作者：邢成举
出版社：社会科学文献出版社
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精英俘获：扶贫资源分配的乡村叙事试读：
文前辅文
本书获西北农林科技大学中央高校博士科研启动金项目“精英俘获与中国的结构性贫困研究”（2452015334）、西北农林科技大学基本科研业务费人文社科项目“精准扶贫背景下的精英俘获研究”（2016RWYB26）以及2015年陕西高校人文社科青年英才支持计划的支持，在此表示感谢
序言
成举的博士论文经修改后即将付梓，托付我为其写序，虽写作计划已安排有日，但迟迟没有动笔，对博士论文而言，任何外人都不如作者自身的认识和理解到位，所以今天写下这些文字权当是个人对成举博士论文或是当前扶贫问题的一种认识和理解。
2011年，成举来到中国农业大学人文与发展学院跟随我攻读博士学位，当时我带的学生主要从事两个方向的研究，一是国际发展研究，一是国内农村发展研究，国内农村发展研究主要关注扶贫与贫困治理问题。从20世纪90年代初期，我就开始了农村扶贫领域的研究，随着研究的深入，研究地域从国内转向了国际，由此个人的研究重心也转向了国际发展，但是对国内农村发展尤其是扶贫的关注和思考从未停过。以博士生学位论文为契机，中国农村扶贫与贫困研究一直得以持续和推进。成举在三年研习后完成的博士学位论文《乡村扶贫资源分配中的精英俘获》便是该研究的产品。因为忙于研究和各项事务，我与学生见面交流的机会不是很多，但无论我们通过何种方式交流，总是很有收获。其实成举更多地得益于贺雪峰教授的指导，我不算合格的老师，写这个序言算是我的读书心得，向他学习。
成举这本书研究的是扶贫资源在乡村的分配过程。与多数关注扶贫资源或是项目落地的研究不同，其研究没有过多地关注宏观的制度与高层次的政府部门，而是将关注的重点放在了扶贫资源分配的末梢，乡镇政府及其扶贫部门、村“两委”等组织构成研究的焦点。经过实地调查，他发现，在乡村，“扶强不扶弱，扶富不扶贫”的现象常常出现，而对该问题的理解和探究就成了本书的研究问题得以深入和拓展的基本动力。在理解该问题的过程中，成举采用了“精英俘获”的概念。这个概念在国外的减贫与发展研究当中多有使用，但在中国语境与经验中使用该概念比较少见。作为一个描述性概念，其可以是对扶贫资源分配过程的一种概括；作为一个分析性概念，其则可以回应实地调查中看到的扶贫资源被精英获取的现象。在分析了精英俘获的现象之后，成举从权力、制度和社会结构的三维视角挖掘了该现象的产生机制，抛却精英个体的主观谋利动机，扶贫资源分配的权力结构、制度设计和当地的社会结构都在客观上更加亲和精英，这也就不难理解精英俘获为何出现了。而精英俘获的出现，不仅带来了扶贫工作效率的低下，同时还会导致基层政府公信力的减弱和公共政策合法性的丧失。之后，成举又尝试从国家与社会关系或者说是国家与农村关系的角度对精英俘获进行新的理解和分析，精英俘获的出现并非国家权力从乡村撤出，也并非国家单方面的主动干预的结果，乃是权力、制度与社会结构交互作用的结果，更是中央政府、地方政府与农民等多元主体多重互动的结果。精英俘获的过程中，既有地方政府对中央政策的遵从执行，也有便宜行事；既有农民对国家权力的主动援引，也有其对地方社会的选择性封闭与保护；既有上级政府对下级政府扶贫工作的依赖与借助，也有其对下级政府的命令与施压。成举基于实地调查，大大地深化了精英俘获的内涵和外延，在举国扶贫的背景下，研究精英俘获不仅具有明显的理论意义，同时也包含明显的政策价值。
当然，在成举的研究中，精英俘获只是研究的起点，其研究关注两个基本问题：一是当前扶贫的扶贫资源分配具有何种机制及其如何生成；二是精英俘获的出现与中国乡村社会的变迁之间存在何种联系。扶贫资源的大量下乡伴随着城乡关系的调整和国家战略的更迭，而作为一种有限度的资源和利益，其必然引起多方主体的角逐，而扶贫资源的分配恰恰是这种角逐结果的刻画，主观期望、信息、资本、权力、技术、社会结构等多元要素都参与了扶贫资源分配机制的塑造。精英俘获的出现自然与乡村精英的嬗变有关，当成举在文字中展现村民对改革开放之前村干部与当前村干部的比较时，可以看出精英的变化是显著而深刻的，而精英的变迁又折射了这个时代和乡村社会的变迁。正如成举在调研中所发现的，与以往时期相比，当前的村民对精英俘获有了更多的容忍和理解，这也是精英俘获得以发生的社会环境。
无论是从权力、制度，还是从社会结构的角度来研究扶贫资源分配，我们都能看到一个结构性问题，如果将此与贫困相联系，那么可以说当前中国的贫困人口已经陷入了“结构性贫困陷阱”，即贫困人口在经济、政治、文化、技能、教育等多层面的弱势结构位置使得其即使能够获得一定量的扶贫资源和项目，也很难与具有资本、关系、信息、技术的优势群体竞争，贫困人口难以获得平等的机会和初始条件。如果是一个结构主义者，那么面对结构性贫困，其可能会比较悲观，但是成举相信通过扶贫行动能够打破贫困的结构性陷阱，也能够有效遏制扶贫领域的精英俘获，但这应该会是一个需要时间的过程吧。
中国贫困治理正在转型，中国社会也正在经历巨变，社会科学研究正是要记录、认识和分析这种转型与变迁。基于长时段实地调查基础上完成的这本著作，正是对贫困治理转型与乡村社会变迁的记录、分析与理解，亦是一个时段内的时代缩影呈现，相信大家读过这本书都会有自己的收获。
不是学者不能作序，算个读书心得。李小云2017年2月27日于云南勐腊河边村第一章导论第一节研究意识及意义
近些年来，中国政府在扶贫工作上的力度不断加大，各级政府和各个部门共同投入大量的资金和资源。在扶贫工作中的这些努力让中国扶贫事业赢得了世界的瞩目和称赞，但是随着绝对贫困人口数量的减少，中国扶贫工作面临结构性贫困的挑战。与此同时，我们在农村调查时，总是发现农民对扶贫资源的分配很是不满。那么扶贫资源的乡村分配到底是如何进行的呢？从审计署对19个国家扶贫工作重点县财政扶贫资金审计结果看，财政扶贫资金的分配和使用方面仍存在较多的问题，审计结果将这些问题概括为五个方面：“一是有关单位虚报冒领扶贫资金或扶贫贷款，在申报环节和支出环节都存在此类问题；二是在项目组织和实施过程中，部分扶贫资金被挤占挪用；三是一些扶贫主管部门扶贫资金管理和使用不够规范；四是一些项目效益不佳，形成损失浪费；五是有些扶贫资金闲置，未能及时发挥效益。”（审计署行政事业审计司，2013）出现这种情况，既有制度层面的原因，也有管理层面的原因，同时还有一些深层次的结构性原因。从本书讨论的主题——精英俘获来思考的话，制度、权力与社会结构等都会导致扶贫资金的分配和使用发生类似上面的情况。在无法打破既有社会结构对贫困者脱贫制约的情况下，中国新阶段的扶贫工作将很难取得更大的成绩。对扶贫资源分配过程的分析和考察，可以有针对性地改进扶贫工作，为其提供政策建议和理论参考。从我们在多地农村的调查情况看，扶贫资源非均衡分配，即更多的扶贫资源被较为富裕的村庄和较为富有的村民获得的现象是比较普遍的。这种扶贫资源分配中的非均衡与对“强者”的偏好是如何形成的？导致该现象出现的核心要素是什么？这正是本书关注的，也是本书试图分析和挖掘的。在国外的发展研究中，“精英俘获”是一个非常重要的概念，其核心内容是指发展与援助资源被社区内的精英群体和个体所获取和截留。而纵观国内扶贫资源分配的实践，该现象也同样存在。由此，我们围绕乡村扶贫资源分配中的精英俘获现象及其产生机制展开讨论。
本研究的理论意义和现实意义在于：通过研究和分析，我们可以将扶贫工作视为嵌入乡村治理的一个部分，站在乡村治理的角度来理解扶贫工作及其困境，并将精英俘获理论引入其中。同时，本书还注意到了农村社会阶层分化给扶贫工作带来的挑战。所有这些都体现了本研究具有较强的洞察力和创新意识。此外，力图立足乡村治理格局来分析我国后税费时期的扶贫工作，选题立意较为新颖，特别是其中关于“精英俘获”的讨论——政治精英利用国家代理人的身份，经济精英依靠经济实力和社会网络，纷纷对扶贫资源进行争夺和操控——这一地方权力结构给我国扶贫工作带来的困境的分析内涵丰富。其理论意义是，不仅可以丰富关于国家和社会的讨论，将二元结构调节为国家—精英—大众的三元结构，同时也能够将社会分层与社会结构纳入贫困研究领域，而这一研究一定会加深我们已有的贫困研究的深度。而从现实意义来讲，本书关注扶贫项目和扶贫资金的有效瞄准和使用，这既会优化中国扶贫工作及其制度安排，也会为优化乡村发展状况和改善农民生活状况提出有益的思考和建议。该主题主要是从微观乡村社会结构的视角来分析扶贫资源是如何被分配的，是谁来分配的，分配的结果如何。扶贫政策作为一种制度或是结构，其所携带的资源是要乡村社会结构发生频繁互动的，这种互动既是结构之间的对接或碰撞，同时也具有结构与行动之间的相互塑造。从村庄的视角来分析扶贫政策的实施过程及其资源分配，其实研究的是政策实施的村庄社会基础。一项政策的实施，不仅仅需要在制度层面进行好的设计和管理，同时也需要其能够对政策与制度实施的对象有明确认知和深刻把握。对于中国扶贫政策来讲，也同样如此。扶贫政策最终是要在目标对象或目标群体层面上进行落实的，而对象的复杂性往往无法在政策的统一性和整体性上得到体现，因此扶贫政策就给予了地方政府和村级组织很大的自主调控权。而参与式发展的推进则使得民主化扶贫项目决策出现了新的道德陷阱，民主参与在本质上也难以实现。
本研究潜在的创新性：站在乡村社会和乡村治理的角度来回顾和反思扶贫工作的状况是其潜在的创新点之一；将精英俘获的概念引入贫困和贫困项目研究的分析，从而将农村作为一个研究场域以求从微观研究贫困与扶贫工作，这是潜在的创新点之二；最后，通过经验分析尝试构建中国扶贫工作的“内卷化”状况，这是潜在的创新点之三。通过本研究，我们勾勒出了乡村扶贫资源分配过程中所面临的制度、权力与社会结构之网，而该网对扶贫资源的配置发挥着十分大的作用。从地方政府权力和农村居民的角度看，其在一定程度上纵容或默许了精英俘获的发生，这也是精英俘获较难克服的深层次原因。第二节国内外的研究现状一 国内关于精英俘获的研究
国内关于精英俘获的研究文献很少。目前已知的共有五篇学术文献。袁剑（2005）指出了全球化背景下，全球化逻辑的主导者对民族国家内精英及其意识的俘获，俘获精英也就意味着俘获了游戏规则的制定权，这是从精英被俘获的角度展开的。“建设社会主义新农村目标、重点和政策研究”课题组、温铁军（2009）将精英俘获的概念应用于农民部门和资本“下乡”背景下的农民专业合作经济组织的研究，其研究发现，在新农村建设过程中政府主导为部门利益主导所替代，结果导致精英农户获益很多，而多数小农被边缘化和客体化，专业性合作组织内出现了普遍的精英俘获。吴新叶（2010）研究了社区民间组织发展过程中的精英俘获问题，其认为精英导致社区普通民众参与民间组织受到限制，民间组织出现了官僚化，外力决定民间组织领导的更替等都是精英俘获的影响和表现。李祖佩等（2012）研究了精英俘获与乡村治理之间的关系，其认为后税费时期的体制性精英、社会精英以及经济精英形成利益联盟，共同垄断下乡资源和村庄公共利益空间，形成固化的村庄权力结构、利益分配结构以及合法性权威结构。精英俘获极大地削弱了后税费时期资源下乡的政治效益和社会效益，乡村治理的变迁是精英俘获的决定性背景。邢成举和李小云（2013）从精英俘获的角度研究了扶贫项目目标偏离的问题，应该说这个与本研究是直接相关的，但是因为这个研究固守于精英和底层的视角，其在解释和分析中并没有能够充分讨论国家权力在精英俘获中的角色，这就导致其分析比较肤浅，而该研究则仍有较大的发展空间。已有的研究都是比较单面的，也是不够深入的，针对发展或扶贫项目进行精英俘获研究的情况基本上还没有出现。这为本研究带来了机遇，同时也带来了挑战，因为这方面的研究才刚刚开始。二 国内关于扶贫目标偏离及乡村精英的研究1.关于扶贫资金偏离的研究
研究扶贫项目的资源分配与学术界关于扶贫资金和瞄准的分析是分不开的。财政扶贫资金的效果实现涉及财政扶贫资金的投入、管理、分配、拨付和使用等方面，财政扶贫资金只有在这几个方面都做到科学、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶贫效率。以往的相关研究主要集中在对财政扶贫资金管理的环节上，对财政扶贫资金的投入机制、分配、拨付和使用环节的研究则关注较少，而这些环节的运行情况直接关系扶贫资金使用的效果和效率，这些环节的不足也极容易造成财政扶贫资金目标的偏离。从夏英（1995）、康晓光（1995）、汪三贵（1997）和吴国宝（1997）到李含琳（1998）等关于财政扶贫效果不佳原因的研究中，我们可以发现其都将资金治理的焦点放在了扶贫资金的管理环节，研究得出的比较一致的观点是：项目和资金管理是我国政府扶贫过程中的薄弱环节，其也是影响我国财政扶贫效果的重要因素。李小云等（2007）的研究也启发我们，除了资金管理环节之外，资金投入和管理机制，财政资金的分配机制、拨付机制和使用机制等环节也是不容忽视的研究内容，这些环节同样是长期以来扶贫效果与管理研究领域明显薄弱的地方。James Ferguson（1990）通过对莱索托境内发展项目的考察发现，发展项目只是充当了国家权力及其控制渗透的工具，而所谓的发展并没有能够真正实现。斯科特（2004）的专著研究了由国家主导的试图改善人类状况的项目的失败原因，其认为，国家简单化、极端现代化意识形态、独裁主义国家和软弱的公民社会是导致这些项目失败的主要原因。以上的研究结果对我们理解扶贫项目的实施是十分有益的，但是并不能替代我们对扶贫项目实践化和情境化的研究。因为，我们不能说扶贫项目是失败的，我们关注的精英俘获以及扶贫项目目标偏离只是扶贫项目运行中的不足，我们需要理解扶贫项目资源的分配与运行机制。
相关统计数据显示，2001～2010年，中国财政共投入扶贫资金2043.8亿元，即年均扶贫资金投入在200亿元以上，而2011年的扶贫资金更是达到了270亿元。如此大规模的扶贫资金确实让中国的贫困人口大量减少，但是目前中国仍有大量贫困人口存在。而在大量扶贫资金投入的情况下，之所以仍有大量贫困人口存在就是因为扶贫资金并没有完全准确地瞄准目标对象，或者说即使在政策和制度层面是瞄准的，但是落实的时候无法实现瞄准。这方面已有大量的研究，研究发现，扶贫资金和项目的偏离以及扶贫资金使用中的扭曲与渗漏等是扶贫效益不能充分体现的主要因素。如肖维歌（2001），王斌（2004），李文、汪三贵（2004），王春华（2005），王永成（2006），张宗毅（2006），李小云等（2006），井斌（2007），许源源、苏中英（2007），洪名勇（2009），姚迈新（2010），吴国起（2011），杨洪霞（2011）等都在这方面的研究中做出过不少的努力。不过，现有研究中关于扶贫资金使用扭曲与渗漏的分析都显得较为粗糙，没有深入和全面的研究，而本研究试图从村庄视角全面地分析导致资金分配和使用出现扭曲与异化的主要原因，并将其概括为精英俘获，这是对现有研究的补充。之所以强调从村庄的视角来分析扶贫资源分配，是因为村级扶贫规划与工作方法自21世纪以来的大量使用。何绍辉（2011）以红河村的扶贫开发故事为依据，主要讨论了扶贫开发过程中的权力技术和策略技术，集中展现了国家权力、地方权力之间的磨合、冲突与共存。其认为，扶贫开发是运动式治理的集中体现，国家对基层社会的治理方式从身体治理走向了技术治理，从全能控制走向了选择性控制。最后，他认为国家政权建设要加强基础性权力建设，并将运动式治理转变为制度治理，从而建构现代国家。2.关于乡村精英治理结构的研究
国内关于乡村精英的研究也构成了我们理解精英俘获的重要学术资源，本研究对其关注是十分必要的。董磊明（2007）认为，“三千年来，在具体的自然生态和社会生态背景下，形成了权力精英主导中国社会的格局。顶层的权力精英一方面倚重社会精英维护其统治，另一方面又为了统治的长久，抑制中下层权力精英和社会精英势力的恶性膨胀。今天，以权力精英主导社会的格局依然存在；但较之古代社会，又呈现出权力、经济、知识三大精英群体整合的态势。”精英联合趋势的出现使得中国社会体系和结构越来越缺失弹性与流动，将给执政者带来巨大的考验。尽管从传统时期到现在，我们社会一直是精英主导的社会结构与权力格局，但是传统时期的精英治理政治与当代的精英治理政治是非常不同的。张鸣（2001）指出，传统社会的乡政具有很重要的一个特征，那就是对政治平衡的强调，国家政权和地方官员的利益要得到考虑，而同时，地方社会中的乡绅和乡民的权益也会被考虑到，利益冲突是能够调解和协调的，官与民以及精英和大众能够实现一定程度上的妥协，最终使得大家都能够保有基本的利益，也会维持基本的脸面。也就是说，传统时期的精英与大众之间形成了良性的平衡关系，这种平衡关系对传统时期中国社会稳定的作用是十分明显的。而新中国成立之后，通过社会主义改造等方式基本上消除了乡村社会的经济精英，上层权力精英需要平衡处理的关系主要是中、下层权力精英与部分知识精英同普通民众及其相互之间的关系。这种国家治理的方式也成为乡村治理的主要特征，黄宗智（2008）在对晚清民国时期治理模式进行归纳时提出了“集权的简约治理”概念，它意味着“中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理”。改革开放以来，市场经济发展过程造就了大量的经济精英，其也在新的社会体系中获得了较高的社会地位和政治地位。传统时期非常讲求的“平衡政治”被丢弃了，转而出现的则是更加明显的不同类型精英之间的“结盟”。唐晓腾（2007）指出，民国时期国民党开始将乡镇机构设定为基层政权的正式机构，从这个时候开始，国家权力才将自己的触角延伸到了乡镇。当时的后果并不如高层政治者所料，不仅在政治结构上破坏了传统的专制安全阀，把基层社区逼入了政治死角，使传统的双轨政治变为了单轨政治。吴素雄和陈洪江（2004）的研究与上面相呼应地发现，乡村经纪人从“保护型经纪”转变为“赢利型经纪”。现实中的村民自治依然存在“赢利型经纪模式”的诱因。这是因为村级组织并不是国家政权的正式层级，同时对村级组织监督和管理都是相对宽松的，缺乏有力的制约。包先康、李卫华、辛秋水（2007）的研究发现，民国时期在加强组织改革、增强国家汲取资源能力的同时，造成了国家政权建设的内卷化。再加上“国家政权建构”对传统的地方精英的打击，导致了农民和地方精英的强烈不满，极大地激化了广大民众与政府之间的对立情绪，直接危及国家政权赖以存在的社会基础。追逐私利的精英开始登上乡村政治舞台，其对国家用于政权建设而投入的各种资源展开大肆侵占，同时也利用其政权“代理人”的身份搜刮乡村内部和村民的各类资源与利益。项继权（2005）考察发现，新中国成立后到家庭联产承包责任制实行之前，乡村治理体制就是人民公社体制。“人民公社制度在农村存在和延续了25年之久，其总的特征是‘一大二公’、‘政社合一’、‘党政不分’并实行党的‘一元化领导’”。人民公社体制下，由于均等化的工作制度和分配制度，农村并不存在经济精英，而作为社队干部的村民则可以被视为政治精英。这个时期的大部分的政治精英都是没有什么特别权力的，也很少出现化公权为私用的现象。姚莉、刘燕（2011）认为：“人民公社的建立以及计划经济体制的确立，基本将乡村一级纳入到了政权管理范围之内，乡村精英生存的政治空间和生活空间发生了根本性的变化，政治精英成为乡村精英的唯一载体，形成了单一的、一元的政治精英治理格局。”特定的政治体制使得政治精英掌控了乡村治理的绝对权力，同时也排斥了其他精英对乡村治理的参与。农村家庭联产承包责任制实行之后，人民公社制度解体，公社被乡镇人民政府取代，同时还推动了村民委员会的建立并由村民选举村干部，到这个时期就形成了“乡政村治”的乡村治理阶段。仝志辉和贺雪峰（2002）指出：“意识形态强约束的解除，为村庄传统精英的出现和传统文化的恢复提供了空间；另一方面，随着市场经济的逐步渗入，经济社会分化加剧，一些人较其他人拥有了更多的经济社会资源，他们开始填补体制精英影响力减弱后出现的村庄秩序中的空白。”这意味着乡村治理中的精英构成变得更加复杂和多元。在这种新的治理体制下，乡与村之间已经不存在领导与被领导的关系，而是一种指导与被指导的关系。但是村民自治并没有完全实现，赵爱庆、孙建军、赵佳维（2008）指出：“中国历时20年的乡村基层民主实践一直在探寻实现村民自治的终极目标，但客观上却在走着一条精英治理的道路。”精英治理的结构并没有改变，精英所主导的乡村格局依然存在。这个时期乡村精英集团的构成更加复杂，政治精英、经济精英和社会精英都成为乡村精英的主要构成，而以经济建设为中心的社会发展战略则使得经济精英在乡村治理中的角色相当突出。“特别是在浙江、广东等沿海发达地区的‘先富群体’作为经济能人逐渐成为乡村精英集团的主角，经济精英在乡村治理中的重要地位也被各地基层政治组织所接纳，甚至将他们吸收进党的组织，变体制外身份为体制内身份，转换身份后的经济精英也逐渐取代了原来政治精英的地位。”黄博、刘祖云（2012）的研究显示，“自1978年农村家庭联产承包责任制实施以来，我国农村社会就开始逐步推行各项改革，社会资源分配体系随之重组，原有利益格局的深刻变化最终导致农村社会结构的变迁，最为重要的则是‘精英—大众’的分化。”新的乡村治理体系在国家政治承包制和压力制的背景下出现权力扩张和利益膨胀的现象，由此给乡村带来了新的治理危机。刘涛（2010）指出：“国家为了斩断造成治理混乱的主线，自2003年开始，在全国农村实行税费改革，并最终在2006年取消农业税，以此来增强自身的合法性，并彻底解决乡村社会中不断出现的治理性危机。”但是这并没能够将这次的治理性危机解除，而是给现阶段的乡村治理留下了不少的问题。正如学界关于富人治理村庄问题讨论的那样，从乡村民主发展的角度出发，许多研究者都表示担忧。黄俊尧（2009）发现：“‘先富群体治村’是近年来基层民主发展过程中出现的新情况、新问题，它在一定程度上体现了乡村精英治理格局的回归，并与村民自治的原则和实践产生了紧张，折射出民主治理与精英治理两种模式间的张力。”乡村精英治理格局虽然实现了回归，但是实现回归的精英主体是不同的。如果说传统时期是自然精英和身份精英的话，现在的精英则是技术精英。张康之、张乾友（2009）认为：“技术精英的出现是社会治理专门化、科学化和技术化的产物。技术精英是在官僚制组织结构中开展其社会治理活动的，他们治理社会的依据是一种系统化了的而又分门别类的规则体系。”技术精英与乡村治理所要求的系统和完整的治理能力及体系是不相匹配的，这也是乡村治理出现困境的一个原因。而从笔者调查的情况看，精英治理村庄的格局依然存在，村干部也都是村庄范围内的精英人物，但技术精英并非精英的核心。3.关于乡村治理状况的研究概述
关于乡村社会中扶贫资源分配的研究肯定是无法绕过乡村治理研究文献而展开的，所以我们也有必要对乡村治理状况的研究进行总结和概述。乡村治理构成了我们讨论扶贫问题的一个实践场域，同时也是扶贫工作所要面对的社会事实，因而对当前阶段乡村治理的理解与分析有助于我们更好地理解和认识扶贫工作的实施过程及其效果。随着农业税费改革的实行和农业税的最终取消，乡村进入了后税费时代。这对乡村治理产生了重要影响，一方面，在基层债务和财政刚性开支下，乡村公共事业建设步履维艰；另一方面，农民和村干部的联系越来越淡化，乡村精英的行为选择也越来越偏离社区整体利益。并且，村庄行政权威的物质基础被削弱，村庄公共权威出现“真空状态”（田先红，2006）。也有学者将此称为基层政权和权力的“悬浮”（周飞舟，2006）。还有学者将后税费时期乡村治理的主要特征概括为“乡村治理内卷化”（贺雪峰，2011）。无论是对权力“真空”的论述还是对“悬浮”政权的描述，抑或是关于“乡村治理内卷化”的论断，其都在说明税费改革之后的乡村治理格局中出现了一些混乱的现象，而国家权力在一定程度上是退出了乡村治理领域的。对于中国的扶贫工作来说，21世纪的扶贫工作是以村级扶贫规划为核心和亮点的，即我们的扶贫工作开展的主要层级和瞄准单位已经转变为村庄。村级扶贫规划意味着乡村治理状况与乡村秩序都将对村级扶贫工作产生重大的影响，由此将乡村治理纳入中国扶贫研究领域则是必要的。后税费时期乡村治理的两个特征是很值得我们思考的，即乡村治理的能力弱化和乡村治理的内卷化。治理能力的弱化是乡村治理内卷化的主要原因，而乡村治理内卷化的出现则让精英俘获有了存在的空间和便利。
贺雪峰（2011）认为，取消农业税后，乡村治理的基本逻辑发生了巨大变化：一是农业税费的取消使得国家与农民的关系发生了根本性改变，乡村组织已经不需要从农村和农民那里收取税费，乡村组织也很快地从村庄退出，同时税费的取消也让村民们失去了与乡村组织讨价还价的砝码。二是国家行政力量、强制性行政权力和乡村治理的政治性开始退出乡村社会，乡村社会内部之前被压制和潜伏起来的各种离散力量纷纷发出声音，农村社会内部基本秩序开始受到威胁，小道理满天飞，农民落单，变得空前无力和原子化。构成传统农民是非观、正义感并因此支撑农民敢于出面主持公道的价值基础已经发生改变或缺失，现世主义、唯功利观念逐渐占据主导，少管闲事和不得罪人成为原则。三是地方黑恶势力逐渐在社会上脱敏，并越来越公开地活跃在乡村舞台上。吴毅（2007）的研究指出，乡村组织和国家力量、乡村治理政治性的退出使得精英开始拥有了俘获利益与资源的更大空间，却没有组织和力量对精英的这种行动进行制止。在目标管理责任制度的约束下，村委会与乡镇政府被纳入了一个责任利益共同体中，使“村干部在经济上日益与农民脱钩，不再由村民供养，其经济来源主要是政府下拨的财政转移支付和村级组织通过各种途径所得的创收”。周飞舟（2006）指出，税费改革的完成，使得国家行政力量对乡村基层干部的控制更加有力，但是其放手撒开了广大的农户。农民的弱势和缺乏保障的状况将在这种背景下变得更加糟糕。从使得基层政府更加依赖于上级政府的意义上看，税费改革是一种集权化式的改革。其产生的另一个更加深远的影响在于，基层政权运作的基础正在悄悄发生改变，民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级组织所依赖的对象。夏菁、姚望（2010）的研究发现，取消农业税后，乡镇政府在很大程度上失去了自己的自主性和独立性，乡镇干部由于没有利益上的动机，失去为人民服务的公仆精神，可能不会倾听农民的利益诉求。这种状况下的扶贫工作是很难容纳贫困农户参与的。
耿羽（2011）指出，税费改革的完成，翻转了国家和乡村之间的资源关系方式，国家从乡村汲取资源的行为终止了，而反哺的行动开始了。这种举动让中央政府的民意信任度和合法性大幅提高。不过，税费改革只是取消了问题，并没有解决问题，其控制力和财源等方面的短板不仅未改进，反而由于税费改革进一步被削弱，基层组织的问题没有得到真正解决，其虽不会再在收取税费上“作恶”，也会在其他方面“作恶”。赵晓峰（2011）指出，在后税费时代看到的是，一方面国家与农民的显性关系在趋于缓和，农民对中央政府的政治信任度呈现上升趋势；另一方面是乡村基层组织受限于日益匮乏的资源约束，越来越缺乏与农民打交道的能力，客观上造成乡镇政府和村委会“悬浮”于乡村社会之上，难以在农民日常的生产、生活中发挥必要的积极作用，使乡村社会处于因国家和农民都认可的正规权力出现空缺而引发的“治理缺位”危机当中。关系缓和是因为调整了资源流动的关系，而缓和也许是一种干群关系疏远的表现。同样地，治理缺位是因为后税费时期的乡村治理缺乏强有力的治理性制度支撑和财政基础，更没有了治理的动力。田先红、陈玲（2010）认为，税费改革后，以保障个体权利为核心、强化基层代理人监控为目的，将国家权力直接对接农户作为组织机制的直接治理模式逐渐兴起。这也是国家实施干预与社会控制的客观结果，自治的形式可能会掩盖非自治的本质。周飞舟（2006）认为，税费改革表面上是国家和农民关系的改革，实际上是针对基层政府的改革。改革的结果是乡镇政府处于“半瘫痪”状态，在国家和农民中间造成一种“真空”状态。这种所谓的“真空”恰恰为精英提供了活动的空间与舞台。张晓山（2006）指出，在彻底取消农业税费的改革中，拆除收费的平台，乡村执行各项任务的功能也相对弱化，同时乡镇和村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品能力不足的问题凸显。中国国际扶贫中心（2011）的研究指出，从扶贫的情况看，在后税费时期，以妇女和老人为主的弱势群体构成的贫困人口，由于资本存量较低，难以“被资本化”而收益；在乡村治理劣化状况下也难以有效动员这些弱势群体以形成多功能、多元化的社会资本，使得其难以符合外部资本获益的需求。这加剧了资源从贫困地区流出的状况，而资源的空洞化又使得贫困地区的人力和自然资源存量更低，乡村治理的基础也更加缺乏。
在国家取消了农业税并确定了建设社会主义新农村的战略后，大量资源开始进入农村以开启工业反哺农业、城市反哺农村的时代。但现实结果是：乡村社会中的精英群体率先受益，这也导致体制内外的精英因为下沉的利益而以选举和上访等事件使得村庄治理更加混乱且无序，甚至出现群体性冲突。乡村治理内卷化的出现导致了精英日益脱离乡村治理主体的监督并丧失集体主义意识，代之而起的是其对公共利益和资源的俘获与侵占。取消农业税后，乡村治理中的各利益主体的行为逻辑发生了重大变化。在基层治理的调研中，我们发现，基层政权正逐步放弃自己的政治原则性，基层政权和灰黑势力这两种原本具有相互对抗性的组织愈来愈有合谋和协作的倾向，国家资源的不断输入无法带来治理效果的增长。从乡村治理的角度来看中国扶贫工作，我们同样可以发现扶贫工作也是中国政府进行乡村社会治理的工具和手段，而扶贫目标偏离现象的出现意味着以扶贫为手段的乡村治理也是失败的，即出现了“内卷化”的现象。马良灿（2010）指出，我国农村基层政权组织在很大程度上正在蜕变为一种掠夺型的、营利型的准自利组织，而“抓经济”“抓稳定”“抓计划生育”和“抓数字”这四项组织行为则是其“内卷化”的突出特征和主要表现。如此治理状况确实是容易引发多种问题的，嵌入乡村社会的扶贫工作必然与乡村治理状况发生着千丝万缕的联系。
国家尽管以各种不同的形式向乡村社会分配了大量资源，如以扶贫、以工代赈和以奖代补等方式给基层社会输入了大量的资金与资源，但是这并没有成为扭转乡村社会发展不利局面的根本推力，反而吸引了不少灰黑势力觊觎下乡资源与利益。与此同时，因为基层政权构成者的营利倾向和治理手段的缺乏与治理责任的缺失，上级下达的资源当中的很大一部分被基层政权中的个别人与灰黑势力瓜分了。在部分资源的分配上，如在村庄公共资源对外发包和国家扶持的工程项目进行对外招标的过程中，灰黑势力主动拉拢基层组织的官员，而在土地开发等事项中，遇到“钉子户”等问题时，基层治理者反而要向灰黑势力“求援”。这样，在乡村社会就再次形成了体制内精英与体制外精英利益联结的共同体。这里讨论的灰黑势力与本书中还要使用的村庄精英等概念所指涉的人群是有一定重叠的，只是“灰黑势力”的概念更突出了其对乡村治理负面的特征，也带有更强的感情色彩；而“村庄精英”有所指泛化的意味。本书中谈论的精英将会变得更加具体，这是学术研究的基本要求。若我们使用精英俘获的概念来概括乡村灰黑势力在乡村社会的谋利行为，则可以说乡村治理内卷化与精英俘获是互构的。资源的输入和项目的实施没有收获初始所期望的改善基层治理的结果，与此相反，在资源下乡的背景下，基层政权和灰黑势力却在新的资源平台上找到了“默契”。税费改革不能是取消税费就算完成了工作，而是要在减轻农民负担的基础上不断优化乡村治理的局面，这才是乡村治理与税费改革的应然结果。
中国基层治理在建立有中央集权政府的历史上都是基层精英治理的类型，也就是费孝通先生讲的“皇权不下县”。但是经过了长期的社会发展，乡村的良性治理和良好的社会生态遭到了破坏，社区精英的行为也日益偏离社区的整体利益，对公共利益的追求变成了对个体或是亲近群体社会利益的追求。当宏观环境严峻时，城市经济危机的制度成本向乡村领域传导和转嫁，引发农村经济危机，演变出历史上曾经发生、当代也有发生且在泛滥中的“劣绅”驱逐“良绅”，其结果是乡村治理所依存的社会生态被破坏。贺雪峰（2011）强调，在乡村治理流变的现实中，即乡村治理内卷化中出现的最可能的结果是：一方面，国家尽管转移资源，但都被结盟的地方分利集团截留或是分割，地方分利集团甚至利用各种政策空间来破坏性地开发以从中获利，而农民无法从各种资源变现中获取好处；另一方面，国家在面对各种离散力量时，迫切需要农民的支持，而实际情况是越来越难以获得支持。乡村治理的内卷化不仅会导致乡村治理出现危机，同时也会让国家的政治基础出现分化和削弱，降低农民对国家的认同与支持。李远行（2006）的研究暗示，税费改革意味着政府在治理国家时基本上已放弃农村，而将目标转向所谓的强势群体，以图通过控制利益分配来维持治理的基础。要真如此，中国现存的“强—弱”格局将难以变化，治理也会因范围过小而缺乏合法性基础。国家取消乡村税费的改革行动并没有获得有效的乡村治理结构，两种结构对接中的空间与差距使得国家资源的输入并没有转化为强化政府合法性与执政权威的保障，而是变成了乡村精英追逐和俘获的对象。后税费时期乡村治理的状况构成了我们反思中国扶贫工作现实的大背景，但这不是中国扶贫工作效果扭曲的直接原因。如果对乡村治理过程中出现的乡村治理内卷化、乡村精英和基层组织的自利性等现象加以分析，我们就会发现，“精英俘获”是中国扶贫工作目标偏离的重要原因，当然这也可以被视为其结果。三 国外精英俘获相关文献的概述
从国外已有的文献看，研究者对精英俘获的关注既有发展领域的，也有政治学和经济学领域的。精英俘获概念的提出最早是在经济学领域，而后进入政治学、管理学和发展学领域。与发展相关的精英俘获研究主要关注的是精英俘获的产生机制、克服精英俘获的策略机制和精英俘获的经济社会政治后果。这其中有民主化、分权与精英俘获的研究，有信息扭曲与精英俘获关系的研究，有地方权力结构与精英俘获关系的研究，有瞄准机制与精英俘获的研究，有精英和非精英庇护关系与精英俘获关系的研究，有生计模式与精英俘获关系的研究，还有集体行动与精英俘获的研究，内容十分丰富。这为本研究的展开提供了难得的资料与信息。国外文献中针对中国精英俘获的研究很少，可以看到的两篇文章都是研究中国村庄选举当中精英俘获现象的，其研究认为，政治体制、村庄权力结构和乡村治理格局是影响精英俘获的重要原因。1.精英与精英俘获
Bourdieu（1996）认为，导致精英俘获如此强大和严重的原因是，精英并非是通过他们的要挟与强迫来施加其影响力的，而是通过道德谴责和象征权力来施加的。Abraham and Platteau（2000）和Fung and Wright（2003）的研究指出，社区治理很容易遭受精英俘获，因为参与者从不平等的权力位置进入治理过程：他们有不对称的社会地位、不同的经济资源、不同层次的政治礼仪和程序，还有不同的文化品位。Dasgupta and Beard（2007）认为，精英是那些在集体行动过程中能够发挥与其个体不相称的影响力的个体。精英俘获是一种状况，这种状况里精英控制了政策与决策、议程制定，同时获取了大部分的利益。精英的权力，通过土地占有、家庭网络和雇佣地位、财富、政治和宗教联系、个人历史和个性等得以渗透。Lewis and Hossain（2008）认为，下层民众多数是在不自觉和无意识的情况下服从精英对其领导的。Dutta（2009）告诉我们，精英俘获最先是在经济学中得到应用的。它主要指涉这样一种现象，即本来是为多数人而转移的资源却被少数几个人霸占，这些少数人通常是政治或经济方面的强势群体。Olken（2005）认为精英是可以监督和管理项目过程的个人。在他们的讨论中，精英等同于以社区为基础的发展项目的成员。在以社区为基础的发展项目被引入之前，我们将精英视为村庄的领导人。Aniruddha Dasgupta和Victoria A. Beard（2007）指出，地方精英是在地方上占有不相称比例经济、政治与社会权力的个体。精英俘获是指个体支配和腐坏社区层面计划与管理的过程。社区集体行动的能力对精英俘获现象具有抑制作用。其他影响精英俘获的因素是：精英参与的频度和紧密度，这是与非精英相比较而言的；精英实现特定利益的能力；精英排除其他参与者和其他问题的能力。精英的地位是以其具有的更高的经济与社会地位为基础的。不论是传统精英还是新生精英，他们都参与决策、地方治理，其领导者或是社会精英或是经济精英。广泛参与和民主治理创造了必要的机会和政治空间，这减少了精英俘获和社区发展中的其他问题。并非所有的精英意味着腐败，一个研究发现，地方精英还是愿意并有能力投入更多的时间去了解需求以满足社区层次的治理和发展项目。Arild Schou，Maxton Tsoka（2010）研究了需求导向的发展项目与空间平等的问题，其认为项目在不同的区域空间内是非均衡分布的，这是项目发展中的空间不平等。研究发现，空间平等的提升不仅仅与项目设计因素相关，同时也需要有更大社区范围内的项目责任机制。项目的区域不平等正是精英俘获的表现之一。2.权力、结构、信息、行动与精英俘获
Pranab Bardhan和Dilip Mookherjee（2006）研究发现，在推行了民主化公共服务供给的国家，地方政府是会对其辖区内的市民负责的，但是容易发生精英俘获。精英俘获的发生与社会经济的不平等以及社区传统是紧密相关的，传统集权体制的结束迎来了另一种变相的“权力垄断”，即地方精英的政治影响力日渐显著。正如研究者所发现的那样，其实集权体制的结束为地方精英登上社区政治舞台提供了潜在的机遇，地方精英政治影响力的不断提升使得精英俘获的发生更加容易。Yoshito Takasaki（2009）对斐济自然灾害重建基金的研究发现，在有效的受益与基金分配数量的瞄准下，地方精英并没有获取大部分的利益。受影响最严重的受害者并不仅仅是基金的接受者，因为重建基金的供给是非常有限的。所谓的俘获在此项研究中主要是指，传统家族精英能够更早地在接受救济的村庄内获得利益。这里的研究似乎是对精英俘获的一种辩护，但是在我们看来，研究者所强调的是有效的瞄准机制可以在一定程度上克服精英俘获的问题，同时家族内的精英更可能成为其所研究的传统社区内的精英俘获者。Vegard Iversen，Birka Chhetry，Paul Francis，Madhu Gurung，Ghanendra Kafle，Adam Pain，Janet Seeley（2006）对尼泊尔森林管理的研究发现，高昂的林木价值和脆弱的机构控制机制导致精英获取了地方宝贵林木所产生的大量利益。研究者估计了精英俘获的程度并认为制度改革的需要是与林木使用者的隐性经济紧密相关的。研究者认为俘获对象的潜在高价值以及控制机制的漏洞是精英俘获产生的原因，同时潜在地指出了林木隐性经济的存在使得制度变革并不是很容易就能够发生。该研究结果提示我们，精英俘获与区域内的传统生计模式是紧密关联的，只有在消除了生计威胁之后，制度变革结果才能够获得应有的效果。
Benjamin Powis（2007）研究发现，精英俘获被多数人认为是社区发展项目成功实施的主要威胁，但是关于这个问题的认识和理解仍停留在比较浅层面的水平上。精英俘获有着复杂和前后关系方面的本质和特征。在我们看到精英俘获所带来的负面效应的同时，我们也要承认精英人物在推动和扭曲参与式发展项目中扮演着十分突出的角色。普通大众一般都认为项目成本当中有一部分可以是地方领导重要工作与服务的一种奖励。相应地，政策制定者和一些分析者寻找到克服精英俘获问题的两条主要途径：其一是优化项目设计以将地方精英隔离于项目之外，其二是将焦点放置在给普通大众赋权上，以促使他们与精英更好地互动。腐败，最常见的精英俘获的形式，被广泛认为是对领导者服务的一种奖励和回报。以往关于精英俘获的研究主要是将精英俘获的对象局限在财政支付与利益方面，其实在政治层面的资源与利益也同样是精英俘获的重要来源和内容。当不少研究带有先入为主的视角时，这项研究让我们看到了社区内大众对精英俘获的认识，村庄与社区视角可以让我们在精英与大众的关系视角中看到精英俘获在大众心理中的合理性一面。Anju Vajja和Howard White（2008）对世界银行在赞比亚和马拉维的社会基金项目进行考察后发现，社区参与的实质是受到社区现存权力与社会关系形塑的。项目的认定与执行是在诸如项目合作的家庭教师协会和社区传统权力精英的引导下进行的。社区是在传统头人结构下被动员的。社区成员积极参与的都是“抛砖”的过程，其被动地参与政策制定。这样的情况应该被视为项目过程对社会资本的一种制度化适应，而不是精英俘获。不过多数人对项目执行的结果是满意的，尽管其选择的项目并没有被执行。社会基金项目没有参与创造社会资本，反而是社会资本的使用者。研究中对社区参与实质的揭示对我们理解发展项目很有帮助，同时这里强调的社区精英对项目确定与执行的引导也是值得我们反思的。一些发展项目试图创造社区社会资本的目的并没有实现，反而是依托了社区内现有的社会资本，项目初衷在实施的过程中被扭曲和遗忘了。
Sam Wong（2010）认为，社区推动的发展因为对权力关系的不充分理解而饱受各方的批评，这给精英俘获留下了空间。与精英对抗的策略希望通过将精英拒斥于政策制定领域之外而应对精英俘获，但这并不是挑战精英控制的有效手段；与精英合作的路径希望将精英吸纳到项目管理和工程协调当中，但是这一路径使得精英的权力、权威合法性更无法受到挑战，而以穷人为导向的发展项目和反贫困政策的结果也更加恶化。对精英俘获现象的成功应对必须是对两种方法和路径依据实际情况的灵活应用，同时还要有替代性生计和实现对穷人赋权的考虑。作者援引Platteau的研究后认为，新创造的参与式发展环境并不能够弥合或消除地方领导的机会主义行动，而是给这些人提供了干预和介入的动力与刺激。许多基于社区的发展项目只是成功地改造了制度的形式，但是并没有改变社区内群体成员的权力关系。地方精英能够动员、积累和投入他们已经拥有的社会、政治和经济资本以“劫持”项目。相反，要是穷人在项目中贡献了很多的时间、资源和劳动，却不能从项目中获取很多的话，他们就会被这种现状搞得十分沮丧，而不愿意进一步参与。地方精英在发展项目中扮演着十分重要的角色，这些角色形塑了发展项目的过程、执行和结果。他们可以通过参与和投身直接介入发展项目当中，同时也可以通过与其利益相关者的间接关系来施加影响。
Jean-Philippe Platteau（2004）指出，关于精英俘获的批评可以扩展到几乎所有采用社区驱动发展模式的组织。当精英俘获的问题很严重的时候，检查骗局的机制是必要的，但是光这还不够。援助机构和发展项目捐助者层面的合作-协调机制也是减少和消弭地方领导机会主义行为的重要途径。在多数外来资源集中在一小群精英群体身上的时候，大众处理精英俘获的能力以及其与精英谈判的能力都是有限的，这就导致他们接受了现存的关于资源分配的不平等的格局。每一个在精英周围的人，都从项目当中获得了利益，尽管精英获得的利益多于其他人，但这在大多数人看来也是可以理解的，因为精英是领导。精英俘获的问题在发展和捐赠机构热情冲动地推行或采纳参与式发展路径的情况下会变得越发严重。因为，他们渴望在一些最没有优势的国家缓解贫困，或者他们特别需要一些快速的可视化的结果说服他们所在的机构或支持者——新的发展方法与战略是有效的。村庄内的不平等经常与发展项目瞄准的有效性密切相关，地方精英倾向于占有转移资源中更大的份额，这在一开始就是不平等的。
Jean-Philippe Platteau（2008）发现，同质性社区和捐助者偏好不明情况下的信息扭曲策略对精英俘获帮助很大。在面对资源与援助的不确定性时，社区会尝试隐藏自己的真实偏好与需要，当其申请发展项目与资金时，通过这种策略尽量地使得自己的申请项目与发展机构的偏好相符。因此，一个片面透露的信息就被传达出来了。社区会策略性地将自己对项目的建议与捐助者的具体要求结合起来，同时在实际使用资金的时候则按照自己的真实需要行事。异质性社区也有自己的信息扭曲策略——总体考虑。异质性社区内地方精英之间关于项目偏好的主观想法有着严重的冲突，这时候社区内就存在信息控制的问题，因为基金和援助机构为被扶贫和被剥夺群体赋权的主观想法所驱动。这些精英都力推自己的议程，毫不犹豫地利用和开放存在于乡土社区与捐助者之间的信息鸿沟以达成自己的目的。村庄精英成功地实现了自己的利益和主观意愿，同时与外部的资助机构协商发展项目。乡村社会内的传统精英会反对外来干预，因为这些干预会威胁传统精英的政治与社会地位，会打破社会等级的特权并破坏地方权力结构。两类社区差异对比的研究，让我们看到了不同类型社区与精英俘获及其使用策略之间的关系，这对我们是很有启发的。Tembo（2003）的研究也指出，人们和社区倾向于伪装他们的主观想法，并且适应非政府组织的风格、方法和语言，这样才能够有机会获得它们的支持。这正是信息扭曲的一种表现。而对于中国广大的农村来讲，通过隐藏自己的真实想法而获得政府层面的扶贫资源则是一种普遍存在的社会现象。Conning和Kevane（2002）认为，政治话语和控制机制的有效性依赖于社区成员之间的信息流。一个社区动员信息的能力会影响被精英俘获的机会。Abraham和Platteau（2004）认为，因为贫乏的信息流量，非洲社区的乡土精英经常能够为自己谋利。Platteau等（2010）认为贪污和信息扭曲是精英俘获的两种主要形式。面对外部的资源，地方精英倾向于通过扩大援助机构与社区之间的信息鸿沟实现自己的利益。
Wang和Yao（2007）指出，民主倾向于给地方人民赋权，也因此会增强地方政府的责任感，草根民主的分权性质使得地方精英俘获地方政治权力变得更加容易。我们的分析并没有发现竞争性的选举可以提升村委会的责任感，或者提升村民与更高级政府之间的关系，包括财政分配和税收。研究者强调的是，分权并不一定能够克服精英俘获的问题。Liu，Wang，Yao（2001）发现，在中国村庄的背景下，崛起的商业精英被发现越来越频繁地操控地方选举。Bardhan和Mookherjee（2005）认为，民主并不一定能够带来更加公正的公共资源配置。这与上面的研究是一致的。其研究发现，在印度，如果公共品供给的财政缺乏合理的设计，分权会导致地方层面的精英俘获。Shyamal Chowdhury和Futoshi Yamauchi（2010）告诉我们，精英俘获在分权化与民主化的背景下是一个普遍令人担忧的现象。在印度尼西亚，在分权体制之前，地方基础设施是通过集权政府提供的，这种体制有提供与异质性地方偏好不相匹配的基础设施的能力。在引入了分权体制之后，有关地方基础设施的决定是由选举中的地方政府做出的。分权背景下的精英俘获与地方精英和地方权力群体俘获公共资源有关。精英俘获的可能性不只依赖一个因素，因此分权与精英俘获之间的联系并不是十分明朗。俘获取决于精英群体的大小、地方政府领导的政治责任感，还有地方公共品的财务机制。精英可能拥有更多的信息并且会利用这些信息优势为自己谋利。
Ben D’Exelle和Arno Riedl（2008）的研究发现，不仅仅是关于援助资源分配的信息要通过社区发展计划实现公开，同时关于谁将利用可行的多数人投票支持的惩罚机制的信息也是很重要的。当选举公开进行时，回应者是不情愿使用惩罚机制的，采用排斥的策略倾向于将穷人回应者排斥出去。惩罚是基本无效的，因为它诱使富裕的村民代表俘获所有的经济资源。如果一个贫困者担当了村民代表的角色，惩罚的频率会下降，效率会提高，并且最终的分配也会变得更加平等。选举人不愿意使用惩罚机制的现状使得潜在的精英俘获现象越发严重，同时也让精英看到了大多数村民可以容忍的俘获程度。Yingnan Zhou（2011）的研究指出，因为乡镇政府并不情愿完全执行《村民委员会组织法》，地方精英——那些富有的村民和村委会领导，也可能要对法律的不规则执行负有一定责任。精英俘获理论指出精英试图控制地方机构和资源以谋取自身利益。如果精英俘获真的在中国乡村存在，那么村庄领导一定是通过不真实地报告选举过程来扭曲信息的。在中国乡村，以领导扭曲选举过程信息为形式的精英俘获是存在的。简单说就是，村庄精英通过操纵选举过程以试图控制村民委员会的事情是存在的。当地方领导给更高层的领导提供错误的选举过程信息时，信息扭曲就出现了。精英俘获理论告诉我们，在农业产值偏重的村庄，因为没有太多的资源，出现精英俘获的可能性是较低的。因此，可以设想，一个村庄的农业化程度越高，其村庄领导扭曲信息的可能性也就越低。一个村庄距离政治与行政中心的距离越近，其村庄发生信息扭曲的可能性也越低。乡镇政府官员显然是比村干部级别更高的干部，他们给精英俘获提供了更多的鼓励而不是阻止这种现象的发生。这是因为，乡镇干部主要是依靠村庄内的干部来执行中央政策，并且利用利害关系、通过村庄选举来控制村庄干部。
Jean-Philippe Platteau，Vincent Somville和Zaki Wahhaj（2010）指出，社区被精英控制，也由其与外部发展援助机构进行交涉。精英会选择捐助者提议的项目，因为他们知道捐助者对精英俘获有一定的容忍度，同时对农民的最优需求也没有最明确的认识。事实上，贫困者期望村庄精英来管理援助项目，并且容许精英自己的利益占支配地位以作为其服从精英领导权的一种报酬。这种心理也同样存在于笔者所调查的村民当中，在村民看来，村干部的俘获行动并不违反政治原则，反而是符合市场理性的可理解的行为。精英与大众之间的非对称权力关系使得精英关于项目的偏好遮蔽了大众关于项目选择的偏好，因此在两者偏好的分野下就产生了精英俘获的问题。对信息的更好掌握，可以降低精英俘获的风险。精英会介入咨询机制，信息鸿沟存在并阻止了捐赠者获取目标群体特定的真实信息。精英通过决策方式影响参与过程，并且选择那种向捐赠者屈服的项目，以获得捐赠者的支持，而精英的目的则是最大化自身的利益。捐赠者能够容忍的项目建议与自己心目中的项目差距越大，精英选择偏离捐赠者意图项目的可能性就越大。参与式发展很容易出现精英俘获的风险。精英与社区内大众对精英从事管理的偏好和心理要求是分不开的，而不少研究并没有强调这一点。Andrew Beath，Fotini Christia，Ruben Enikolipov（2011）的研究发现，只有在那些将咨询委员会的大规模选举和选择发展项目的咨询会议结合起来的村庄，精英才对发展项目的选择具有重要的影响。精英控制项目的选择，但是并不影响村民对其领导的正面态度，也不影响村民对经济变迁的观念。精英与大众对
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