抛盘并引起房价进一步下跌。当投机需求上升时便会导致房价出现泡沫，房地产业过度繁荣。房地产业的过度繁荣必然会引起通货的高度膨胀，而投机需求减退又使得房价跌到均衡价格以下。让房价保持平稳，就要抑制投机投资性需求，鼓励和引导自住型和改善型住房需求。因此，政府在严控投资投机的同时，应准许并支持金融部门释放正常金融需求，实现按揭成数正常，使房地产市场重新步入常态化进程。

对于自住需求来说，银行信贷要继续给予支持；对于投资和投机性需求，一般不应给予按揭贷款，应该按照商业抵押贷款操作，执行一般商业贷款利率，同时控制贷款年限，降低贷款成数。在税收政策上，对消费性需求，尤其是中小户型和中低价位普通商品住宅，给予新房交易契税的减免，而对于大面积、大户型或高档商品房的消费，实行较高税负。为了加强对投机购房的税收征管，在全国实行房产信息联网，对购买两套以上住房的个人和家庭不再给予税收优惠措施，对拥有三套以上房产的家庭征收累进的房产税。

2．削弱地方政府与房地产市场间的利益联系

近几年，土地批租、房地产交易契税等收入已经成为地方财政收入快速增长的主要来源。因此，应对土地批租、房地产等相关税收在中央和地方之间重新确定合理的比例，以削弱地方政府推动房价上涨的积极性。过去的事实说明：开发商一旦取得一个城市的土地使用权，也就在这个城市的房地产市场占有了一席之地，所以他们不惜高昂的代价去拿地，最后又把高额成本转嫁到购房者身上；地方政府在取得巨额的土地出让金后，会把大部分资金转化为城市基础设施投资，提高本地区城市竞争力，从而进一步提高土地出让金，这形成了一个恶性循环，进一步催生房地产泡沫，对通货膨胀也起到一定的推动作用。所以削弱地方政府与房地产市场间的利益联系，有利于政府对房地产泡沫的调控；有利于降低开发商的投资成本，抑制开发商投资冲动；有利于政府对房地产泡沫的调控，对通货膨胀也起到一定的控制作用。

3．实行全国房产信息联网

建设全国房产信息联网是一项工程巨大的基础工作，旨在通过联网对全国房地产市场信息进行归集、整理、分析，用以定期发布市场分析报告，并就市场运行情况做出整体评价和预测。此举可以合理引导市场，为政府宏观决策当好参谋。

从另一个角度看，只有炒房者信息透明化了，限购令、限外令、差别化信贷才有实施的基础。因为有些人虽然在全国不同城市拥有多套房，但因其从来没有贷款，无法查实其名下真实的房产信息，于是还可以同样享受首次购房贷款优惠措施。如果能够实行全国房产信息联网，在同一权属拥有人名下的不同城市的房产均得以“一一查询”，异地购房的资金流向、程度、走势即可以得到统一监控，这会对打击炒房客和调控楼市等起到举足轻重的作用。

4．改进金融监管，合理引导资金流向

首先，进一步健全金融监管体系，增加监管手段，增强监管能力，提高监管水平，要建立起各总行（公司）数据的实时报送机制，运用成熟软件及时发现金融体系的潜在问题；第二，完善信用总规模的监测，在支付网络化、电子化的条件下，对货币乘数等货币政策参数值进行修正，加强对网络金融的实时监测，不使社会总信用过度脱离实质经济的要求而恶性膨胀，从源头上防止现代泡沫经济发生；第三，加强投资结构的调控，通过利率、产业政策等，引导资金流向生产经营等实质经济部门；第四，建立符合国情的民间融资体系，为民间游资的理性投资找出路，减少投机行为；第五，改善国际储备形式，大力提高资源型实物在其中的比重，减少被动输入型的通货膨胀。

此外，改善供给和供应结构，建立面向满足国内居民基本居住需求的住房供应体系，加快租赁市场的发展，形成租售并举的居民住宅消费机制。可以借鉴新加坡住宅供应模式，将面向市场需求的高档商品房与面向国内居民基本居住需求的经济适用房、保障性住房、公租房分开供应。对于后者，适度扩大公租房比例，从公积金贷款和售价等方面给予优惠，确保房价符合本国居民消费能力。而对于前者，则全部市场化，根据市场变化而自动调节。

第二章 顺应国际金融监管改革潮流 银行监管推陈出新

第一节 经济金融环境与银行监管

近年来，我国不断加强银行监管，为银行业的稳健发展保驾护航。金融监管的有效性首先取决于社会的经济金融环境。“十一五”时期（2006年至2010年），面对国际金融危机的冲击和国内外复杂经济环境的严峻挑战，我国银行监管部门顺应国际金融监管改革趋势，积极推进银行监管改革，开展国际监管合作，采取严格审慎的监管措施，不断加强银行监管和市场化监管力度，对稳健银行体系发挥了重要作用。一、国内外经济金融环境

国际经济金融方面，2008年发生的国际金融危机以及随后爆发的欧债危机，导致全球经济急剧动荡，世界经济复苏缓慢。受政治、经济、安全等多种因素影响，不确定因素仍然较多，经济复苏进程仍将艰难曲折。发达经济体与新兴市场国家分化明显，2010年全球产出增长5.0%，其中新兴市场及发展中国家增长7.1%，发达国家增长3.0%。总的说来，全球经济金融形势具有三个突出特点：一是发达经济体经济增长乏力，欧洲主权债务危机隐患仍未消除。二是金融体系的脆弱性仍然较高，银行再融资压力增大，如欧洲主权债务风险与金融体系脆弱性的相互溢出效应凸显。三是主要经济体继续实施量化宽松货币政策，新兴市场通胀压力高企，资产泡沫风险增大。如美联储启动多轮量化宽松货币政策，欧洲中央银行及日本中央银行继续维持宽松货币政策，并加大国债购买力度，全球流动性大量增加。一方面，国际市场大宗商品价格加剧波动；另一方面，新兴市场国家以其相对稳健的基本面和强劲的增长潜力吸引了大量资金快速流入。

国内经济金融形势方面，我国提升居民消费能力、增强消费对经济发展拉动力的任务艰巨；贸易保护主义抬头，人民币升值压力上升，外需压力有所增加；结构性产能过剩，转变经济发展方式和调整产业结构的任务紧迫；输入型通胀加剧，“抑通胀、保增长”难度增大。二、国际金融监管制度改革与发展

1．国际金融监管制度改革进展

按照二十国集团（G20）伦敦峰会和匹兹堡峰会确定的改革目标和时间表，在国际金融监管组织和各国监管当局的积极参与下，2010年国际金融监管改革继续深入推进，在微观机构、中观市场和宏观系统三个层面取得重大进展。

微观机构层面的改革目的是提升单家金融机构的稳健性，强化金融体系稳定的微观基础。改革措施包括：资本监管改革，引入杠杆率监管制度，建立流动性监管标准、动态拨备制度，改革公司治理监管规则，推动金融机构实施稳健的薪酬机制，强化并表监管和对表外业务的监管等。

中观市场层面的改革目的是强化金融市场基础设施建设，修正金融市场失灵。改革措施包括：推进建立单一的、高质量的国际会计准则；改进风险定价模式，避免过于依赖脱离现实的模型假设；加强外部评级机构监管，降低金融机构对外部评级的依赖程度等。

宏观系统层面的改革目的是将系统性风险纳入金融监管框架，建立宏观审慎监管制度。改革措施包括：建立与宏观经济金融环境和经济周期挂钩的监管制度，弱化金融体系与实体经济之间的正反馈效应；扩大金融监管范围，将“影子银行”体系纳入金融监管框架；强化对系统重要性金融机构（Systemically Important Financial Institutions，SIFI）的监管，降低机构“大而不倒”导致的道德风险；加强母国和东道国监管当局之间的协调，降低风险跨境传递。

2．主要经济体金融改革方案

2010年7月，美国颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者金融保护法案》（The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）。主要内容包括：一是更新监管体系框架。成立金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC），应对系统性风险。强化对美联储的授权与制衡。成立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）。在财政部下设联邦保险办公室（Office of National Insurance，ONI），强化保险业监管。二是加强对金融机构的微观监管。限制“大而不倒”机构的过度扩张。引入“沃尔克规则”（Volcker Rule），限制银行进行自营交易。增加公司治理中薪酬的透明度。三是建立有序的破产处置和自救机制。要求系统重要性金融机构定期提交“生前遗嘱”（living wills）。四是健全金融市场监管体系。加强对“影子银行”体系的监管，确立信用证券化产品的风险留存要求，限制金融衍生品投机交易，强化对评级机构的监管，注重保护投资者利益。

2010年7月，英国财政部公布了执政党更替后的金融监管改革新方案征求意见稿，提出撤销英国金融服务局（Financial Services Authority，FSA），在英国中央银行英格兰银行下新设审慎监管局（Prudential Regulatory Authority，PRA），负责对存款类机构、投资银行和保险公司等金融机构进行审慎监管；设立金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC），增强宏观审慎层面的沟通协调，强化应对系统性风险能力；新设消费者保护和市场管理局（Consumer Protection and Markets Authority，CPMA），维持公众对金融服务市场的信心。

2010年9月，欧洲议会通过欧盟金融改革法案，决定建立泛欧金融监管新体系，包括新设负责监管银行业、保险业和金融交易活动的三大监管机构，以及负责监控和预警欧洲经济中各种风险的欧洲系统性风险委员会（European Systemic Risk Board，ESRB）。改革主要内容包括：一是将所有标准化场外衍生品纳入交易所或者电子交易平台，通过中央清算所清算。二是全面禁止信用违约掉期（Credit Default Swap，CDS）类产品的“裸卖空”。三是规范对冲基金、私募基金等的投资行为。四是计划建立自己的评级公司，并从2011年起，将穆迪和惠誉等评级机构纳入欧盟监管范围。三、我国银行监管举措

面对复杂多变的国内外经济金融形势，中国银监会坚持主动加强前瞻性和针对性监管，巩固应对国际金融危机冲击的成果，保持银行业稳健发展的良好态势。

1．科学引导信贷投放回归常态

一是科学引导信贷投放。针对2008年下半年应对国际金融危机以来信贷增长的特点，以及国内经济逐步企稳回升的实际，银监会严格贯彻落实国家宏观调控政策，积极引导信贷投放回归常态。要求银行业金融机构合理控制信贷总量，积极优化信贷结构，科学把握信贷投放节奏。采用多种审慎监管工具，从内在机制上遏制盲目扩张，防止“冲时点”等不审慎行为，并及时提出将不良贷款考核重点转向风险管理工作的扎实深入程度、科学精细化水平、风险暴露的充分性等，督促银行业准确进行贷款风险分类，抓住当前盈利较好的有利时机，“以丰补歉”，全力提足拨备。

二是改革信贷管理方式。针对银行业金融机构存在的“实贷实存”等不科学的贷款管理旧有模式以及当前和今后一段时期信用风险依然是主要风险的实际情况，通过持续开展宣传教育、检查督导和跟踪整改，全面推进“三个办法、一个指引”贯彻落实，督促银行业转变发展方式，从源头上防范信贷资金挪用风险，确保信贷资金进入实体经济。

三是推进审慎监管工具建设。随着国际金融监管改革深入推进、巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）发布银行业监管国际新标准，紧密结合我国银行业实际，积极推进新标准在我国的实施，稳步推进资本充足率、动态拨备率、杠杆率、流动性比率等审慎监管工具建设。

2．积极支持经济结构调整和产业升级

银监会积极引导银行业金融机构按照“有保有控”要求，着力优化信贷结构，促进我国经济发展方式转变。

一是严格控制对高耗能、高排放和产能过剩行业的授信。鼓励银行业金融机构采用“名单式”管理方式以及差别化风险定价、经济资本占用系数、专项拨备等方法，继续严格管理“两高一剩”行业授信。督促银行业金融机构加大对“两高一剩”行业的信贷退出和不良贷款控制力度，妥善采取措施确保银行债权安全。

二是继续加强对国家重点行业和重点领域的信贷支持。银监会注重引导银行业金融机构不断加大对绿色产业、文化产业等的信贷支持力度，着力提高金融服务质效。强化民生领域信贷支持力度，联合有关部门印发《关于做好城市和国有工矿棚户区改造金融服务工作的通知》（银发[2010]37号）、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）等文件，督导银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下大力支持保障性住房建设，继续做好金融服务工作。按照国家关于稳定物价、保障群众基本生活的要求，督促银行业金融机构加大农产品生产、加工和流通环节的信贷资金支持力度。积极推动银行业金融机构为应对地震、泥石流、干旱、洪涝、冰雪冰冻等自然灾害及灾后重建提供有效金融支持。

三是改善贷款投放区域结构。银监会积极引领银行业金融机构支持欠发达地区经济社会发展。经济落后地区与发达地区间的资源分配失衡情况得到改善，贷款投放增幅“西高东低”。截至2010年年底，中西部地区贷款余额同比增速比东部地区高3.35个百分点。

3．主动参与国家重点调控政策制定与实施

银监会积极防范宏观经济改革发展过程中可能影响银行业稳健运营的潜在风险，参与和支持宏观调控的程度和能力不断提升。着力推动银行业金融机构自觉将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入中长期发展战略规划和年度经营计划，增强银行业贯彻落实宏观政策的内生动力。实施一系列逆经济周期监管政策措施，逐步将审慎监管政策纳入宏观调控“工具箱”。着力引导银行业金融机构完善对“三农”和小企业的信贷保障机制和考核评价体系，保持小企业和涉农贷款增幅不低于同期全部贷款增幅。引导银行业金融机构积极为淘汰落后产能、节能减排提供金融支持，建立低碳金融、绿色金融服务的长效机制。继续加大对保障性住房建设、水利基础设施建设和促进农产品价格稳定等民生领域的信贷支持力度。

一是清理规范地方政府融资平台贷款。针对近年来地方政府融资平台贷款快速增长、融资平台不规范运作带来的巨大代偿性风险，银监会积极参与《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）的制定，按照文件要求，联合发改委、财政部、人民银行等部门印发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预[2010]412号），明确“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的清理处置原则，细化银行业金融机构平台贷款管理要求，严格要求银行业金融机构切实加强平台贷款风险识别和管理。2010年，银监会组织银行业金融机构有序开展地方政府融资平台贷款清查整改工作，与发改委、财政部、人民银行、审计署等部门磋商确定平台贷款认定口径和数据基础，督促银行业金融机构按照现金流覆盖情况对平台贷款进行准确分类，明确偿债主体，落实风险缓释措施，足额提取拨备，通过真实核销，逐步化解风险。

二是促进房地产市场平稳健康发展。银监会积极参与制定《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）和《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发[2010]10号），按照国家统一部署，积极与国土部、住建部、人民银行、国资委等部委协调行动、共享信息，严禁银行业金融机构向存在土地闲置及其他违法违规行为的房地产开发企业新增授信，指导预先布防高风险房地产企业风险暴露。督促银行业金融机构贯彻落实差别化住房信贷政策，切实做到“面测、面试、居访”，严格限制各种名目的炒房和投机性购房。要求商业银行加强对房地产企业开发贷款和土地储备贷款的贷前审查和贷后管理。继续督促和引导银行业金融机构在有效把握风险的基础上继续加大对保障性住房的信贷支持力度，促进增加住房有效供给。支持整顿房地产市场秩序，严厉查处零首付、假按揭等违规行为，配合打击房贷中介高“返点”行为。

4．大力提高薄弱环节金融服务水平（1）提升农村金融服务水平。

一是加快推进组建新型农村金融机构。印发《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，按照“低门槛、严监管、先试点、后推开”的原则，加快培育新型农村金融机构。召开新型农村金融机构培育发展座谈会，研究分析新型机构培育发展和业务经营方面的困难。积极与人民银行、中国银联等部门和企业沟通，推动解决村镇银行支付结算、银行卡发行等问题。截至2010年年底，全国共组建新型农村金融机构395家，其中村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家。

二是全力推进全国乡镇基础金融服务全覆盖。提出“统筹规划，合理布局，总量稳定，适度增加，重在乡镇”的农村中小金融机构营业网点监管总体要求，优化网点配置，鼓励“因地制宜，一乡一策，多策并举”，通过设立标准化营业网点和简易营业网点、布设POS机和ATM机、实施临近机构信贷员包村包片等服务方式，加快推进基础金融服务全覆盖。截至2010年年底，所有省（市、区）均已提前实现乡镇基础金融服务全覆盖。

三是初步形成普惠制农村金融扶持政策体系。推动扩大政策扶持覆盖面，增加享受涉农贷款增量奖励政策的省份数量，加大对在贫困地区设立金融机构的政策支持力度。降低税负水平，所得税实行普惠制政策，暂免征收所有农村中小金融机构监管费。提高资金可用度，鼓励县域法人金融机构将新增存款的一定比例用于当地贷款，对达标机构给予准入优惠。

截至2010年年底，银行业金融机构涉农贷款余额11.8万亿元，比年初增加2.63万亿元，增长28.8%，高于各项贷款增速5.80个百分点，涉农贷款余额占各项贷款余额比重比2009年年底提高1.60个百分点，为“三农”提供强有力的金融支持。（2）推进小企业金融服务工作。银监会一直高度重视小企业金融服务工作，从2005年起，就提出把解决小企业融资问题作为推进银行业金融机构履行社会责任、支持经济发展、构建和谐社会的长期战略性任务（先后制定的规范性文件有10多个：2005年《银行开展小企业贷款业务指导意见》；2006年《商业银行小企业授信工作尽职指引（试行）》、《建立小企业贷款违约信息通报机制的指导意见》；2007年《银行开展小企业授信工作指导意见》、《小企业贷款风险分类办法（试行）》；2008年《关于认真落实“有保有压”政策进一步改进小企业金融服务的通知》、《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》；2009年《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》、《关于选聘科技专家参与科技型中小企业信贷项目评审工作的指导意见》；2010年《融资性担保公司管理暂行办法》），持续推进。

一是指导推动小企业金融服务。与人民银行、证监会、保监会联合印发《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》（银发[2010]193号），要求银行业金融机构把改进小企业金融服务、扩大小企业信贷投放作为战略重点，强调当年小企业贷款增速不低于同期全部贷款平均增速，增量不低于上年增量的“两个不低于”工作目标。

二是小企业金融服务专营机构组织框架基本成型。截至2010年年底，全国共有109家商业银行成立了小企业金融服务专营机构。小企业金融服务专营机构全面落实利率风险定价、独立核算、高效贷款审批、激励约束机制、专业人员培训、违约信息通报等六项机制和单列信贷计划、单独配置人力资源与财务资源、单独客户认定与信贷评审、单独会计核算等“四单”原则，取得阶段性成果，各银行业金融机构小企业金融服务专营机构新增小企业贷款已经超过其全行新增小企业贷款的60%。

三是探索实施对小企业信贷的差异化监管政策。适当放宽小企业金融服务市场准入事项的申请；通过发行专项金融债进一步拓宽小企业金融服务的资金来源渠道；适度调整非现场监管指标，激励商业银行开展小企业金融服务；对小企业不良贷款比率实行差异化考核，适当放宽对小企业不良贷款比率的容忍度等。

四是加大小企业金融服务宣传力度。成功组织银行业金融机构参加第七届中国国际中小企业博览会，与各地政府共同组织多项小企业金融业务推介活动，与主流媒体合作多次开展银行业改进小企业金融服务专题报道。

截至2010年年底，银行业金融机构小企业贷款余额7.5万亿元，比2010年年初增加1.72万亿元，比2009年多增加3，081亿元，增速达29.3%，比各项贷款平均增速高9.40个百分点。小企业贷款余额呈现占比高、增速快、着重向微型企业倾斜的特点。中西部地区的小企业贷款实现较快增长，小企业贷款资源地域分布不均衡的状况得到改善。小企业信贷投放集中于制造业，批发和零售业，水利、环境和公共设施管理等传统优势行业。新增小企业贷款在优化经济结构、增加就业人数方面发挥了重要作用。（3）深化农村青年创业小额贷款工作。银监会持续深入推进开展农村青年创业小额贷款工作，帮助解决农村青年创业资金短缺难题。截至2010年年底，银行业金融机构共向31.6万名农村创业青年发放创业小额贷款141.4亿元，带动农村群众就业77.7万人。同时，积极组织开展城市青年创业小额贷款调研，研究推荐试点金融机构，为青年创业小额贷款在城市推广做好准备。

第二节 审慎监管

在充分总结吸取国际金融危机的经验教训，参考国际组织和其他主要国家监管改革做法，紧密结合我国国情，坚持科学运用实践证明行之有效的存贷比、贷款集中度等一系列简单、实用、有效的监管指标的同时，我国加强资本充足率、动态拨备率、杠杆率和流动性比率等审慎监管工具的运用和对系统重要性机构的监管，在宏观审慎与微观审慎监管有机结合的基础上，形成一套符合我国银行业实际的审慎监管“工具箱”，制定提高我国银行业监管有效性的中长期规划和第二版、第三版《巴塞尔协议》同步实施的计划。（一）审慎监管工具

1．保持较高资本充足率要求的同时，进一步提高资本质量

为提升银行业风险抵御能力，银监会要求商业银行在满足最低资本充足率要求8%的基础上，计提相应的资本缓冲，包括留存资本缓冲（Conservation Buffer）与逆周期资本缓冲（Counter-cyclical Buffer），对系统重要性大型商业银行增加附加资本要求，确保大型商业银行和中小商业银行资本充足率分别不低于11.5%和10%。在提升资本水平的同时，注重提高资本质量，坚持股本和留存收益组成的核心资本不低于资本净额的75%，要求银行间互持次级债应当从附属资本中扣减，以防止银行交叉持有次级债可能形成的系统性风险。

2．实施贷款损失准备动态监管

结合拨备制度国际改革的最新进展，银监会根据经济发展的不同阶段、银行业金融机构贷款质量差异和盈利状况的不同，对贷款损失准备监管要求进行动态调整：在经济上行期、盈利水平较高时期适度提高贷款损失准备要求；在经济下行期，根据贷款核销情况适度调低，以达到“以丰补歉”，实现熨平拨备波动的目的。

3．综合考虑表内外风险暴露，探索对银行杠杆率水平提出审慎要求。

4．建立流动性风险监管框架

结合巴塞尔银行监管委员会国际流动性监管标准改革最新进展，银监会在要求各商业银行坚守既有的各项流动性风险监管标准的基础上，于2010年2月印发《关于进一步加强商业银行流动性风险监管的通知》，提出流动性覆盖率和净稳定资金比率等流动性风险计量新指标，要求银行强化对流动性风险的计量和管理，优化资产负债配置，降低期限错配，减少流动性危机发生的可能性和冲击力。2010年12月，印发《关于印发2011年非现场监管报表的通知》，按照最新要求完善流动性风险非现场监管报表体系。

为全面分析国际监管最新标准对我国银行业金融机构的影响，合理确定资本充足率、动态拨备率、杠杆率和流动性比率等审慎监管工具的监管标准，银监会抽取78家银行业金融机构进行定量测算，样本机构占全部银行业金融机构总资产的76.6%。（二）系统重要性机构监管

积极探索系统重要性银行业金融机构监管，并表监管能力不断提高，与我国系统重要性机构目前的风险状况和复杂程度基本匹配。

1．构建并表监管制度框架和新的动态监管指标体系

银监会成立以来，从法规制度、信息系统、监管流程等方面大力推进框架建设。2007年，非现场监管信息系统正式运行，对银行集团各类合并报表、指标和计算方法进行规范，为并表监管提供系统支持。2008年，印发《银行并表监管指引（试行）》，确定并表监管范围，规范资本充足、大额风险暴露和内部交易等要素，明确并表监管方式，提出跨境并表监管和银行集团并表管理要求。2010年，结合危机后国际金融监管改革最新建议，创新监管工具，制定新监管指标动态监测制度，构建并表基础上动态监测系统重要性机构的主要风险水平、风险抵补能力和附属机构管理等7大类13项监管指标体系。要求银行业金融机构计提相应的附加资本缓冲，推进其外部效应成本“内在化”，降低道德风险。

2．推动第二版、第三版《巴塞尔协议》实施，提升大型商业银行资本管理能力

2010年，银监会完成系统重要性银行业金融机构《巴塞尔协议》实施情况的阶段性评估，并全面推动其成果在银行提高经营决策水平、风险管理能力和资本管理能力等方面发挥实质作用。

3．构建风险“隔离墙”，控制系统重要性机构内部风险传递

审慎推进系统重要性机构综合经营试点，准入审查时强调在母行和附属机构间建立“防火墙”制度，防范风险跨境跨业传递，确保母行对附属机构的管控能力。

4．收集信息数据，在非现场监管和现场检查中加强并表监管

定期召开系统重要性机构风险分析和形势通报会议，全面汇总分析宏观信息。定期收集系统重要性机构并表口径各类报表，持续监测集团整体风险指标，对集团发展战略、组织架构、业务发展和风险状况进行信息收集和综合分析。持续开展对系统重要性机构境外分行、子行检查和母行并表管理检查，重点关注境内外设立或投资入股的投资银行、基金公司、保险公司等非银行附属机构对银行集团的风险影响。

5．加强监管合作，建立境内外监管机构信息共享机制

银监会先后召开中国工商银行、中国银行监管（国际）联席会议，邀请境外东道国监管当局和境内跨业监管部门参加，就银行集团整体风险状况和监管情况进行充分交流，完善日常监管联络方式和合作机制，取得较好合作成效，得到境内外监管当局一致好评。二、审慎监管内容（一）公司治理监管

1．国际银行业公司治理监管制度的最新改革

巴塞尔银行监管委员会曾于亚洲金融危机爆发两年后的1999年9月，发布该委员会的第一份公司治理指引——《加强银行公司治理的原则》（Principles for Enhancing Corporate Governance），并于2006年2月发布修订版，旨在帮助银行建立稳健公司治理机制，实现银行自身的公司治理改革。（1）新《加强银行公司治理的原则》（以下简称新《公司治理》）的内容。2008年国际金融危机显示，公司治理结构失衡是诱发金融危机的深层次原因之一。发达国家银行董事会对高级管理层监督不足、风险管理不充分、薪酬制度不合理、银行组织架构和经营活动过于复杂、治理结构和金融产品不透明等原因，导致危机产生和衍化。鉴于此，巴塞尔银行监管委员会决定重新审订2006年版《公司治理》，旨在纠正此次危机中暴露出的有关公司治理机制的各种突出问题，并在治理机制上做出前瞻性安排，以防范危机再度发生。经过近两年的讨论修改，2010年10月，新一版《公司治理》正式对外发布。新《公司治理》主要涵盖了董事会行为、高级管理层、风险管理和内控、薪酬、复杂或不透明的公司架构、信息披露和透明度等6个方面，共14条原则，具体包括以下内容：

一是董事会要能够对银行承担总体责任并监督管理层。二是高级管理层要确保银行经营行为符合董事会的商业战略设想和风险偏好。三是银行要通过设立风险管理体系持续识别与监控风险。四是要确保员工薪酬安排体现风险情况。五是董事会、高级管理层必须了解银行的复杂结构和产品。六是须提高对利益相关方、市场参与者信息披露的透明度。与前两个版本相比较，新《公司治理》有以下几点变化：一是首次将道德风险防范纳入公司治理的范畴。二是更加突出董事会在公司治理中的作用。三是要求银行将风险管理渗透到公司治理的各个方面，强调由董事会负责审议监督银行的风险策略。四是增加对银行员工薪酬的制度安排，要求由董事会监督薪酬体系的设计及运行。五是首次对银行复杂结构及复杂产品的治理提出要求。新《公司治理》作为反思危机的纲领性文件，将长期影响与引领国际银行业公司治理机制的发展方向。（2）银监会参与修订新《公司治理》。银监会作为巴塞尔银行监管委员会的正式成员，全程参与了新《公司治理》的修订，合理表达了自身关切和利益诉求，对新兴市场国家及中小商业银行更为突出的治理缺失、控股股东控制、风险管理缺失及重要人员任职审查等问题提出了意见，建议约束绝对控股股东行为，更加重视风险管理部门的意见，以及清晰界定银行董事会主席和首席执行官之间的职责分工。同时，针对发达国家部分金融机构出现的行为失范和突破道德底线现象，银监会还提出加强操守及价值规范的要求，督促董事会、高级管理层和其他员工保持并遵守较高标准的职业道德操守。这些意见大多被采纳，体现了中国及其他新兴市场国家银行业的诉求与意愿。

2．中国银行业完善公司治理

银监会要求银行业金融机构按照职责界面清晰、制衡协作有序、决策民主科学、运行规范高效、信息及时透明的原则，完善公司治理体制机制，提升公司治理有效性。（1）完善公司治理规章制度。银监会先后印发《商业银行董事履职评价办法（试行）》《商业银行稳健薪酬监管指引》和《关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》（银监办发[2010]115号）等制度规则。根据国家有关工作部署，深入开展加强金融机构公司治理的课题研究，并在此基础上研究起草对各类商业银行基本统一要求的公司治理指引。（2）强化股东、董事和高级管理人员责任。银监会要求商业银行强化股东，特别是控股股东的长期承诺和持续注资责任，要求其承诺支持银行从严控制关联交易，积极采取措施支持银行达到审慎监管标准，并坚持有限参与，主动防止盲目扩张和利益冲突。制定董事、高级管理人员履职评价相关办法，督促银行业金融机构董事会切实履行职责，完善集体决策机制。要求银行业金融机构监事会充分发挥监督职能，建立与董事、高级管理人员逐一谈话制度。要求银行业金融机构高级管理人员加强管理程序控制，明晰授信业务流程，明确客户调查、业务受理、分析评价、授信决策与实施、授信管理等各环节的勤勉尽职标准和责任追究标准。（3）推进稳健薪酬机制监管。银监会印发《商业银行稳健薪酬监管指引》（银监办发[2010]14号），将银行业金融机构薪酬纳入监管范畴，指导银行业金融机构完善薪酬管理，制定体现业务发展与风险防控并重、激励与约束协调的考核机制，适当缩减业绩指标考核权重，提高风险指标考核权重，提高激励考核机制的科学性和有效性。推动银行业金融机构充分发挥薪酬在公司治理、内部控制和风险管控中的导向作用，促进银行业金融机构稳健经营和可持续发展。（二）内部控制监管

1．督促银行业金融机构完善内部制约机制

银监会充分利用年度监管通报，与董事长、行长、监事长（“三长”）和外部审计机构等进行监管审慎会谈等方式，指出银行业金融机构在内控建设方面存在的薄弱环节，提出相应监管要求。针对在日常监管中发现银行业金融机构存在的各类风险隐患，及时印发风险提示，督促银行业金融机构完善内控制度。

2．引导银行业金融机构健全完善内审管理体系

根据《银行业金融机构内部审计指引》，督促银行业金融机构严格落实内审人员与员工总数配比、内审人员专业资质等要求。推动银行业金融机构优化内审信息报送路径。帮助银行业金融机构建立健全内部审计垂直管理体系，强调内审独立性。深化监管部门与银行内审部门的联动，注重利用银行内审信息提升监管效能。

3．推动银行业金融机构提高内控执行力

通过现场检查、非现场监管、监管评级等多种方式，加强银行业金融机构落实金融法规情况的检查力度，促进银行业金融机构提高内控制度执行力。明确要求银监会各级派出机构将银行业分支机构执行制度情况作为监管重点，强化执行制度的外部监管约束。（三）信用风险监管

1．推进地方政府融资平台贷款规范清理和风险化解

银监会多年来在地方政府融资平台贷款风险问题上旗帜鲜明，坚持不懈地做好风险提示和督促整改工作。2010年，按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针，制定并实施“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”的“六步走”工作步骤，开展对地方政府融资平台授信业务的专项现场检查，督促银行业金融机构按现金流覆盖情况对平台贷款进行准确分类。在此基础上，督促银行业金融机构深入开展分类处置工作。对于经平台、银行、政府三方签字确认的现金流全覆盖类贷款，不再列为平台贷款，而是作为一般公司类贷款按商业化原则运作。对现金流为全覆盖且拟整改为公司类贷款的，继续落实抵押担保，推进确认工作，核实一家，退出一家。对保全分离和清理回收类平台贷款，通过项目剥离、公司重组、增加担保主体、追加合法足值抵质押品、直接收回等措施，加快处置进程。同时，督促银行业金融机构提高平台贷款风险权重，足额计提拨备，尽快真实核销不良贷款。目前，平台贷款高增长势头和相关风险得到了有效遏制。

2．防范房地产贷款风险

银监会按照《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发[2010]10号）及相关房贷新政要求，进一步提出强化房地产贷款管理的要求。严控房地产开发贷款风险，对房地产企业开发贷款实行名单式管理。严控向存在土地闲置及炒地行为的房地产企业发放开发贷款，对存在土地闲置1年以上的，一律不得发放新开发项目贷款。指导银行业金融机构预先布防高风险房地产企业风险暴露，加强对开发商资本充足率和自有资金的审查，提高抵押品标准，把握好贷款成数动态控制。加强土地储备贷款管理，严格把握土地抵押率，防止过度授信。实行动态、差别化管理的个人住房贷款政策，动态审慎管理首付款比例，严格执行利率风险定价，切实做到“面测、面试、居访”。同时，密切监测房地产市场信贷风险，积极组织商业银行开展房地产贷款压力测试，评估房价下降及宏观经济情况变化对银行房地产贷款质量的影响。

3．防范产业结构调整相关风险

银监会坚持密切跟踪经济金融形势，建立有效的风险监控预警体系，定期监测分析产业行业风险，指导银行业金融机构优化信贷结构，防范产业结构调整相关风险。贯彻落实国家关于抑制产能过剩、淘汰落后产能、促进节能减排的各项宏观调控要求，加大对高耗能、高排放项目和产能过剩行业的信贷控制，做好落后产能淘汰名单所列企业信贷资产的保全工作。积极科学支持节能减排有关项目，协助推进节能减排长效机制建设。

4．防控集中度风险

银监会确定集中度限期达标规划，2010年将集中度达标情况与市场准入、信贷投放、现场检查和非现场监管等紧密挂钩，严防大额授信集中度风险，坚守单一客户授信不得突破银行资本净额10%、集团客户授信不得突破资本净额15%、全部关联度及全部关联方授信总额不得超过资本净额50%的“红线”。

5．加强信贷精细化管理程度

银监会坚持贷款周期与企业生命周期相匹配，信贷进入和退出与企业有效现金流相匹配，提高信贷资金投放与收回的科学性。督促银行业金融机构全面实施“三个办法、一个指引”，加强贷时与贷后管理，建立和完善以“实贷实付”为核心的精细化信贷管理模式，从源头控制信贷资金被挪用风险，确保信贷资金进入实体经济。及时将不良贷款考核重点转向风险管理工作的扎实深入程度、科学精细化水平、风险暴露的充分性等，督促银行业金融机构准确进行贷款风险分类，切实做到风险及早充分暴露。要求银行业金融机构抓住当前盈利较好的有利时机，“以丰补歉”，全力提足拨备，切实提升风险抵御能力。

6．规范银信理财合作业务

为进一步强化银信理财合作业务监管，多措并举，促进该业务科学、规范发展，银监会指导银行和信托公司依法创新。2010年，银监会印发了《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》，再次强调信托公司自主管理原则，对融资类业务实施余额比例管理，叫停开放式及非上市公司股权投资产品，要求商业银行两年内将表外资产转入表内并计提拨备。建立银信理财合作业务逐日监测制度，利用非现场监管信息系统持续监测。通过专题监管会议对商业银行和信托公司进行监管指导。利用监管评级和《信托公司净资本管理办法》，引导信托公司提高自主管理能力，实现内涵式增长。（四）市场风险监管

1．加强银行账户利率风险管理

银监会首次组织实施针对商业银行银行账户利率风险管理的现场检查，对深化和加强银行账户利率风险管理监管进行了探索，同时促进了专业化人才队伍的构建。对部分市场风险业务相对活跃的外资银行有针对性地开展专项检查，不断提升专项检查能力。同时，积极参与巴塞尔银行监管委员会交易账户小组的相关工作，紧密跟踪研究国际上有关市场风险监管政策的变化，并结合我国实际情况，及时调整市场风险监管政策。此外，银监会还密切关注非银行金融机构市场风险，结合监管信息系统建设，设计专门报表，收集各类非银行金融机构市场风险基础数据，进行系统分析。

2．金融租赁公司市场风险监管

针对金融租赁公司的情况，银监会在借鉴国际经验的基础上，结合实际，把对金融租赁公司市场风险的监测重点放在关注租赁资产余值风险、汇率风险、利率风险等方面。特别是在租赁资产余值的市场风险方面，创造性地设计了租赁余值波动率、租赁余值质量偏离度、减值准备覆盖租赁余值率等指标，以考量租赁资产余值的价值波动风险以及租赁资产余值准备金充足程度。风险抵补方面，租赁资产余值按100%的风险权重纳入表内加权风险资产，未提足的租赁资产余值减值准备从资本净额中扣减，并最终与资本充足率计算挂钩。（五）操作风险监管与打击金融犯罪

1．操作风险管理制度建设

指导银行业金融机构梳理完善制度体系，按业务条线建立业务流程和岗位规范，开发应用信贷管理系统和事后监管系统，构建科学的流程体系，深化内部治理、风险控制、责任追究、协调联动、培训教育相结合的操作风险防控长效机制。推动实施内审监督检查和业务条线操作风险防控措施，提升案件和违规责任追究制度化、规范化水平。督促农村中小金融机构全面开展以案件治理与风险防控政策、制度、相关工作要求和内部控制制度规范、主要业务流程操作风险及防控措施为主要内容的培训工作。

2．案件防控工作长效机制建设

2010年，银监会始终紧紧围绕“标本兼治、重在预防”的工作方针，牢牢把握工作的主动权，不断探索推动案件防控工作科学发展的新方法、新途径，着力解决困扰银行业案件防控工作的主要矛盾和突出问题，推进银行业案件防控工作长效机制建设。印发《银行业金融机构案件处置工作规程》、《银行业金融机构案件（风险）信息报送及登记办法》和《银行业金融机构案件防控工作联席会议制度》等三项制度文件，规范案件处置、案件（风险）信息报送等工作。派出骨干深入银行业金融机构进行案件防控工作业务培训，提升案件防控队伍素质。深入开展“银行业内控和案防制度执行年”活动，通过深入辖区现场督导或约请高级管理人员谈话等多种方式加强大要案督导力度，制定“专人负责、分析成册、实施问责、总结心得”的案件处置原则，更加注重案件剖析，举一反三、查漏补缺、以查促防，成效初显。加强调查案件时与公安机关和有关部门的配合，建立联席会议制度和重大案件联合督办制度，案件防控联动机制初步形成。同时，推动银行业金融机构加大案件移送力度，取得良好的法律效果和社会效果。

2010年，银监会针对信用卡市场存在的乱营销、乱发卡、乱签商户、不现场调查、不定期巡检、不监测交易等现象，采取了强有力的监管措施，对信用卡业务进行集中治理和规范。要求银行业金融机构全面梳理信用卡业务内部制度流程，将信用卡业务的各项监管要求转化为内部制度和业务流程，全面规范信用卡业务每一个环节，切实加强合规管理和风险管理，强化对分支机构的管控。建立信用卡规范的长效机制，妥善处理业务发展和风险管理的关系，对《信用卡业务绩效考核办法》进行清理，逐步纠正绩效考核中重发卡、轻管理等不科学的做法。高度重视信用卡案件防控工作，积极查找、堵塞漏洞，防范风险，加强内控，明确责任。对于已经发现的违规行为和案件严肃问责，并举一反三，深入整改。此外，银监会还对部分商业银行信用卡中心进行了现场检查。

3．信息科技风险监管

为加强信息科技风险监管，银监会印发《商业银行数据中心监管指引》（银监办发[2010]114号），为提高业务连续性水平提供了制度保障。全面开展信息科技风险非现场报表报送、数据分析等相关工作，为信息科技风险的分类、预警和监管评价评级工作提供参考。组织开展信息科技风险全面现场检查和多场专项检查。做好上海世博会和广州亚运会期间银行业信息科技风险防控工作，确保信息系统安全、平稳、有效运行。认真研究并组织制定了《中国银行业“十二五”信息科技发展规划监管指导意见》，明确“十二五”期间中国银行业信息科技发展的战略重点、总体目标和指导原则，提出科技工作的主要任务，为银行业金融机构未来五年的信息科技发展提供总体思路和分类指导建议。（六）流动性风险监管

1．积极开展流动性压力测试

为加强对各项流动性监管指标的密切监控和对流动性风险的预判，2010年，银监会对单项指标异常的银行业金融机构提出有针对性的监管措施。积极开展流动性压力测试，适时印发风险提示函，推动制定风险预案，防止流动性短期大幅波动。严格执行存贷比、集中度等监管指标。同时，进一步明确银行业金融机构流动性风险管理的审慎监管要求，实施严格的监督检查措施，纠正不审慎行为，促使商业银行合理匹配资产负债期限结构，提高流动性风险管理的精细化程度和专业化水平，增强银行体系应对流动性冲击的能力。结合外资银行单一股东、集团架构、跨境运营的特点，有针对性地开展外资银行流动性现场检查，充分揭示外资银行母行集中管理流动性的潜在风险，积极提高危机情况下银行风险抵御能力。

2．借鉴国际监管新规

为适应新形势、新情况，银监会十分注重借鉴国际监管新规，提高流动性风险管理水平。例如2010年12月，巴塞尔银行监管委员会发布《流动性风险计量标准和监测的国际框架》（International Framework for Liquidity Risk Measurement，Standards and Monitoring），是巴塞尔银行监管委员会2008年9月《流动性风险管理和监管稳健原则》（Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision）的重要补充，旨在增加全球银行体系的高流动性资产储备水平，促进银行以更加稳定的资金来源支持业务持续发展，减少流动性危机发生的可能性和冲击力，提升《流动性风险管理和监管稳健原则》在各个国家和地区执行的一致性，在全球范围内提高流动性风险管理和监管的可操作性和有效性。该框架提出两个基于压力测试的流动性计量国际标准：流动性覆盖率（Liquidity Coverage Ratio，LCR）和净稳定资金比率（Net Stable Funding Ratio，NSFR）。其中，流动性覆盖率主要反映短期（未来30天内）特定压力情景下（压力情景体现在对资产和负债项目赋予不同的权重系数），银行持有的高流动性资产应对资金流失的能力。净稳定资金比率是对流动性覆盖率指标的补充，目的在于防止银行在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发性融资，根据银行在一个年度内资产和业务的流动性特征，设定可接受的最低稳定资金量，以鼓励银行通过结构调整减少期限错配，增加长期稳定资金来源。与现行流动性监测指标相比，新指标更精细，更具前瞻性。银监会将根据我国银行资产负债结构的现状以及变化趋势，积极借鉴巴塞尔银行监管委员会关于流动性监管的最新标准，完善流动性风险监管制度。建立流动性覆盖率、净稳定融资比例、流动性比例、存贷比等流动性监管标准以及核心负债依存度、流动性缺口率、客户存款集中度、同业负债集中度等流动性监测指标，推动银行业金融机构建立多情景、多方法、多币种和多时间跨度的流动性风险监控指标体系。（七）国别风险监管

为应对我国银行业金融机构发展需要，适应巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》（Core Principles of Effective Banking Supervision）要求，提高国别风险管理水平，银监会在系统总结多年实践经验的基础上，借鉴国际先进经验，印发《银行业金融机构国别风险管理指引》，清晰划分银行业金融机构内部国别风险管理职责，规范银行业金融机构国别风险的识别、计量、监测和控制各个环节，明确国别风险准备金计提要求，并为监管部门监督检查提供标准。银监会还积极督促银行业金融机构建立与本行国别风险敞口规模和业务复杂程度相适应的国别风险管理体系，加强对国别风险的识别、计量、监测和控制，加强境外授信业务管理，建立国别风险评估体系，对国别风险实行限额管理，并相应计提国别风险准备金。（八）声誉风险监管《商业银行声誉风险管理指引》于2009年8月发布后，2010年，银监会继续探索声誉风险管理监管方式、方法，开展声誉风险评价指标体系研究，注重发挥市场约束作用，致力于将声誉风险管理纳入全面监管体系，推动银行监管工作，维护国家金融体系稳定和政府声誉。督促银行业金融机构深入贯彻执行《商业银行声誉风险管理指引》，建立健全声誉风险管理机制，制定相应管理办法和制度，并据此修订完善相关业务规章制度。督导银行业金融机构将声誉风险管理纳入公司治理及全面风险管理体系，与产品开发、业务管理深度融合，推动内部治理和经营管理水平不断提升。引导银行业实现声誉风险归口管理，注重加强声誉风险管理队伍的建设和教育培训，协调、指导银行业妥善处理声誉风险事件，积极推动银行业声誉风险管理经验交流与分享，注重发挥银行业合力，银行业整体声誉风险管理水平有了明显提升。（九）融资性担保业务工作

在国务院正确领导和各成员单位及各省（区、市）密切配合下，银监会积极履行融资性担保业务监管部际联席会议牵头职能。2010年，联合相关部门印发实施《融资性担保公司管理暂行办法》，陆续印发《融资性担保公司董事、监事、高级管理人员任职资格管理暂行办法》、《融资性担保公司公司治理指引》、《融资性担保公司内部控制指引》、《融资性担保公司信息披露指引》、《融资性担保机构经营许可证管理指引》、《融资性担保机构重大风险事件报告制度》等配套制度，为加强担保业务监管提供重要的制度保障。进一步加强监管指导、协调和培训工作，督导大力推进规范整顿工作，促进融资性担保机构依法合规经营。协调国家有关部门和地方政府研究制定促进行业健康发展的政策措施，研究推进银担合作，推进行业自律组织和评价体系建设，为融资性担保行业稳健发展奠定良好基础。（十）处置非法集资工作

银监会贯彻落实《国务院办公厅关于严厉打击非法集资有关问题的通知》（国办发电[2010]2号）精神，履行牵头部门职责，增加联席会议成员单位，推动各地方政府成立打击和处置非法集资工作领导小组，配合中央社会治安综合治理办公室，将打击和处置非法集资工作纳入社会治安综合治理考评范围，配合最高人民法院出台《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2010]18号），协调相关部门和地方政府开展面向公众的宣传教育工作，编制《防范和打击非法集资宣传教育规划纲要（2010—2015年）》，着力建立宣教工作长效机制，积极协调重大案件的处置工作。

第三节 监管机制建设

1．完善监管法规框架

为进一步全面推进依法行政，2010年，银监会共制定规章6件，规范性文件65件，包括印发《商业银行稳健薪酬监管指引》、《银行业金融机构外包风险管理指引》、《银行业金融机构国别风险管理指引》、《银行业金融机构外部审计监管指引》、《商业银行数据中心监管指引》、《商业银行市场风险资本计量内部模型法监管指引》等，进一步完善银行风险管理体系。

2．完成法规清理

根据《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号）要求，2010年5月，银监会对成立以来发布的41件规章、以监管为主要内容且具有普遍约束力的非涉密性616件规范性文件，以及人民银行与银监会分设前由人民银行发布的458件规章和规范性文件进行全面清理。2011年1月，银监会印发《中国银监会关于发布银行业规章清理结果的公告》（银监发[2011]1号），正式对外公告银行业规章和规范性文件清理结果，包括六类文件目录：一是由银监会发布的39件规章，继续有效。二是由银监会发布的493件规范性文件，继续有效。三是由人民银行发布的68件规章和规范性文件，继续适用。四是由银监会发布的2件规章，自公告之日起废止。五是由银监会发布的82件规范性文件，自公告之日起废止。六是由人民银行发布的66件规章和规范性文件，不再适用。

3．参与制定法律法规

2010年，银监会参与《消费者权益保护法》、《基本住房保障法》、《发票管理办法》、《车船税法》、《考试法》、《电影产业促进法》、《人民调解法》、《预备役军官法》、《水土保持法》、《社会救助法（草案）》、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《船舶工业发展条例（草案）》、《国内水路运输条例（草案）》、《民办事业单位登记管理条例（草案）》等法律法规的起草或修订工作。二、“三个办法、一个指引”

在借鉴国际银行业信贷管理经验、广泛征求各方意见基础上，银监会根据我国银行业贷款业务发展实际，于2009年年底至2010年年初相继印发《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》（简称“三个办法、一个指引”），并于2010年年初印发《关于严格执行〈固定资产贷款管理暂行办法〉、〈流动资金贷款管理暂行办法〉和〈项目融资业务指引〉的通知》，就法规执行提出具体要求。“三个办法、一个指引”颁布实施后，银监会积极做好宣传、培训和解释工作。同时，认真梳理实施过程中反映的问题，召集专题小组进行讨论，在反复征求意见后印发《关于〈固定资产贷款管理暂行办法〉的解释口径》。三、监管方式评估和提升

银监会高度重视和坚持监管后评价工作。在市场准入、非现场监管和现场检查工作基本形成完整体系和做法并运行一段时间后，2008年，银监会原定对相关工作进行一次全面后评价，但由于爆发百年一遇的国际金融危机，以及国内银行业自身许多重大改革正在探索推进，相关条件尚不成熟，后评价工作暂时搁置。经过两年危机考验，银行业改革开放和发展创新的成果得到检验。2010年，站在新的起点，银行业又将面对未来五到十年转变发展方式和提升竞争能力的严峻挑战，为进一步提高监管有效性并以此促进银行体系稳健运行，银监会在广泛调研的基础上正式启动监管后评价工作，对市场准入、非现场监管和现场检查三大监管领域的工作成绩和经验、存在的问题和不足进行全面分析总结，巩固监管成果，对下一步优化升级工作进行研究部署，进一步完善由市场准入、非现场监管和现场检查共同构成的风险监管链条。

1．市场准入（1）机构准入注重国家区域发展战略和科学合理布局。一是贯彻落实国家区域发展战略，指导银行业金融机构加大对金融服务薄弱地区的支持力度，完善小企业服务机构体系。2010年，批准银行业金融机构在中、西部地区发起设立112家村镇银行，加大对西部地区金融支持力度。推动中国邮政储蓄银行两类支行改革，加强金融机构空白乡镇的网点建设。首次允许外资银行在总行或其分行所在城市辖内外向型企业密集市县设立支行试点，发挥外资银行在县域外向型经济发展中的作用。批准外资银行在东北和中西部地区增设10家分行。继续推进大中型银行小企业专营机构建设，鼓励中小商业银行在小企业金融服务相对薄弱的地区优先设点，加快培育新型农村金融机构。二是引导银行业金融机构科学布局，通过大型商业银行境内外机构设立、变更、终止等事项审批，优化大型商业银行资源区域配置。引导中小商业银行建立科学的机构规划，合理设置分支机构。有序推进外资银行法人改制和股权重组工作，批准4家外资法人银行的改制开业申请。三是创新新型农村金融机构管理模式。调整村镇银行贷款集中度标准，拓宽村镇银行主发起人范围。提高农村商业银行准入条件，调整下放部分行政许可事项审批权限。允许采取阶段性绝对控股方式兼并重组高风险农村信用社。四是进一步拓展金融服务领域，完成4家消费金融公司试点审批工作。继续做好扩大商业银行设立金融租赁公司试点工作，3家金融租赁公司获准开业。支持具备条件、符合产业发展方向的企业集团设立财务公司，支持符合条件的大型汽车生产企业设立汽车金融公司，继续做好货币经纪公司试点审批工作。（2）业务准入着重风险防范和审慎原则。一是遵照“稳步推进、资本约束、制度先行、风险隔离”原则，对综合化服务模式进行初步探索，稳步推动商业银行审慎开展基金、保险、租赁等综合经营。二是审慎提出外资银行发债审核标准，批准3家符合条件的法人银行在境内发行金融债。三是审慎审批城市商业银行联合重组业务，充分考虑重组银行之间的融合性，并严格限制高风险机构。（3）规范高级管理人员和关联股东管理。一是做好高级管理人员任职资格审批。加强对大型商业银行、农村中小金融机构高级管理人员的实质性审查，强化对独立董（理）事的专业素质、履职能力审查及后评价。二是对股东资质条件严格把关。对股东实行持续性监管，定期考核股东资质和诚信状况。2010年，银监会及其派出机构共办理各类行政许可事项54102件。其中，涉及机构设立、变更和终止审核事项25636件，业务审核事项7012件，董事和高级管理人员的任职资格审核事项21454件。

2．非现场监管（1）实现风险早期预判与监管关口前移。一是继续通过季度经济金融形势通报会对银行业金融机构进行风险预警和提示，对所有潜在的重点风险领域实行“纵向到底、横向到边”的动态跟踪监测分析。二是加强对客户风险信息的统计与分析运用，加强客户风险统计分析预警，持续开展集团风险监测。三是加强对国家开发银行债信以及流动性风险的预判、分析和研究。四是高度关注外资银行母行的经营变化和风险事件，收集整理80余家在华外资银行母行的基本情况，研究制定《外资法人银行及外国银行分行危机处置操作规程》，为外资银行危机处置建立长期制度安排。（2）实现风险动态跟踪与监管精确制导。一是严格做好月、季和半年等各期日常非现场监管数据的审核、通报工作。完成消费金融公司非现场监管报表指标进入非现场监管信息系统及数据“集市”工作。二是通过多种方式密切关注商业银行各类风险，并及时就监测发现的风险问题采取约见高级管理人员谈话、召开监管会议等监管措施。三是完善监管指标体系，基本统一各类银行业金融机构的监管评级办法，加快资本充足率、动态拨备率、杠杆率、流动性比率等审慎监管工具建设进度，通过指标监控实现风险监管的精确制导，防止高风险和系统性风险隐患。四是做好与银行业金融机构、外部审计师三方会谈机制，多渠道了解银行实际风险状况和风险管理能力。（3）实施风险同质同类比较分析。一是使用“骆驼+”（CAMELS+）评级法，做好监管评级工作。严格把握评级标准和分值，做到定量与定性相结合，综合考虑日常监管信息和各类因素，对商业银行开展综合评级，并在监管评级的基础上实施分类监管。二是按照新会计准则要求全面梳理和修订非现场监管报表指标体系。重点解决报表体系与新会计准则要求不一致问题，修改报表格式、填报说明、校验关系以及监管指标，调整报表时间、频度和口径，进一步提高月报和半年报时效性。三是修订外国银行分行监管评级办法，推动农村合作金融机构主要风险监管指标达标升级工作。四是比较分析、掌握各银行业金融机构相对竞争优势与劣势，有针对性地制订监管规划和现场检查计划。

3．现场检查（1）坚持以风险为导向的现场检查工作。一是组织开展贷款分类偏离度、新发放贷款情况、执行“三个办法、一个指引”、地方政府融资平台贷款、房地产贷款、信用卡业务、流动性风险、个人理财业务等现场检查，推动银行业金融机构认真贯彻落实审慎监管要求，督导落实宏观调控政策。二是注重发挥现场检查揭示风险的功能，坚持风险导向，突出对重大代偿性风险、系统传染性风险以及跨业跨境风险的重点检查和及早干预。三是突出高风险环节和重点领域，通过对中小商业银行、外资法人银行公司治理、风险管理体系和内部控制等重点领域的检查，注重寻找制度性、体系性缺陷和薄弱环节，发现问题，深挖根源，切实提升银行稳健经营和风险管理能力。（2）完善现场检查方式方法。一是合理利用延伸检查权，将调查延伸至会计核算和业务交易。2007年至今，银监会及其派出机构共使用相关调查权（延伸检查权）811次，提高查深、查透、查实问题的能力和效率。二是综合利用后续整改跟踪和检查成果。基本建立现场检查整改方案由被检查机构“三长”签字确认的机制，基本实现对整改情况的持续跟踪，初步建立方案库、问题库、报告库和人才库。三是成功运用现场检查分析系统（EAST系统）。2010年，银监会运用EAST系统对15家银行业金融机构开展现场检查，检查范围覆盖信贷、投资、理财、表外等各类业务，通过建立数据分析模型，精确指导现场检查工作。四是注重现场检查协作。加强与母国监管当局、属地银监会派出机构在现场检查方面的沟通与协作，及时共享重大检查发现，共同配合落实整改措施。五是灵活运用现场检查国际的良好做法。（3）加强现场检查队伍建设。积极推进主监管员、主查员“双主员”队伍建设，相应调整监管流程，制定激励约束机制，努力引导其积极发挥作用。在部分派出机构启动现场检查大队试点工作，基本实现现场检查力量的集中指挥、统一调配和快速响应，为构建现场检查新组织形式进行探索。

4．市场退出与风险处置

2010年，银监会继续稳步推进城市信用社转制、重组工作。推进厦门国际银行、宁波国际银行等城市商业银行转制，汕头市商业银行重组，甘肃白银和新疆哈密2家城市信用社改制城市商业银行，辽宁营口4家城市信用社组建营口沿海银行等工作。

积极稳妥推进高风险农村信用社风险处置工作。批准河北省肃宁县尚村农村信用社（已停业多年）实施破产，督促指导河北省政府依法对尚村农村信用社履行破产程序，并在广东汕头、吉林四平、河北蠡县等农村信用社风险处置工作方面取得重大进展。编制《农村中小金融机构高风险机构撤销工作规程》，规范高风险机构撤销工作。

基本完成对高风险非银机构的处置工作。7家高风险信托公司中，3家公司已通过司法重整方式恢复经营，4家公司已进入破产清算阶段。13家拟重新登记信托公司中，10家公司的重组方案已获批复，其中9家已正式开业。8家高风险财务公司已全部重组完毕，7家已经开业运营。3家高风险金融租赁公司中，1家通过行政重组已经正式开业。

5．监管问责与处罚（1）现场检查处罚情况。据资料统计，2010年，银监会通过各类现场检查，共查处银行业金融机构违规金额1.54万亿元，处罚违规银行业金融机构2312个，取消高级管理人员任职资格49人。（2）严肃处理重大违规问题。一是严肃查处商业银行违规揽储行为。2010年以来，少数银行业金融机构利用不正当手段吸收存款的行为有所抬头，银监会及其派出机构利用非现场监测、信访举报、媒体披露等渠道，加大对各类违规揽存行为的明察暗访，并采取措施处罚了一批违规机构和个人，有效发挥了威慑和遏制作用。二是加大对商业银行违规发放房地产贷款查处力度。2010年，银监会进一步加大对商业银行违规发放房地产开发贷款和个人按揭贷款的查处力度，对贷前调查、贷时审查和贷后管理等环节开展严格检查，并对部分商业银行严重违反审慎经营规则、违反国家及地方房地产调控政策、利用个人贷款套取信贷资金用于房地产开发等违规行为进行严肃查处。（3）加大案件移送力度。银监会将检查发现的各类案件线索及时移送公安部门和司法机关，严厉打击各类金融犯罪活动，为实现银行业案件防控和长效机制建设打开良好局面，取得良好的法律效果和社会效果。四、监管交流与合作

1．国内监管协作和信息共享（1）加强与国内职能部门的政策协调。2010年，银监会进一步推进与国内有关职能部门的政策协调工作。积极参与“商业银行资本补充和约束机制”、“改进小企业金融服务”、“推进政策性金融机构改革研究”等重大金融课题研究，提供决策参考。2010年，银监会、国土资源部在全国105个重点城市全面推广银行、国土信息共享试点工作，银行国土信息查询系统为银行业金融机构解决信贷调查过程中信息不对称、不及时问题提供了有效的工具。银监会会同工信部、国家统计局等部门，制定新的小企业划分标准，解决小企业统计难题，增强小企业金融服务的针对性；会同工信部、广东省政府等部门主办第七届中国国际中小企业博览会，加大对小企业金融服务的宣传力度，树立小企业金融服务典型标杆。（2）与国内其他金融监管部门开展监管合作。银监会会同财政部、人民银行、审计署、证监会、保监会、外汇管理局等部门联合印发相关文件，推动金融企业建立合理的激励约束体系，建立应急危机处置机制，实现信息共享。

2．跨境监管交流合作和监管协调（1）发展跨境监管合作关系，举办跨境监管磋商。据资料，仅2010年，银监会就分别与捷克、马耳他、印度尼西亚、南非、塔吉克斯坦和印度监管当局签署相关备忘录和协议。至此，银监会已与42个国家和地区的金融监管当局签署双边监管合作谅解备忘录或合作协议。在与美国、加拿大、新加坡、日本、中国香港等国家和地区银行监管当局建立正式双边和多边磋商机制基础上，2010年，银监会与新加坡金融管理局共同举行第四次中新监管磋商，与香港金融管理局共同举行第十二次监管磋商，与日本和韩国金融监管当局共同举办第五次中日韩研讨会暨第三次副手会，并与美联储就我国银行业综合并表监管能力开展评估会谈。此外，银监会积极参与高层和跨部门多边及双边会议机制，包括第三次中英经济财金对话、中欧经贸高层对话、第三次中日经济高层对话、第四次中印财金对话、中巴财金分委会第一次会议等。（2）举办监管联席会议，加强日常监管交流。2010年，银监会成功举办中国银行监管（国际）联席会议，与有关国家和地区的金融监管当局就银行集团的经营情况进行信息交换，并就相应监管手段和监管方法进行沟通协调。此外，持续加强与有关国家监管当局的日常监管交流，包括协助有关国家监管当局开展对中资银行设立海外分支机构的申请审批工作；加强与东道国监管当局的信息沟通和监管合作，并出具监管意见；在已签署的双边监管合作谅解备忘录和合作协议的框架下，与境外监管当局合作，实施跨境现场检查等。

第四节 金融消费者保护、信息披露与市场约束

1．强化合规理念

银监会始终将保护存款人和金融消费者的合法权益作为自身监管工作的重要组成部分。2010年，银监会加强银行业金融机构的合规销售及其信息披露的监管力度，印发《关于进一步加强商业银行代理保险业务合规销售与风险管理的通知》、《关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》等多项具体业务行为规范，以充分保护存款人和金融消费者权益为基本原则和主线，全面细化商业银行个人理财产品的合规监管要求，进一步明确理财产品销售文本合规性自查和整改要求，有效规范全行业理财业务销售经营行为，并加强重点领域风险监测跟踪，及时提示风险。

2．推动基础金融服务均等化

银监会十分注重引导银行业改善弱势群体金融服务，推动实现基础金融服务均等化。2010年，针对媒体和社会公众关注的商业银行服务收费问题，及时印发《关于加强商业银行服务收费管理工作的通知》，要求各银行严格遵守各项监管要求，对现有服务项目进行梳理，停止不合规、不合理的收费项目，整改存在瑕疵的收费行为。银监会还注重及时对存款人和金融消费者提示风险，先后通过官方网站发布《关于春节期间银行卡安全用卡的风险提示》、《关于防范以贷款名义骗取银行账户信息的风险提示》和《关于保障金融消费者银行卡资金安全的风险提示》等多个风险提示，在“两会”、上海世博会、广州亚运会和重要节假日期间，及时发布风险提示信息，维护金融稳定。

3．积极引入消费者教育的新理念

银监会对存款人和金融消费者保护的框架体系主要由监管、行业自律和金融消费者教育三部分组成。同时，充分发挥中国银行业协会及消费者协会等组织作用，积极引入消费者教育的新理念，全方位、多层次地实现保护与教育的广域覆盖。在监管、行业自律和金融消费者教育三者有机结合的框架下，开展一系列卓有成效的工作：（1）开展对消费者保护行为监管模式的探索。一是规范银行业经营行为。针对个贷、理财、电子银行、银行卡等业务出台《商业银行金融创新指引》、《个人理财业务管理暂行办法》、《关于做好网上银行风险管理和服务的通知》、《关于进一步规范信用卡业务的通知》、《关于商业银行开展代理销售基金和保险产品相关业务风险提示的通知》等一系列规章。二是从内部制度建设、行为准则、信息披露等方面予以引导。指导中国银行业协会颁布《中国银行业公平对待消费者自律公约》、《中国银行业文明服务公约》、《银行业从业人员职业操守》、《中国银行业零售业务规范》、《中国银行业柜面服务规范》等一揽子公约。三是对违规行为实施惩戒。（2）完善存款人和金融消费者投诉的处理机制和程序。要求银行业金融机构明确处理投诉的部门、职责及时效，优化资源配置，保证投诉处理的公开透明，并建立定期报告和检查回顾制度。组织行业协会建设存款人和金融消费者的再投诉处理机制。设置专门部门处理群众的来电来函、金融投诉，并公布投诉电话、通讯地址及网上在线投诉方式等事项，严肃处理辖区内的侵害消费者利益行为。（3）开展银行业公众教育活动。银监会在中央国家机关中首个设立“消费者公众服务教育区”和“公众教育服务网”。联合中国银行业协会、中国工商银行在公众教育服务区举办以“自助银行服务”为主题的公众教育展览，先后举办五次关于理财、信用卡、网银等方面的讲座，设立“网银体验专区”，不断丰富和拓展服务区功能，进一步推动“公众教育服务中心”相关工作的规范化建设。

2010年11月，中国银监会启动“2010年中国银行业公众教育服务日”活动，以“和谐金融、美好生活”为主旨、“多一份金融了解，多一份财富保障”为主题，向公众普及金融知识，提高公众识别和防范金融风险的能力。这次活动得到全国各级银行监管机构以及相关政府部门的重视和支持，全国范围内银行业金融机构开展持续数周的银行业金融知识普及宣传活动。活动从借记卡、信用卡、银行理财、代理基金保险、个人贷款、自助设备、电子银行、非法金融活动及商业银行概述等9个方面向公众普及金融基础知识，进行风险提示；编制“银行业形象篇”、“理财篇”、“银行卡篇”、“ATM篇”和“电子银行篇”等公益广告。根据各地辖内金融发展的不同阶段以及当地公众的实际需求，制定具有地方特色的宣教内容。通过电视、报纸杂志、网站、户外广告、短信、银行网点以及深入社区、街道“面对面”等多种形式进行宣传普及。据不完全统计，共有约18万个银行网点参与宣教，全国在公共区域设立的宣教点近3.8万个，参与宣教的银监会系统和银行员工达140万人次，发放宣传材料6750余万套，覆盖人群达9.3亿人次，是迄今为止我国最大规模的银行业全民金融教育服务行动。此次活动得到良好的社会反响，调查显示，有96.5%的公众认为开展银行业公众知识普及教育非常必要或必要，超过90%的公众表示愿意参与其中。银监会还连续四年开展“送金融知识下乡”活动，组织“安全用卡宣传月”等多场次知识普及，提高消费者主动识别和防范风险、维护自身合法权益的能力。二、政务公开与透明度建设

1．完善领导机制和制度建设

银监会高度重视政务公开工作，多次将政务公开工作列入重要议事日程，始终把推行政务公开作为促进银监会依法监管、确保权力在阳光下运行的重要举措。银监会明确发布所有银行业监管规章、非涉密规范性文件和监管政策均实行“三位一体”原则，即在发布同时须配发法规说明、新闻稿和答记者问。

大力推进政务公开渠道和平台建设。对银监会官方网站进行全面改版和升级，重点建设政府信息公开平台、公众教育平台、市场互动平台、在线服务平台、在线查询平台，并增设分支机构子站。同时，银监会及其派出机构向社会公开办公地址、服务投诉电话，及时听取公众对政务信息公开工作的意见和建议，主动向政府信息查阅场所提供银监会信息。

加大政府政务公开监督考核力度。落实《政府信息公开监督考核办法（试行）》相关规定，将政务公开工作纳入巡视、党风廉政建设检查、银监会系统“三位一体”考核和银监会工作人员履职问责等工作范围，将人事、财务、基建、大宗物品采购等项目作为监督检查的重点定期考评。

2．拓宽政务公开广度和深度

据资料显示，仅2010年，银监会共向被监管对象公开银行业监管规章、规范性文件2625项次，公开银行业监管法规和相关政策719项次，公开银行业监管行政审批程序、监管程序和处罚程序309项次，公开银行业监管行政审批和处罚结果8032项，公开统计数据和监管信息3066次，公开银监会系统自律性规定533个。

主动披露信息。银监会通过《人民日报》、新华社、《经济日报》、中央电视台等主要社会媒体发布大量应对国际金融危机、加强金融监管、推进小企业金融服务、加强农村金融服务等方面的政策信息。仅2010年，共召开48次新闻通气会，定期向新闻媒体介绍工作进展，解答公众关注的问题，使公众更加深入了解银监会工作和银行业改革发展情况。截至2010年年底，银监会官方网站累计访问量达到1333万人次。

同时，银监会做好依法申请公开工作，确保社会公众知情权。2010年，银监会共受理18位自然人、2家法人机构提出的共计30件有效政府信息公开申请，全部在规定时限答复申请人，办结率100%。

加强内部政务公开。银监会及时对系统内公布重要工作计划、工作目标及完成情况，及时通报内部管理有关制度实施情况。公布重大财务事项活动的过程及结果，规范固定资产管理及处置，提高大宗物品采购和工程招投标工作透明度。严格监督系统内民主集中制的执行和干部选拔任用、干部职工重大奖惩等工作程序，确保各项工作公正、公开、公平。不断完善民主生活会制度，广泛听取各级干部对工作和生活的意见和建议，责成相关部门认真研究落实。

通过政务公开，银监会监管形象有效提升，公信力明显提高。2010年，在北京大学、耶鲁大学等7家学术机构独立研究发布的《中国行政透明度年度报告》中，银监会的行政透明度在国家部委中名列第一。三、银行业信息披露

根据《银监会统计信息披露暂行办法》，银监会坚持按季度、半年度和年度向全社会公布银行业金融机构的资产、负债、所有者权益、利润、不良贷款等指标，方便存款者、股东、债权人等利益相关群体及中介机构查阅、分析、比较和研究。督促银行业金融机构进一步规范信息披露方式，提高信息披露质量，增强信息透明度，要求商业银行进一步规范服务收费信息披露工作，通过营业场所公告、网站公示、媒体公告、宣传材料、对账单、柜台工作人员告知等多种方式向客户充分告知相关免费服务和收费服务的服务项目、内容和价格，切实保护广大存款人利益。四、银行业会计制度建设与完善

1．继续推动新会计准则全面实施

银监会继续推动新企业会计准则在银行业金融机构中的全面实施，提高银行业金融机构会计信息质量，取得明显成效。截至2010年年底，包括农村信用社在内所有银行业金融机构已成功完成向新会计准则的转换工作。

2．积极参与修订完善国际会计准则

银监会组织主要商业银行积极研究探讨对国际会计准则的改革，全面参与金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会有关会计准则改革议题的研讨，充分反映和表达我国银行业关于会计准则的立场和观点，积极支持和推动实现会计准则的全面趋同。

3．加强公允价值估值监管

印发《商业银行金融工具公允价值估值监管指引》，要求商业银行建立多元化的定价模型和交叉核对机制，提高复杂金融工具估值的可靠性，降低公允价值计量顺周期性，提高商业银行公允价值估值的审慎性和信息透明度。

4．加大对银行业金融机构外部审计监管力度

印发《银行业金融机构外部审计监管指引》，要求外部审计机构必须保持足够的独立性，具备较高的专业胜任能力，银行业金融机构积极配合外审机构开展审计工作，重视并积极整改外部审计发现的问题，及时将整改结果汇报银行业监管机构，通过举行双方或三方会谈方式，促进外部审计机构和银行业监管机构信息交流。对银行业金融机构更换外审提出更为审慎的监管要求，充分发挥外部审计对银行业监管的重要补充作用，提高银行外部审计的质量和银行会计信息的可靠性。

5．组织和推动银行业逐步实施可扩展商业报告语言（XBRL）

2010年10月，银监会启动制订“银行监管报表XBRL扩展分类标准”项目，推动XBRL在中国银行业推广应用，提高非现场监管报表数据的质量和准确性，降低数据处理成本，加快数据处理及应用时间，提高监管报告的数据利用水平。

第五节 银行监管展望

纵观世界经济，将会延续调整态势，受修复资产负债表和经济去杠杆化的影响，发达经济体消费需求仍无明显起色。当前经济增长仍主要依靠政府大规模救助，自主民间投资尚未恢复，经济增长内生动力依然不足。发达经济体面临失业率高涨的局面，欧洲主权债务危机还在不断扩大和蔓延，加剧了欧洲银行体系的脆弱性，美、欧、日继续推行量化宽松货币政策，加剧全球流动性泛滥及新兴市场的资产价格泡沫和通胀压力，世界经济发展仍存在很大不确定性。

当前，我国经济平稳较快运行格局已得到进一步巩固，生产、消费、投资、进出口均保持快速增长，扩内需效果明显。但是，宏观经济金融运行中的不稳定因素依然存在。我国外部需求将继续面临较大压力，出口行业的升级和转型更为紧迫。全球流动性泛滥，原材料、粮食等大宗商品价格震荡上行，将加剧我国输入型通胀压力及资产价格上涨压力。我国仍然存在能源资源消耗高、环境负荷重、结构性产能过剩、国际市场依赖度高等问题，转变经济发展方式和调整产业结构的任务仍十分艰巨。中国经济率先回归平稳增长轨道，为银行业发展提供了难得的历史机遇，但面对复杂多变的国内外形势，银行业仍存在诸多挑战，改革发展任重而道远。

一是贷款科学化管理水平亟待提高。为应对金融危机，信贷投放力度较大。2009、2010年分别新增人民币贷款9.59万亿元、7.95万亿元。面对贷款规模和业务量在短期内的快速增长，部分银行业金融机构管理粗放、贷款“三查”不到位等问题多有发生。同时，贷款中长期化趋势日益明显，部分中长期贷款行业集中度高、整借整还风险突出。

二是融资平台贷款清理成效初显，后续风险防控不可放松。由于平台贷款总额高、涉及面广、结构复杂，清理和化解任务艰巨，新一轮投资冲动可能带来的风险值得关注。

三是房地产市场非理性因素依然存在。由于深层次原因，推动房地产市场泡沫积聚的因素还在增加。房地产市场运行对银行体系稳健发展具有长期和重要影响，其中土地储备贷款和房地产开发贷款是风险防控的关键领域。

四是部分金融机构操作风险管理意识弱化。如齐鲁银行案件等多数案件发生在基层网点和所谓低风险业务领域，且多为内部人员作案，这反映出部分银行内在风险管理机制存在缺陷。

五是市场风险意识不足，市场风险管理体系有待完善。尤其是面对货币政策转变、利率市场化和汇率体制改革的挑战，银行业金融机构的市场风险管理能力与国际先进水平还有相当差距。

六是国内市场流动性逐步收缩，部分银行流动性风险上升。二、银行监管重点

针对经济发展和银行业运行中的诸多不确定因素，我国将继续坚持风险为本的监管理念，积极落实宏观调控政策，推动银行业金融机构加快战略转型，切实服务于实体经济的科学发展。保护存款人和金融消费者利益，不断加强对经济发展重点领域和薄弱环节的金融服务支持。立足国内银行业实际，全面落实国际金融监管改革成果。继续强化系统性风险和区域性风险的评估监测和防范化解，持续深入推进银行业改革、发展和创新，为维护银行业安全稳健运行和经济平稳较快发展做出积极贡献。

1．加大力度推进落实贷款新规，提升信贷科学化管理水平

继续开展“三个办法、一个指引”等贷款新规的宣传教育、检查督导和跟踪整改工作，推动银行业金融机构转变认识、改造系统、革新流程，全面落实贷款新规，引导企业优化财务管理，从源头上防范信贷资金被挪用风险，确保信贷资金进入实体经济。同时，进一步督促银行业金融机构加强贷款合同的科学管理，合理设定贷款期限，规范贷款还款要求，积极防范风险的积聚和沉淀。提高贷款分类的准确性和贷款质量管理的精细程度，建立覆盖贷款分类迁徙度、贷款分类偏离度、还本到期偿付比率、贷款逾期率、非应计贷款比率和贷款质量向下迁徙率等系列指标的综合评价监测体系，督促银行业金融机构做到风险的早暴露、早发现、早确认，并严格做实资本抵补和准备计提工作。

2．督促加强地方政府融资平台贷款风险管理

继续按照“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”的要求做好地方政府融资平台贷款风险管控工作，严格控制平台贷款增量，加快存量贷款的分类处置，提高相关贷款的资本要求和拨备标准，并加大监督检查力度，强化问责处罚，坚决处置各类违规违法行为，大力推进平台贷款的清理规范和风险防范工作。严格依据平台贷款管理要求，加大土地储备贷款的管理力度。

3．继续加大房地产信贷风险管控力度

严厉查处房地产开发贷款中的违法违规行为，强化房地产集团贷款管理，加强抵押品的合规认定、价值评估和后续管理工作。严格实行动态、差别化管理的个人住房贷款政策，限制各种名目的炒房和投机性购房。

4．加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设

进一步完善案件防控考核体系，将队伍建设、工作力度和有效性纳入考核范围，使案防工作朝着持续化、常态化方向发展。建立案件防控长效机制，加快内部机制建设，强化风险管理内生动力。着重加强内审等内部机制建设，强化内审工作力量，提升内审工作独立性。加大监管监督和现场检查力度，强化责任追查制度，严格落实责任处罚。

5．推动银行业金融机构加快建立与风险承担能力相适应的市场风险管理体系

市场风险管理水平较高的银行要不断完善自身的信息系统建设，提升数据质量水平，合理利用风险模型，加强管理技术的应用和持续改善。督促中小商业银行着重加强基础性设施建设，提高账户划分的准确性，强化产品估值和信息系统建设，建立完整的市场风险管理架构。同时，加强衍生品风险管理，强化市场风险的资本约束，不断增强市场风险管理的独立性和全面性。

6．密切关注政策环境影响，加强流动性风险的防控

督促银行业金融机构建立科学的流动性风险监测体系，落实月度日均存贷款的监测管理制度，加强资产流动性和融资来源稳定性的有效管理。推动银行业金融机构，尤其是中小商业银行，严密监测流动性风险变化趋势，积极分析外部政策调整的影响，加强现金流预测和限额管理。积极推进新的流动性监管指标体系的实施工作。三、银行监管发展趋势“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是深化重要领域和关键环节改革的攻坚时期。温家宝总理在十一届四次人大会议《政府工作报告》要求：“继续深化金融企业改革，加快建立现代金融企业制度。加快培育农村新型金融机构。继续大力发展金融市场，鼓励金融创新。推进利率市场化改革。扩大人民币在跨境贸易和投资中的使用。推进人民币资本项下可兑换工作。加强和改善金融监管，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。”“十二五”期间银行业改革发展与监管的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以党的十七大精神和科学发展观为统领，根据“十二五”规划，坚持支持实体经济科学健康发展，推动银行业与经济社会良性互动；坚持转变发展方式，以发展促转变，在转变中谋发展，不断提升发展质量和水平；坚持深化改革，逐步解除阻碍发展的深层次体制机制问题，推动提升金融自主创新能力，不断提高金融服务水平，大幅度提高我国银行业整体竞争力。银监会将根据《有效银行监管核心原则》和我国银行业实际，不断健全完善监管建设长效机制。

1．不断健全监管政策法规体系

一是积极参与国际监管标准制定，结合国际最佳实践和我国银行业实际，不断完善监管法规体系框架，提高立法的科学性。二是注重事前结构化限制性监管安排，推动金融机构破产法律制度建设，形成有序的市场化退出机制。三是完善银行业信息披露制度，扩大信息披露的深度和广度，进一步提高透明度，增强市场约束。四是加强法规实施以及执法监督效果的后评价和修订完善工作。

2．持续改进监管方法，提高监管能力

一是强化市场准入监管，提高非现场监管能力，改进现场检查流程和手段。二是不断完善非现场监管信息系统和现场检查系统，进一步推动非现场监管、现场检查和市场准入的联动，形成合力。三是加强风险管理和监管相关基础设施建设。四是推进监管资源集成，进一步完善监管激励机制，加强监管队伍建设。

3．逐步优化风险监管指标体系

以参与国际监管标准制定以及同步实施第二版、第三版《巴塞尔协议》为契机，完善现有框架，形成宏观审慎与微观审慎监管相结合，覆盖信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险等主要风险类型，建立具有前瞻性、逆周期特征的审慎监管指标体系，准确衡量银行业风险水平、变化趋势、风险管控和抵补状况，切实提升银行业风险识别、计量、评价、监测、控制、缓释和预警能力。

4．加强存款人和金融消费者权益保护

维护广大存款人和金融消费者合法权益，关注金融服务公平与效率，增进公众对现代金融的了解。推动健全存款人和金融消费者保护和公众教育服务综合体系，形成由监管部门、教育部门、宣传部门和社会各相关领域共同参与的工作机制，提升居民金融素质，增强针对金融风险的自我保护能力。

5．积极完善金融监管协调机制

坚持分业经营、分业监管体制，增强宏观政策、产业政策和金融政策的协调配合，加强金融监管协调，建立健全系统性金融风险预警、防范、应对、处置机制。继续发挥好各种金融监管协调机制的功能，加强信息共享与合作。

积极参与国际金融监管标准改革和建设进程，提高发展中国家在国际监管改革中的话语权。通过签订监管合作谅解备忘录和组织国际监管联席会议等各种方式和机制，加强与母国、东道国之间持续、有效的信息沟通交流。推进与国际组织和境外监管机构的国际合作，积极防范风险的跨境传染，促进建立全球性金融危机应急和救助机制，提高共同应对危机的能力。

第三章 国有商业银行改革深化 股份制改造顺利完成

党的十六届三中全会提出，要把银行办成“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”。这为国有商业银行股份制改革明确了要求与方向。2004年的《政府工作报告》明确指出：“要以中国银行和中国建设银行股份制改造为试点，加快国有商业银行改革。”这标志着我国金融体制改革进入了新一轮深化阶段。

第一节 国有商业银行股份制改革过程

国有商业银行股份制改革是我国金融业的一次全新改革实践，意义重大。针对改革的复杂性和艰巨性，整个改革总体规划、分步实施。2003年，中国启动国有商业银行股份制改革；2009年1月，中国农业银行股份有限公司正式挂牌成立。至此，四大国有商业银行全部成立股份制公司。一、中国银行、中国建设银行改革试点

2002年的第二次全国金融工作会议强调，必须把银行办成现代金融企业，推进国有独资商业银行的综合改革是整个金融改革的重点。2003年，国务院决定选择中国银行、中国建设银行作为试点银行，运用国家外汇储备和黄金储备补充资本金，推动试点银行通过建立规范的公司治理结构、转换经营机制，逐步改造成为产权清晰、资本充足、内控严密、运营安全、服务与效益良好、具有国际竞争力的现代商业银行。2004年8月26日，中国银行股份有限公司挂牌成立。2004年9月15日，中国建设银行股份有限公司挂牌成立。2005年10月27日，中国建设银行成功地在香港联交所挂牌，成为中国四大国有商业银行中首家上市的银行。2006年6月1日和7月5日，中国银行先后在香港联交所和上海证券交易所挂牌上市。2007年9月25日，中国建设银行回归A股，正式在上海证券交易所挂牌上市。二、中国工商银行股份制改革

中国工商银行是我国资产规模最大的商业银行，为支持国民经济发展和经济体制改革做出了巨大贡献，同时，由于历史原因，也积累了较大风险。为适应金融对外开放和经济发展的需要，在总结中国银行和中国建设银行股份制改革试点经验的基础上，国务院决定对中国工商银行实施股份制改革。

2005年4月21日，国务院批准了中国工商银行实施股份制改革的方案，并提出改革要求。国务院要求，中国工商银行要全面推进各项改革，以建立现代产权制度和现代公司治理结构为核心，转换经营机制，建立现代金融企业制度，成为一个资本充足、内控严密、运营安全、服务与效益良好、主要经营管理指标达到国际水准、具有较强国际竞争力的现代化大型商业银行。为此，要按照国家支持与自身努力相结合，改革与管理、发展并重的原则，稳步推进整体改制工作。通过运用外汇储备150亿美元补充资本金，使核心资本充足率达到6%，通过发行次级债补充附属资本，使资本充足率超过8%。要实行更加严格的外部监管和考核，确保国家资本金的安全并获得合理回报。要建立规范的公司治理结构，加快内部改革，全面加强风险控制。在处置不良资产时，要严肃追究银行内部有关人员的责任，严厉打击逃废银行债务的不法行为。2005年4月，中国工商银行完成中央汇金公司150亿美元外汇注资入账工作，重组了资本结构，并完成相应会计处理，制定了外汇资本金运作方案，以保证国家资本金保值增值。同年4月至10月，中国工商银行在制度、流程、组织、人员等方面做了精心准备，并先后完成了不良贷款转让、处置以及首期350亿人民币次级债发行工作，使得中国工商银行的财务和资产质量指标进一步优化。2005年5月，中国工商银行完成了2460亿元损失类资产的剥离工作（二次剥离），6月底，中国工商银行财务重组工作基本完成。截至2005年9月末，中国工商银行资本充足率为10.26%，其中核心资本充足率达到9.23%；不良资产率为2.59%，不良贷款率为4.60%；拨备余额为830亿元，拨备覆盖率达到57.44%，抵御风险能力进一步提高。

2005年10月28日，中国工商银行股份有限公司正式挂牌成立，注册资本为2480亿元。其中，中央汇金投资有限责任公司和财政部分别持有中国工商银行股份有限公司50%股权。2006年1月，中国工商银行选定境外战略投资者：高盛集团、安联集团及美国运通公司。三公司出资37.8亿美元购买约10%的股份。2006年3月，中国工商银行选定5家IPO承销商，即美林集团、中国国际金融有限公司投行团、瑞士信贷集团、德意志银行、工商东亚金融控股有限公司。2006年10月27日，中国工商银行在上海和香港两地成功实现A+H同步上市，标志着中国工商银行的股份制改革取得阶段性成果。三、中国农业银行股份制改革

2004年，中国农业银行第一次上报股改方案，开始了股改之路。2006年9月，中国农业银行股份制改革办公室成立，按照国有商业银行改革的统一部署和“一行一策”要求，积极创造条件，进一步做好股改基础工作，加快股份制改革步伐。从2006年8月开始，中国农业银行选聘中介机构先后完成了2005—2007年三个年度的外部审计工作，组织开展了资产、土地、物业评估和精算、法律尽职调查等工作。2007年1月，全国金融工作会议明确了中国农业银行“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的改革原则，并要求中国农业银行强化为“三农”服务的市场定位和责任，实行整体改制。此后，中国农业银行一方面扎实开展外部审计、不良资产尽职调查等股改前基础性的准备工作，另一方面，积极探索新形势下金融服务“三农”的有效途径和成功模式。2007年6月，中国农业银行制定了金融服务“三农”总体实施方案，同年10月在福建、湖南、吉林、四川、广西、甘肃、重庆、安徽开展服务“三农”试点工作分行启动试点，分别探索粮棉大省、贫困县和经济强县商业化服务“三农”路径。2008年3月，中国农业银行成立“三农”金融工作推进委员会，并挂牌设立“三农”政策与规划部、“三农”对公业务部和“三农”个人业务部。同时，中国农业银行在6个分行稳步开展了“三农”金融事业部制改革试点，以达到下沉经营管理重心、简化业务流程、缩短决策链条、提高服务质量和效率的目标。

2008年10月21日，《农业银行股份制改革实施总体方案》获国务院批准。国有商业银行股份制改革的“收官之战”正式打响。2008年11月，中央汇金公司向中国农业银行注资1300亿元人民币等值美元，并持有农行50%的股份，与财政部并列成为农行第一大股东。汇金注资是农行股份制改革迈出的重要一步，标志着农行财务重组进入实质性操作阶段。2009年1月16日，中国农业银行股份有限公司正式挂牌成立。2010年4月7日，中国农业银行启动IPO程序，随后确定9家投资银行协助农业银行完成A股和H股发行上市工作。2010年7月15日和16日，中国农业银行分别在上海证券交易所和香港联交所挂牌上市。至此，四大国有商业银行均顺利完成上市。

第二节 国有商业银行股份制改革举措

我国国有商业银行股份制改革采用“纵向推进，一行一策”的策略。选择条件相对较好的中国银行、中国建设银行率先试点，在试点基础上再启动中国工商银行和中国农业银行的股份制改革。（二）组合操作

国有商业银行股份制改革通过动用国家外汇储备和中央银行货币政策工具及手段综合操作。

按最初改革设想，消化四家国有商业银行不良资产主要依靠财政资源。经过1994年的财税改革，虽然中央财政税收一直以高于GDP的速度在增加，但是在2003年前后，年度税收还是仅占GDP的12%，且处于财政赤字状态。事实上早在1998年，中央财政就已经通过发行2700亿特别国债充实了四大银行资本金，但到了2002年已被侵蚀消耗得差不多了，因此想依靠国家财政来充实国有商业银行资本金恐怕是心有余而力不足。而2002年年底，中国外汇储备达到2864.1亿美元，且每年还以百分之几十的速度增长。2003年年底，中国外汇储备达到了4032.5亿美元，年增长40％。在中国贸易顺差不断增长的情况下，外汇储备还将不断增加，这为银行业改革提供了强有力的资源支撑。所以动用国家外汇储备启动改革，既可以减轻财政压力，又可综合发挥外汇储备作用，提高外汇储备利用效率。同时考虑到四大国有商业银行不良资产较多，动用外汇储备可能带来通货膨胀的压力，改革设计中提出了通过加强对冲手段来防止货币供应量的超常增长：在向国有商业银行注资的同时，中央银行使用特别准备金，要求被注资的银行将资金存回到中央，中央银行同时付息，并逐步结汇。中央银行将视通胀的情况放宽回存和运用对冲手段调节。这样通过多年平摊，将注资产生的货币供应量扩张平滑地逐步释放，以降低可能的通货膨胀压力。二、标本兼治

在设计改革方案时，财务重组属于治标，公司治理结构改革才是治本的改革。财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础，财务重组，即在国家政策的扶持下消化银行的历史包袱，提高资本充足率水平，彻底改善银行的财务状况。公司治理改革是国有商业银行股份制改革的核心和关键，公司治理改革，即根据现代企业制度的要求和国际先进银行的实践经验，对银行的经营管理体制和内部运行机制进行改造。公司治理问题是导致国有商业银行经营机制落后、经营风险积聚、约束机制弱化以及经营绩效差的根本原因。这一深层次的问题不解决，就无法在银行内部建立起完善的经营机制，政银关系、银企关系和银行内部关系也就不可能真正理顺。所以此次改革一开始就确立了标本兼治的思路，确保改革成功。（一）改革的治标措施

在改革中，财务重组属于治标的改革措施。四家国有商业银行历史包袱是多年积聚起来的，是国民经济深层次矛盾的综合反映。总的来看，四家国有商业银行历史包袱的形成，除自身体制落后、内部管理和外部监管薄弱等原因外，其主要原因是：直接融资占比过低，企业严重缺乏自有资金，生产经营过度依赖银行贷款；为支持产业结构调整，体制转轨和国有企业重组，四家国有商业银行发放了大量特定贷款；社会信用环境较差，企业逃废银行债务严重；未能实行审慎会计制度造成大量虚盈实亏，等等。由此可见，四家国有商业银行历史上聚集起来的各种损失，不同于西方市场经济国家商业银行的经营损失，它是中国为建立市场经济体制，在国民经济转轨过程中付出的成本。

1．动用外汇储备，通过汇金模式注资，符合中国国情

我国的国有商业银行之所以选择汇金注资的模式，是由于我国的特殊的国情和所处的特殊的环境决定的。

近年来我国采取了若干重大的改革和政策措施，使国有商业银行的资本充足率得到明显的改善。如1997年下调国有商业银行的所得税税率至33%以提高其自我积累能力，1998年国家财政向工、农、中、建四家国有商业银行补充2700亿元资本金，1999年先后成立信达、华融、长城、东方四家资产管理公司来接收相当一部分由于政策性贷款及在转轨期间所形成的不良资产等。尽管采取了这些举措，但国有商业银行的资本充足率仍未达到国际上银行业认可的水平。短期内国有商业银行靠税后利润的自我积累能力也不足以弥补这种资本缺口。如何提高国有商业银行资本充足率，是改革之初需要研究和解决的一个重要问题。

国有商业银行是国有独资的，如果资本不足，首先应由原有的股东考虑向其注资，即首先请代表国有所有权的国家财政考虑注资。尽管我国财政收入占国民生产总值的比率近年来扭转了持续下滑的状态，走上了回升的态势，但总体上仍存在预算赤字，国家财政并不宽裕，难以再拿出数以千亿的预算支出用于补充国有商业银行的资本金。另一种选择是停止国有商业银行资产过速膨胀的局面，甚至让国有商业银行主动收缩战线，缩减资产，从而让资本充足率的分母减下来以便达到8%的标准。适当减慢国有商业银行的资产增长速度是可能的，但也不可能缩减太多。毕竟四大国有商业银行目前提供了国民经济中约70%的商业银行服务，如果发生骤减，其他金融机构尚难及时替代它们的作用，从而会因缺乏银行业服务而拖整个国民经济增长的后腿。再有一种选择，是国家指引国有商业银行走向资本市场，募集一部分股本，从而出现所有权的多元化，即使国有商业银行转变为股份制商业银行。同时，国家仍需掌握对这些银行的控股权。到资本市场募集股本，包括到国内资本市场和国际资本市场募集两种途径。

我国最终选择了汇金注资模式。改革之初，我国外汇连续出现顺差，外汇储备较多，在国际产生较大影响，影响到人民币的稳定和我国经济的发展。动用外汇储备，通过汇金公司注资，既可以减轻财政压力，也可以调整和优化银行资产负债表结构以及平衡国际收支平衡表，从而达到“多赢”。

2003年年底，国务院首选中国银行、中国建设银行实行股份制改革试点，向两家银行注资450亿美元用以补充资本金；2005年4月，中央汇金又向中国工商银行注资150亿美元；2008年11月6日，汇金公司以1300亿元人民币等值美元注资中国农业银行，为我国国有商业银行股份制改革创造了条件。（见表3-1）表3-1 汇金公司注资四家国有商业银行情况

2．有针对性地引进战略投资者

这次改革，在战略投资者的引进上是成功的，不但改变了资金结构，而且在经营业务上面形成了长期合作关系，有利于我国银行业的发展。商业银行和商业银行业务比重较大的综合性银行是我国银行机构引进战略投资者时自然考虑的对象，因为这些机构有显而易见的优势，他们比较为我国的银行所熟悉，可以直接带来商业银行的产品技术和管理经验，也符合我国传统文化“门当户对”的观念。当然，选择商业银行作为商业银行的战略投资者，主营业务重叠太多，难以避免可能的竞争冲突。大体而论，我国国有商业银行的国际战略投资伙伴基本上是那些有良好声誉品牌，具备核心专业优势和雄厚资金实力，对中国市场有长期承诺，有显著战略匹配、业务互补和协同效应的金融机构。而在具体类型，或者具体外资金融机构以及具体的投资交易结构、具体的业务合作模式等方面，各商业银行结合银行的自身具体情况（规模大小、业务结构、现有市场地位、未来战略发展目标、最需要国际战略投资者协助支持的领域等）而定，没有搞“一刀切”。战略引资工作基本上是成功的，增添和创造了企业价值。（二）改革的治本措施

中国政府动用国际储备等向四家国有商业银行注资是财务性重组措施，产生了积极作用。但是，国有商业银行股份制改革真正要取得成功，仅有注资是远远不够的，关键还在于转变经营机制，加强内部管理，建立良好的公司法人治理结构。公司治理结构的改革才是治本的改革。

1．“三会”独立形成了有效制衡机制

由股东大会、董事会、监事会和经理层共同构成主体治理系统，由党组织和工会构成辅助治理系统。前者在整个治理活动中发挥主导作用，后者是我国国有商业银行治理体系中特有的一个辅助系统。两者客观统一，彼此跨系统相互联系与作用，具有互动与制衡的复合治理功能。在辅助系统中，党组织对治理结构主体系统要有建议、评价与影响权。党委会成员依据法定程序进入董事会、监事会和高级管理层，人员比例与“三会”人员比例一致，参与银行重大问题的决策，以保持其决策目标的一致性。主体系统中，必须要明确界定股东大会、董事会、监事会“三会”及高级管理层的职责边界，形成决策、监督、执行权分离的制衡机制。总的来说，股东大会是最高的权力机构，董事会在整个治理结构中处于核心地位，属于监督管理层，但要对股东大会负责。监事会既要监督董事会是否履行职责，又要监督管理层是否完成任务，但也要受股东大会的监督。

2．员工收入中股权收益的引入建立了长期激励机制

现代商业银行的激励机制一般是将工资、奖金、保险金、公积金、股票和股票期权组合成适当的薪酬结构，体现基本人力资本效应、资产增值效应、风险补偿效应，使经营者和员工的贡献与回报获得均衡，使长短期利益结合起来，形成企业“内部人”自身收入与企业经营效益相联系的共容激励制度。结合我国国有商业银行的实际来看，在激励机制方面，主要采用薪酬激励、培训开发和工作激励等短期激励形式为主，缺乏长期激励机制。薪酬激励是目前我国商业银行采用的最基本手段，其基本组成部分是工资、奖金、福利等，其特征在于考核指标的短期性和收入的易实现性。薪酬的制定权应逐渐由薪酬委员会负责，薪酬标准由现在的以职位和工龄为基础过渡到以技能和竞争力为基础。若由执行董事和高级管理人员来制定薪酬，必然会抬高自己的薪酬。合理的绩效评价制度和有效的中长期激励制度，是使管理者和员工的行为与银行的经营成果紧密结合、确保落实银行经营目标的有效保障。

3．信息披露推动了银行规范经营

规范并强化商业银行的对外信息披露，提高信息披露的透明度，以满足不同利益相关者的信息需求，这不仅是与国际惯例接轨的需要，而且有利于商业银行防范风险和规范经营，使我国的商业银行能够在激烈的国内外市场竞争中立于不败之地。2000年以来，中国证监会、中国人民银行及中国银监会陆续发布了一系列关于信息披露的文件，商业银行只有依法披露信息才能走上规范经营的轨道。

4．环境优化给银行业务开展提供了良好条件

我国商业银行公司治理的建立是由政府力量推动的，这在改革初期阶段是可以的。然而，公司治理的优化，不能没有市场力量的参与，而且最终必须以市场力量为主导。基于政府与市场关系，应从三个方面来优化公司治理的外部环境：

第一，提供有效的市场竞争。银行新吸纳存款额的大小、提供的服务所占市场份额等是市场竞争力的直接指标。只有通过充分的竞争，银行才会采取各种途径降低成本、提升服务、提高经营效率。而这些目标的实现必须借助公司治理来实现，从而也推动了公司治理的优化。

第二，创造公平的竞争环境。目前国有商业银行具体业务中还存在政府行政干预现象，政府必须切实转换职能，不再干预银行的具体经营性业务，落实银行的经营自主权。公平的竞争环境还表现在对国有商业银行的考核、领导人的选拔和任用建立科学的、可操作的标准。

第三，强化银监会的监管。银监会可以通过道义规劝、强制命令等方式对银行建立良好的治理结构施加影响；通过对董事的培训使他们对岗位的职责、董事会的运作、银行的运营、公司治理的政策及金融法规有较好的理解；通过细化相关的监管法律、法规，对不同银行治理结构存在的不同问题采取相应的纠正措施。

5．公司整体上市既积极又稳妥地实现了改革的成果

在四家国有商业银行上市的问题上，是分拆上市，还是整体上市，是在海外上市，还是在国内上市，不同的制度安排和选择将会产生不同的效果。（1）上市模式的选择。对于四家国有商业银行采用何种模式上市，有相当一部分人认为宜采用国企的通行做法，在按业务分拆难度较大的情况之下，依照电信企业按地区分拆上市的模式，将一部分经济发达地区经营状况最好、资产质量高的几家分行重组为上市公司，然后再通过上市部分反向收购未上市部分，最终实现四家国有商业银行的完全上市。尽管这种上市模式有发行规模小、资产质量符合上市要求以及风险小、成本低等优点，但与采用整体上市模式相比，这种模式存在较大缺陷：

一是分拆上市有避重就轻之嫌，难以达到通过上市对四家国有商业银行进行全面、系统的改革的目的，同时也需要相当长的时间才能完成四家国有商业银行的全部上市工作。

二是分拆上市会使国有商业银行丧失规模效益。加入世贸组织后，面对国际银行业强强联手的潮流，若把四家国有商业银行分拆，会严重影响其竞争力。和外资银行相比，我国国有商业银行的优势之一是规模，一旦分拆，其规模优势的丧失将使四家国有商业银行难以抵御外资银行的挑战。

三是分拆上市将使存续部分的经营压力更大。按照当时我国四家国有商业银行的经营现状，经济发达地区的分行一旦分离出去，那么存续部分的资产质量更差，不仅会严重影响存续部分的持续经营能力，同时也使债权人对存续部分的经营产生怀疑，甚至会造成严重的经济和社会动荡。

四是分拆上市会存在同业竞争和关联交易问题。一方面已经上市的银行和未上市的银行之间业务的同质性会造成两者之间的竞争，这不符合证券市场的有关要求和规则；另一方面也会形成上市银行和母公司之间的关联交易，不仅会影响其他关联行的利益，而且还会在信息披露方面遇到较大的挑战。

五是分拆上市不能完全体现现代银行的价值且不符合国际银行上市的惯例。现代银行体系的一个价值体现是其掌握大量的客户信息和网络，具有强大的支付和结算功能，而一旦分拆就会使整个银行体系显得支离破碎，也会使四家国有商业银行的这一价值荡然无存。同时从国际经验看，目前还没有将银行分拆上市的先例。

综上所述，无论是从国际银行业发展的趋势，还是全面、系统地对四家国有商业银行进行改革的角度看，在上市的模式上，整体上市才是稳妥可行的选择。（2）上市地点的选择。四家国有商业银行若采取整体上市的模式，在上市地点的选择上，鉴于四家国有商业银行资产规模庞大以及目前国内证券市场的容量有限，因此应按照先国外、后国内的顺序进行，采用这种选择的意义在于：可以避开国内证券市场容量的限制，防止由于融资数量巨大对国内证券市场产生冲击，对我国证券市场的发展带来不利影响；国外证券市场的大容量为四家国有商业银行的整体上市提供了必要条件，使其整体上市成为可能，同时能保持银行体系的相对完整和规模效应；国外上市在审批、监管及信息披露上要求更为严格，这就促使四家国有商业银行必须按照国际证券市场的要求规范自身的经营行为，严格控制风险，培养和提高竞争能力，完善法人治理结构，实现与国际经济的接轨。

在实现四家国有商业银行国外上市后，国内证券市场作为四家国有商业银行上市的一个补充渠道，可根据需要并视当时国内证券市场的情况在国内证券市场发行上市。（3）公司整体框架的搭建。四家国有商业银行若整体上市，其公司的整体框架是采用金融控股公司的模式，还是采用银行集团公司的模式？本次改革，采用了金融控股公司模式，即以四家国有商业银行的总行为母体组建金融控股公司，由金融控股公司出资收购或管理商业银行上市公司、证券公司、保险公司以及信托公司等金融类机构和业务。这种模式具有“集团混业、经营分业”的特点，母公司和子公司之间是在股份制原则的基础上，以资产为纽带连接起来，各个金融类子公司均为独立法人，不同的子公司分别从事银行、证券、保险等不同种类的业务，同时控股公司不从事具体的业务经营，只是通过股权投资对各个子公司进行管理。四家国有商业银行的公司框架之所以这样搭建，是基于以下理由：

一是金融控股公司兼具混业经营和分业经营的优势。金融控股公司“集团混业、经营分业”的特点，使其一方面适应了国际金融业混业经营的发展趋势，另一方面各个子公司分业经营格局的存在，与我国现行的法律法规及监管体制能够融合，不会对我国目前分业经营的监管体制产生冲击，同时兼具混业经营和分业经营的优势。

二是金融控股公司具有巨大的协同效应。这种协同效应主要体现在两个方面：一是管理上的协同效应，即主要是交叉业务的优势互补，如地区互补、业务互补及服务互补等；二是财务上的协同效应，即金融控股公司的购并行为能产生协同价值，其大小可以根据成本节约、收入提高、服务改进、财务策划及税收优惠来计算。这种协同效应的存在，能增加金融控股公司的效益，降低公司的经营成本，从而提高其竞争力。

三是金融控股公司可以有效地控制风险。金融控股公司由于采取了各子公司经营不同的业务，并且每个子公司为独立法人的方式，同时各业务之间建立有严格的“防火墙”，因此防止了不同金融业务之间的风险传递，同时采取授信限制、交易限制和信息披露等监管措施，在一定程度上遏制了内部交易，可以对金融业务的风险进行有效的控制。

第三节 国有商业银行股份制改革成效

国有商业银行股份制改革全面涉及商业银行的管理和经营机制体制改革，成效显著。从当初国有股份制改革的初衷来看，国有商业银行股份制改革的核心是要把国有商业银行办成资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业。现在经过财务重组、公司治理等改革措施后，四大国有商业银行都已正式在上海和香港挂牌上市。在国有商业银行的股份制改造和公开上市的过程中，国有商业银行取得了令人瞩目的成绩。一、银行资本充足率上升

资本充足率是衡量银行资本状况的重要指标，它代表商业银行应对金融风险的能力，该比率越高，存款人的本金安全就越有保障。根据1988年巴塞尔委员会颁布的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》，商业银行的资本充足率不能低于8%。核心资本充足率不能低于4%。然而在改革前，我国国有商业银行的资本充足率普遍未能达标。股份制改革开始后，通过财政注资、发行次级债券、税前利润抵冲及资产变现等方式，到2010年年底，中国银行、中国建设银行、中国工商银行和中国农业银行的资本充足率分别达到12.7%、12.68%、12.27%和11.59%。二、银行不良资产得到了较好的处理

中国银行业监督委员会统计资料表明，2003年年末，国有商业银行不良贷款余额为1.92万亿元，不良贷款比例为20.36%，不良资产约2.8万亿元，占当年全部贷款的28.68%。在国有银行股份制改革过程中，国有商业银行通过内部消化和外部剥离两种方式处置不良资产。内部消化主要是提取呆账准备金、核销不良资产等，外部剥离主要是将不良资产剥离给资产管理公司、对外打包出售、资产证券化等。通过这些方式，2010年年末，中国银行、中国建设银行、中国工商银行和中国农业银行的不良贷款比例分别降至1.1%、1.14%、1.08%和2.03%。三、银行盈利能力有较大提高

股份制改革后，国有商业银行的盈利能力都有不同程度的提高。中国银行2010年年报显示，受益于净利息收入、手续费及佣金收入净额稳步增长，当年实现税后利润1096.91亿元，实现股东应享税后利润1044.18亿元，分别比上年增长28.52%和29.20%；基本每股收益0.39元，较上年增加0.08元；拟派发股息每股0.146元。中国银行2010年净利润突破千亿元大关，同比增长近三成。此外，中国工商银行2010年净利为1637亿元，同比增长27%；中国建设银行、中国农业银行的净利分别增长30%和40%。（见表3-2）表3-2 四大国有商业银行2010年度财务报告有关数据一览表

通过比较分析可知，四大国有商业银行年静态收益水平最高的是中国工商银行，中国银行紧随其后，中国建设银行次之，最末位是中国农业银行。动态收益水平最高的是中国银行，中国建设银行紧随其后，中国工商银行次之，最末位是中国农业银行。中国银行、中国工商银行、中国建设银行的动态收益率都高于同期1年期银行储蓄存款利率。四、现代银行经营和管理体制初步建立

国有商业银行股份制改革彻底改变了四大国有商业银行的财务状况，更深层次的则是在管理理念、管理能力和发展能力上取得的进步。其中最本质的三个改变是：

一是现代公司治理机制初步建立。股改以前，各行基本是行长一人说了算的集中管理体制。股改之后，各大型银行引进了境内外机构投资者并公开发行上市，实现了股权多元化和资本所有者对银行的有效监管；建立了董事会、监事会和高级管理层之间各司其职、有效制衡、协调运作的公司治理结构；董事会下设了多个专业委员会，董事会的咨询和决策作用得到进一步发挥；建立了独立董事制度，引入多名中外专家担任独立董事，董事的专业性不断增强，对银行的约束力不断强化。

二是现代商业银行的经营管理理念基本树立。股改之前，我国几大国有商业银行的经营理念都比较单一，要么是主要执行国家政策，要么是为经济发展，要么是为职工谋福利，等等。单一的经营理念难免顾此失彼，比如单纯为经济发展会导致大量不良贷款的增加，单为职工谋福利则可能增加银行的运营成本。现在，各国有商业银行已经基本建立起以提升公司价值为核心，最大程度兼顾投资者、金融消费者和员工三者利益的现代商业银行经营理念。只有兼顾所有利益相关者的经营理念，才是真正有利于大型银行可持续发展的正确理念。

三是建立了有效的风险约束机制。四大国有商业银行均根据国际化标准设计公司治理和内部控制的制度框架，改革风险内控体系，推进机构扁平化和业务垂直化，实行人事激励改革，完善财务会计制度，严格信息披露制度，不断加强内部管理和风险控制建设。五、国际声誉进一步提升

2008年，在金融危机肆虐下，中国工商银行、中国建设银行、中国银行居全球市值最大银行“前三甲”，利润创历史新高。根据2010年7月英国《银行家》杂志公布数据，世界上盈利能力最强的银行冠、亚军分别是中国工商银行和中国建设银行。在全球前1000家大银行中，中国有84家，比一年前多了32家，中国银行业的整体竞争力得到了实质性的提升。国际评级机构穆迪投资者服务公司于2010年6月25日公布银行业及主权评级的评估报告，维持了对中国银行业“稳定”的评级展望，并上调了对中国工商银行、中国建设银行和中国银行的财务评级。国际评级机构标准普尔公司2010年7月发布的报告也维持了中国银行业评级前景为“稳定”。中国银行业在全球银行业的地位声誉进一步提升。

第四节 对国有商业银行改革的思考

完成股份制改革并公开上市对于国有商业银行来说，是一次历史性的跨越，但随着大量外资银行的涌入，以及人民币零售业务的全面放开，已经市场化的国有商业银行依然面临新的挑战。（一）国有商业银行间激烈的竞争

根据我国加入WTO的承诺，2006年年底全面开放银行业，国有商业银行与外资银行特别是率先进入中国市场的国际先进银行在对等的基础上展开竞争，国有商业银行的经营状况受到严峻的冲击和挑战。具体来说，国有商业银行在以下方面有着较大压力：

1．优质客户流失的压力

对于银行而言，优质客户永远是其收入与盈利的主要来源，外资银行借助其强大的产品创新能力，使部分国有商业银行高端客户有可能会向外资银行分流，从而降低这部分收入。在国外私人银行业务的冲击下，这部分压力已经显现。

2．银行业务流失的压力

外资银行进入我国市场后，为发挥其比较优势，首先从国际结算、信用证、理财产品、银行卡等中间业务抢占市场，其次抢占我国的消费信贷市场。花旗银行、汇丰银行、东亚银行、新韩银行已经在这些方面和国有商业银行展开竞争，并且获取了相当的市场份额。

3．人才流失的压力

经济全球化时代，人才是企业最宝贵的资源，对于知识密集型的金融行业更是如此。外资银行凭借丰厚的薪金待遇和广阔的发展前景，吸引了更多的优秀人才，目前北京、上海等城市国有商业银行人才流失的现象已经非常突出。（二）资本充足率的保持

资本充足率不仅是国际银行业间的游戏规则，也是中国发展社会主义市场经济和促进银行业健康发展的内在要求。我国国有商业银行股份制改革中，通过国家财政支持、汇金注资以及引进战略投资者等补充资本。通过资产管理公司收购国有商业银行不良资产，使国有商业银行资本充足率计算的分母减少，资本充足率达到8%的国际标准，使四大国有商业银行股份制改革顺利并成功上市。但是上市实行市场化运作后，国有商业银行如何按照我国《公司法》和《商业银行法》以及国际银行业标准经营，确保资本充足率不低于国际标准，对国有商业银行来说仍然是个大挑战。

国有商业银行股份制改革公司上市保持充实资本有来自银行自身和银行外部的挑战。从银行自身看，包括经营目标定位的精准，严格且透明的财务会计体系和绩效考核体系的完善，信贷体制的改革与信贷文化的校正，大规模产生不良资产的形象改变，等等。从银行外部看，包括投资人的信心，税收政策的进一步合理化和公平化，机关式的传统管理办法的改变，等等。（三）不良资产数额和不良贷款率反弹的防止

国有商业银行股份制改革前，其不良资产数额和不良贷款率居高不下，为推进改革，国家给予了政策支持，通过剥离方式及时处置了银行不良资产，使不良贷款率显著降低，达到国际通用标准。但是国有商业银行实行市场化运作后，受各种主客观因素影响，可能导致不良资产数额增加和不良贷款率反弹。

首先，由于国有商业银行贷款集中度比较高，而经济周期性变化又可能会带来整个行业的风险。个别大企业的经营变化，有可能给银行整体的资产质量带来很大影响。

其次，在我国参与全球经济一体化程度日益加深的背景下，国际经济不健康因素特别是美国和欧洲的金融问题、出口贸易摩擦增加和汇率变动等，也会直接或间接地加大商业银行的信贷风险。

此外，国有商业银行大量的不良贷款虽然剥离了，但其风险管理水平还不是很高，培育科学的经营理念和风险管理文化是一个非常漫长的过程。防止不良资产数额增加和不良贷款率反弹仍然是一个重大课题。（四）上市银行治理制度的完善

股份制改革后，公司上市固然可以解决产权虚置问题，明确产权主体，但变动产权只是改变竞争的一种手段，公司治理结构问题不可能因此就得以解决。产权主体明晰后，政府和银行间如何界定职能边界；产权主体怎样多元化，多元化的产权主体之间怎样实现决策权、执行权和监督权的“三权”有效制衡；如何保证对产权主体监督和约束的有效性等，都不是国有商业银行股份制改造之后就能立刻解决的问题。财务重组后，国有商业银行经营结构不合理、资源配置效率低、管理层级多、流程不够合理、风险管理与内部控制体系不够健全、创新与营销机制不够完善、激励不足与约束不力并存等体制机制性问题，仍然普遍存在。同时，国有商业银行高管人员对国际惯例、会计制度、公司治理、资本约束等现代金融企业管理的核心要求不甚了解，对碰到的复杂困难和矛盾认识不够清楚。要达到国际先进商业银行的管理水平，任重而道远，需要银行内部条件和外部环境因素的共同改善。（五）银行获利的持续性

自从国有商业银行股份制改革公司上市以来，保持了利润的高增长，然而利润持续增长难度加大。随着企业短期融资证券和资产证券化等直接融资业务迅速扩大，发展优质信贷市场的困难加大，加之在高风险的市场环境下必须实行高拨备，势必导致信贷业务的利润水平下降。随着利率市场化的改革不断加快，存贷利差也在不断收窄，部分产品甚至出现了利率倒挂，利率风险的影响更加突出。另一方面，成本控制也是一个非常大的挑战。劳动力过剩、低效机构多一直是困扰国有商业银行发展的难题。随着“入世”过渡期的结束，外资金融机构密集抢滩，国内金融市场的竞争正在快速演变为不同的中外资金融机构联盟体之间的竞争，进一步升级为国际化的竞争。（六）金融监管的有效

国有商业银行的股份制改革及上市，将给金融监管带来更多的新问题，金融监管显然必须与金融机构改革保持一致，否则金融市场将暴露在更大的风险中。我国的金融监管仍带有强烈的传统色彩，行政性监管显然与商业银行的市场化运作是相悖的，这样的银行监管难免会成为另一种形式的政府干预。要与国有商业银行最终实现市场化运作相一致，监管方式就必须向市场化、多元化过渡，从多层次的监管体系中提高监管效率，这对金融监管机构提出了更高的监管要求。（七）金融安全的维护

四大国有商业银行中有三家引入了战略投资者，我们对外资参股既要欢迎又要预防风险，尤其要注意外资在经济出现不稳定因素时可能会起到推波助澜的作用。金融风暴期间，大量抛售港元的是外资，在汇市和股市、现货和期指市场同时翻江倒海的也是以外资为主。在人民币升值的压力当中，也有相当一部分是来源于外资银行，它们调入外汇资金，购买包括房地产、国债及不良贷款在内的人民币资产。一旦出现经济波动或金融危机，这些追逐利益的战略投资者有可能利用手中的股权做空中资银行股，引起二级市场股价波动，对上市银行造成压力。

由于有些战略投资者持有国有商业银行较大比例股权，而当时取得这种股权的成本是相当低廉的，这就产生了许多问题。首先是国有资产流失问题。以中国建设银行为例，美国银行为代表的主要战略投资者，以建行账面净资产的1.15倍从中央汇金购买原始股，而后在上市时又以较低价格购得新股。总体而言，这种战略投资的成本相当低廉，国有资产如同“贱卖”。其次是股票发行对于一般投资者产生歧视问题。虽然国有商业银行上市定价普遍偏低，但是上市时，一般投资者购买股票的价格要比战略投资者付出的成本高很多，这种差别对待有失公平。从国有变为股份制，虽然国家仍然绝对控股，但是外资参股、参与公司经营管理，就必然存在共同经营和信息交流，这对国家经济安全和信息安全有着重大影响。由于承担有限责任，不能保证在约束不灵时，境外战略投资者不会损害我国国家利益。另外，对未来战略投资者的退出，同样需要健全相应机制，保护国家利益安全。战略投资者持有股权一般都有一定时期的锁定期，期间战略投资者不能卖出股票套现，这是稳定上市公司股价的需要。但一旦合约期满，战略投资者有可能出售其持有股票套现，或者摇身一变成为财务投资者。这种机制设置建立在道德层面上，没有相应法律规范进行约束，所以必然成为国有商业银行的隐性风险，实践中也确实存在锁定期满立即套现的现象，而这种低廉的战略投资成本又增大了套现的可能。二、对国有商业银行的展望

以国有商业银行股份制改革顺利收官为重要标志的我国银行业全面改革取得了巨大成就，我国银行业将以稳健的步伐走向未来。（一）经营模式进一步综合化

综合经营是世纪之交国际金融业发展的最主要趋势之一。随着客户“一站式”需求的发展、行业内外竞争压力的加剧、信息技术的充分应用以及金融管制的放松，我国商业银行开展综合经营变得更为迫切，也更为现实。通过开展综合经营，我国商业银行将强化三种协同效应，即规模经济效应、范围经济效应和风险分散效应，以更好地为目标客户提供全面、增值的金融解决方案，更加有效地管理金融风险，并显著优化自身的业务结构、丰富资本配置渠道、提高业务经营效率。未来一个时期内，我国国有商业银行将继续打造完善的综合经营平台，在目前已涉及基金、信托和租赁等领域的基础上，进一步向保险和证券行业进军。（二）内部体制机制改革进一步深化

未来一个时期，我国银行业的市场竞争将向纵深发展。只有锐意进取、不断深化内部体制机制改革，才能提高业务经营的精细程度，增强内部管理的活力，提升产品服务对于客户的吸引力。我国国有商业银行将着力构建充满活力、富有效率、全面系统、协同平衡、有利于科学发展的制度体系，形成提升产品创新能力、客户服务能力、风险管理能力、决策执行能力、集约经营能力和资源配置能力的长效机制，为推动业务转型、增强经营活力和提升管理效率创造强大的动力源泉和提供坚实的制度保障。（三）业务结构多元化

积极进行业务战略转型，全方位拓展银行业务，改变过度依赖存贷业务的现状是我国银行业的重要发展方向。

第一，充分借鉴国际先进银行的发展经验，发挥网点布局的优势，大力发展零售银行业务。

第二，借助经济快速增长和资本市场长足发展的历史机遇，拓展财富管理业务，开辟新的利润增长空间。

第三，结合我国金融市场发展实际，将以收费业务为主体的中间业务作为行业业务结构转型的重点加以推进。（四）业务发展进一步国际化

我国商业银行业务经营的国际化是适应经济金融环境变化的必然选择。

第一，我国经济正进一步融入全球体系，企业对外投资迅速增加，商业银行必须尽快提升全球化服务能力。

第二，我国正积极稳妥地加快人民币资本项目可兑换的步伐，商业银行拓展海外经营的政策环境将不断改善。

第三，近年来人民币持续升值，从财务成本角度看，对商业银行加快海外经营步伐较为有利。

第四，大型商业银行资本较为充足，有足够的动力和压力通过拓展海外布局来更加高效地运用资本。

第五，美国“次贷”危机给我国商业银行国际化发展提供了战略机遇。未来一个时期，商业银行国际化发展步伐将进一步加快，呈现主体更多元、方式更多样、地域更广泛、联动更密切等显著特点。我国商业银行机构终将成为国际金融新格局中一支举足轻重的力量。

第四章 市场系统风险逐渐降低 证券市场规范中稳步发展

作为资金和资本高度聚集的场所，证券市场是市场经济配置资源的重要途径，与国民经济息息相关。同时，证券市场又是一个高风险市场。为防范与控制风险，规范证券市场发展，我国出台了许多新的举措，如股权分置改革、推出股指期货、开展融资融券业务、推出创业板等，都取得了一定的成效。但同时我国证券市场仍存在不少问题，需要采取相应的对策，以确保证券市场的健康稳定发展。

第一节 规范证券市场的重要举措

我国的股权分置改革发生在2005年4月至2007年年底。股权分置是指中国股市由于特殊的历史原因形成的A股市场上市公司内部的两种不同性质的股票以及由此产生的市场制度和结构。所谓两种不同性质的股票即流通股和非流通股，这是我国经济体制转轨过程中形成的历史问题。股权分置改革是指按照有关要求，规范上市公司的股权结构，统一股权、统一价格、统一市场、统一利益的变革。实际上就是政府将以前不可以上市流通的国有股（还包括其他各种形式不能流通的股票）拿到市场上流通，其本质是要把不可流通的股份变为可流通的股份，真正实现同股同权，这是资本市场基本制度建设的重要内容。2005年初，沪深两个交易所2.45万亿元市值中，可流通的股票市值只有8300亿元，国有股等不可流通的股票市值达1.62万亿元。（一）股权分置的弊端

作为历史遗留的制度性缺陷，股权分置在诸多方面制约着中国资本市场的规范发展和国有资产管理体制的根本性变革，不能适应资本市场改革开放和稳定发展的要求，必须通过股权分置改革，消除非流通股与流通股的制度差异。

1．股权分置使证券市场功能缺失

证券市场有三大功能，一是筹资投资功能，二是资本定价功能，三是资本配置功能。而我国证券市场由于股权分置的存在，其筹资

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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