作者：于施洋
出版社：社会科学文献出版社
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电子政务顶层设计：信息化条件下的政府业务规划试读：
总主编简介
杜平，研究员，国家信息中心常务副主任兼国家电子政务外网管理中心常务副主任。兼任中国信息协会副会长、中国信息协会电子政务专业委员会会长，以及中国可持续发展研究会常务理事、中国地理学会理事、中国区域经济学会常务理事。主要负责和参与有关区域经济发展、国土开发、生态与环境保护、可持续发展、西部大开发等领域的国家规划制定、国家战略研究和相关政策制定以及国家发改委干部教育培训和引进国外智力等方面的管理工作。先后主持过“中国环境与计划综合决策机制研究综合报告”、“‘十五’期间我国地区经济协调发展战略研究”、“跨世纪我国可持续发展战略研究”等国家部委级课题数十项。主编《中国电子政务十年（2002～2012）》、《西部大开发战略决策若干问题》等多部学术性著作。
信息化与政府管理创新丛书总序
信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重要力量。进入21世纪以来，全球信息化进程明显加速，信息化已进入与经济社会各领域广泛渗透、深入融合的发展阶段。特别是2008年金融危机之后，为寻求新的经济增长点，缓解能源与生态压力，提高人类生活水平，各主要经济体都把解决问题的思路集中到信息化领域，云计算、物联网、移动互联网、大数据、智慧城市等新的技术变革与应用浪潮风起云涌，其对经济和社会发展的影响正在不断凸显。我们也必须加快步伐，紧随时代潮流，大力推进信息化与经济社会各领域的深度融合，充分利用信息技术提升我们的治国理政能力。
加快政府信息化建设、大力推行电子政务是党中央、国务院根据世界科技发展趋势和我国发展需要做出的重大战略决策。2002年，中央办公厅和国务院办公厅联合转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号），决定把电子政务建设作为信息化工作的重点，通过“政府先行”带动国民经济和社会发展信息化，掀开了我国全面、快速发展电子政务的帷幕。实践证明，党中央、国务院的战略决策是高瞻远瞩的。十年来，在党中央、国务院的正确领导下，在各部门和地方的共同努力下，我国电子政务建设稳步推进，网络基础设施、业务应用系统、政务信息资源、政府网站、信息安全保障、法规制度标准、管理体制与人才队伍等领域都取得了较大进展，有效提升了政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务能力，成为提升党的执政能力、深化行政体制改革和建设服务型政府不可或缺的有效手段。
当前和今后一段时期，是我国全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是我国政府信息化深入发展的重要阶段。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出了全面提高信息化水平的要求。党的十八大报告首次将“信息化水平大幅提升”明确为我国全面建成小康社会的目标之一，做出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的重要部署，这充分说明，在我国进入全面建成小康社会的决定性阶段，党中央对信息化高度重视。我们有理由相信，作为国家信息化工作重要组成部分的电子政务也将迎来新的发展契机。
当前，随着经济发展方式转变和政府行政体制改革的不断深化，社会管理方式创新、网络条件下的公民参与和监督对政府管理提出了新的更高要求。面对新时期的新任务，党政机关各部门对利用信息化手段转变政府职能，提升政府服务和管理效能，推动社会管理和公共服务创新的需求更为迫切。为促进信息化与政府管理创新的深度融合，传播和共享政府信息化建设的最新理念、模式与方法，由国家信息中心常务副主任杜平同志牵头，组织国家信息中心网络政府研究中心、中国信息协会电子政务专委会研究人员计划在未来几年内，以“信息化与政府管理创新”为主题，围绕电子政务战略规划、电子政务顶层设计、电子政务绩效管理、政府网站建设、互联网治理、政府信息技术应用等领域，出版系列著作。丛书的作者们长期耕耘于信息化和公共管理理论研究和实践工作的第一线，对信息化和政府管理有较为深入的理解和研究，丛书是他们辛勤劳动的结晶。相信丛书的出版，对于深化各地各部门信息化应用、推进政府管理和服务创新，具有很好的参考价值。2013年9月序
在我国，经过多年的发展，电子政务与国民经济和社会发展、政府管理体制改革和适应信息化大趋势的进程紧密相关，取得了明显进展，也留下了一些遗憾或者说不足。在当前我国深化行政体制改革、提升政府执政能力、强化为民便民利民服务的大背景下，很有必要认真总结过去的经验和教训，促进新时期我国电子政务建设进入一个投入产出率更高、信息共享和业务协同程度更高、运营维护和安全保障水平更高的阶段。正是从这个意义上讲，本书的作者以加强电子政务顶层设计为主题，进行了很好的探讨和深入研究。
要简要梳理我国电子政务建设历程，我认为，至少有必要提及国家层面采取的三个重大举措及其实践。其一，是20世纪80年代末期到90年代初，国务院决定组建国家经济信息系统，逐步建立起由国家、省、市、县四级经济信息中心构成的基本覆盖全国的经济信息系统，相应地推动国家各部门的信息化建设，为电子政务的全面推进储备了大量人才和技术。其二，是自1993年起，国家决定启动建设“金桥、金关、金卡”三大电子政务工程项目（被称为“三金”工程），其后，在“三金”工程的示范带动下，国家陆续建设了一批事关国计民生的重大政府信息化工程，相关部门的办公自动化水平大幅度提高，并且产生了明显的经济和社会效益。其三，是党中央、国务院决定全面推进我国电子政务建设，于2002年以国家信息化领导小组名义发布《关于我国电子政务建设指导意见》，极大地、快速地推进了全国的电子政务建设及其应用工作，在改善政府公共服务、加强社会管理、强化市场监管、完善宏观调控等方面发挥了重要作用。
当前，面临国际国内新形势、新要求，全面深入地加快推进政府管理创新，迫切要求在科学决策、协同监管、综合执法、无缝服务等方面出现新的突破，这也就对我国电子政务建设工作提出了一系列新任务。特别是大数据、云计算、物联网、新一代移动通信技术等发展步伐的加快，必将为新一代电子政务建设与发展提供更加坚实的技术保障，进而充分发挥电子政务在实现保障和改善民生、维护经济社会安全、提升治国理政能力三大目标中的特殊功能和重要作用。
基于国际、国内电子政务建设与发展的经验和教训，强化电子政务顶层设计，促进政务管理创新与技术进步相互融合，应该成为我国在新阶段推动电子政务发展的内在要求和必由之路。十多年前，我国就有专家学者提出电子政务顶层设计的概念，但它在实践中并没得到很好的落实，特别是在总体研究和协同落实上还非常薄弱，距离国家提出的“全面推进电子政务顶层设计”目标还有很大差距。国家信息中心的于施洋同志从事电子政务领域研究工作已有十余年，参与过许多国家级重要电子政务规划和政策出台的研究工作。他和助手王璟璇博士基于工作经验和理论思考，在认识到我国的电子政务发展在顶层设计上面临着瓶颈这一现实重大问题后，即着手进行专题研究。三年来，他们持续跟进国内外研究与实践进展，不断丰富理论框架和方法体系，在借鉴相关成果的基础上完成了这部专著。虽然书中难免纰漏与不足，但在围绕当前我国电子政务顶层设计理论薄弱、方法欠缺等方面进行了有益探索，我相信本书肯定会对政府主管部门和学界有重要参考价值。
应两位作者之邀，欣然写下上述文字，是为序。国家信息中心常务副主任国家电子政务外网管理中心主任研究员2013年12月第一章政府管理创新与电子政务顶层设计
信息技术在全球范围的迅猛发展，特别是互联网的普及应用，带来了人类社会的极大进步，改变了人类的生产生活方式，亦促使政府管理不断创新。电子政务是随着信息技术在政府部门的应用而产生的一种全新的政府管理和服务模式。电子政务的推行对于政府管理手段的创新、运行机制的完善、行政体制改革和政治体制改革都将产生深远影响。
电子政务的“顶层设计”思想是最近几年随着我国电子政务实践的深入而产生的一种新的发展观和工作方法，开展顶层设计已经成为我国电子政务建设的必然趋势和紧迫需求，它代表的是一种系统论思想和全局规划方法，目标是使得系统内各种要素能够有效组合运行，更好地促进政府管理高效运作和不断创新。作为本书的开篇，我们试图从信息化发展和政府改革两个大的时代背景来思考电子政务顶层设计的定位与发展方向。第一节信息化条件下政府管理所处的新环境
随着信息技术的飞速发展和普及应用，社会信息化水平逐步提高，公民权利意识不断加强，行政体制改革稳步推进，政府管理面临全新的技术环境、社会环境和行政环境。一 信息通信技术发展突飞猛进
当前，物联网、云计算、新一代移动通信技术等迅速兴起，为政府应用信息技术更好履行管理与服务职能提供了有利的技术环境和条件。
物联网（The Internet of Things）是1999年在美国召开的移动计算和网络国际会议上提出的概念。简单说来，物联网即物物相连的互[1]联网，它有两层意思：一是物联网的核心和基础仍然是互联网，是在互联网基础上的延伸和扩展；二是它延伸和扩展到了任何物品和物品之间进行信息交换和通信。物联网通过各种信息传感设备，如传感器、射频识别技术、全球定位系统等，实现对任何需要监控、连接和互动的物体的信息采集，并借助互联网实现物与物、人与物的联结，方便管理、识别和监控。2009年时任温家宝总理提出“感知中国”理念，自此物联网被提到国家议事日程。目前，工业监控、环境监测、绿色农业、公共安全、城市管理、智能交通、远程医疗和智能家居等各个行业均已有物联网应用的成功案例。
云计算（Cloud Computing）概念由Google公司于2006年8月首次提出。日常生活中，我们肉眼所见的云是指由众多细小的水滴或冰晶胶体聚集而成的集合体。云计算就是这一自然界现象在网络空间的形象比喻，云计算中的云就是计算机群，每一个群都包含了几十万台甚至上百万台计算机。云计算是网格计算、分布式计算、并行计算等传统计算机和网络技术发展融合的产物，其核心理念就是通过不断提升“云”的处理能力，进而减少用户终端的处理负担，最终使用户终端简化成一个单纯的输入输出设备，并能按需享受“云”的强大计算处[2]理能力。云计算带来的正是这样一种变革——由Google、IBM这样的专业网络公司来搭建计算机存储、运算中心（即“云”），用户通过一根网线借助浏览器就可以很方便地访问各类资料或应用，而将“云”作为资料存储和应用服务的中心。借助云计算，企业和政府部门在信息化建设中不必分散建设内部的数据中心和IT支撑系统，只需依据自身需求向云计算运营商按需按时定制，从而可以更加充分、灵活地利用各种资源，提升业务运转的效率，达到资源最优化配置的目的。目前，我国一些地方政府如北京、上海、广州、深圳、福建等相继出台了各自的云计算战略。例如，2010年，北京发布《北京“祥云工程”行动计划》，将以“祥云工程”的实施为推进平台，在电子政务、重点行业应用、互联网服务、电子商务等主要应用方向上实施一批不同层次和功能的云计算重大工程。上海市发布了《上海推进云计算产业发展行动方案（2010～2012年）》，即“云海计划”。该计划指出，未来三年，上海将致力于打造“亚太云计算中心”，建成10个面向城市管理、产业发展、电子政务、中小企业服务等领域的云计算示范平台，推动百家软件和信息服务业企业向云计算服务转型等。
现代移动通信技术日新月异，3G技术刚刚普及，4G技术已开始尝试商用。3G（3rd-Generation）即第三代移动通信技术，是指支持[3]高速数据传输的蜂窝移动通信技术。3G服务能够同时传输声音和数据信息，与2G相比它最主要的特征是能够提供高速数据业务。借助于智能手机、平板电脑等移动通信终端，3G用户能够在全球范围内享受更好的无缝漫游服务，处理图像、音频、视频等多种媒体形式，享受网页浏览、电话会议、电子商务、电子政务等多种信息服务，促进各类互联网应用的快速普及。据工业和信息化部统计，截至2012年10月，我国移动电话用户数达到10.9亿，其中3G用户数达到2.12亿[4]，已进入3G全面增长的时期。2012年1月18日，国际电信联盟（ITU）无线通信全会正式审议通过了IMT-Advanced标准（即4G标准），标志着第四代移动通信的脚步越来越近。4G是集3G与无线局域网（WLAN）于一体并能够传输高质量视频图像的技术产品。开发4G技术的目标很明确，即提高移动装置无线访问互联网的速度。4G技术能够以100Mbps的速度下载数据，上传的速度也能达到20Mbps，其图像传输质量与高清晰度电视不相上下，但价格与固定宽带网络相当。目前，已有不少通信营运商将目光瞄准4G通信终端产品，推动4G通信服务的应用与发展。
新一代信息技术的发展将为提高政府管理效能、更好地服务于公众提供难得的机遇。应用云计算，政府不仅可以节省资源、减少重复建设，实现电子政务集约化发展，而且可以加强信息资源汇集，提升公共服务的效率和效果。应用3G技术，可以发展移动政务，为政府日常办公和公众提供随时随地的信息支持。应用物联网技术，可在智能交通、快速通关等方面大大提高效率。甚至可以说，这三项技术构成了未来智慧政府的技术基础。二 社会信息化应用水平不断提高
当前，以互联网发展为基础，社会信息化应用能力和水平正在不断提升。据中国互联网络信息中心（CNNIC）的最新数据统计，截至2013年12月底，中国网民数量达到6.18亿，互联网普及率为[5]46.8%。近年来，我国互联网规模和普及率不断攀升（见图1-1）。全球著名的管理咨询公司麦肯锡预测：到2015年，我国网民数量将[6]达到7.5亿。与此同时，随着智能手机的普及以及3G技术的发展，我国网民实现互联网接入的方式呈现全新格局，截至2013年底，通过手机接入互联网的网民数量达到5亿，手机已成为我国网民的第一大上网终端。图1-1 近年来我国网民规模和互联网普及率数据来源：中国互联网络信息中心（CNNIC）。
伴随互联网快速普及而来的是各类互联网应用。如今，即时通信、搜索引擎、微博、网络新闻、网络视频等已成为网民最主要的应用方式。截至2013年12月底，即时通信在我国网民中的使用率超过八成，成为互联网第一大应用。搜索引擎成为网民在互联网中获取所需信息的重要工具，用户规模达到4.90亿，网民使用率为79.3%。微博受到网民的强烈推崇，用户数量已经增长到2.81亿，网民使用率达到45.5%。网络新闻同样是网民的基础应用之一，并且随着微博、社交网站等社交媒体的盛行，网民有更多的渠道接触到新闻资讯，并在对新闻的分享和转发过程中提升新闻覆盖量。
互联网时代，社会信息化应用水平的提高，加速了人际信息的传播速度，大大增强了公民的权利意识和网络话语权。一是，民众的知情诉求、参与诉求、监督诉求都比以往更为强烈，对政务公开的需求也更为迫切。据初步统计，关于中央部门“三公”经费公开，仅从2011年7月1日至8月15日，传统媒体的报道有2034篇，相关新闻网络转载量约16600篇，微博讨论数逾20万条，论坛帖文约11100篇，其[7]中涌动着旺盛的公开需求，重点公开“群众关心的事项和容易滋生腐败的领域”的呼声日益高涨。二是，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员特别是弱势群体的公共需求。各地政府网站的市长信箱、在线访谈、政风行风热线、政策意见征集等，成为广受民众关注的政民互动渠道。民众的网络问政行为也更趋理性化，据奥一网网络问政平台统计，截至2012年8月底，该平台总帖数达58[8]万余条，其中“建言谋策类”占近36万条，比例高达61%，网络问政收到的信息已经由投诉举报为主转为理性谏言为主。三是，基层民众对与家庭生活、个人发展紧密相关的政务服务需求迫切。婚姻、生育、户籍、公共医疗、社会保障、就业、公共安全等成为民众普遍的公共需求。据统计，宁波“81890”呼叫平台每天受理3000余件市民服务求助需求，“81890”服务网站日均点击量达到2万余人次。对于广大农村居民来说，他们在生产生活中对公共服务的需求更为迫切。浙江省“农民信箱”日点击量达200万次左右，广大农民依靠该平台获得了各种技术信息、市场信息、农产品买卖信息。吉林省“12316”新农村热线，五年多来受理农民咨询电话1100多万个。
对政府管理而言，社会信息化应用水平的提高对政府权力运行公开、舆论引导以及突发事件应对能力提出了更高的要求。“阳光是最好的防腐剂”，新时期下建设责任政府、法治政府、廉洁政府对信息公开提供了更高的要求。例如，应对公众越来越苛刻的公众信息公开需求，需要政府部门在第一时间进行密集、坦诚的信息公开；面对公民维护民主权利和参与行政决策的民主意识的增强，需要政府依托互联网积极推进行政决策过程和结果公开；面对互联网上形形色色的“解读”、“内幕”甚至谣言和谩骂信息，要求政府部门及时公开正面、权威、可控信息，正确引导互联网舆论；面对突发的各类公共事件，要求政府及时响应并及时反馈处理结果，以防各类消极情绪的迅速累积发酵。三 “大数据”时代悄然而至
技术创新和数字设备的普及，使得大量的数据从各种各样的数据源头通过不同渠道定期产生。一方面，数据的产生和传播具有快速化和频繁化的特性；另一方面，由于数据来源多种多样，数据又具有大量化和多样化的特性。例如，2011年全球产生的数据量达1.8ZB，并[9]且预计将每年翻番。这一数据量相当于2000亿部时长2小时的高清电影，一个人要连续看4700万年才能看完。可以说，我们正处在一个前所未有的数据量日益变得“巨大”的时代。“大数据”是一个用来描述海量的结构化和非结构化数据的流行短语，体量大、类型多和速度快是大数据的显著特征。对日益扩大的数字化数据进行分析，从各种各样类型的数据中，快速获得有价值信息的能力，就是大数据（Big Data）技术。利用大数据，不仅可以在产生、收集和传递信息方面减少人力投入并缩短时间，而且在分析和解释上担当更重要的角色，还可以根据数据做出正确的、有效的、有依据的决定。如今，物联网、云计算、移动互联网、车联网、手机、平板电脑、PC以及遍布地球各个角落的各种各样的传感器，使得反映人类生产生活的各类数据得以被轻松记录。通过数据挖掘用户的行为习惯和喜好，从凌乱纷繁的数据背后找到更符合用户兴趣和习惯的产品和服务，并对产品和服务进行有针对性的调整和优化，已经成为很多企业普遍采用的营销手段，例如，沃尔玛（WMT）和Kohl’s等零售商已经开始对销售额、定价以及人口统计学和天气数据进行分析，借此在特定的连锁店中选择合适的上架产品，并基于这些分析来判定商品减价的时机；我国的京东、淘宝等电子商务网站根据对用户搜索行为和购买行为的分析主动向用户推介产品。
2011年5月，信息存储及管理产品、服务和解决方案提供商EMC的年度大会以“云计算相遇大数据”为主题，展现当今两个最重要的技术趋势，提出了“大数据”概念。同年6月，全球知名咨询公司麦肯锡发布了《大数据：下一个创新、竞争和生产力的前沿》研究报告，报告指出：数据已经渗透到每一个行业和业务职能领域，逐渐成为重要的生产因素，“大数据”时代已经到来。2012年1月，在瑞士达沃斯召开的世界经济论坛上，大数据是讨论的主题之一。论坛发布的一份题为《大数据，大影响》（Big Data，Big Impact）的报告，宣称数据已经像货币或黄金一样成为一种新的经济资产类别。2月，《纽约时报》刊载文章称“大数据时代”已经降临，在商业、经济及其他领域中，决策行为将日益基于数据和分析，而非基于经验和直觉；在公共卫生、经济发展和经济预测等领域中，“大数据”的预见能力也已[10]经崭露头角。在重要机构和媒体的积极倡导下，一些国家政府很快意识到大数据的重要作用。2012年3月29日，奥巴马政府发布了《大数据研究和发展倡议》（Big Data Research and Development Initiative），推进从大量的、复杂的数据集合中获取知识和洞见的能力建设，这标志着大数据已经进入美国国家战略。2012年5月，联合国秘书长执行办公室发布了《大数据促发展：挑战与机遇》报告，全面分析了各国特别是发展中国家在运用大数据促进社会发展方面所面临的历史机遇和挑战，并系统给出了在应用过程中正确运用大数据的策略建议。同年11月，我国广东省政府先试先行，研究起草了《广东省实施大数据战略工作方案》，要求在广东省推进大数据战略，并准备在财政、环保、招投标等领域率先开展数据公开试点，重点通过互联网开放数据，以开放共享推动大数据应用，以开发应用带动大数据发展，以大数据发展促进社会创新。
目前，大数据已在政府管理中得到广泛应用。例如，2011年4月，在美国中西部发生了一系列毁灭性的龙卷风。美国联邦紧急事务管理局（FEMA）开始监测微博，注意到部分区域被龙卷风波及。局长立即列出一长串的位置派遣救援物资，虽然有一些地区预测不准确物资被退回，但很多受灾地区得到了及时救助。美国纽约警方已经开始利用电子地图以及历史犯罪记录、发薪日、体育赛事、降雨天气、假日等变量对比分析，预测最可能发生罪案的“热点”地区，并提前在这些地区部署警力。联合国“全球脉动”项目与SAS机构合作，通过社会媒体的数据分析美国和爱尔兰的失业率后发现，在官方报道失业率[11]增加前三个月，公众博客上关于就业的话题就大量增加。
随着互联网的发展以及多种来源的信息汇集至政府机构，政府部门需要设法管理不断增长的海量的数据。可利用的数据激增，但政府机构过时落伍的信息管理能力却极大地限制了其应对能力。政府面临的挑战包括：如何收集、管理和利用大量的实时数据；如何有效保护和控制数据；如何提高组织间的信息共享度，以获得更加综合且相互联系的情报；有哪些先进的可视化技术、工具和格式可用于表达信息，从而实现快速分析，并提出新的深刻见解和管理决策。大数据促发展，关键是需要用先进的方法和技术实现数据的收集、存储、分配、管理和分析，并将其转化为有意义、有价值的信息。另外，对于拥有全社会主要信息资源的政府部门来说，“大数据”时代的来临，必将对政府信息公开、数据开放产生更为强烈的推动力，对政府提供更优质的公共服务、促进社会创新等都会带来更为深远的影响。四 大部门制改革向纵深发展
大部门制是指为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，达到加强国家宏观战略管理与综合协调、降低行政成本、提高政府执行力、加大问责与监督力度的目的。
实行大部门制现已成为当代政府改革的共识。随着市场经济的日益成熟，目前，各主要发达国家在政府机构设置中已普遍采取大部门制的模式，对政府部门（国外通称内阁部门）进行合并，通常是合二为一或合多为一，减少部门数量，政府主要由精干大部门组成。一般来说，实行大部门制后，中央政府机构设置普遍在20个以内（如表1-1所示）。英国是较早实行大部门体制的发达国家，目前具有代表性的大部门有文化、信息与体育部，商务、企业与规制改革部，环境、食品与农村事务部等。德国联邦政府20世纪70年代形成大部门制基本框架后，根据社会发展的需要不断对一些部门进行跨度较大的整合，形成了大交通、大农业、大保障和大环保的部门模式，例如交通、建筑和城市事务部是由原来的联邦运输部、联邦土地规划、建设部、联邦房屋部合并而成，消费者保护、食品和农业部，统一负责食品、农业、渔业、林业、可再生资源、动物保护、农村发展、生物多样性方面的事务及相关国际合作事务。日本的大部门制改革始于2001年，此次改革将内阁部门由原来的22个省厅调整为12个省厅，在中央政府改革的基础上，日本各地方政府也配套推行大部门制改革。此外，处于市场经济转型期的国家和发展中国家，如俄罗斯、阿根廷等，也都开始实行大部门体制。在俄罗斯，代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，阿根廷政府中最典型的大部门为经济与生产部和外交、国际贸易与宗教事务部，其中经济与生产部主管国内外经济事务，涉及经济活动的各个方面。表1-1 是否实行大部门制国家的内阁部门数量比较
2007年，党的十七大报告在部署行政管理体制改革时，明确指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。随后党的十七届二中全会对我国新时期加快行政管理体制改革做出新的部署，通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐。2008年3月15日，随着《国务院机构改革方案》在十一届全国人大一次会议上高票通过，被称为政府机构改革突破口的大部门制改革正式拉开帷幕。从2008年开始，在国务院及地方政府机构内，先后推行了大部门制改革。改革的重要特点就是按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的思路，归并政府的职能，尽量做到一件事情由一个部门管理，避免职能交叉、重叠，遏制政出多门和多头管理。
在中央层面，2008年国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部5个大部，至此国务院组成部门设置为27个。此次行政体制改革，把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共行政体制的服务职能，是改革的极大进步。图1-2 国务院2008年大部门制改革方案示意
在地方层面，继国务院大部门制改革后，省、市、县地方政府相继推行了大部制政府机构改革。2009年9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委、省政府批复，“顺德大部制”正式出台。根据方案，全区原有41个党政机构，按职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个。国家行政学院汪玉凯教授将其总结为三句话：“党政统筹的组织架构，决策、执行、监督相互制约的权力结构，以及党政一体的高效运转机制。”[12]2009年，广州市启动大部门制改革，围绕建立“大城管、大文化、大交通、大建设、大水务、大林业”以及“统一城乡规划、统一人力资源和社会保障以及统一科技与信息化”，通过组建和职责划入的方式，在九大领域建立大部门制，将政府工作部门和办事机构将从49个精简为40个。2010年，成都市新一轮机构改革中，新组建政府部门4个，调整政府部门4个，合并政府机构3个，更名政府机构3个，撤销政府机构6个。改革后，成都市政府部门由51个减少到41个，减少了20%。此外，上海、浙江富阳、湖北随州等地都开展了形式各异的大部制试验。
十七大提出大部制的改革思路，是在总结我国过去几十年的行政管理经验、适应市场经济发展规律和借鉴发达国家行政管理体制改革成熟经验的基础上，并结合我国实际情况在新的历史条件下做出的一个新举措。2012年11月，在党的十八大报告中，胡锦涛总书记再次提及大部制，要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。
2013年3月14日，十二届全国人大一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议，表决通过了国务院机构改革和职能转变方案。此次国务院机构改革以微调为主，不涉及全局性调整，重在解决职能交叉、重叠以及不合理的管理机制问题。此次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。按照方案，新组建国家卫生和计划生育委员会，不再保留铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会；组建国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局、国家铁路局；重新组建国家海洋局、国家能源局（如图1-3所示）。此次改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革。正如国务委员兼国务院秘书长马凯的评价：“这次机构改革是同职能转变紧密结合、同步推出的，许多问题通过职能转变来解决，比单纯的机构调整更有意义。”图1-3 国务院2013年大部门制改革方案示意
大部制改革不只是简单的部门合并问题，其核心问题是理顺部门之间的关系，明确部门之间的权限，使部门在实际工作中各自运行其职责。大部制改革最大的阻力是多年来被强化了的部门利益，因此改革能否有效遏制部门利益，能否有效防止改革后将分散的部门利益转化为集中的部门利益，能否建立起“决策、执行、监督”相互协调、相互制约的运行机制，都将会对政府管理产生十分重要的影响。
作为信息化条件下的一种全新政府管理模式，电子政务在大部制改革背景下将更具有生机与动力。一是大部门管理范围增加，对管理效率提出更高要求，必然要通过各类电子政务平台和应用系统来规范业务运作、提高运行效率。二是大部门内部各司局之间业务协同更紧密，对信息共享、业务流程优化提出内在需求，这种自发的需求将有利于促进电子政务诸多难题的解决。三是决策难度加大，例如大交通管理要求能够综合公路、水运、铁路、民航等交通行业资讯，这对数据整合能力、数据分析能力提出更高要求，对电子政务支撑决策的要求持续提高。五 “省直管县”改革稳步推进
所谓“省直管县”是指省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。在当前新形势、新环境下，“省直管县”改革成为我国地方行政区划改革的发展方向。
从改革背景来看，“省直管县”改革是在我国特定的社会背景下形成的。第一，做强县域经济，促进城乡一体化发展是“省直管县”改革的最大动力。截至目前，我国内地共设有2860多个县（县级市）[13]，县域人口约占全国总人口的80%以上。县是统筹城乡发展、统筹经济社会发展的重要区域，是宏观和微观工作的结合点。如果这2800多个县和县级市的经济得不到较快的发展，会进一步拉大城乡差别、地区差别，直接影响到我国的城乡一体化进程。随着市场经济特别是区域经济的发展以及行政治理环境的变化，“市管县”体制的弊端日益凸显：一方面，增加了行政层级，提高了行政成本，降低了行政效率，各种管理权限集中于市级，县级政区的自主权受到了削弱；另一方面，市、县争利严重，市要求县域经济发展服从于市区经济发展，把各种资源、要素和精力都集中在市级经济发展上，不断从县里“抽血”，从而限制了县域经济的发展。推行“省直管县”改革，强化省级政府对县的直接管理和加大扶持力度，有利于激发县域经济发展活力，改变城乡二元结构，进一步加快县域经济的发展。
第二，技术进步和基础设施的改善为“省直管县”改革创造了有利条件。铁路、高速公路、国道、省道等基础设施的改善，现代交通工具的发达，“缩短”了省与县之间的空间距离。电话、电视的普及，特别是计算机、远程通信等现代技术手段的广泛应用，使得政府间传递信息的时间明显缩短，信息的时效性和准确性大大增强。交通的便捷、信息化的快速推进，为政府的“扁平化”管理提供了工具上的条件，增强了省直管县的能力。
从国家政策层面来看，早在2005年6月，时任总理温家宝就在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”2006年3月十届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，提出在“十一五”期间行政管理体制上要“减少行政层级”，财政管理体制上“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年中央一号文件再度锁定“三农”问题，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》第26条明确指出：“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”2009年7月财政部印发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这标志着试点多年的“省直管县”财政改革开始提速并有了下一阶段的时间表。2011年3月颁布的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》中明确提出，在行政体制改革方面要“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”，在财政体制改革方面要“稳步推进省直管县财政管理制度改革”。2012年11月，党的十八大报告中再次提出“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。多项政策从不同决策层面指出，中央把县域作为推进城乡一体化的重点，这将对推进县域经济发展、促进“三农”问题解决产生重要影响。
从省直管县的改革进程看，浙江省是最早进行强县扩权改革的省份，1992年该省对13个经济发展较快的县（市）进行扩权。从2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省直管县”的格局。目前，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省直管县”。从实施“省直管县”的结果看，绝大多数县域经济实现了加快发展。“省直管县”改革中，财政改革是核心。省直管县后，中央和省可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策，更好地扶助农村地区经济发展，下放给县、乡的各种权益也不易被市级政府截留，使得县级财政留成比例增加，使县里可以集中更多的财力发展县域经济。“省直管县”改革除了财政改革外，各类行政审批权力也会由省下放到县，从而有利于县级政府根据地区实际为企业和个人提供更加便捷高效的服务。
然而，各地在“省直管县”体制改革中也为政府管理带来一些难题。一是，省级政府对县级政府的行政管理能力跟不上改革发展的需要。一方面，“省直管县”体制改革后省级政府的管理层次减少，管理幅度加大，带来省级政府管理能力与管理半径不能适应的问题；另一方面，“省直管县”后部分行政权力由省下放到县，但省对县的权力监管能力不配套，造成“放权”不到位现象普遍存在。二是，县级政府的社会管理和公共服务能力跟不上县域经济发展的需要。县域经济的壮大伴随着县城人口快速增长和企业市场行为的增加，县级政府在人口管理、社会保障、教育医疗、工商管理、税收管理、应急管理等社会管理和公共服务领域的服务对象不断增加，服务业务量快速增长。但目前县级政府公务人员总量有限，公务员服务意识不强，服务手段落后，公务员管理水平相对也较低，政府管理和服务能力无法有效满足县域经济社会发展需要。
实际上，上述两大行政管理难题的本质都是“信息管理”问题。放权后的监管问题主要是解决“信息不对称”问题，而政府为企业和公众提供办事和公共服务的问题大多是“信息服务”问题，如政策法规、办事指南的发布，各类表格、证照的办理、发放等。解决信息不对称和提供信息服务问题是最能够发挥电子政务长处的领域。可以说，“省直管县”改革为县级电子政务发展带来了契机。在“省直管县”体制下，我国县级电子政务的发展应选择“投资集约，平台共建；资源集聚，信息共享；管理集中，系统共维”的集约高效推进模式，即在建设和运营中力求尽可能节约财政、人力和设备的投入，通过“信息共享、优化流程、集成服务”创新，推动县级行政的效率和服务水平提升；通过电子政务推动政民互动，为公众及时排忧解难，将社会矛盾和隐患消灭在萌芽状态，促进当地社会和谐发展。第二节政府管理创新对电子政务提出的新挑战
随着电子政务向纵深发展，服务政府管理创新成为电子政务发展的主要目标，政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务越来越离不开电子政务的支撑，加强政府管理创新、建设服务型政府对电子政务提出了新的挑战。一 部门间的信息共享和业务协同需求更迫切
21世纪头十年，我国在系列“金字工程”的带动下，建设了一大批重要核心业务系统，收集、积累了大量反映国民经济和社会发展的各类重要数据和信息。但是由于政务信息共享和业务协同的机制和制度尚未健全，还缺乏相关的法律对这些信息开放予以规范，加之受制于数据标准、信息安全等各种因素，各部门收集的信息大部分仅供行业内部使用，只有少部分基础性信息或结论性的信息对外共享，极大地阻碍了信息资源广泛开放和共享，造成多头采集、重复采集、数据不一致等问题。
信息化时代，部门之间业务交互关系的建立和跨部门工作信息的传递更加迅速和快捷，依靠信息技术来提升政府的协同管理能力已变得越来越重要。当前我国政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务各个领域，信息协同需求变得越来越突出。在经济调节领域，部门之间数据打架现象时有发生，统计数据与经济实际运行状况不符受到社会质疑，政府公信力受到极大伤害。在市场监管领域，综合治税、社会信用、食品药品监管、环境保护等工作都需要从根本上解决跨部门信息共享问题。在社会管理领域，流动人口管理、社会保障人群管理、社会治安管理等都要依赖人口、企业法人、金融、工商、地理空间等国家重大基础信息库的建设。在公共服务领域，为公众提供一站式、一体化、便捷、高效的窗口服务和网站服务，都需要在业务后台实现共享、协同。提高政府行政效能面临的新问题对政务信息共享和业务协同提出了内在、客观要求。二 信息整合及其对决策的支撑更深入
政府为更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责，提升应对突发事件的能力，对信息整合的需求越来越迫切。要实现政府部门内部和跨部门的信息整合，将分散于各个信息系统中的数据、信息整合汇集，有效地挖掘分析甚至实现图形化、可视化展现，从而更好地支撑政府决策，更好地服务于管理创新。“大数据”时代来临后，数据集中、信息整合更为必要，要求根据行政管理和业务发展的性质使所有信息实现高质量的集中，为管理和决策提供更好的支撑。目前，电子政务发展较快的省市、部门已经将信息整合作为下一步电子政务深化应用的重点之一。例如，北京市高级人民法院已经开始从顶层设计角度将前期建立的100多个业务信息系统中涉及审批业务、队伍建设、行政管理等的数据进行整合，构建“信息球”的立体运行模式，为全市三级法院提供统一的数据服务，从质量管理、效率控制、绩效考核、专项分析、综合指数、有求必应六个方面，提供图形化的数据统计、分析、比对等信息服务，有效支撑了业务运作和领导决策。北京市东城区将“深度整合”作为电子政务下一步发展重点，实现城市管理网格和社会管理网格整合，更好地发挥电子政务对政府管理创新的支撑作用。三 政府数据开放要求创造更大价值
社会日益高涨的信息需求以及不断提高的海量信息挖掘、分析技能，要求政府开放更多有增值潜力的信息和数据，以大数据战略来管理社会。这一点国外政府已经取得较大进展。在“开放政府”（open government）理念之下，2009年5月21日，美国联邦政府数据开放网站Data.Gov上线发布。截至2011年12月底，data.gov.上共开放了原始数据3721项，地理数据386429项。此后，澳大利亚、英国、加拿大等国也纷纷行动。2009年12月澳大利亚政府在互联网上开办数据门户网站（data.gov.au），方便群众查找、访问并利用联邦、州、领地政府的数据。2010年1月21日，英国政府开放数据网站Data.gov.uk正式投入使用，数据集涉及健康、交通、环保、社区、商务、教育等众多领域。2011年3月17日，加拿大国家开放数据门户网站opendata.gc.ca正式上线。政府向全社会开放其所拥有的公共数据，直接促进了对数据的创新应用。截至2011年12月底，美国data.gov网站上已经汇集了1140个应用程序和软件工具、85个手机应用插件。这些程序和工具通过对公共数据的分析，发现了数据背后所反映的趋势或规律，揭示了集体行为的潜在联系，为科学决策带来了有力支撑。例如，有人利用data.gov上开放的航班数据，开发了航班延误时间分析系统，并向社会免费开放，成为公众乘机、候机的行动指南。政府积极开放数据，实现社会创新应用，能更好地推动政府管理创新和社会自治。四 面向公众的政务服务更完善
随着经济社会的发展和民众生活水平的提高，民众的公共服务需求从基本的衣、食、住、行逐步扩展到对基础设施、教育、卫生、文化、社会保障等的多样化需求上来。与此同时，民众和企业对政府服务的提供方式、服务效率都提出了更高要求，这对政府的资源整合能力、业务协同能力、服务创新能力都提出了严峻挑战。政府管理要从管理型向服务型转变，“寓管理于服务之中”，依托电子政务更好地为公众提供优质政务服务。一是要整合资源，提供真能办事的有价值的在线服务。一站式在线服务不是简单的地址链接，也不是简单地抓取部门网站和社会媒体相关内容，而是不同政府部门前台网站内容、展现技术、显示方式的整合以及后台业务的无缝协同，使服务更加便民，以满足多样化服务需求。二是拓展服务的覆盖面，加快服务向基层延伸，构建覆盖基层特别是农村地区的便民服务网络，使公共服务惠及全民。三是创新服务提供方式，结合城乡信息化基础设施的差异以及居民应用能力的不同，不仅要依靠便捷的互联网，还要充分依靠各类信息服务站点、手机、电话以及广播电视等提供公共服务。目前，北京东城区网格化管理、广州越秀区信息服务直通车、宁波81890综合服务平台、成都基层公开综合平台、浙江农民信箱、吉林“12316新农村热线”等都是政府依托电子政务平台创新公共服务的典型案例。第三节电子政务顶层设计的提出及其重要意义一 电子政务顶层设计的提出背景1.开展顶层设计已成为新时期我国电子政务发展的紧迫任务
经过30多年的发展历程，特别是21世纪前十年的发展，我国电子政务以大规模基础设施建设和一大批重要核心业务系统建设为突破口，在很多领域实现了从无到有、从小到大、从起步向深入发展的重要进展。国家信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁曾这样评价我国电子政务所取得的成就：“以政府核心业务为主线建设的电子政务系统取得了巨大的成功，发挥了显著的经济和社会效益，也涌现岀一[14]批具有国际先进水平的重大信息系统工程。”电子政务在提高行政效率、促进信息公开和扩大民主参与等方面发挥着越来越重要的作用，为提升中央和地方各级政府治国理政能力做出了很大贡献。
然而，我国电子政务建设中已经暴露出许多不容忽视的问题。工业和信息化部副部长杨学山曾指出，中国电子政务30多年的历史总体上是以工程项目为中心推进的，这些项目通常是由一个部门甚至是部门里面的一个局部在推进，政务信息系统呈现“碎片”化状态，导致信息无法共享、系统相互独立、重复建设在所难免。这在很大程度影响了电子政务效能的充分发挥，使政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务各个领域都面临着信息共享与业务协同的问题。随着政府信息化进程的加快，政府的各个部门包括公安、税务、社保、民政、医保、农业等都独立地建立了自己的信息管理系统，系统由各个行政职能部门根据自己的业务需求建立。每个系统都可以发挥自己一部分的作用，但对于整个政府来说，由于各个系统相互独立，开发技术与规范各不相同，结果是建立起了一个个信息孤岛，在为公众提供综合性服务的时候就面临数据整合困难、服务难以衔接的问题。同时，分散建设和管理也带来重复建设、投资浪费等问题。当前，迫切需要从顶层和全局的角度对电子政务进行统筹规划和管理，促进已建项目之间的整合、协调和新建项目之间的一致性、联通性。在联合国2008年度全球电子政务调查中，已经开始将互联治理（connected governance）和电子政务的整体性作为评估各国电子政务发展的重要指标。
电子政务顶层设计是要从全局角度出发对电子政务进行整体规划和布局，构建电子政务科学发展的蓝图，切实将各自为政、分散建设、技术驱动的发展方式转变为协同、集约、安全可控、业务驱动的发展方式。近年来，电子政务界对顶层设计的呼声越来越高。2002年，国家信息化专家咨询委员会委员曲成义教授提出，电子政务实施是一场革命，“因为它面临着四项挑战。其中的第三个挑战是电子政务平[15]台的顶层设计”。2003年8月，北京市时任副市长范伯元也指出，“目前北京市的电子政务的建设力度虽然很大，但是缺乏一种整体的设计、整体的组织和顶层的设计”。在电子政务已经普遍取得阶段性成果的时候，2005年国务院信息办提出了下一阶段电子政务的首要任务是“抓好电子政务的顶层设计”。2010年6月27日举行的第四届中国电子政务高峰论坛正是以“电子政务的顶层设计”为主题召开的，同年10月25日，在国家行政学院和国家信息中心组织召开的第五届中国电子政务论坛上，国务委员兼国务院秘书长马凯在开幕式讲话中明确指出：“中国政府将在充分调研论证的基础上，做好‘十二五’电子政务发展规划，鼓励有条件的部门和地区探索推进顶层设计，统筹推进电子政务发展。”工业和信息化部副部长杨学山也在论坛上强调：未来中国电子政务建设要引导发展模式的转变，首先就是要从局部规划和设计向全局的规划和顶层设计转变。2012年1月最新发布的《国家电子政务“十二五”规划》中明确指出要“全面推进电子政务顶层设计”。由此可见，开展顶层设计已经成为我国电子政务建设的重要任务。2.我国电子政务顶层设计急需成熟的理论指导和方法支撑
尽管从中央到地方都在呼吁开展电子政务顶层设计工作，但是同这种迫切需求相比，我国电子政务顶层设计目前仍基本停留在理念层面，还没有找到一种系统、全面、科学和可持续发展的顶层设计方法。
进入21世纪以来，我国有关电子政务主管部门曾制定两个里程碑式的文件对电子政务建设进行统筹规划和战略部署，一是2002年发布的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号），二是2006年颁布的《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号）。《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》在十一年前便认识到电子政务建设中存在着重复建设、各自为政、信息孤岛问题，提出建设和整合统一的政务网络，规划了12个重要的核心业务系统，并要求各地加强统一规划，避免重复建设。《国家电子政务总体框架》从战略高度描述了电子政务的整个体系结构，阐述了电子政务建设的基本要素及彼此之间的关系，提出了十多个应优先支持的业务，是对顶层设计进行初步探索的产物。
然而，以上两个文件内容较为宏观，在实际电子政务建设过程中，无法有效指导各地在电子政务工程项目与政府使命及目标之间建立清晰连接，跨机构的合作项目也缺乏常态化的发现和发起机制。同时，由于缺乏指导具体实施的内容，容易直接造成各级行政领导和电子政务工作者对电子政务的认识不统一、不到位，发展思路各不相同，无法达到很好的协调、统筹作用。
顶层设计强调可实施的蓝图设计，是介于规划和具体工程实施之间的重要工作，是政府信息化发展战略目标的具体化，能有效填补战略目标和具体执行之间的缺口。成熟的理论指导和方法支撑，有利于推动各级政府开展电子政务顶层设计工作，进而形成常态化、规范化的统筹管理机制。目前，我国个别省市、个别纵向行业已经开展了顶层设计的相关研究和实践，但是这些探索基本还处在一个“只见树木、不见森林”的状态，亟待总结经验，研究形成符合中国国情和电子政务发展实际的顶层设计理论和方法。3.欧美政府在统筹规划电子政务建设中已经开始顶层设计探索
美国在实施电子政务的过程中也曾遇到过诸如重复投资、重复建设、信息孤岛、效益低下等问题。各个政府机构基于自身业务需要建设各自的电子政务项目，虽然提高了部门效率，但项目之间彼此孤立、缺乏合作，在为公众提供综合性服务的时候就面临数据整合困难、服务难以衔接的问题。美国国会决策者们一直在关心联邦政府运作可能产生的低效率和无效能。21世纪早期，美国总统行政管理和预算办[16]公室（OMB）曾做过调查，发现政府关键职能的重复和缺口现象是广泛存在的，例如，50个政府机构实施了联邦药品控制战略；29个政府机构管理着541个净化空气、水和污染的项目；23个政府机构管理着200个为独联体国家提供援助的项目；13个政府机构管理着342个与联邦经济发展相关的项目；12个政府机构管理着超过35项的食品安全法；9个政府机构管理着86个教师培训项目；9个政府机构管理着27个有关青少年怀孕的项目；8个政府机构管理着50个不同的为无家可归者提供帮助的项目；7个政府机构管理着40个不同的职业培训项目；11个政府机构管理着90个早期儿童相关的项目。职能如此重复，若各个机构都向行政管理和预算办公室申请电子政务项目，势必会造成重复建设、资源浪费的问题。因此，作为电子政务主管部门的OMB认为发展电子政务的重点是将这些项目或工程进行协调，提供一种方法或框架说明项目之间的关系并有效管理各种变革。
20世纪90年代，随着总体架构（Enterprise Architecture，EA）理论在企业信息化领域的广泛应用，美国政府发现：一种可以用于减少
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