作者：丁志刚
出版社：社会科学文献出版社
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西部民族自治县政府治理能力现代化研究试读：
文前辅文
本书受国家社科基金重点项目“民族自治县政府治理能力现代化研究”（15AZZ004）、兰州大学“中央高校基本科研业务费专项资金”、兰州大学管理学院教师学术出版基金资助
绪论
在现代市场经济体制不完善、贫困发生率高的西部民族自治地区，政府主导性治理往往具有决定性意义，特别是一些民族自治地方除了要维护社会稳定，实现经济发展、民族团结、文化繁荣、生态安全外，还面临“三股势力”的威胁，实现经济社会发展、民族关系和谐及长治久安的难度在增大，这些都对民族地区地方政府治理能力提出了严峻挑战。本书以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以中国传统治国理政思想和西方政府治理理论为借鉴，以党和国家机构改革为背景，以民族、地域、政府、县域等四个因素的有机结合为主线，以政府履职能力和转变职能能力为抓手，以国家治理现代化为目标，在长期跟踪学界前沿、深入观察西部民族自治县政府、系统进行问卷调查的基础上，对西部地区民族自治县政府治理能力现代化问题进行专题研究。
一 研究缘起
推进西部地区自治县政府治理能力现代化，是从理论和实践两个层面对西部民族地区治理现代化提出的新要求。理论层面，民族因素、西部地域因素、自治县政府能力因素对中国现代国家治理究竟有何种影响，如何深入理解西部地区民族自治县政府的治理能力；实践层面，西部地区民族自治县政府如何履行法定职能，其治理能力现状如何，原因何在，怎样进一步转变民族自治县政府职能进而实现其治理能力现代化，这些问题均需要进行深入思考和系统研究。（一）民族因素：现代国家治理的敏感区
民族因素是指因民族意识和民族利益而产生的能够引起民族自身或其他民族存在和发展，影响地区、国家、国际社会乃至世界形势发展进程的各种现象的总和，是现代国家治理中的敏感因素。
1.民族利益的实现程度决定国家治理基本成效
马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[1]。民族与利益也是高度相关的，一定意义上，民族就是一种利益群[2]体。民族利益是指一个民族生存、发展的需求和权利，它有两种定义指向，一是国家层面的民族利益；二是多民族国家内部不同民族的
[3]利益。不论从哪个指向看，民族利益的实现程度都决定民族和国家关系的紧密程度，决定多民族国家的向心力和凝聚力，甚至决定国家治理的基本成效。在多民族国家，民族利益问题往往是引发民族问题的主要因素，也是国内外敌对势力、民族分裂分子进行蛊惑煽动、制[4]造民族冲突、实施民族分裂的切入点。因此，在我国，反对民族分裂，维护祖国统一，是中华民族最根本和最高的利益，也是国家治理现代化的基本前提和重要任务。
2.民族的国家认同是现代国家治理的思想基点
民族认同和国家认同的关系问题，是现代国家治理中的核心问题之一。在统一的现代多民族国家，各民族共同的国家认同是国家权力合法性的主要源泉之一，当每个民族都高度认同自己所在的国家，把[5]国家看作自己民族的政治屋顶时，就实现了国家与民族的统一。但是，从国家治理的视角看，多民族国家的国家认同面临民族治理矛盾、[6]全球治理挑战、文化治理冲突、制度治理困境等危机。由此可见，民族的国家认同既是现代国家治理的难点，也是国家治理现代化的思想基点。基于此，党的十九大把“铸牢中华民族共同体意识”写入党章，意味着做好新时代、新形势下的民族工作，必须不断培育和巩固中华民族共同体意识，引导各族群众增进对中华民族的认同，这也是推进国家治理现代化的正确途径和必由之路。
3.能否处理好民族问题决定国家治理基本路向
民族问题是因民族利益和民族权益而产生的民族差别、民族对立、民族争端、民族骚乱、民族纠纷、民族矛盾、民族冲突、民族危机、民族分裂等的总和。民族问题是社会总问题的一部分，既包括民族自身的发展（如生产方式、生活方式、思维方式、价值观念等）问题，又包括民族之间的关系（如民族歧视、民族剥削、民族压迫、民族斗争等）问题，还包括民族与阶级、民族与族群（或种族、部族、国族）、民族与宗教、民族与国家、民族与政党等方面的关系问题。在当今世界，民族问题具有普遍性、长期性、复杂性、国际性、敏感性[7]和重要性等特征，一定程度上成为世界范围内的热点。当前，我国民族宗教问题也呈现严峻态势，个别暴恐案件的发生，使民族关系成为各方关注的焦点。究其原因，族裔民族主义、宗教极端势力和恐怖主义是国际诱因；社会转型造成的社会身份变迁、一些社会矛盾与民[8]族宗教因素的结合则是国内根由。民族问题治理，实质上是民族问题治理体系的系统规划和治理能力的逐步提升。处理好民族问题，关系国家统一、边疆巩固、民族团结、社会稳定、国家长治久安和中华民族繁荣昌盛；民族问题处理得不好往往会引起社会的动荡，甚至政局的不稳。因此，能否处理好民族问题决定国家治理的基本路向。（二）西部民族地区：中国国家治理现代化的低洼地带
中国现阶段的国家治理，不仅要考虑民族因素的影响，还要考虑地域空间因素特别是西部地区地域因素的影响，然而，由于各种原因，西部民族地区特别是很多民族自治县县域仍然是国家治理现代化的低洼地带。
1.地域空间因素制约和影响人类社会发展格局
地理环境决定论无限度地夸大了地理环境的作用，是不足取的。马克思主义认为，自然地理环境是社会存在的重要因素，是人类生存和发展的永恒条件和自然基础，人类社会的一切生活资料和生产资料都以自然地理环境为基本条件。自然地理环境对社会劳动生产率有着巨大而深远的影响，并对社会发展起促进或延缓作用。马克思主义还认为，自然生态平衡对社会生活起着重要作用。因此，合理利用自然资源，保护生态平衡，是社会得以正常发展的必要条件。自然地理环境的作用受社会发展状况的制约，特别是受物质资料生产方式的制约。马克思主义的地理环境观为我们认识地域空间的价值提供了方法论基础。总体而言，地域空间影响人类经济、政治、文化、社会和生态等的格局，是社会实践主体在认识和改造世界过程中必须考虑的重大因素。在现代国家治理中，制定正确的区域发展战略、促进区域协调发展，有利于国家政治稳定和经济社会协调发展。
2.民族因素在中国西部地区体现出明显的特殊性[9]
民族因素在中国西部治理中明显的特殊性，主要体现在五个方面：一是民族地理空间位置的边缘性，即许多少数民族聚居的区域都是中国的边疆地区；二是民族群体分布与居住形式的多样性，如有的民族聚居、有的民族杂居、有的民族跨省区居住等；三是各民族人口及成员行业分布的差异性；四是民族发展的滞后性和不平衡性；五是部分少数民族宗教信仰的全民性和执着性。这些特殊性不仅进一步加大了西部民族地区治理的难度，而且进一步说明了加强西部民族地区治理的重要性和必要性。正如有学者指出，中国西部地区是少数民族聚居地区，有相当一部分地区是边疆地区，我国的民族宗教问题主要集中在西部，西部地区的稳定和安全，直接关系到全国的稳定和安全，关系到国家的统一。
3.西部民族地区是国家治理现代化的低洼地带
广大西部地区是我国各少数民族聚居区，从国家安全与长治久安、经济社会发展、民族宗教状况、地缘战略价值、生态文明建设等角度讲，西部民族地区是中国较为独特的一个区域，也是实现国家治理现代化短板中的短板。如何提升西部民族地区的治理水平和治理能力，不但关系到本地区的发展与稳定，而且影响到国家整体战略目标的实现。西部大开发、“一带一路”建设、精准扶贫、政策倾斜、对口支援、打击“三股势力”等，对西部民族地区的安全稳定、经济发展、社会和谐、文化繁荣、生态保护、民族团结、宗教和顺等发挥了重要作用。但是，国家在西部民族地区治理工作中依然面临一系列挑战，西部民族地区依然是国家整体发展中的低洼地带，存在的问题依然很多，与东部发达地区的差距还在扩大。（三）自治县政府：民族县域治理的压舱石
民族自治县政府在西部民族地区县域治理中，承担着主导西部地区各种资源特别是一些敏感因素以及带领西部地区民族自治县走出低洼地带的重要职责，是西部地区民族自治县治理现代化的主体。
1.县级治理是国家治理的“基本盘”和“压舱石”
从历史看，郡县是中国最稳定和最重要的地方政府，是沟通国家与社会的关键层级，“郡县治，天下安”是中国治国理政的古训。从现实看，中国现有2854个县级区划，其中包括361个县级市，1425个县，120个自治县，县域土地占全国国土总面积的94%，县域人口占全国总人口的73%，县域政权在中国现阶段的政治架构特别是在中国共产党执政和领导国家治理现代化的过程中发挥着不可替代的作用。从微观看，县是个体地理意义上的“出生地”、“故土”和“乡愁”的孕育地；从宏观看，县是国家与社会的“接点”，是现代政治的基础。习近平总书记强调：在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。由此可见，县级治理是国家治理的[10]“基本盘”和“压舱石”。
2.民族自治县对于脱贫奔小康全局具有战略性意义
改革开放以来，特别是“十二五”时期，各民族自治县准确把握县情，找准发展定位，摸索出了政策优势驱动型、资源优势驱动型、区位优势驱动型、人文优势驱动型等发展类型，各项事业取得重大成就，积累了丰富经验，为脱贫奔小康奠定了扎实基础。与此同时，一些民族自治县发展也面临诸多困难和问题。尤其是脱贫形势严峻，扶贫任务艰巨，总体来看，民族自治县在全国贫困人口、国家扶贫开发工作重点县、全国集中连片特困地区这三个重要指标中占比都达到了1/10，而民族自治县数量只占全国县级行政单位总数的4%。这三个“1/10”集中表明，民族自治县是全国脱贫攻坚主战场，对于脱贫奔小康全局具有战略性、指标性意义。维护民族团结、促进社会和谐，是民族自治县的应担之责和应尽义务，也是民族自治县脱贫奔小康的应有之义和强大动力。各民族自治县要相互学习借鉴，交流经验、创新模式，科学定位、发挥优势，更加注重统筹兼顾，更加注重用好用活用足政策，更加注重创新平台载体，更加注重激发内生动力，努力完成脱贫攻坚这项硬任务，确保如期同步全面建成小康社会。
3.政府是西部民族自治县治理现代化的主导性主体
中国的民族问题治理机构既包括中国共产党机构内的有关部门，也包括国家权力机关、行政机关和政协机关内的有关部门；既有中央层面的相关机构，也有地方各级党委、人大、政府、政协的有关机构[11]；在国家治理现代化及党和国家深化机构改革背景下，治理机构体系中也应包括司法机关和政治机关（如监委）。除此以外，治理的主体还应包括社会组织、市场主体以及公民个人等。在长期的社会治理实践中，我国逐步形成了“党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作”的民族事务治理格局。但由于历史传统、政治文化、思想观念、体制改革等因素的影响，作为行政机关的民族自治县政府在西部民族地方治理主体体系中的作用最为直接，因此，在西部地区，中国共产党各级党委是民族自治县治理机构中最重要的领导主体，自治县政府是民族自治县治理机构中最基本、最主要的治理主体之一，承担着贯彻落实党和国家发展战略、推进省域发展、实现县域发展的重任，是民族自治县治理现代化的主导性主体。
二 相关文献综述
围绕西部地区、民族自治县、政府治理（治理能力现代化）等关键词，系统梳理国内外已有文献，有助于把握学界对本领域问题的研究现状，进而确定本书的研究对象、研究重点。（一）国外研究
国外学者对地方政府的研究，一般是在西方治理理论指导下、针对西方国家地方政府治理进行的，并取得了较为丰富而系统的成果，如理查德·D.宾厄姆介绍了美国地方政府治理的种种理论，探讨了美国地方政府治理过程中的法律、政策、财政、资源、府际关系、行政[12]伦理等差异性问题。詹姆斯·N.罗西瑙考察了“没有政府的治理”的核心特征，探讨了世界上不同治理模式的哲学基础、行为模式和制[13]度安排。罗伯特·D.帕特南从集体行动和社会资本的视角，运用治理、善治理论，考察了意大利通过公民传统建立起的民主机制的运行过程、制度绩效，认为社会资本的差距是决定地方政府质量的关键因[14]素。文森特·奥斯特罗姆基于治理理论的多元化视角，研究了美国地方政府治理中的支配和自治的关系，揭示了美国地方政府的历史、[15]改革、财政、组织机构、绩效等问题。埃里克·阿尔贝尔从央地关系、地方政府、基层政府等多角度、多层面对丹麦、芬兰、挪威、瑞典等北欧国家的地方政府治理中的府际关系、治理过程、治理的经验[16]和不足等进行了比较全面的研究。赫尔穆特·沃尔曼以制度分析法考察德国地方政府设置、区划、人口规模、民主、法规、组织结构、[17]行政管理改革、人事、财政和发展等。理查德·廷德尔等对加拿大地方政府的历史、运作的经济和政治背景、代议角色和服务分配角色[18]问题进行了讨论。罗纳德·J.奥克森强调通过市场和政府的合作进行城市治理，重点关注二者合作的前提和条件，如制度安排、政策工
[19]具等。罗伯特·阿格拉诺夫从府际合作的角度出发，认为“协作性公共管理”是地方政府发展的新战略，必须在传统韦伯式官僚制基础[20]上实现区域政府合作。布莱恩·多莱里从多学科视角对澳大利亚地方政府的特征、运行的财政环境、治理与管理问题、政策及发展方向[21]等进行了较系统的分析。戴维·威尔逊、克里斯·盖姆围绕英国地方政府的主题和议题、政治与人民、现代化，对其治理与合作、地方选[22]举、央地关系、压力集团、民主的复兴等问题进行了研究。让-皮埃尔·戈丹从可治理性、全球化、新银行和新左派、现代性的标签角[23]度回顾了治理在政治哲学中的意义及现代影响。约翰·克莱顿·托马斯提出在政府决策过程中鼓励公民参与的策略途径和有效决策模型，[24]并丰富了说明、验证该模型的效度。B.盖伊·彼得斯归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府，对每一种政府治理模式，从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行分析，被誉为对全球治理变革进行综合分析的杰出
[25]著作。弗朗西斯·福山从国家概念入手研究国家构建和当代国家弱[26]化的原因。
西方学者对中国地方政府治理特别是县级政府治理的研究起步比较早，而且有一定的研究成果。弗里曼等以中国河北饶阳县五公村为个案，探讨了1920～1960年华北农村的社会变迁，研究了中国共产党在革命胜利后在农村社会所进行的一系列改革，分析了这些改革给农村社会及农民所带来的影响、对国家建设的作用、与传统文化之间[27]的关系，探讨国家与农村社会，国家领导与地方干部的关系。曹诗弟从教育社会学的视角，通过对山东省邹平县乡村学校的实地研究，描绘了一幅近百年来中国教育和社会发展变迁的生动画卷，认为[28]研究教育就是研究教育背后的文化规范和习俗。
总体而言，国外学界对地方政府（含县级政府）治理的研究起步较早、成果相对丰富、理论相对成熟、运用相对广泛、总体比较领先，对政府治理特别是地方政府治理的依据、要素、评估、提升多方面的理论和实证研究成果也比较丰富。但国外学者对中国西部地区尤其是民族自治县的研究较少，加之这些成果都是在西方治理理论指导下进行的，其公私界限划分模糊、政府在治理中的角色不明、整体治理策略在实践中存在适用困境，其一般性理论对我们研究治理问题具有一定参考价值，但不能直接搬用。（二）国内研究
为对西部地区民族自治县政府治理能力现代化研究的前期成果有个概要性认识，笔者在CNKI数据库中对本书涉及的核心词或相近关键词进行“篇名”模糊检索（截至2019年1月25日），由表0-1可知，“西部地区”研究成果较丰富，各种电子资源数量达23194篇，“西部民族地区”3072篇，加上“西南民族地区”、“西北民族地区”和“西部少数民族地区”共5832篇，数量也较多；但“西部民族自治县”、“西南民族自治县”和“西北民族自治县”研究较少，共64篇；“自治县政府”和“民族自治县政府”研究共81篇，“自治县政府治理”和“民族自治县政府治理”研究共4篇，可见，学界对西部地区民族自治县政府治理能力的研究处于初始阶段，成果数量非常少。这既为本书研究留出大量空间，也意味着在研究过程中，可直接参考的文献非常有限，笔者不仅要对相关理论进行深入思考，而且要做大量的实地考察。表0-1 CNKI数据库中有关西部地区自治县政府治理能力现代化研究的“篇名”检索
以西部地区民族自治县为直接研究对象的论文仅有两篇，其中一篇为笔者负责的课题组2016年发表于《青海民族研究》上的《论民族自治县政府治理能力现代化建设》，文章解读了民族自治县政府治理的基础性、民族性、地域性、自治性等特点，提出民族自治县政府面临县级行政机构治理能力现代化的普遍性问题和民族地区治理能力现代化的特殊性问题的双重压力，认为民族自治县政府治理能力现代化建设要以国家治理现代化理论、当代中国民族理论以及现代治理理论为基础，通过完善和创新制度机制、协调多元治理主体关系、优化治理方式、繁荣民族文化等路径，着重提升自治县政府的民族区域自治制度保证能力、治理主体培育能力、治理方式法治化能力、民族文化发展能力。另外一篇为云南大学嘉泽德智的硕士学位论文《边疆民族自治县政府治理能力建设研究——以宁蒗彝族自治县为例》，该论文在治理理论视域下，把政府、市场、第三部门主体、公民个人、社会文化环境、治理机制和绩效评估分析等作为治理要素，在宁蒗彝族自治县政府治理能力现状和问题研究的基础上，从提升自治县政府协调整合能力、发展经济能力、社会管理和服务能力三个方面提出政府治理能力现代化的路径。
但国内学界关于地方治理（含县域治理）和政府治理方面研究的成果非常丰富，部分代表性专著成果及其学术贡献见表0-2和表0-3。表0-2 国内关于地方治理（含县域治理）研究的部分代表性专著及简介续表续表表0-3 国内有关政府治理研究的部分代表性专著及简介
有关政府治理能力及现代化的研究，在党的十八届三中全会后出现新的研究趋向，政府治理能力现代化主题更加凸显，政府机构改革和职能转变、政府治理与国家能力、政府治理能力与政治信任、政府与国家、政府与政党、政府与社会、政府与市场、政府与公民、政府与智库、政府与公务员或党员干部的关系，智慧政府（知识型政府、信息化政府）、法治政府、有为政府、服务型政府、人民政府、有限政府、有效政府等方面的研究更加专题化。研究视角愈显广阔、多样化和多学科化，主要有治理理论（如善治、统筹治理、多中心治理、理性治理、合作治理、软治理等）、全球治理、国家治理现代化、社会主要矛盾转化、“四个全面战略”（如全面深化改革和法治政府）、生态文明建设、政府与信息化（大数据、新媒体、自媒体、“互联网+”）、政府性质和职能、行政生态、政务服务标准化、政府治理模式比较、动机—能力、政府与社会互动（如预算交易费用、网络舆情、公共危机、社会政策、收入差距等）。研究对象更加广泛，涉及中央政府、国外地方政府、国内地方政府（包括自治县政府、城市县级政府、开发区政府）以及乡镇政府等多个层级和类型；研究内容更加深入，政府治理能力的内涵进一步拓展，政府经济治理能力、社会治理能力、生态治理能力、文化治理能力、贫困治理能力、灾害治理能力、信息化能力（数据治理能力或智慧政府能力），政府领导力、公信力、回应力、整合力、学习力、创新力、决策力以及政府危机管理能力、网络治理能力、海洋治理能力等多方面能力的研究更加深化。除此以外，学界对政府治理的价值和功能、体制和机制、要素和模式、实绩和评估等一般性理论问题也进行了较为深入的探讨。
在县级政府治理能力及其现代化研究方面，十八届三中全会后，学界广泛运用国家治理现代化理论，聚焦县级政府治理模式创新（机构改革、职能调整、方式方法现代化、体制机制创新等），深化县级地方政府治理能力（公信力、规划力、财政力，社会治理能力、生态治理能力、扶贫治理能力、城市治理能力）提升研究，除此以外，还涉及县级政府债务风险治理、投融资平台治理、官员激励与治理、文件治理、公共决策治理、治理绩效与政治信任、服务理念治理等新主题。其研究视角随着中国政治现代化进程也不断拓展：理论方面，涉及科学发展观、多元治理、整体性治理、协同治理、社会质量理论等；实践方面，涉及新常态、“省管县”改革、扩权强县、新农村建设、新型城镇化、精准扶贫、网络参与、服务型政府、财政分权、新环境法等。
总体来看，国内学界对治理理论的研究经历了由参考、译介国外理论到治理理论本土化，由一般性理论研究为主到逐步具体化和可操作化的过程，特别是十八届三中全会提出国家治理现代化目标后，学界与政界在治理理论研究和治理实践上的互动渐入佳境，体现了政府自觉、学界自觉和社会自觉的同频共振和新时代中国国家治理的鲜明特色。在政府治理的实践和研究方面，地方政府特别是县级政府在改革创新的大背景下，担起了改革先锋的重要职责和使命，在政府与市场、政府与社会的强互动实践中、不断创新理念方法、不断调整角色定位、不断改革机构设置、不断转变冗余职能、不断理顺体制机制、不断推进治理创新，学界对此方面的关注度从未减弱甚至高潮迭起，体现了从实践到认识（理论），再由理论到实践的认识过程，出现了大量的学术成果。不过，我们也发现，学界在治理理论研究方面还有很多分歧，特别是在政府与政党、政府与社会、政府与市场、政府与个人等治理主体关系特别是边界划分方面的争议比较大。就民族自治县政府治理而言，在自治权的实现，民族因素和地域因素的结合，民族认同、政府认同和国家认同的统一以及民族问题解决的方式等方面还没有达成高度一致。
三 研究对象和基本概念
根据国家治理现代化的实际需要，本书以“西部民族自治县政府治理能力现代化研究”为题，以西部地区民族自治县政府及其治理能力为研究对象，以西部地区、民族自治县、政府治理能力为基本概念，旨在既关注中国特色社会主义制度下的国家治理实践，又着力于西部地区民族自治县政府治理能力提升（或推进其治理能力现代化）的内在逻辑进行学术探索。（一）研究对象
本书确定西部地区民族自治县政府及其治理能力为研究对象，理由如下。
从学术研究角度看，通过对既有县级政府治理能力研究的分析，我们发现，在现有的研究成果中，对县级政府治理能力研究的角度比较全面、成果较多，且理论型研究居首位；对实际问题的研究也有不少，但大多是基于特定区域而进行的研究，不具有一般性；对于西部贫困地区，尤其对数量巨大的民族自治县政府治理的研究少之又少。所以，对民族自治县政府治理能力的研究依然存在较多问题与较大探寻空间。
从治理实践角度看，在国家治理现代化背景下，民族自治县政府面临县级行政机构治理能力现代化的普遍性问题和民族地区治理能力现代化的特殊性问题的双重压力，其治理具有基础性、民族性、地域[29]性、自治性等特点。与非自治县政府相比，民族自治县政府治理涉及的民族、宗教、边疆等因素比较敏感、特殊和复杂，治理难度和广度更大。同时，民族自治县与贫困地区存在相当高的重合性，政府面临着脱贫攻坚要求与少数民族文化不协调的矛盾，是对政府治理能力的又一巨大挑战。由此可见，民族自治县政府治理能力的强弱，一方面关系到民族团结、民族和谐、民族稳定与民族繁荣，另一方面也关系到少数民族地区的经济、政治、文化和社会发展，更关系到国家稳定与长治久安。（二）基本概念
根据学术研究的规范性要求，结合研究选题和研究对象，本书使用的基本概念是西部地区、民族自治县、政府治理能力等。
1.西部地区
西部地区首先是一个行政区划概念。根据现行的国家行政区划，中国西部地区是在中华人民共和国版图上的一个行政区划集合（又可以划分为西北地区和西南地区等构件），其土地面积681万平方公里，占全国总面积的71%；人口约3.5亿人，占全国总人口的28%；包括12个省级行政建制，130个市级行政建制，1085个县级行政建制，15848个乡级行政建制（见表0-4）。西部地区还是一个区域经济概念，就现阶段而言，西部地区在经济发展程度上大体属于欠发达水平，总体上和中国东部、中部和东北地区有一定差距，但与其他几个地区的经济互补性又很强，进而构成了统一的国家经济体。从国家治理角度看，西部地区是“西部大开发”战略和“一带一路”倡议实施的特殊区域，是国家治理的重点区域之一。和其他区域相比较，西部地区的优势和劣势都很明显：一是地域辽阔但地形、气候条件差异大；二是接壤国家多、大陆边境线和海岸线长且治理难度大；三是人口密度小但少数民族人口、贫困人口最集中；四是自然资源丰富但经济欠发达；五是传统文化深厚但现代性有待提升。表0-4 西部地区各级行政区划数统计
2.民族自治县
根据中华人民共和国《宪法》和《民族区域自治法》等法律的规定，民族区域自治包括建立民族自治地方、设立自治机关和行使自治权等基本内容。中国现阶段的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，民族自治县（还包括旗、自治旗）是中国现阶段的行政区划之一，在整个国家行政管理体制中具有十分重要的地位，它既是党和国家各项方针政策的执行机关，又是县域经济和社会发展的领导机关。民族自治县行政级别等同于市辖区、县级市、县等县级行政区。拥有广泛的自治权是民族自治县（旗）与一般县级政权最大的不同，民族自治县（旗）的根本问题是自治权问题，民族自治县的自治权作为国家的一级政治权力，也是民族自治县管理和发展地方经济文化事业的权力。
在中国现阶段，民族自治地区面积约占全国总面积的64%，而人口只有1.1亿人左右，主要分布在西部或者边疆地区，如新疆、西藏、内蒙古、宁夏、广西、青海、云南、贵州等省区市，在中国陆路[30]长达2.2万公里边境线上有1.9万公里属于民族聚居地区。其中，民族自治县（旗）120个，总面积占全国民族地区的11%，少数民族人口占全国少数民族人口的21%，实行自治的少数民族数量多达41个。按照地域分布来看，西部地区民族自治县的数量最多，共计83个，占全国自治县数量的69%；按照省区市分布来看，云南省的自治县数量最多，共计29个，占全国自治县数量的24%，广西和贵州的民族自治县数量也相对较多，分别为12个和11个。从经济社会总体发展水平来看，民族自治县尽管实现了纵向跨越式发展，但整体实力与全国平均水平相比依然落后。根据国家民委公布数据，截至2017年底，全国120个民族自治县被列入全国重点县贫困县的，超过70%，14个片区中民族自治地方县占一半以上，其中1/3的深度贫困县是民族自
[31]治县。具体情况见表0-5。表0-5 我国120个民族自治县基本情况续表续表续表续表续表续表
全国120个民族自治县中，绝大多数分布在西部地区，如表0-6和表0-7。表0-6 西部地区民族自治县在全国自治县中的占比（2015年）表0-7 2017年民族自治县分布和数量的统计
3.民族自治县政府
民族自治地方的自治机关是自治区（州、县）的人民代表大会及常务委员会和人民政府。民族自治地方政府是中国地方行政权力配置的特殊类型，其行政权力大于国家对一般地方政府行政权力的配置[32]。民族自治县政府除了享有《宪法》和法律赋予的一般县级政府的权力外，还依法享有自治权，这种自治权是指自治县政府依据《宪法》和《民族区域自治法》及其他法律规定，从本地实际出发，执行国家的法律、法规、规章、政策，管理本行政区域和本民族内部事务的自主权力。因此，民族自治县政府具有双重性质，既是县一级的国家行政机关或地方政府（属单一制下的地方代理型制度），也是民族自治县的自治机关。（1）民族自治县政府具有当地的民族特性
民族自治县政府的建立是在民族聚居的地区，它必然受到当地民族因素的影响，从而政府工作过程中具有突出的当地民族特性。主要的特点有以下三个方面：一是民族自治县政府中拥有大量的少数民族干部，这个数量远超普通的地方政府所拥有的少数民族干部，民族区域自治制度也规定，民族自治地方政府的首长必须由当地的少数民族公民担任；二是民族自治县政府在执行公务时可以采用当地的民族语言，虽然也推行普通话，但是当地的民族语言也是官方语言，不仅是在执行公务时，其他的诸如考试、编写文件时等都被允许采用当地的民族语言；三是少数民族信教自由，宗教对自治县政府影响深入，在执行公务过程中要注意尊重宗教习俗，避免宗教忌讳，宗教也或多或少地对政府的行政工作产生影响，这也是民族自治县政府的一个明显特性。（2）民族自治县政府享有民族自治的权力
我国民族自治地方拥有的自治权来自《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的相关规定，民族自治县政府自然享有《宪法》和法律赋予的自治权，这些权力涉及社会生活的方方面面，不仅包括政府自我管理，还包括人事管理、经济管理、财政税收管理、资源开发利用和环境保护管理、社会事业管理等。这是建立民族区域自治制度最根本的目的，便于减少各个民族之间的矛盾和纠纷，并且能够较好地获得其他民族的认同和支持。
首先，自治县政府自治权的属性。“自治”一词由来已久，在中西方的早期历史中均出现了“自治”，但中国和西方的自治各不相同。在中国，自治是作为一种“形式”，或者“事实”“思想”而出现的[33]，其最初目的是要维护封建君主专制；而在西方则是作为促进民主运动的“市民自治”而出现的。我们现在谈论的民族区域自治制度中的“自治权”主要依据的是西方的自治运动逐渐发展而来的。与“自治”相对应的是“自治权”（autonomy），自治权包括三个方面的含义：一是指在一个由多民族构成的国家中的少数民族和在社会主义国家中的少数民族，可以在中央国家机关的统一领导之下，从本民族的需要和实际出发，根据本民族的共同愿望，建立民族自治地方和自治机关，管理本民族事务的权利；二是指在我国设置特别行政区管辖范围内的居民，按照国家相关法律享有的特定自治权；三是指在资本主义国家，一些地方性自治机关在法律范围内处理本地方事务的权利。从以上对自治权的解释可以看出，自治权在本质上属于人民的“授权”，因此属于自下而上“权利”的范畴。从另一个方面来看，自治权是由作为自治机关的自治地区政府来执行的，具有一定的法律性和强制性。张文山教授明确提出：“自治权是一种在社会团体内，经过团体多数人认可或者默示的，合法地、独立自主地行使具有约束力和支配力的权力。自治权是通过‘章程’规定而行使的。简言之，是一种体现社会团体内的具有约束力和支配力自主合法的行为，是一种[34]权力的体现，它的本质属性是团体内的合法自主的权力。”
从以上分析可以看出，我国学者对于民族自治权的理解有“权利”和“权力”两种不同看法。从自治县县域内群众的角度来说，自治权是指自治县县域内的群众通过“授权”将一部分权利让渡给自治县政府集中实施；而从自治县政府的角度来说，自治权是自治县政府维护绝大多数群众“公共利益”的公权力。因此，我们认为自治县政府的自治权是指县级自治机关中的行政机关在国家的《宪法》《民族区域自治法》以及其他法律明确规定的范围内，根据本地的、民族的实际情况自主、高效地处理各项公共事务的权力，本质是属于自治县内各民族人民的公权力。
其次，自治县政府和普通县级政府的职权对比。自治权作为我国民族自治县落实自治制度的核心，只有明确自治县政府拥有哪些自治权，才能更好地发挥自治县自治权的作用，才能更好地促进自治县社会经济发展和实现民族平等、团结和共同繁荣。其实，明确民族自治县政府和一般性县级政府的职权，通过确定两者的职权边界问题，通过比较两者的异同点就可以全面和具体地认识民族自治县政府的自治权。民族自治县作为我国统一行政体系中的县级行政单位，和一般性的县级地方政府相比，根据我国《宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律规定，权力的异同点主要体现在以下几个方面。
相同点。《宪法》第三章第五节第九十五条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”因此，民族自治县政府和普通县政府都依据《宪法》设立，并履行法定职责。同时，《宪法》第一百零五条和第一百零七条还规定：“地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关；县级以上地方各级政府依照法律规定的权限，管理本辖区内的经济、教育、科学、卫生、体育事业、城乡建设和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”具体来看，按照法律规定，我国的自治县政府和普通县政府都具有以下十一项职权：第一，执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令；第二，领导和监督所属各工作部门和下级政府的工作；第三，执行经济规划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作；第四，依法任免和奖惩国家行政机关工作人员；第五，保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利；第六，监督所属各部门和下级政府的工作；第七，办理上级国家行政机关交办的其他事项；第八，保护县域内全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；第九，保护各种经济组织的合法权益；第十，保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；第十一，保障宪法和法律[35]赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
不同点。自治县政府作为特殊的县级行政单位，其行政权力要大于普通县级政府的权力配置，主要体现在自治县政府的“自治权”上。《宪法》第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”党的十八大提出了“五位一体”的总体布局，是对我国“实现什么样的发展，怎么发展”这一重大战略问题的科学回答，也对民族自治县政府的自治权在新的历史条件下主要的任务做出了概括，主要体现在以下几个方面：第一，民族自治县政府的人事自治权。《民族区域自治法》第二十二条规定：“自治机关采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部，各种科学技术、经营管理等专业人才和技术人才，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。”民族自治县政府在聘用各类工作人员的时候，可以根据县域内的实际情况采取特殊的措施，鼓励和优待各类人才参加自治县的社会经济建设。《民族区域自治法》第二十三条规定：“自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧[36]区少数民族人口中招收。”民族自治县政府的这一自治权不仅充分地体现了国家对自治县县域特殊情况的照顾，对促进自治县经济社会发展具有重大的意义，而且也是民族自治县政府自治权的重要内容，是我国政府人事管理制度的重要组成部分。第二，民族自治县政府的经贸自治权。民族自治县政府的经贸自治权，就是指在坚持国家宏观调控的前提下，根据本自治县的实际情况，自主地管理县域内的经济发展和贸易的权力。这一权力涉及的内容较为广泛，我国《宪法》第一百一十八条和《民族区域自治法》第六条、第三十一条、第三十六条、第五十六条都做出了明确规定。第三，民族自治县政府财税自治权。这一权力在我国《宪法》第一百一十七条和《民族区域自治法》第三十二条、第三十四条中做了明确规定，并且各民族自治县政府可以根据以上相关法律规定，结合本县域内的实际情况制定与财税相关的自治条例和单行条例，自主地支配财政资金，合理地安排和管理本地的财税事务。第四，民族自治县政府生态自治权。民族自治县多处于我国的边疆及内地偏远地区，虽然具有丰富多样的自然生态资源，但是由于近年来经济的发展以及人为破坏，自治县县域内的生态环境严重退化。自治县政府作为行政机关，有权力根据县域内的生态状况依法自主地实施生态恢复和保护的相关活动。《民族区域自治法》第二十七条、第二十八条、第六十六条都做了规定，同时，《宪法》、《森林法》以及《草原法》也对民族自治地区的生态环境保护做出了规定。生态自治权既是民族自治县自治权力的体现，也是民族自治县的责任和义务。第五，民族自治县政府科教文卫自治权。民族自治县政府承担着发展民族地区教育事业、文化事业和卫生事业的任务。《民族区域自治法》第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条对之做了规定，可以说，这是内容最为广泛的自治权之一。第六，民族自治县政府社会管理自治权。民族自治县的社会管理自治权的范围很广，主要包括人口管理、社会治安管理、宗教信仰自由保护、计划生育政策落实等。《民族区域自治法》第十条、第十一条、第二十四条、第四十三条对之进行了规定。
四 研究思路和研究方法
本书以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以国家治理现代化为目标，以党和国家机构改革为背景，以政府履职能力和转变职能能力为抓手，以民族、地域、政府、县域四个因素的有机结合为主线，运用文献研究法、实证调研法、案例研究法、系统分析和比较分析相结合等方法，从政治学、社会学、民族学、公共行政学等多学科视角，深入研究西部地区民族自治县政府治理能力现代化问题。（一）研究思路
1.以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导
党的十九大报告把十八大以来党的理论创新成果概括为习近平新时代中国特色社会主义思想，实现了党的指导思想的又一次与时俱进。十九大报告指出：习近平新时代中国特色社会主义思想，是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的继承和发展，是马克思主义中国化的最新成果，是党和人民实践经验和集体智慧的结晶，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，必须长期坚持并不断发展。因此，研究西部地区民族自治县政府治理能力，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。
2.以国家治理现代化为目标
改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。十八届三中全会提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是对新时代全面深化改革做出的顶层设计。推进国家治理现代化必然对政府职能转变提出新的更高要求。能否成功转变政府职能，直接关系到国家治理体系的完善和治理能力的提升。政府治理能力现代化是国家治理能力现代化的关键，研究西部地区民族自治县政府治理能力，目标是推进国家治理现代化。
3.以党和国家机构改革为背景
党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，全面启动新一轮机构改革，这是提升国家治理现代化水平的重大举措，为推进国家治理现代化提供了强大动力。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，其重要任务是转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置。研究西部地区民族自治县政府治理能力的基本背景是党和国家机构改革。
4.以政府履职能力和转变职能能力为抓手
本书根据我国政府法定职能与转变职能的要求，分别研究民族自治县政府履行政府职能的能力和转变政府职能的能力两大部分。其中，履行政府基本法定职能的能力，主要进行时序设计与研究，时间选取党的十八大以来至2017年；转变政府职能的能力，主要进行截面设计与研究，即参考党和国家关于转变政府职能的相关要求，以当下能力状况为重点。在此基础上，构建政府治理能力及其现代化指标体系（见表0-8），着力于全面提升我国西部地区民族自治县政府治理能力。
5.以民族、地域、政府、县域四个因素的有机结合为主线
本书主要进行西部地区民族自治县政府治理能力现代化研究，在研究过程中，尽量将民族、地域、政府、县域四个因素有机结合起来，并以之为主线进行深入探讨。因为，民族因素是现代国家治理中的敏感因素，地域空间制约和影响人类经济、政治、文化、社会和生态等的格局，政府在国家治理中发挥着“元治理”的作用，而县域是国家与社会的“接点”。（二）研究方法
1.文献研究法
基于民族自治县政府治理的历史与现实，收集和分析政府治理能力及其现代化、民族自治县政府治理能力方面的文献、数据，进行思考、分析和研究，从而对民族自治县政府治理能力现代化中的重大问题做出正确的研判和分析。主要是八个调研县的基本资料，包括历史，人口及其构成，宗教，教育，经济社会发展指标（国家统计局，各省、各县统计数据），工业化、城镇化、信息化、市场化、法治化水平，并按照2020年全面建成小康社会指标进行评估。
2.实证调研法
通过实地调研、问卷调查、个人访谈、实地观察等方法，获取有关民族自治县政府治理能力方面的真实数据和资料，以期对民族自治县政府治理能力及其现代化的现状做出客观、准确、真实的认识与分析。问卷考虑了针对性，即针对政府能力诸方面进行设计，并符合心理学、统计学要求。设计问卷主要针对不同层次群众对县政府治理能力认识的调查，涉及县城镇职工、农牧民、知识分子、党员、企业家、普通公务员、宗教人士、低收入者与五保人员；访谈主要是各县公务员对县政府治理能力的评价，每个县选择县政府领导干部若干人、乡镇政府领导干部若干人。
3.案例研究法
为较客观地体现西部地区民族自治县政府的治理能力，选取了西部地区八个县政府进行研究，主要对西部地区民族自治县与普通县进行比较。借助H县及另外七个县2014年的统计年鉴和政府工作报告等资料提供的相关数据信息，对H县及另外七个县的政府治理能力进行测算和比较。
4.系统分析和比较分析相结合的方法
政府治理能力研究是伴随着治理理论的发展而兴起的，民族自治县政府治理能力相关研究也有一个不断走向成熟的过程。在不同历史阶段由于政治体制、经济条件等的差异，民族自治政府治理能力的主客观环境自然不同，这就需要进行系统分析和历史纵深的比较研究，从而更好地探索民族自治县政府治理能力发展的一般规律，这对正确把握民族自治县政府治理能力的研究更具现实意义。
五 研究价值
党的十九大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想和“两个一百年”目标的指导下，站在新时代新起点上，研究西部民族地区治理问题，完善党和国家的民族地区治理体系，提升党和国家对西部民族地区的治理能力，具有重要的学术价值和现实意义。（一）学术价值
第一，将国家治理体系与治理能力现代化的目标要求运用于民族自治县政府治理研究中，从理论上提升人们对民族自治县政府治理体系、治理能力现代化的科学认识。
第二，创造性地构建符合我国民族自治地区自身特点的县级政府治理体系和治理创新理论，推进对我国民族自治县政府治理能力现代化的学术研究。（二）现实意义
第一，着眼于国家促进民族自治地区跨越发展以及维护民族自治地区长治久安战略，完善民族地区治理体系，提升民族地区政府治理能力，为民族自治县政府治理改革、创新与能力提升提供参考。
第二，帮助民族自治县政府认清形势、抓住机遇，增强打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的信心决心，切实把国家支持力、外部援助力与各族干部群众的奋斗力汇聚为脱贫奔小康的强大合力。
六 研究内容
本书紧紧围绕西部地区民族自治县政府治理能力现代化问题，在明确政府法定职能和转变职能的基础上，构建民族自治县政府治理能力及其现代化指标体系，在研究中始终贯穿“民族、地域、政府、县域四个因素的有机结合”的主线，按照“理论基础—指标体系—对标分析—思路建议”的逻辑安排内容和设计结构。（一）研究基础
政府治理能力现代化是政府职能在与社会、市场等主体的动态化运行过程中不断提高和完善的过程，其基本过程是政府务必首先尽力履行基本法定职能，与此同时，政府要根据社会和市场需求，按照国家治理现代化的要求不断调整自我角色定位、不断简化冗余职能，其实质是政府不断进行自我革新和自我完善。本书基于我国政府法定职能和转变职能的要求，将民族自治县政府治理能力分为履行政府基本法定职能的能力和转变政府职能的能力两个部分，在此基础上构建政府治理能力及其现代化指标体系（见表0-8），并对其具体能力进行对标研究。表0-8 政府治理能力及其现代化指标体系续表（二）研究主线
1.关注民族因素对国家治理现代化的影响
研究西部地区民族自治县政府治理能力，其基本背景是国家治理现代化。一方面，国家治理现代化的关键是人的现代化，民族因素归根结底仍然是人的因素（涉及人的身份和归属等）；另一方面，民族因素是现代国家治理中的敏感因素，民族利益的实现程度决定国家治理基本成效，民族的国家认同是现代国家治理的思想基点，能否处理好民族问题决定国家治理的基本路向。因此，研究西部地区民族自治县政府治理能力，其意旨也在推进国家治理现代化。
2.考虑地域因素对国家治理现代化的影响
地域空间制约和影响人类经济、政治、文化、社会和生态等的格局，是社会实践主体在认识和改造世界过程中必须考虑的重大因素。在现代国家治理中，制定正确的区域发展战略、促进区域协调发展，有利于国家政治稳定和经济社会协调发展。中国西部地区的特殊性不仅表现在地域空间和地理方位上，更表现在民族因素的特殊性、经济发展的滞后性、边疆治理的复杂性、生态环境的脆弱性等方面，从国家安全与长治久安、经济社会发展、民族宗教状况、地缘战略价值、生态文明建设等角度讲，西部民族地区与东部发达地区的差距还在扩大，是国家整体发展中的低洼地带，是实现国家治理现代化短板中的短板。
3.聚焦政府因素对国家治理现代化的影响
一方面，在中国“政府—社会—市场”治理格局中，要特别注重发挥政府的“元治理”作用。另一方面，政府与其他国家机关都属于中国共产党全面领导下的国家机构体系，都要体现全心全意为人民服务的宗旨，都要按照民主集中制的原则进行活动，但政府在国家机构体系中的分工属性是行政机关，是执行党的路线方针政策和国家法律法规的实体机关，有中央、省、市、县和乡镇等层级，其中，县级政府有“压舱石”“稳定器”之喻。因此，聚焦西部地区民族自治县政府研究国家治理现代化，有助于找准国家治理现代化的具体抓手。
4.锁定县域因素对国家治理现代化的影响“郡县治，天下安”是中国治国理政的古训。县域政权在中国现阶段政治架构特别是在中国共产党执政和领导国家治理现代化过程中发挥着不可替代的作用，是国家与社会的“接点”，是现代政治的基础。县域经济“宜农则农”“宜工则工”“宜商则商”“宜游则游”，各县均有比较优势，是国民经济的基本单元，是解决“三农”问题新的切入点，是国家经济治理的“基本盘”。县域社会在更多情况下是“熟人社会”，人情、面子、关系在县域治理中起重要作用；在一些县域，家族、宗族等势力影响仍然较大；在县域社会治理中，自治、法治、德治的结合有待加强。（三）结构安排
本书由绪论、上篇和下篇组成。上篇讨论民族自治县政府履行法定职能的能力（第一章至第五章），包括：维护社会稳定的能力（第一章）、发展经济和民生建设的能力（第二章）、发展繁荣文化的能力（第三章）、促进民族关系和谐的能力（第四章）、保护生态环境的能力（第五章）；下篇研究民族自治县政府转变政府职能的能力（第六章至第十一章），包括：公共服务能力（第六章）、依法行政能力（第七章）、民主行政能力（第八章）、责任行政能力（第九章）、廉洁自律能力（第十章）、信息化建设能力（第十一章）（见表0-9）。表0-9 本书的内容及结构[1]《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社，1956，第82页。[2]罗树杰：《民族利益：民族问题产生的根本原因》，《黑龙江民族丛刊》2006年第3期。[3]陈怀川、甘文秀：《论如何认识“民族利益”与“民族地区利益”》，《广西民族研究》2016年第5期。[4]陈怀川、甘文秀：《论如何认识“民族利益”与“民族地区利益”》，《广西民族研究》2016年第5期。[5]周玉琴：《民族问题与多民族国家治理研究》，《岭南学刊》2015年第6期。[6]蔡文成：《多民族国家的国家认同：危机与重构——以国家治理为视角》，《理论探索》2015年第5期。[7]复旦大学历史学系、复旦大学中外现代化进程研究中心编《近代中国的国家形象与国家认同》，上海古籍出版社，2003，第1～2页。[8]王怀强、张雪雁：《当前我国民族宗教问题凸现原因及治理思路》，《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2015年第1期。[9]刘吉昌：《西部大开发中的民族因素与民族理论研究的新视角》，《中央民族大学学报》（人文社会科学版）2001年第2期。[10]胡萧力：《“县治”与“宪治”：县级政府的组织、模式及功能研究》，《行政法论丛》（第16卷），法律出版社，2014，第219～241页。[11]马国华：《当代中国民族问题治理模式——政治人类学的视角》，中央民族大学博士学位论文，2006。[12]〔美〕理查德·D.宾厄姆：《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，九洲译，北京大学出版社，1997。[13]〔美〕詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社，2001。[14]〔美〕罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》，王列等译，江西人民出版社，2001。
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