中国经济新方位(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：吴敬琏,刘鹤,樊纲

出版社：中信出版社

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中国经济新方位试读：

序言

在这套丛书出版过程中，各位作者当然会对自己的论文或演讲稿进行一些修改和补充，在一定程度上，这里收集的东西，已经不同于当初在论坛上宣讲的内容，但这其实也是论坛本身的成果，体现了论坛的作用，因为论坛的目的就是为了在更广泛的讨论和辩论中，使大家的观点得到修整和完善。不过，在这套丛书中，我们仍然可以看到这几年来大家所关心、所讨论的问题的踪迹，这也是一个历史的记录。

我们将努力把论坛的活动继续办下去，因此，这套丛书也会不断地出下去，也许会更加及时地反映论坛上大家所讨论的问题，使更多不能身临论坛的读者，能够及时了解论坛上的话题，以各种方式加入到经济问题的讨论中来。毕竟，中国的经济改革与经济发展，需要更多的人参与，需要有更多的新观点、新思想、新办法，需要有更多的民主机制，来解决我们所面临的和将要面临的各种难题，确保中国能够持续地发展下去。樊纲第一章制度转型，突破增长的迷雾2016年中国宏观决策发生很大调整许善达

2016年中央的宏观决策与前几年相比，有许多重大变化。就目前来说，对于经济走势有三种说法：一种说法叫周期性的下行。有人认为，经济下行到某一个周期，就会出现拐点，会继续上行。还有人认为经济上行了以后，可能还要恢复到一个所谓的高速增长。第二种说法叫断崖式的下行。国内外很多学者认为中国经济处在危机前夜，可能会突然下行到一个非常低的增长速度。

但是2015年的中央经济工作会议在对中国经济走势进行判断时，并没有接受前两种说法，而是提出了第三种说法：波动性的下行。也就是说经济走势在很长一段时间内会有波动，但总的趋势是在一个比较长的时期内下行。这是决策层一个全新的判断，是影响我们对各方面宏观政策决策的前提，因为如果决策层认为经济具有长期的波动性，且总的趋势是往下走，那么很多政策就会因为这个判断而做出一些和以前不一样的调整。

实际上，在2008年全球金融危机爆发时，已经有人提出了这样的看法：经济会面临下行的趋势。当时决策层就采取了以4万亿投资为代表的一系列宏观决策，所以2009~2011年我国经济处于上行阶段，并维持了一个比较高速增长的态势。但这个态势到了2011年、2012年就已经很难再维持下去了，所以宏观决策实际上推迟了下行走势的起点。

然而几年以后我们才发现，全世界经济下行的走势是不可逆转的，用这种政策来维持经济发展的走势是不可持续的。因此“一段时间以后就会出现拐点，然后经济就能又恢复到8%以上”这样的前景至少在现在所考虑的时期内，比如说“十三五”规划期间，是不可能发生的。

因为经济下行不可逆转，我们只能缓解下行速度，不可能让它在很短时间内就恢复到上行，特别是恢复到比较高的增长率，因此政府在把握宏观经济的方向上做了一个很大的调整，这里就涉及了我们经常提到的“供给侧”。有的经济学家不大赞成现在搞供给侧改革，他们认为供给需求不可分离，谈不上说重点搞供给侧。当然这在学术界有各种各样的看法。2008年“防通胀防过热”为何调整

其实金融危机开始的时候，我们国家并不是没有供给方面的问题。2007年12月中央经济工作会议，当时认为全世界包括中国在内流动性过剩，提出了“两防”：一是防止通货膨胀，要把通货膨胀抑制在3%以下；二是防止经济过热。但是到了2007年底，世界经济形势出现了经济工作会议准备期间没有预见到的一种经济动态：发达国家的货币流动性不够，因此到了2008年1月，包括美国、欧洲、日本、英国等发达国家都开始释放流动性。

这一动态并没有被很多人注意到，中国也开始出现了外国订单减少的情况。当时这些加工贸易企业的订单主要来自发达国家，而订单减少就成为一个信号，说明发达国家的这种需求已经出现了萎缩，而这种萎缩势必导致中国外需不足。因为当时我国对外出口中50%以上都是加工贸易，加工贸易订单减少就说明2008年的出口可能会产生问题。这种现象现在已经引起了关注，但是在学术界还是有很大争议。

当时包括我在内的一些经济学家就已经提出“两防”需要调整。通货膨胀要抑制到3%，就要大幅度收紧货币，可是在全世界的货币流动性已经不足的形势下，中国是否应该或者能够大幅度地收紧货币，生产经营情况会出现什么样的状态，这是一个很大的问题。关于是否要调整“两防”，政协经济委员会内部也出现了不同声音。

这个争论一直持续到2008年上半年，有的政府部门已经通过对业绩的分析，看到了把通货膨胀控制在3%以下的不可能性。因为上半年的通货膨胀率已经达到了5%，如果全年坚持3%，就意味着下半年只能是1%。但很多部门的分析报告已经认为，所谓“下半年1%，全年3%”已经不可能实现。这是7月初的事情，到了7月20日左右，党中央研究上半年经济形势时，就决定不再搞“两防”了。而7月20日中共中央政治局会议之后，《人民日报》刊登了刘鹤的一篇答记者问，里面就披露了为什么不再坚持“两防”。所以我认为这半年多的宏观政策调整，还算是比较及时的。中国版的“马歇尔计划”未能推行

事实上，到了2008年10月，4万亿投资的计划就开始实施了：发改委集中批复多个项目、商业银行贷款大幅度增加，货币投放量加大，这些举措才使得2008年避免了一次比较激烈的经济下行。其实当时还有其他的建议，比如说所谓的中国版的“马歇尔计划”。

从经济角度考虑，马歇尔计划就是美国人把钱借给别国，让别国来买美国的商品，从而推动美国出口。因为“二战”以后，就美国当时的黄金储备来说，200亿美元放在国内没有任何用处，只会导致产能严重过剩，还很可能会发生严重的经济危机。而欧洲那些国家因为战事，国内恢复的需求非常强烈，于是马歇尔提出，拿出美国65%的黄金储备借给其他国家，但只能用来购买美国的产品。所以1947~1951年是美国经济发展速度最快的几年。

因此，很多学者提出要搞一个中国版的“马歇尔计划”，因为中国当时的外汇储备中有相当一部分都用来购买美国国债，而美国国债只有零点几的回报，我们也应该拿这笔钱借给一些国家。这些国家虽然没有现实购买力，但是有矿产资源和地理资源，如果我们能够把我们的资金跟他们的资源整合起来，让他们来输入我们的产能，也可以解决中国新的外需。我们把钱借给他们，然后帮助他们开矿、修马路，还可以创造新的财富，因此我们将其命名为“和谐世界计划”。但是这个意见并没有被采纳，因为这些国家如果发生政变，或者出现其他问题，投资的资金风险很大，而投资国内风险则要小得多。提高居民收入比重战略实施困难

另外的方案是增加居民收入拉动内需，这意味着降低政府和企业收入比重，但难度太大。最后还要靠投资撑住经济，结果加剧产能过剩。

当时我国消费也存在问题，改革开放30多年来，我们经济增长的速度很快，但居民的消费率一直在下降，所以当时有人提出扩大居民的消费来带动经济增长，但这涉及两个需要解决的问题。第一个问题，居民收入的比重需要增加。虽然也有文件明确表述要提高居民收入占国民收入的比重。但比重不能从天而降，有提高就要有降低，至于是降低政府的还是降低企业的，还是两者都降低，这个问题没有人给出答案。因为这存在两难性，如果降低企业的比重，企业家会认为以后的投资收益会大幅降低；如果降低政府的比重，那是不是就应该减税？

如果不进一步明确降低谁的比重，这就说明提高居民收入比重这个战略实施还是有困难的。多年以来，这个目标是在前进之中，但提高的速度很慢。指望居民消费成为经济发展的主要动力，还需要一个相当长的时间，不能像4万亿投资那样能够即刻带动需求。所以从投资、消费和外需这三个需求的主要领域来看，当时应对世界金融危机的宏观决策就是先抓住投资，撑住整个经济，其他的再慢慢解决。“一带一路”新战略的提出

实践证明，4万亿投资确实避免了当时的经济危机，但这4万亿投资里也出现了问题：我们投资了一些当时产能已经过剩的领域，如钢铁产业、煤炭产业。这些投资快要完成的时候，我国产能过剩的情况不但没有消除反而加剧。虽然到2012年我国已经意识到了产能过剩的严重性，但是已经在建的项目不能半途而废，所以2012年以后，我们改变了投资方向，只投资比较短缺的领域，但是之前已经建设的项目还得继续，否则损失也很大。

不过要完全靠投资来拉动经济增长是不可能的，因此，2012年以后，我国又提出了对外经济的新战略：“一带一路”。

我认为之所以要采取这样的战略，是因为我国劳动密集型的普通加工贸易已经不能维持，这一批工厂开始纷纷外迁。我国曾经提出努力让湖南、江西、广西去承接广东已经无法经营的加工贸易企业，希望工厂不要迁往越南等地，因为这些省份的土地和劳动力相对便宜，还有很多优惠政策。但这个战略收效甚微，因为国内的物流成本太高，我们的原材料从海外运到广东，接着运到湖南加工，然后再运回去，中间增加的物流成本，不是节约劳动力成本、土地成本或其他成本就能够抵销的。所以，以东莞的加工贸易为代表，很多企业都迁走了。我们再想依赖加工贸易解决出口问题，是不切实际的。

如果把“一带一路”战略仅理解为地理概念的话，我认为并不准确，因为我国在非洲、拉丁美洲也做这样的项目。就今天而言，这些项目的核心，就是我国对其投资，让对方来接受我们的项目，达成合作。但这和美国当时的“马歇尔计划”情况不同。当时那些国家除了找美国以外，根本借不到钱，而现在中国地对外投资则有了很多竞争对手，中日竞争印度尼西亚铁路项目就是一个例子。前几年，我国十分注重能源上的对外投资，现在来看，这些投资虽然财务表现不佳，但对于保证能源供应是起了非常重要的作用的。

但是如果不走这条路，我国的外需就会萎缩，这会让国内产生极大的压力，产能过剩情况会更加严峻。所以尽管有困难，我国还是要坚定不移地实施这种对外经济的新战略。

提高居民收入占国民收入比重，缩小居民收入差距的战略仍然在实施之中，这当然可以促进消费。但是这个战略实施起来速度并不快，而且在认识上还存在很多分歧。比如中国要不要提高最低工资标准？我们的劳动力成本现在是什么状态？有专家说，要降低劳动力的工资来增加投资的收益。

劳动力成本过高有三个因素：冗员、社保缴费和工资。首先是冗员，企业应该裁减的工人裁减不了，社保体系承接不住，所以只能由企业维持。解决的方法就是减少工作时长，让八个人干五个人的活，所以冗员的工资占了很大一部分。其次是社保，我国社保缴费率按照法定标准是45%，在全世界比例都是偏高的，与美国相比，我国企业要承担的养老保险缴费率就高出了一倍。但这个不合理之所以存在，主要是因为我国从计划经济延续到市场经济以后，在社会保障制度建立之前，所有职工不交社保，企业也不交社保。结果这些人退休以后领钱时就出现了问题。所以我们在20世纪90年代末制定社保制度的时候，就定了两个原则：第一，社会保障分省统筹，中央不统筹，因为中央财政没钱；第二，增加缴费率，不但要把自己以后领的钱交上，还得承担以前没有交社保，现在要领钱的人的费用。

统计数据证明，企业劳动力成本过高是由于冗员和社保缴费率过高造成的，认为职工工资过高是不符合实际的。我国的劳动力成本高，社保缴费率就是一个重要原因，因为缴费率是按照标准工资来计算的，而经济下行导致很多企业劳动小时减少，工资也相应减少，但是社保缴费率的计费工资不变。

在经济下行的时候，这个矛盾表现得格外突出。实际上我国的决策层已经意识到，这个负担对企业和职工而言都偏重，所以2015年中央经济工作会议提出了一个任务：要研究社保体系全国统筹、降低社保缴费率。所以在这种情况下，提高居民收入，特别是低收入水准的居民收入，绝不是三五天就可以实现的。“供给侧”与经济下行走势判断有关

因此，从2012年党的“十八大”以后，一直到2015年这三年期间，我们基本上还是从投资、消费、外需这三个领域来做文章。但是2015年底我们对经济走势已经做出了判断，如果仍然只从三个领域来考虑，经济下行的趋势可能会很难遏制，因此我们把工作重点调整到供给侧。所以下行的经济走势和供给侧还是关联的。

那么供给侧要做什么？简单地说，就是所谓的“三去一降一补”：去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板。下面主要谈三个问题：补短板、去库存和去杠杆，第一是补短板，就是把中国有需求且不得不买的东西更多地实行“进口替代”。我们国家进口的芯片、优质钢材等都是我们“补短板”的主要领域。

第二是去库存，主要涉及两个领域：第一个领域是房地产。现在三线、四线城市的房地产库存量很大，一些二线城市的房子也卖不出去，要消化这些过剩房地产，政府就要投入资源。因为政府从房地产开发商中间已经收回了土地使用权的转让费，但是只有把房子卖出去才能收到税费。如果地方政府能够从税费里拿出一部分，用各种办法降低房价，那一定会扩大很多领域的销售，比如电视机、电冰箱、床上用品等，这时候政府还会收回一定的税收。因此我认为在去库存上，核心就是政府要提供各种资源。上海市实施的共有产权房政策是一线、二线、三线、四线城市普遍适用的，其原则就是政府动用国有资本调动居民住房购买力。

第二个领域就是农产品，农产品现在出现了一个非常损害社会财富的问题，最典型的就是玉米。我国玉米收购有补贴价格，比进口玉米价格高很多，所以2015年农民把生产的玉米全部卖给国家储备，那些玉米两年以后就变成陈化粮，陈化粮就只能做酒精之类。中亚国家的棉花比新疆的棉花要便宜很多，但是我们不进口，因为如果进口了中亚的棉花，新疆的棉花种植就会被摧毁。

农产品去库存和“三农”的联系是非常紧密的，因为要去库存就要降低农产品的补贴，但这样一来农民收入就会下降，而我们现在还要增加农民的收入。因此现在的一个办法就是，国家把给农产品补贴的钱砍掉一半，然后用到农民的社会保障上。这样的一个结构调整，不但提高了社会保障水平、增加了农民的收入，还减少了我国收购农产品这种社会财富过剩的损失。

第三是去杠杆，现在整个中国的杠杆率是比较高的，包括国家的资产负债表、企业资产负债表和居民资产负债表。当前议论比较多的热点就是债转股，因为杠杆率降低了，变成了股票投资，债务就降低了，那资产负债表马上就可以改善了。当年商业银行债转股就解决了股份制改造问题，当时财政部和央行用14000亿元购买商业银行的不良资产，继而成立了四大公司来处理这些坏账，银行的资产负债表得到改善，股份制改造上市、赚钱。

而钢铁行业代表认为，钢铁领域和商业银行一样，是国家重要的经济领域，既然对商业银行可以债转股，那钢铁行业也可以债转股，这个意见得到相当多企业的支持。但是债转股是国际金融市场上的一种商业活动，原则上说，只有对那些有前途的企业，判断实行债转股以后，可以降低融资成本，使资产负债表改善，获得高速发展才可以进行债转股。如果对企业的未来没有这样一个判断就实行债转股，将来资产缩水，债转股可能比坏账还要厉害。这就是市场化的债转股，成功与否取决于债权人对企业前景的判断。

所以去杠杆这个问题，当前争议最大的就是债转股，规模和项目都要看几大银行的决议。而且按照法律，中国的商业银行是不允许做投资的，否则债转股就变成股权投资了，而这是违反商业银行法的。所以去杠杆不是短期内就能够解决的问题。目前的制度环境承接不了去产能

目前来说，去产能是最大的问题，在“三去”里排名第一。现在产能过剩的情况非常普遍，钢铁行业产能是12.5亿吨，2015年生产7亿吨，出口1亿吨，而2016年出口额大幅度下降。煤炭行业就更严重，煤炭行业统计的产能是57亿吨，2015年实际生产36亿吨，有20亿吨产能过剩。但是，一方面是20亿吨产能过剩，另一方面是中国还在建煤矿。所以，这两个行业的产能利用率非常低。

这次国家已经制定出这两个行业去产能的指标，钢铁行业定的指标是1亿吨，煤炭行业定的指标是5亿吨。有专家对这两个指标做了三个评价，我非常赞同：第一，这个指标并不高；第二，这个指标虽然不高，但实现起来也很困难；第三，就算是实现了，产能过剩这种趋势也没有多大改观。

所以现在去产能的困难就可以从这三句话体会到任务的繁重。而且还面临一个问题：目前的制度环境还承接不了去产能。第一个原因是，去产能就得关矿井，关矿井职工就得下岗，就要给下岗职工一笔失业保险，但社保局又没这么多钱，向商业银行借款又会造成坏账，这个后果承担不了。第二个原因涉及国有资产，如果真要关停几个矿井，那它的资产肯定会缩水，国有企业资产缩水到底是否可行也是一个问题。所以要想真正把去产能落实到位，光靠企业本身是解决不了的，需要社会上的一些其他领域的制度和政策来支撑。但现在很多制度和政策还支撑不了，所以去产能是我们供给侧改革最核心、最主要和最难攻克的一条。

还有一个是降成本。我国的企业成本是个调整结构问题，一方面要降成本，另一方面要协调增加一些成本，其中有两项主要成本要增加：第一项是折旧率。企业应该努力提高折旧率，加快资产更新速度，这才能使我们的企业发展更好。第二项是研发，现在像华为这类企业的研发支出占整个收入的10%以上，而国际上跨国公司没有一个低于10%，我国全国平均占比才2%左右。没有研发就没法谈发展，更谈不上技术进步的速度。

同时又有四项成本偏高：融资成本、物流成本、劳动力成本和税费成本。

关于融资成本，中国有一个怪现象：全世界各国货币如果宽松，利率都会下降，中国货币也够宽松了，但是利率并没有降到人们所想象的水平。

物流成本刚才已经介绍过，按理说我国铁路赚了钱就应该降低票价，但是铁道部认为不能降低，因为还要建设新的铁路，而国家不给钱，那就得从这些地方来收钱建设。高速公路收费原来叫作“贷款修路、收费还债”，按照这个原则，如果贷款还完了就不能再收费，但是现在仍然在收，所以我们的物流成本居高不下，这就是所谓的交通运输体制问题。

劳动力成本里面涉及工资、冗员和社保缴费，但这三项在劳动力成本里真正突出的不是工资，而是冗员和社保缴费。减税费，应持乐观心态

减税费是一个重要的问题，不过应对这个问题持有乐观心态。因为原计划是“十二五”规划期间要完成营改增（营业税改征增值税），营改增减税都是上千亿的，但是两次决定都没有兑现。一次是2013年两会上宣布要在三个领域实现营改增，其中包括铁路、电力、建筑业，结果铁路在年底完成了，电力推迟了五个月，建筑业就没下文了；一次是“十二五”规划期间，力争全面完成营改增，结果到了2015年也没完成。

事实上到2015年底，我们国家所确定的仍然是2016年要力争完成，但是到了2016年1月，国务院就决定了把“力争”两个字去掉，改为全面推开，3月就宣布从5月1日开始，不能推迟一天。这个决心直到最近这两个月才定下来，而且已经宣布要减税5000亿元。

但是这5000亿元的概念现在有三种说法：第一个说法是2016年的营改增加上其他减税一共5000亿元，第二个说法是营改增5000亿元，第三个说法是全年减税5000亿元，5月1日以后占全年的2/3，所以5000亿元要乘2/3。但现在也没有明确规定到底哪种口径才是5000亿元的概念。但是有一点，按照减税最少来算，也得减3000亿元，那应该说这是这几年最大的减税措施。

另一个措施就是社保缴费率，我们测算过，如果把社保缴费率降低一半，达到跟美国差不多的水平，那整个社保缴费每年就要减少12000亿~13000亿元。据国务院测算，降低社保缴费率可以减1000亿元，而我认为在现在收费的范围之内，要实现跟美国差不多的缴费水平的话，1000亿元是不够的，得12000亿~13000亿元，而这样的规模依靠现有的预算根本完不成。

我们的建议是动用国有资本。现在的国有资本共有100多万亿元，其中有一部分要缩水，如一些坏的企业已经资不抵债，还有一部分还没完全市场化，一旦市场化，它的资本还要增值。所以按照100多万亿元来算，测算要拿出15万亿元的规模来解决社保资金的缺口。而且改革越推迟规模就要越大，如果再推迟一段时间的话，可能就需要20万亿元了。

假设真的把营改增的5000亿元减少到位，把社保缴费率的12000亿 ~ 13000亿元也减少到位，企业的负担可以从整体上降低17000亿 ~ 18000亿元，那么这个水平就超过了一般预算收入的10%。

如果这两项改革到位，那经济下行的趋势就可以得到很大的缓解，也就意味着下行速度会减慢，企业活力会增加，可以有更好的能力来应对整个经济下行的压力。但这里还涉及一个争论了很多年的问题：中国的宏观税负究竟高不高？因为宏观税负的口径在学术界分歧很大，如果口径不同就没法讨论。如果先不讨论宏观税负高低，只讨论要落实降低税费的决策，等到营改增和社保缴费率这两项改革到位了，再来谈宏观税负高与不高，可能会更容易讨论。本轮税制改革的主题高培勇

税制改革看起来是一个学术性问题，但除了学术层面的意义之外，在当前的中国，它也有着很重要的现实意义。

其一，在供给侧结构性改革的背景条件下，我们所采用的宏观调控主要手段，现在看起来，非税收莫属。当前几乎所有的税收政策，都是和税制改革密切联系在一起的。如果说税收对于宏观调控的作用是在政策层面，倒不如说它是依托于税制改革而进行的税收政策层面的调节。

其二，2013年，中国财政收入13万亿元，中国的人均税负已经达到1万元。2015年，中国的财政收入已经超过15万亿元。可以说，今天中国的人均税负已经超过1万元。这是什么概念？就是包括老人、孩子以及现实生活中的你、我、他，我们每个人每年都要有1万元的税收上缴到国库。以三口之家计，就是户均3万元的税收负担。如果由此深入中国的区域发展差距，这人均1万元的税收负担在不同地区会产生不同的影响。所以，中国的税收制度变革对每个人、每个家庭都有着重大的切身利益关联。

我们现在聚焦本轮税制改革的主题，实际上就是想讨论，本轮税制改革究竟要解决什么问题，或者，我们可以寄希望于本轮税制改革解决什么问题？基本税收概念

先界定几个概念，其中有些概念是大家在以往书本上读过，可能已经是熟记于心了；也有些概念是我们经过几十年的熏陶，从书本概念的基础上引申而来的。

第一个概念是税收。税收是政府为满足支出需要而取得收入的一种形式，实际上就是一种政府的融资形式。因为除了税收之外，政府还通过其他形式取得收入，税收只是其中的一种形式，只不过它是最主要的一种形式。换言之，它是在满足政府支出需要这个大的框架之内所运用的一种融资形式。

第二个概念是税制。税制是国家按照一定的政策和原则组建起来的税收体系。税制有两个关键词。一是税收体系。在税收制度框架内，税种不是单一的，而是由若干个税种所组成的一个统一的体系。在这个体系结构中，有的税种收入占的比重高一些，有的税种收入占的比重低一些，不管有多少个税种，摆在大家眼前的就是一个整体的结构版图。

另一个关键词是一定的政策和原则。为什么税制在这个国家是这样一种结构，在其他国家是另外一种结构？为什么在中国当前是这样一种结构，在历史上是不同的结构？其原因就在于它决定于当时所实行的政策和原则，换言之，税制是由政策和原则所决定的。

税制结构能够决定税负水平吗？很多人把税制结构和税负水平对应起来，甚至认为税制结构和税负水平是一种决定和被决定的关系。但是回看关于税收的解释，可以得知，支出才是决定税负水平的因素。

比如根据国家预算，2016年要花17万亿元，这是一个总的支出水平。为此国家就必须筹措相应的收入（这里面可能包含赤字），其最主要的来源就是税收。税制结构本身决定不了支出水平，相反是在支出水平总的约束条件之下，它要完成自己应该筹集的那部分收入的任务。这个问题是非常关键的。

进一步解释就是，税制结构实际上是把既定的、必须筹措的税收，分配给它想要分配给的纳税人。所以，税制结构实际上是一个税收负担的分配结构。比如今天，我们办一个论坛需要的费用是1000元。这1000元是一个既定的量，必须要由参加论坛的各听众来共同负担这1000元。如何来筹集呢？可以考虑三种办法。

第一种办法是按人头去分，假设参会人数是100个人，每人10元，便可以筹集1000元。第二种办法，可闭门出售所有的饮用水，一瓶水售价10元，如果销售掉100瓶水，也可以筹集1000元。第三种办法，按大家的工资收入来分。在掌握各位的工资实际收入状况以后，求得一个权数再把它分出去。以上这三种不同的分法，实际上可视为三种不同的税制结构。

① 按人头分，历史上我们把它称为简单原始的直接税。

② 按消费矿泉水的情况分，历史上称为间接税。

③ 按收入水平分，就是现代税制体系中的发达的直接税。

这意味着，1000元的支出规模是改变不了的，无论如何都要筹集上来。但是，我们可以按照一定的政策和一定的原则，把这1000元具体分配给我们的纳税人。税制结构决定不了税负水平，只有支出规模才能决定税负水平。在既定的税负水平条件下，税制结构所要解决的就是如何把一定的税收收入，按照一定的政策和原则分配给纳税人。这是一个很重要的概念。

第三个概念是税制改革。在现实生活中，大家往往对税改寄予很大希望，很多人寄希望于通过税改来降低自己的税负水平。我们虽不能说税改绝对不涉及税负水平的调整，但税收制度的改革，确实只能解决税收负担分配的调整。

仍以这1000元的支出规模为例，这必不可少的1000元如何筹集，我们可以通过税制改革加以调整。比如不按人头分，可以按消费分；不按收入分，还可以按财产分，总之，这是一种税收的结构调整。我想强调的是，税制改革所能解决的，就是税收负担的分配结构。税制结构实际上就是税收负担的分配结构。政府支出规模不变，税改解决不了税负的高低问题。即便勉强减了一点税，其背后一定是增加赤字来支撑的。而赤字等同于全国人民共同负担的债务，最终还是要偿还的。

人类历史上的税制是不断变化的。这个变迁的过程大概分为三个阶段。第一是简单原始的直接税阶段。在这个阶段，收税的办法非常简单，但用今天的眼光看，也颇为野蛮。因为现实生活中每个人的经济状况是不同的，完全按照一刀切的标准来纳税，显然不够文明。

第二是间接税阶段。就是把税收隐含于各种商品的价格中，人们在消费中不知不觉交了税。政府既取得了收入，社会上又没有特别深的纳税痕迹。征收效率得到提高，人们对于税负的痛苦程度减弱了。但是，也有副作用。由于人们的消费状况并不完全代表人们的纳税能力，消费的支出规模大并不一定意味着它的收入水平高，消费水平和其财产状况并没有直接联系。间接税等于累退税，收入越高的人消费支出反而占其总收入的比例越低。

于是，就出现了第三阶段具有现代意义的税种——发达的直接税。发达的直接税有别于传统、简单、原始的直接税，它和人们的收入直接挂钩，和人们的财产状况直接挂钩，或者说和人们的支付能力直接挂钩。

人类税制大体经历了以上三个阶段的变化过程。这个变化过程是否有其自身的规律？为什么税制要从简单原始直接税发展到间接税？为什么又从间接税进化到现在发达的直接税？这其中一定有一种深藏于税制之中，并且不断推动税制变迁的力量源泉。这种力量源泉，其实就是人类社会对于公平正义的不懈追求。

我们总是在各种场合中讲公平正义，比如说教育机会的公平、就业机会的公平、收入分配的公平等，但是迄今为止我们很少把这种公平正义的概念引申到税收的征收上来，或者是税制的设计上来。

这是因为，过去我们讲税收，主要着眼点就是要把各项税收及时、足额并且可持续性地征收到国库中。受当时的客观条件约束，我们无法或很少关注税收制度的设计是否公平正义。随着中国成为世界第二大经济体，随着中国经济对世界经济的增长贡献超过四分之一，我们的税收收入也发展到了一个新的阶段，我们已经有条件来讨论税收制度设计是不是公平正义这样的问题了。所以，当提出要建立现代税收制度的时候，就是把如何促进社会公平正义纳入税制改革的棋盘。如果说税收是一个融资范畴，那么，税制就是一个分配范畴。它是一个关于收入分配的制度，只不过它分配的对象是政府收入的负担。税制改革实际上就是税收负担分配结构的调整。建立现代税收制度，实质就是要让税制结构更加公平、更加公正。本轮税制改革有别于以往任何一轮税制改革

本轮税收制度改革，不同于以往历史上任何一轮税收制度改革，特别是不同于20年前的1994年税制改革。我们不妨回忆一下1994年税制改革的大致背景。

1992年党的十四大决定搞社会主义市场经济体制。为了适应这样一种新体制，1993年部署税收制度改革，1994年开始实施。因此我们把当时的税收制度改革，解读为适应市场经济体制要求的税收制度改革。把当时税收制度改革的目标定义为，建立与社会主义市场经济体制相适应的税收制度基本框架。

本轮税收制度改革的背景和以往大不相同。党的十八届三中全会决定推进全面深化改革，全面深化改革确定的总目标又是推进国家治理的现代化。在这样一个大的框架之内推进税制改革，显然是为了匹配国家治理变革的新一轮税收制度改革。所以本轮税收制度改革所确立的基本目标，就是建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度。两者在大方向上显然不同。这是第一个大不相同之处。

第二个是理念和战略大不相同。本轮税收制度改革提出打造现代税收制度，而现代税收制度显然有别于传统的税收制度。传统的税收制度主要强调三性：强制性、无偿性、数额的相对固定性。税收收入对于保证财政收入所具有的特殊意义，也就是说以前我们设计的税收制度主要都是在围绕税收收入及时、足额、可持续的入库这个大前提下进行的。1994年税收制度改革举起的一个非常重要的旗帜，是增强中央政府的宏观调控能力。增强中央政府宏观调控能力，显然是以扩大税收收入，以提高税收负担的水平作为前提的。所以，当时涉及的是税收收入或税负水平的增减问题。

本轮税收制度改革，提出要建立现代税收制度，而现代税收制度，更多地反映了人类社会对于税收制度本身所应当具有的公平正义的要求。所以这次我们举起的一面重要旗帜就是公开、公平和公正。为什么要做出这样的一种改变？原因在于我们已经到了追求国家治理现代化的这样一个阶段，而在国家治理现代化的框架当中，我们所说的税收处于基础和支柱位置。一个现代意义的国家，人们所关注的主要就是政府的预算，构成政府预算的基础实际上就是税收收入。只有在进入追求国家治理现代化的阶段，我们才可能把现代税收作为目标纳入到税收制度改革的视野中来。因此，这一次税制改革的理念和战略与以往差异很大，目标就是要以建立现代税收制度，为国家治理体系和治理能力现代化打基础、建框架，从而推进国家治理现代化的进程。

第三个是推进路线大不相同。不妨把党的十八届三中全会关于税收制度改革部署的那几百个字拿过来仔细看一看。我们会发现，这一轮税收制度改革的基本推进路线是非常明晰的。它如同一个天平，这个天平总的前提是稳定税负。稳定税负意味着，在税收制度改革的同时，并没有打算对政府的支出规模做调整。它是在政府支出规模不做调整或者不打算做调整的前提下进行的税收制度改革。

所以，有关税收制度改革所说的第一句话或者说是第一个前提，就是稳定税负。在这个前提下又讲了一句话，要逐步增加直接税比重。天平的右端是逐步增加直接税比重，前提又是稳定税负，虽然它没有直接点出间接税，但是在税收制度改革的具体内容上，要逐步地减少间接税的比重，它所解决的是税收内部结构的调整。直接税增上去，间接税减下来，从而达到税收制度的优化，使税收负担分配结构更加公正、公平。它要解决的是税制结构内部此增彼减的调整问题，这又是和以往大不相同的地方。现行税制结构的病理分析

到目前为止，中国税收体系中有18个税种，每个税种每年都给政府取得一定的收入（如图1.1所示）。我们把15万亿的税收收入作为一个总量，把18个税种按照各自的贡献度做成一个饼形图。这18种税一旦拼凑成一个税制结构版图，它们的贡献度就分别呈现出来了。其中有的贡献度很大，有的贡献度很小，有的甚至微不足道，以致我们不得不把其中几个微不足道的税种“打包”处理。图1.1 现行税制体系下的税种结构

这里以“其他”标识着的税种，包含着若干份额比较小的税收，大概占了将近10%，是9.68%。大家不妨仔细观察这个税制结构的版图，不管是顺时针还是逆时针审视，都可能是一团乱麻，抓不住它的要义。其实，大家只要把其中属于在生产经营环节当中征收的间接税税种挑出来，然后把它们分别占的份额做一个加法，看一看大体上是多少，就一清二楚了。我们从图1.1的最底部看，国内增值税是间接税，消费税是间接税，营业税是间接税。然后跳过企业所得税、个人所得税，进口货物的增值税和消费税是间接税，车辆购置税是间接税，其他税种中的关税和城建税也属于间接税。做这样一个加法，立刻可以看到这个比重大体上已经在70%左右了。所以我们只需记住，政府每取得100元的税收，其中有70元是通过间接税收获得的。

下面用税收来源结构或者叫作纳税人结构，来揭示这15万亿财政收入的来源（如图1.2所示）。现行税制体系下的纳税主体包括国有企业、集体企业、股份公司、股份合作公司、私营企业、涉外企业，还有其他类，尽管名称各异，但都属于同一种性质，即中国人所称的企业。外国人可能称其为公司，总之不是自然人，而是法人。这是中国税制结构的一个突出特点。有什么样的税制结构，才会有什么样的税收来源结构，或者说纳税人结构。中国政府每收到100元的税收，其中有90元是从企业腰包里获取的，而不是取自自然人的腰包。进一步说，在其他类中的10%的税收收入，有4.5%来自个体工商户。关键看你怎样归类，如果你把个体工商户归为个人，那么就属于自然人的份额。如果归结为企业，那就是企业类的份额。图1.2 现行税制体系下的税制结构

结合图1.1和图1.2，可以看出现行中国税制结构所具备的三个基本特征（如图1.3所示）。图1.3 现行税制结构的三个基本特征

第一个基本特征是70%，即70%的税收是来源于间接税。间接税是要通过价格渠道转嫁出去的税。我们任何商品的价格中都有三个构成要素：一是成本，二是利润，三是间接税。中国不同于其他国家的地方，主要是价格中间接税的含量大，这是因为政府税收收入的主要支柱是间接税，政府每取得100元税收，有约70元来自间接税。所以我们要把更多的税收融入价格中，使得价格中税收的含量较之其他国家、其他地区更大，这是一个基本的事实。

对比一下，在欧洲国家，间接税比重大体上是45%，直接税比重大体上是55%，基本是各占一半。美国间接税的比重只有20%~30%，各州情况还有所不一样，直接税比重能达到70%，甚至达到80%。因为我们的税收收入总额中的间接税比重高，70%的税收要融入价格中，所以中国的税收就有了“价格通道税”这样一个突出的特征。从15万亿元的税收收入要有70%融入价格中，你就能感受到或者能揣测出税收对于价格的影响，对于价格形成机制的影响有多大。

这是一个非常值得关注的问题。当我们提到让市场在资源配置中起决定性作用，让市场成为推动供给侧结构性改革主导力量时，这个市场绝不是指交易场所，而一定指的是价格。如果价格真的是一个能够推动资源配置优化调整的一股力量，它一定是能够精确地反映市场供求状况的价格，并精确反映资源配置状况的价格。但是，如果这个价格中税收的含量大，那么它所反映的信息就不一定完全是资源配置状况，在很大程度上，它很可能融入了政府税收的影响和税制结构的影响。这是我们必须要考虑的一个基本特征。

第二个基本特征是90%，即企业税负占全部税收的90%。这样一个税收的负担，的确是可以说明中国税收负担状况的一把钥匙。离开了这把钥匙，无法说明中国宏观税负的水平。很多人抱怨中国的宏观税负水平高，中国的税负高，但是必须同时作比较分析，分析发现中国的宏观税负水平在当今世界棋盘上不过是中等偏上的水平。为什么中国的企业家经常说中国的宏观税负水平高呢？其实这非常容易解释，因为中国的宏观税负约等于企业税负。政府每收100元税收，就有90元来自企业的腰包。是不是这100元的税负水平就约等于90元的税负水平呢？在整个中国的纳税人结构中，我们作为自然人和税务部门打交道并不是经常性的。买卖房子、买车可能需要打交道，但只是临时性的。个人所得税在税收征管上也采取了隔离措施，会有人替你代扣代缴，不用你到年终汇算清缴。所以我们平时基本上不和税务部门打交道。打交道的都是企业，企业是税收的直接缴纳者。当然企业还会再转嫁给消费者，但那是另一个层面的问题。

第三个特征是由70%和90%推演而来，即6%。从纳税人角度来讲，如果把90%的企业税收扣掉，再把其中个体工商户的一部分扣掉，剩下的就是自然人所缴纳的税收，约为6%。

在现实生活中，只有6%的税收是自然人作为纳税人交给税务部门的，这里主要包括代扣代缴的那部分个人所得税收入。这意味着，在现实生活中，中国政府和中国居民（仅指自然人居民）之间的税收联系渠道，其实是非常狭窄的。

我们经常把调节收入分配的希望寄托于政府，政府部门也经常说要通过税收手段调节居民的收入水平。但是，深入研究发现，税收不过是个统称，税收是要落实到具体的税种上的。政府可以通过什么样的税种直接触及居民的收入？你所能看到的无非是个人所得税，除此之外还有其他税种吗？基本上没有了。

尽管中国经历了30多年的改革开放，很多中国人不仅已经拥有了自己的财产，而且有些人还有了相当规模的财产，但迄今为止，中国自然人居民并没有缴纳财产税，财产税对中国自然人而言，其税负为零。这当然使得政府在调节收入分配方面捉襟见肘。

就初次分配而言，我们与西方发达国家的基尼系数差距并不是很大，甚至在某些年份还低于西方发达国家。但是，经过税收和财政的二次分配之后，我们的基尼系数就远远高于西方发达国家。这至少说明，我们的税收在调节居民的收入分配水平方面力度是不够的，甚至是心有余而力不足的。

将这三个特征放在一起，我们就能感到中国的税收制度，正需要进入到一个大规模的调整阶段。“六税一法”改革的进展

根据这样的分析和判断，特别是瞄准国家治理现代化这样的方向，本轮税制改革所涉及的税种有六个，即增值税、消费税、环境保护税、资源税、个人所得税和房地产税。在这六个税种中，起码个人所得税、房产税属于直接税，消费税、增值税等属于间接税。直接税的两大税种，牵涉我们现行税收征管机制面临的重大挑战。所以，作为配套改革又加了一个税收征管法，整个税制改革的版图就被我们描述为“六税一法”的改革。“六税一法”是怎样的一种改革呢？可以将图1.2所讲的税制结构版图，与关于本轮税收制度改革推进路线的基本途径合二为一。我们现行的税制结构下，间接税的占比约为70%，直接税占比30%。这样的结构在很大程度上制约了经济的正常发展，确实需要改进。由此所提出的税收制度改革，基本方向就是直接税要高于30%，而间接税要低于70%，这就是本轮税制改革的基本路线。直接税更多讲的是自然人的税，所以自然人税负要增加。间接税的纳税人是法人，法人承担的税负要减少。有关“六税”的改革路线，基本方向就在于此。

从2013年11月至今，我们一直关注的税制改革有哪些已经行动了？哪些还没动？哪些还在研究中？从2016年5月1日开始进行的全面营改增，引起了社会各界高度关注。这就是“六税”中迄今为止最抢眼的一个税改项目。这次营改增，保证所有行业的税负只减不增，大家对于这次营改增所期待的是企业家能够少交一点税。

除此之外还有小的税种调整，但所涉及的税收收入规模都不大。营改增减的5000亿元是要经过一个过程的，而且不止5000亿元。营改增从2012年开始在上海试点，2013年从试点行业向全国推广，最初是“1+6”行业试点，就是1个交通运输业+6个现代服务业，后来又做了一点调整，变成了“2+7”，即交通运输业+邮政电信，后又在6后面加了一个广播电视，所以又形成了“2+7”的结构。以“2+7”的结构在全国范围内搞营改增，2014年减税是1918亿元。

在此基础上向全国的其他行业推行营改增，包括建筑业、房地产业等，就有了一个全面的营改增。全面的营改增是在2000亿元基础上使减税额增加到5000亿元。我们还有第三步任务，对现行的增值税税率做进一步的简并调整。因为营改增把增值税率由两档调整为四档，四档税率对于增值税而言是一个颇为复杂的税率结构，它需要做进一步的减定调整，总体上还是要降税率而不是增税率。在降税率的过程中还要有进一步的减税，使效应能够释放出来。

我们曾经计算过，如果以增值税的标准税率17%作为基础，每下调一个百分点将会带来不少于2200亿元增值税收入的减少。根据2015年的测算，盘子大了减税额度可能还会有进一步的增加。保守估计，增值税的现行税率特别是标准税率如果能下调两个点还会有4000多亿元的增值税税负的削减。这样整个营改增进程共计会有9000亿 ~ 10000亿元税收收入的减少，也就是说减税效应可能会达到10000亿元。减间接税、增直接税方为正道

那么，问题来了。间接税减下去了或者是即将减下去了，其所腾挪出来的税收收入空间谁来填补？很显然，要寄希望于直接税的增加。直接税不增加，我们所看到的税收制度结构就不是一种优化调整，可能真的变成单纯意义上的减税了。直接税怎么增加？目前所列入的税制改革规划中的三个税种——个人所得税，房地产税和遗产赠与税，其目标指向都是加税，不是减税。

第一个税种是个人所得税，个人所得税实际上又分成了不同类别的11个税种，包括工薪所得、劳务所得、稿酬所得、财产租赁所得等，每一类所得都有相应的一套个人所得税的税制。可以说，我们有11个个人所得税税种，你在交税的时候必然要根据相应的税率和税基。这是现行的个人所得税的结构，我们称为分类所得税制。税制改革要向公平正义方向走，个人所得税就要搞综合制。

20世纪90年代，我们的收入来源都比较单一。而现在我们每个人的收入来源呈现多元化的结构。如果仅根据一个来源判定其收入水平和纳税能力，那显然是不全面、不充分的。要判断一个人的收入有多高，和其他人相比差距有多大，最好的办法是将其所有的收入加总求和来计算，即综合所得税制。

如果把我们各种来源的收入加在一起去交税，相对于分别交税，税负是增加了还是减少了？很显然，这绝不是减税，而是加税。个人所得税中的工薪所得税是累进制的，收入超过3500元，第一档只交5%的税。但是随着收入的增加，你的税率可能是10%、20%或30%，最高是45%。当我们把各种来源的收入都加在一起时，是不是要在原来的累计收入基础上进入到税基爬升这样一种境界呢？显然是这样的。如果分别去交税，可能适用的税率比较低。但是，累计起来适用税率就高了，因此这是一种加税效应，绝不能把它理解为减税效应。

第二个税种是房地产税。对于今天的中国而言，除了重庆和上海两个地区，其余所有地区的自然人或居民个人房地产税负是零。不管今后的房地产税采用怎样的一种税制安排，是按人口扣除还是按货币扣除，只要房地产税一开征，房地产税的税负就是一种增加效应。

第三个税种是遗产和赠与税。近几年，这个税种似乎淡出人们的视野，其实我们对于遗产和赠与税的研究早于对房地产税的研究。20世纪八九十年代，关于遗产和赠与税的研讨会还比较多。至于房地产税，那还是后来中国人有了房子，房价出现疯涨态势之后才开始论证的一个税种。不管是房地产税还是遗产税，实际上都属于财产税系列。所谓财产税，就是把财产作为征税对象来征税，主要包括三类。第一类是一般财产税，就是把你所有的财产加总求和后统一征收。第二类是特种财产税，就是不管你有多少种财产，我只选择我能够征的那一类来征税，如房地产。第三类是财产转让税，你持有财产我可以不征税，但是你变更所有者的时候我要征税。当一个人死亡，财产要移交给下一代的时候，政府就要通过税收制度参与分配了。这个税种尽管对税收收入的贡献额度不会很大，但是对于一个现代国家的税收制度，对于一个趋向于公平正义的税收制度而言，则是不可或缺的。所以这样的税收制度方案不能只存放在抽屉里，而是要列入税制改革系列中。

迄今为止我们所看到的营改增，表面上是间接税的减少，其背后应当伴随着直接税税负水平的提升。这是税收制度改革本来的意义。直接税是本轮税改的看点、难点和重点

尽管这次税收制度改革列了六个税种，并单列一个税收管理法，但其实这一轮税收制度改革的看点、难点和重点都在直接税上，而不是在营改增上，也不是在间接税上。

以营改增为例。首先，营改增的税制改革设想，不是最近几年才提出的，而是在1994年税制改革中预留的。1994年实行增值税税制时，我们预留了两个增值税的改革目标，一个是转型，另一个是扩围。转型就是要从生产型转为消费型，要把在增值税征收中可扣除的范围扩大到它的折旧上去，不仅扣除材料费还要扣除折旧等。扩围就是要把增值税的征收范围扩大到服务业领域。原来的营业税是服务业适用的流转税税种，增值税是制造业适用的流转税税种，现在搞营改增，无非是把增值税扩大到营业税上。这是1994年所设定的改革目标，今天我们只不过是把20多年前的设想付诸实践了。

其次，对于隐含在价格中、通过价格渠道所征收的税收，从新中国成立之初开始，我们就一直在征收。哪怕在“文革”时期，也有两个税种，一个是工商税，另一个是工商所得税。工商税本身就属于流转税的税种。对以工商税为代表的各种各样间接税的征管，我们的税务系统是颇为娴熟的。对流转税、间接税的运行及其诸多方面的特点，我们的认识是非常深刻的。把营业税改为增值税，对于税务系统而言，尽管会有困难，但并不需要做出太多征管体制的变革。

相对而言，直接税的改革就没那么容易。现实问题是：如果现在实行综合个人所得税制，该如何征税？综合制的个人所得税应如何综合？如果个人有工薪所得之外的收入，以及其他类型的收入所得，税务部门应如何计算其个人所得税呢？前提条件一是个人必须进行申报，之二是税务部门可以通过各种渠道掌握其收入信息。在两相比对之下，才可能有综合性质的个人所得税的征收。这还仅仅是工薪所得加劳务所得等的所得，除此之外的其他所得呢？比如我们自己的房子出租后的租赁所得，股票交易所得等，要把海量的个人收入信息，以自然人为单位汇集到一起，这无疑是一个几乎难以攻克的难关。

何时征收房地产税？房地产税是左右人们在房地产领域投资和消费的重要因素。但是，何时能征收，其实还是要看税务局本身的征管能力。因此，本轮税收制度改革的难点、看点和重点，肯定是锁定于直接税的。只有直接税取得进展，本轮税制改革的主题才真正能开始产生效应。

令人遗憾的是，尽管讨论已久，但迄今为止我们并没有看到直接税改革的实质效应。房地产税，原来是要排在个人所得税前率先启动的，按当时的设想，在2017年应该有个大体框架，至于能否在2018年、2019年启动征收？现在看来是裹足不前的。

于是，个人所得税的改革先于房地产税。这两个税种的排序发生了变化，个人所得税实行综合制在先，房地产税的正式开征在后。但不管怎样，它仅处在方案设计和立法阶段，没有直接进入我们的日常生活中。全面营改增也好，整个间接税改革也罢，只要下了决心、有需要就可以启动。而一旦涉及直接税，改革的动作就变得如此缓慢，雷声大、雨点小，甚至有时候连雷声都在减弱，那又是什么原因呢？问题出在哪里

我们不妨来分析一下当下中国的税情。有以下五点值得注意。

第一，认识盲区。中国大多数人基本上只知道现实生活中有直接税，不知道生活中有间接税。即便是精英阶层，他们眼中所看到的就是直接税，几乎看不到间接税。每年的两会上不少代表和委员提交了涉税提案，但归结起来，基本上都是瞄准个人所得税的，甚至只瞄准于个人所得税中的一个税制构成要素，即所谓的起征点。除此之外，有哪位代表或委员针对中国的间接税提了什么预案？不能说绝对没有，但绝对非常之少。即便有人提，也会被媒体所忽略，形不成热点。我们说过，在15万亿元税收收入中有70%是间接税，人均万元的税负中有7000多元是间接税，怎么能忽略这7000多元而只盯那3000元呢？在那3000元中，其实还有一部分是企业所得税。进一步讲，根据2012年税务系统提供的数据，中国的个人所得税纳税人只有2800万人。这两年随着经济的发展和收入水平的上升，纳税人数可能会多一点，但最多是以千万人计的，不会太多。

那么，为什么人们只盯着这3000元呢？这是因为，从历史上讲，我们就一直没有把税收的本来面目向大家全面展示过。大家对税

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