南京大学孔子新汉学 当代中国政府(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：张康之 张乾友

出版社：南京大学出版社

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南京大学孔子新汉学 当代中国政府试读：

第一章　从民国政府到共和国政府 第一节　民国北京政府 一 / 从革命到临时政府成立二 / 北京政府的变迁三 / 南方政府的发展第二节　南京国民政府 一 / 南京国民政府的建政理念二 / 初期的南京国民政府三 / 战时的国民政府四 / 宪政时期的国民政府第三节　共和国政府 一 / 共和国政府建立前的探索二 / 共和国政府的成立三 / 中国政府现代化初期的经验

第二章　中华人民共和国政府的变革 第一节　计划经济时期的政府 一 / 从土地改革到人民公社二 / 政府权能的扩张三 / 全能型政府模式的形成第二节　改革开放与中国政府改革 一 / “联产承包”与政府改革二 / “商品经济”与政府改革三 / “双轨制”与政府改革第三节　建立适应市场经济的政府 一 / 市场经济与政府改革二 / 机构改革名义下的政府改革三 / 行政管理体制改革

第三章　中国政府的法治化、科学化与民主化 第一节　中国政府的法治化 一 / 中国政府的法治化进程二 / 行政法制建设三 / 依法行政的实践模式第二节　中国政府的科学化 一 / 中国政府的科学化进程二 / 科学理念与行政技术三 / 新技术的广泛应用第三节　中国政府的民主化 一 / 中国政府的民主化进程二 / 中国政府民主化的主要体现三 / 中国政府民主化受到的限制

第四章　中国政府的组织结构 第一节　中国政府的结构 一 / 中国政府的层级体系二 / 中国政府的部门构成三 / 省直管县和大部门制改革第二节　政府衍生组织 一 / 授权管理类衍生组织二 / 后勤服务类衍生组织三 / 决策咨询类衍生组织第三节　政府行政关系 一 / 政府间垂直关系二 / 政府间横向关系三 / 政府与衍生组织的关系

第五章　中国政府的权力结构 第一节　行政权力结构 一 / 行政权力的“条”、“块”结构二 / 行政领导权三 / 行政指导权第二节　政府中的“人权”与“事权” 一 / 管人的权力二 / 做事的权力第三节　中国政府中的党政权力 一 / 党政关系的历史二 / 政府中党的权力三 / 政府中的党政分工

第六章　中国政府的职能 第一节　经济管理职能 一 / 经济管理职能的构成二 / 经济管理职能主体三 / 经济管理职能的实现第二节　文化管理职能 一 / 文化管理职能的构成二 / 文化管理职能主体三 / 文化管理职能的实现第三节　生态管理职能 一 / 生态管理职能的构成二 / 生态管理职能主体三 / 生态管理职能的实现第四节　社会管理与公共服务职能 一 / 社会管理与公共服务职能的构成二 / 社会管理与公共服务职能主体三 / 社会管理与公共服务职能的实现

第七章　服务型政府建设 第一节　中国行政改革与服务行政探索 一 / 中国行政改革的目标二 / 关于服务型政府的理论研究三 / 服务型政府研究与实践的关系第二节　服务型政府建设的过程与举措 一 / 中国建设服务型政府的过程二 / 地方政府建设服务型政府的新举措三 / 中央政府建设服务型政府的新举措第三节　服务型政府建设的未来 一 / 需要注意的问题二 / 服务型政府建设的价值审视三 / 未来的方向

第八章　走向合作治理 第一节　非政府组织的成长与治理功能 一 / 非政府组织的兴起背景二 / 非政府组织的发展历程三 / 非政府组织的治理功能四 / 非政府组织与政府关系的演变第二节　传统社会组织的转型 一 / 传统社会组织的类型二 / 传统社会组织的行政性三 / 传统社会组织面临信任危机四 / 传统社会组织的去行政化第三节　社区治理的兴起 一 / 社区治理兴起的社会背景二 / 社区治理中的社区管理体制三 / 社区治理中的居民自治第四节　治理网络中的政府服务定位 一 / 治理网络结构的兴起二 / 政府的服务转向

参考文献

后记第一章　从民国政府到共和国政府

政府也许不是一个严格意义上的现代词汇，但它却是一种严格意义上的现代观念。在中文里，辛亥革命之前，人们也许会偶然地使用“政府”一词，但他们在使用这一词语时头脑中则不一定存在政府的观念，相反，那时人们头脑中所存在着的乃是一种“朝廷”的观念，一种关于“家天下”之正当性的认识。政府的观念体现了一种关于“公天下”的认识，而这种“公天下”的可能性乃是在近代革命中才被创造出来的。与历史上的农民起义不同，中国近代革命提出了“民主”、“共和”的口号与目标，要求将天下从一家之所有变成民族、民众所共有，并把帝制作为革命的首要对象，希望通过摧毁帝制来变“听一家之命”的朝廷为“属于民族、民众”的政府。正是在这个意义上，近代革命开启了中国政治史从朝廷的变迁史向现代政府的转型，这场革命所草创的早期现代政府也成了当代中国政府的先导。第一节　民国北京政府一 / 从革命到临时政府成立

20世纪初，经历了“庚子事变”后，国内各方矛盾进一步激化。与此同时，西方资产阶级思想经过长期传播，逐渐深入人心。以孙中山为代表的资产阶级革命党人，在长期的反对清廷的武装斗争中积累了经验，变得日益成熟起来。1905年，清廷被迫开始预备立宪，表明现代政府的观念开始引入。1911年，由清朝权贵组成的“皇族内阁”成立，资产阶级立宪派彻底失望，“排满”思潮风起云涌。这就是“辛亥革命”爆发的原因。

清宣统三年四月（农历辛亥年四月，公元1911年6月），清廷试图收回民办的川汉、粤汉铁路，并以此为抵押向英、法、德、美四国银行团借款，由此激起四川、湖北、湖南、广东等省人民的反抗。其中，四川的保路运动发展为声势浩大的武装反抗斗争。清廷急令川汉、粤汉铁路督办大臣端方率领湖北新军入川镇压。湖北新军中的革命团体决定借此有利形势举行起义。

1911年10月10日，驻武昌新军中的革命党人率先发动起义，攻占了湖广总督衙门。次日，起义军攻占武昌城，湖广总督弃城逃走，起义成功。20日，革命军联合湖北咨议局议员与地方士绅代表，举行会议，成立鄂军都督府，即湖北军政府，推举原湖北新军官员黎元洪为军政府都督。军政府宣布国号为“中华民国”，废除宣统年号，并号召各省立即起义。不久，湖南、陕西、江西、山西、云南、浙江、江苏、贵州、安徽、广西、福建、广东等省相继发生起义，各自成立军政府。其他省份也爆发了规模不等的群众起义，内蒙古、新疆地区也发生了拥护共和的革命运动，由此形成全国规模的辛亥革命。

革命各省先后成立军政府，虽然名号都是中华民国，但事实上是各自为政，缺乏有效的中央组织。1911年11月25日，湘、鄂、桂、浙、苏、闽、皖、直、鲁、豫等十省都督府代表于上海成立了“各省都督府代表联合会”，成为革命各省的临时性联合机构。11月30日，各省都督府代表23人齐集武汉，召开第一次各省都督府代表联合会，议决以湖北军政府代行中央军政府之职，通过了《中华民国临时政府组织大纲》。会议还决议：“如袁世凯反正，当公举为临时大总(1)统。”

12月14日，各省代表汇聚南京，确定南京为临时政府所在地。12月27日，各省代表在南京举行临时大总统选举预备会，会上孙中山坚持国家政体采用总统制。29日，总统选举会正式举行，每省一票，孙中山获得参加选举的十七省代表中的十六票。1912年1月1日，孙中山就任临时大总统职，宣告中华民国临时政府成立，是为民国元年。1月28日，中华民国临时参议院成立，代行议会职权。此时，中华民国实际辖区只包括江苏、浙江、福建、安徽、江西、湖南、湖北、广东、广西、四川、云南、贵州、陕西、山西等14省。河南、山东、直隶（今河北省）、甘肃、新疆以及东三省等地区，仍属于清廷控制区域。袁世凯此时为清廷的内阁总理大臣，全权负责军政事务。1912年2月12日，在袁世凯的逼迫下，隆裕皇太后接受了中华民国对皇室的优待条件，末代皇帝正式宣布退位，由此结束了皇权专制体制在中国的数千年统治。

根据南北议和条件，1912年2月15日，孙中山辞职，参议院一致选举袁世凯为临时大总统。3月10日，袁世凯于北京宣誓就职。随后，南京临时政府参议院决议迁都北京。中华民国南京临时政府宣告终结。

武汉各省都督代表会议议定的《临时政府组织大纲》是这一时期政府组织的法理基础。其基本精神有两点：一是临时政府在性质上是联合政府，二是临时政府实行总统制。对于临时政府而言，各省地位非常重要，若干督抚皆是缔造民国的功臣，于是决定国家大政的机关——参议院只能以各省代表组成。但临时大总统也必须有实权来主持国政，才能免于国家分裂。因此，美国的总统制就成为当时的最佳效仿对象。

南京临时政府的中央政府体制大致由临时大总统、副总统、行政各部、直属机构、军事机构构成。《临时政府组织大纲》规定：大总统主要有“统治全国之权”和“统率海陆军之权”；有任免国务员、外交使节，宣战媾和、缔结条约、制定官制及设立临时中央审判所等权，但须经参议院同意；有对参议院行使复议之权。由此可见，为集中地方权力与力量，南京临时政府采用了类似美国的总统制。临时大总统既是国家元首，又是政府首脑。

行政各部直接隶属临时大总统，共有陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部，各部设总长、次长各一人。次长以下各员，由总长按事务繁简酌定人数，加以荐任、委任。同时任命胡汉民为秘书长，并设立总统府法制、印铸、公报三局及参谋部。中央政府各部内一般设局、司、厅、处，分别管理本部门具体事务。

武昌首义成功后，一些省份纷纷效法，宣布脱离清廷，建立军政府或都督府。由于各地独立的具体情形不同，建立的地方政权机构也不尽相同。以湖北为例，按照《鄂州约法》规定，军政府由都督、政务委员会、议会、法司构成。都督代表军政府，总揽一切政务军务；政务委员依据都督命令执行政务；议会和法司分别承担立法与司法职能。由于形势变化，这部《鄂州约法》并未得到真正执行。

与此同时，福建军政府为福建省最高军政机关，都督为首脑。军政府下设政务院、参谋部、司令部及军事参议官、秘书官、参事官等。由院长、副院长及各部部长组成的院务会议决议一切政务，报请都督批准后得以执行。可见，湖北所建立的政府类似总统制，而福建的地方政府则类似内阁制。全国其他独立各省的地方政府组织大都采用了这样两种形式，虽然各自为政，情形混乱，但大都是按照资产阶级民主共和制的原则设置的，直到南京临时政府成立后，各省政治体制才陆续统一。

南京临时政府制定的各项政策和推行的措施表明，它力图贯彻同(2)盟会的三民主义纲领，集中反映了资产阶级的意愿和利益。确如孙(3)中山在就职宣言中所宣告的：“临时政府，革命时代之政府也。”二 / 北京政府的变迁

自1912年3月10日袁世凯就任中华民国临时大总统，到1928年6月国民革命军攻占北京，这段时间里，位于北京的中华民国中央政府，(4)相继由北洋军阀各派系操纵，故称为北京政府或者北洋政府。袁世凯统治（1912年3月—1916年6月）结束后，北京政府陷入军阀统治中，大致分为三个阶段：段祺瑞的皖系军阀统治时期（1916年6月—1920年7月）；冯国璋、曹锟、吴佩孚、孙传芳等人先后控制的直系军阀统治时期（1920年7月—1924年10月）；张作霖的奉系军阀统治时期（1924年11月—1928年6月）。

此间，虽然在南方先后出现了与北京对抗的革命政府，但北京政府控制了包括首都在内的全国大部分地区，多数大军阀都在国会、内阁甚至是总统与总理之间活动，目的在于博得北京政府的一纸任命，从而使其地方的统治合法化。对外而言，北京政府取得了国际社会的外交承认，是中华民国的合法政府。1．袁世凯执政时期的北京政府

袁世凯执政时期的政府主要经历了两次变化：《临时约法》时期和《中华民国约法》时期，后一个约法往往又被称为《新约法》。

自1912年3月袁世凯就任临时大总统，到1914年5月1日《新约法》实施，中华民国政府主要是依据《中华民国临时约法》组织的。《临时约法》是民国第一部具有资产阶级宪法性质的重要文献，其目的是要限制袁世凯专权，即把总统制改为内阁制。《临时约法》规定，由国务员组成的国务院是国家最高行政机构。国务会议是讨论国家大事、制定大政方针的机关。国务员（即各部部长）均需先行提经参议院同意才可任命，国务员向参议院负责。大总统提出法案、公布法律及发布命令时，必须经国务员副署。这表明国务员负有实际政治责任。《临时约法》规定“临时大总统代表临时政府，总揽政务”，而内阁“辅佐临时大总统负其责任”。这里的“辅佐”究竟是什么含义，权限范围究竟有多大，《临时约法》并未给予清楚界定，以至于北京政府实际上成了总统制与内阁制的混合体。“虽然《临时约法》设计者有意把主要权力归于内阁，但因其措辞含混，导致大总统与国务院(5)和国会之间接连不断地发生争执与冲突。”“因人立法”或“因人修法”的后果就是，法律沦为党派政治的工具，成为后来多次政争的源头。《临时约法》的制定者们意图限制袁世凯的权力，可谓用心良苦。但袁世凯自然也不甘心做一个寂寞的总统。《临时约法》很快被新的《中华民国约法》代替，其安排的政治制度也未及全面实施。

在清末立宪中，袁世凯是以“组织责任内阁”作为他出山的条件的，现在他却一改而为总统制的坚定倡导者，并且暗杀了责任内阁制最坚定的拥护者宋教仁。1913年10月，袁世凯就任第一任大总统后，国会着手起草宪法。由于国民党在国会中占有多数席位，袁世凯担心国会制定宪法会确立内阁制，采取措施于11月下令解散国民党，取消了国民党议员资格。12月，完全听命于袁世凯的中央政治会议成立，意图取代国会职能。1914年1月，第一届国会被迫解散。

中央政治会议炮制了《中华民国约法》，并正式确立了总统制政体。大总统总揽一切政权军权，唯一的约束在于某些权力的实施需要立法院同意。但此时的立法院并未成立，而是由新设立的参政院代行其职权。参政院是《新约法》中的重要机关，名义上是咨询机关，实际上拥有解释约法权、起草宪法权等权力，被认为是袁世凯的御用机关。

为了有效地实行集权统治，袁世凯对中央政府机构作了重大改组。主要体现在几个方面：第一，通过撤销国务院，设立政事堂，总统取得了原本属于国务院的各种职权。第二，通过修改中央各部官制，使各部总长直接隶属于大总统，甚至重要部门（外交、内务、交通、财政、陆军等部）的长官还必须每日向总统汇报工作。这不仅使行政各部丧失了独立行使权力的职能，而且由行政体制中的主干降为附属机构。第三，通过制定《修正大总统选举法》，大总统任期由五年改为十年，且可连选连任，甚至还可以推荐继任者。

袁世凯通过这些措施彻底抛弃了《临时约法》所规定的责任内阁制，而建立了权力极为集中的总统独裁体制。《新约法》使总统的实权已超出了美国的总统制。即使这样，仍然不能满足袁世凯的野心，他还想着把他的总统头衔改为皇帝。1915年12月11日，中华民国的总统摇身一变成为洪宪皇帝。不过，除了把总统府改为“新华宫”，新封了一些功臣之外，袁世凯已经没有精力改组政府。此时，革命所带来的新观念已经深入人心，恢复帝制的做法遭到了民众的唾弃。在一片骂声中，1916年3月22日，袁世凯被迫取消帝制，复称大总统，并任命段祺瑞组织责任内阁。段祺瑞在此形势下提出了极高的价码，非总揽军政大权不可，袁世凯为保住总统位置，一一应允。6月6日，袁世凯忧惧而死，副总统黎元洪宣布依据《临时约法》继任中华民国总统。2．袁世凯之后的北京政府

从1916年袁世凯死后到1928年间，北京政府组织形式几经更换，虽然在变动中一直是依据《中华民国临时约法》精神组建的，但也存在一些变化，如从“临时执政府”、“军政府”等名称上就可以看出这种变化。

黎元洪继任总统后，首先恢复了《临时约法》和国会，任命段祺瑞组织新内阁。国务院重新成为全国最高行政机关，负实际政治责任。此时的新政府在形式上是按照《临时约法》精神组建的，但在总统和内阁权力上依然未作出明确界定。段祺瑞认为内阁只对国会负责，而黎元洪则认为内阁应对国会和总统府负责。1917年，在是否应对德开战一事上，总统府与国务院的矛盾开始激化，被免职的段祺瑞煽动督军团倒黎，黎元洪则向徐州督军张勋求援，从而闹出了中华民国时期的第二次帝制复辟。这场闹剧很快失败，黎元洪辞职，冯国璋由副总统继任总统。真正掌握实权的段祺瑞也重新就任国务总理。

由于段祺瑞拒绝恢复民初国会，孙中山以“护法”为旗帜，号召国民党党籍议员南下广州筹组政府。1918年，为抵制孙中山在广州的国会非常会议，中华民国第二届国会——“安福系国会”诞生，选举徐世昌为总统。关于此时混乱的政治状况，有这样生动的描绘：“南北关系形如一团乱麻，谁是正宗国会，谁是冒牌国会，谁能代表政府，谁不能代表政府，甚至谁才是合法政府，云里雾里，都在各说(6)各话。”

1920年直皖战争（直系军阀曹锟与皖系军阀段祺瑞之间为争夺北京政府控制权的战争）爆发后，段祺瑞兵败，安福国会也随之倒闭关门。1923年，恢复第一届国会，黎元洪复职，执掌大总统职权。10月，接受贿赂的国会议员们选举曹锟为总统，并仓促通过《中华民国宪法》，因此，曹锟和这部宪法又被称为“贿选总统”和“贿选宪法”。尽管这部宪法臭名昭著，但它确认了中国将永远实行共和制度，政体上实行内阁制，并对行政、立法、司法三机关的权限和相互制衡原则都作了较为详细的规定。从制度层面看，这部宪法确实比《临时约法》更为完备。同时，国务院也恢复到1914年5月前的责任内阁形式。不过，《宪法》未及实施，直系军阀就被奉系军阀（来自沈阳的张作霖）击败，段祺瑞被邀请担任临时总执政，组织中华民国临时执政府。

1924年11月14日，段祺瑞组建的临时执政府成立。原来的总统府和国务院合二为一，临时执政段祺瑞总揽了总统和总理的全部职权，统率海陆军，代表中华民国。段祺瑞还设立了国务员若干人辅助临时执政，处理国务。临时执政有权召集国务员开国务会议。但是，此时失去了军队的段祺瑞实际上已经无法掌握政府。1926年，段祺瑞下台。

1927年6月，奉系军阀张作霖就职海陆军大元帅，将北京政府改组为军政府。这个政府没有设立任何形式的民意机关或代议机构，大元帅不对任何机关负责。在军事时期，由大元帅代表中华民国行使统治权。机构设置情况是，军政府下设国务院，以国务员组成；国务总理由大元帅指定。可见，同总统相比，大元帅的权力有过之而无不及，带有强烈的专制色彩，标志着军阀政治的扩张达到了顶峰。1928年6月，国民革命军进入北京，张作霖连同他的军政府一起消失。

从1912年到1928年，北京政府共建立了59届内阁，平均每一内阁任期仅100天。59任国务总理中，任期在三个月以下的有38任，最(7)长的也不过十八个月。先后有袁世凯、黎元洪、冯国璋、徐世昌、高凌霨、曹锟五人当选总统或摄行总统职权。段祺瑞、颜惠庆、杜锡珪、顾维钧先后出任执政或摄行临时执政。张作霖任职中华民国军政府陆海军大元帅。此外，还短暂地出现了一个新皇帝，一个复辟的皇帝。在总统制和内阁制方面，并未定型，在政府的实际运行中，总统权力占上风时，便是总统制；总理权力占上风时，便是内阁制。内阁的每次更替，并非内阁全体辞职，常常是仅换掉总理以及重要部的部长（如财政、内务），所以责任内阁实际上并不负责。基本政制因不同派系的操纵而有不同，既实行过总统制、责任内阁制的民主政体，也出现过军政府的独裁，甚至还复辟过帝制。

北京政府的政治制度并非建立在确定的政治原理上，也没有一套基本的政治规范，它不讲原则，甚至没有相对稳定的形态，一切皆以政治利益为目的。无论哪一派军阀当政，其首要任务就是巩固权力，但对人民或者政敌，却宣称或者套用西方政治制度，高喊“民主共和”。正是在这种政治纷乱的过程中，中国民众接受了现代资产阶级政治观念的教育，民主理念由此得以普及。其间，由知识分子承担的“五四”启蒙运动，也是与这一政治背景联系在一起的。3．北京政府时期的地方政府体制

相较于变化频繁的中央行政体制，省、道、县三级地方行政体制表现出比较稳定的特征，自1913年确立后，并未紧随北京政府政治和行政的变化而发生变化。中华民国承继了清廷的领土疆域，《中华民国临时约法》宣称：“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西(8)藏、青海。”

辛亥革命时期，宣布独立的各省大多自立制度。袁世凯执政后，1913年1月先后颁布了《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行各县地方行政官厅组织令》、《划一现行中央特别行政官厅组织令》三个法令（简称《划一令》），基本实现了地方行政体制的统一。

1913年以前，各省基本处于军政、民政合一的都督府或者军政府管理之下，行政长官一般都由军政长官兼任。《划一令》实行的是军民分治原则，省设行政公署，最高行政长官为民政长，由大总统直接任命，综理全省政务。省行政公署下分设总务处和内务、财政、教育、实业等四司。1914年，为进一步加强对各省的控制，袁世凯颁布了新的《省官制》，将行政公署改为巡按使公署，民政长改为巡按使，管理全省行政及巡防队、警备队。财政厅则直隶于北京的财政部。袁世凯死后，1916年7月巡按使又改为省长，巡按公署改为省长公署，各厅厅长亦由大总统荐任。

沿革自清廷的“道”是省与县之间的一级地方行政区域。袁世凯执政时，为削弱各省权力，提出“虚省实道”的理念，使道成为地方行政的重要层级。此时，全国有九十多个道。道的行政首长叫观察使，后改为道尹。公署内设内务、财政、教育、实业四科。道的行政长官职权主要为本职和上级委办两类。前者主要包括颁布单行规程、发布命令、监督辖区的官吏、节制调遣本道内驻扎的巡防队和警备队等。由于道一级行政区域并非南京临时政府的行政体制设计，袁世凯死后该制度屡遭攻击，1924年最终被裁撤。地方行政体制正式变为省、县两级。

原来清廷时期的府、厅、州等一律改为县。县行政长官为县知事，由各省行政长官推荐，再由国务总理及内阁总长任命。县知事公署内设财政、教育、实业等科室。县议事会和参事会名义上是县政的议决机关和辅助机关，实际情况则历经存废，名实难副。县以下行政单位名称有城、镇、乡等之别，但都同属一级。作为地方自治的重要机关议事会和董事会同样时存时废，很难发挥自治作用。

北京政府时期，在省之外还有一些特别行政区，这种特殊行政组织形式主要存在于京城附近和边疆地区。除了清廷已有的宁夏、青海、内蒙古、西藏等地区行政体制差异较大外，北京政府先后划定京兆、热河、察哈尔、绥远、川边（1925年改为西康）、外蒙古、东省等特别行政区。虽为特别行政区，但行政体制与省制基本相同。

北京政府基本上是在军人控制下开展行政工作的，其政府执行力必然受到军阀势力影响。总的说来，这一时期体制混乱，权责不明，政出多门。各路军阀以及派系争权夺利导致了政府有令不行、有禁不止，而且，各种政治势力此起彼落，无有持久掌控全国局面的政治或军事力量，致使政局纷乱。4．北京政府的文官制度

值得一提的是，尽管北京政府时期行政机构设置混乱，权责不明，但在行政人员的管理上，却开创了中国文官制度现代化的先河。

北京政府选拔行政官员的方式主要有考试、甄别、甄用三种。文官考试每三年举办一次，高等考试由中央办理，普通考试由地方办理，分别设立考试典试委员会，组织和监督考试。甄别主要针对未经文官考试已任用的官员，采取检验文凭、调查经历、检查成绩、考验学识、考试经验等方法，决定其去留。甄用是指由保荐官保荐现职中有经验、学识、贡献的官员或者有特别才学与功劳的人送交大总统予以特别录用的制度。

在官员的任用上也建立了一套制度。行政官员按照所司职务和任用方式不同分为特任、简任、荐任、委任四个等级。特任官由大总统特令任用，简任官由大总统从合格人选中挑选任用，荐任官由所属长官呈请大总统任命，委任官由所属长官委任；并且对各级官员的任职资格也作了细致规定。同时，还制定了涉及薪俸、保障、抚恤、惩戒等方面的相关法令。这套文官制度规范被后来的南京国民政府吸收并加以强化。

北京政府曾模仿西方文官制度，进行行政改革，企图建立一个管理公共事务的全国性行政机构。“如果仅看条文，而不看实施，北洋政府的人事制度和工商业法规在中国现代史上是最接近西方现代政治(9)的。”行政不能独立于政治权力之外，必然就不能建立现代的行政系统。因此，北京政府对中国政府发展所提供的经验和教训，不在于它的政府系统是否有效，而在于中国人对民主共和制政体的接纳、改造甚至使其发生的变异，以及这些现象背后的时代和历史原因。三 / 南方政府的发展

1917年，由于重新执政的段祺瑞废弃了原来的国会和《临时约法》，“护法战争”兴起。在孙中山的号召下，一百三十余位议员南下广州，倡言护法，筹组政府，从此出现了一个与北方对峙的“南方政府”。这个政府经过数次变迁，最后成为南京国民政府的前身，并为其提供了行政实践经验。

1917年8月30日，南下议员们组织召开的国会非常会议通过了《中华民国军政府组织大纲》。《大纲》规定，军政府是为勘定叛乱、恢复临时约法而设的，设外交、内政、财政、陆军、海军、交通等部。政府制度采取元帅制，大元帅既是国家首脑，又是行政首长，还直接统辖武装力量。1917年9月10日，孙中山就任中华民国军政府海陆军大元帅职。同日，国会选举各部部长，军政府正式成立。这个军政府是在西南军阀的支持下建立的，而西南军阀的目的是要借机夺取政权，因而，孙中山很快就被排挤了出去。继而军政府改组为七总裁制，实权落入桂系军阀手中。

1921年4月，国会非常会议再次在广州举行，通过《中华民国政府组织大纲》，选举孙中山为“非常大总统”。5月5日，孙中山正式就职，改元帅府为总统府，任命各部部长。孙中山又一次掌握了与北京政府对峙的南方政权。根据该《大纲》规定，大总统既是国家元首，又是政府首脑。1922年6月，由于广东军阀陈炯明的叛变，广州的中华民国政府瓦解。

1923年3月，陈炯明的军队被击败，孙中山重回广州，第三次在广州建立政府——中华民国陆海军大元帅府大本营。大元帅被赋予极大的政治及军事权力。大本营分设内政、外交、财政、建设等行政机构。

广东局势稳定后，1924年1月20日，中国国民党第一次全国代表大会召开。1925年3月，大元帅府大本营进行改组。7月1日，广州国民政府成立，用“委员制”取代了大元帅府的领袖制，汪精卫、胡汉民、廖仲恺、张静江等16人当选为委员。汪精卫任主席，下设财政、军事、外交等部。国民政府受中国国民党指导与监督，掌理全国政务，由此开启了以党治国的政治体制。根据1925年7月1日公布的《中华民国国民政府组织法》及国民政府建立后的实际活动，这个政府的施政方针由政治委员会决定，以政府名义执行。政府由国民党组建，政府权力来源于党的权力；政府委员及各部门首脑由国民党中央任免；政府的工作受国民党中央的指导和监督，向国民党中央负责。在这种以党治国的政治体制下，全国最高权力机关是国民党的全国代表大会，政府则是国民党中央党部决议的执行机关。

1925年的广州国民政府具备以下四个特点：一是以党治国；二是委员会议制；三是议行合一制；四是机构精简。虽然《国民政府组织大纲》决议设立国民政府、军事委员会、监察部、惩吏院等中央机构，但监察部未能建立，惩吏院1926年短暂建立后就撤销了。这使(10)得国民政府集中了立法、行政、司法的一切权力。

1926年9月，国民革命军誓师北伐。10月10日，北伐军完全占领武汉，国民政府的统治区域由两广发展到长江流域。10月15日到26日，国民党召开光复各省区的联席会议，决定广州仍为革命中心，但进一步扩充国民政府权力，并讨论了光复各地区的地方政权建设，明确划分了中央与各省的财政、军队、司法、教育等权力。

随着“北伐”取得军事上的胜利，11月26日，国民党中央决定将国民政府迁往武汉。1927年1月1日，国民政府定都武汉，将武汉三镇合建为“京兆区”。3月10日至17日，国民党二届三中全会召开，废除主席制，选举汪精卫等27人为国民政府委员。武汉国民政府前期共辖有11个省份。其中贵州、四川、绥远、甘肃、陕西等省名义上接受武汉国民政府管辖，事实上仍由当地军阀控制行政。

随后，国民革命军总司令蒋介石及其支持者出于控制国民政府的需要，要求迁都南昌。1927年4月，蒋介石以清党为名，与共产党决裂，18日，发布《国民政府宣言》，声称根据多数同志主张：“依据(11)中央政治会议决议，于4月18日在南京开始办公。”南京国民政府建立。同年9月，与汪精卫主导的武汉政府合并，是为宁汉合流。

这一时期是孙中山政府理论发展的重要阶段。1924年1月，国民党第一次全国代表大会审议并通过了孙中山提出的关于政府组织的纲领性文件——《国民政府建国大纲》。该《大纲》共二十五条，第一至第四条宣示革命之主义及其内容，其余则为实行之方法与步骤。大纲明确宣布：“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建立中华(12)民国”，为实现民主政治，必须经过军政、训政、宪政三个阶段。以军政“肃清反侧”，以训政“扶植民治”，最后达到宪政。这种以非常手段夺取政权继而达到民主政治的思想，是孙中山关于政权建设和民主政治发展的重要主张，也是南京国民政府遵循的主要建国步骤。第二节　南京国民政府

南京国民政府自1928年10月改组到1949年搬迁台湾，其间经历了抗战时期在陪都重庆的临时办公。需要指出，这里所说的南京国民政府是指以南京为法理首都的政府，并不是严格意义上的以南京为实际办公地点的政府。南京国民政府在政治体制上大致可以分为两个时期：从1928年到1947年是“训政时期”，由国民党领导、指挥、监督国民政府行使权力；1947年4月后，组建了“宪政时期”的政府，以选举的总统取代国民政府主席，总统府改名为“国民政府委员会”，由政府委员会组织和领导五院行使政府权力。训政时间原本设想是6年，本应在1935年完成，也的确在1936年公布了《中华民国宪法草案》，但直到1946年才召开制宪国民大会。因此，训政时间长达18年。1937年7月全面抗战爆发后，为集中力量抗战，国民政府又具有战时政府的特征。一 / 南京国民政府的建政理念

党治理念。“以党治国”是“训政”时期南京国民政府的主要建政理念。政权既由中国国民党行使，行使治权的政府理应由党产生。(13)南京国民政府在建立之初，明确提出“依以党治国原理，有党而(14)后有政治”。所谓“党治”，就是强调由革命的政党来领导革命和治理国家，这是孙中山仿效苏俄“党国”体制而提出的不同于北京政府的重大革新措施之一。早年的孙中山主张效法英、美，实行资本主义民主政治下的政党政治。十月革命后，孙中山党治思想发生变化，认为“以党治国并不是用本党的党员治国，而是用本党的主义治国”(15)。1931年5月5日颁布的《中华民国训政时期约法》，明确规定国民党中央对全国的绝对统治权，确认了国民党一党专政的训政体制。1938年，国民党确立了党政关系原则：“中央采取以党统政的形态；(16)省及特别市采取党政联系的形态；县市采取党政融化的形态。”

五权宪法。在孙中山对共和制国家的构想中，政治包含两个基本(17)方面：一是政权，一是治权。政权由人民行使，治权则由政府行使。1906年，孙中山第一次提出“五权”之说：“将来中华民国的宪(18)法，是要创一种新主义，叫做‘五权分立’。”西方资产阶级国家三权分立的思想是五权宪法理论的来源之一。孙中山认为考试与监察两权是“中国固有的东西”，是“中国几千年的特色”。孙中山认为，创建这样一个五权分立的政府，“才是世界上最完美、最完善的政府。国家有了这样的纯良政府，才可以做到民有、民治、民享的国

(19)家”。

革命建国三期论。孙中山早在1906年就提出了军法之治、约法之治、宪法之治三阶段说。1924年，他再次明确提出了：“建国之程(20)序分为三期：一曰军政时期；二曰训政时期；三曰宪政时期。”在军政时期，一切制度皆隶属于军政府之下。训政时期开始于军事完全结束之时，政府当派员赴各县筹办自治，训练人民行使选举、罢免、创制、复决等四种政权。各县地方自治政府成立后，选举国民代表一名参与中央政事。各级官员皆须经考试铨定资格。凡一省各县皆完成自治，则为宪政之开端。在实现自治后，由国民代表会选举省长，领导全省之行政工作。宪政时期，中央政府实行五权政治，设行政、立法、司法、考试、监察五院，五院院长由总统任免督率。宪法颁布后，立法院为全国最高权力机关，对中央官员有选举、罢免权，对中央法律有创制、复决权。宪法颁布之日，即为宪政告成之时，依法进行全国选举，成立民选政府，国民政府宣告结束，“是为建国之大功告成”。

南京国民政府正是在孙中山这些建国理论基础上建立起来的。虽然在蒋介石执政时期出于便利集权独裁之需要，对孙中山建国理念作出若干变通，但“党治”和“五权宪法”的基本精神还是保留了下来。二 / 初期的南京国民政府

1928年8月，国民党中央宣布：北伐成功，军政结束，训政开始。“训政时期之治权，行政、立法、司法、考试、监察五项付托与国民(21)政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。”10月8日，《中华民国国民政府组织法》颁布实施，具体规定了国民政府的机构设置和职权。同日，蒋介石被推选为国民政府主席兼陆海空军总司令，谭延闿为行政院长，胡汉民为立法院长，王宠惠为司法院长，戴季陶为考试院长，蔡元培为监察院长。10日，国民政府主席及五院院长宣誓就职，“五院制”的国民政府宣告成立。考试院成立于1930年1月，监察院成立于1931年2月。至此，国民政府完成了五院的建制。1．中央政府结构

此时的中央政府包括国民政府、五院及五院所属各部会三个层级。1925年广州国民政府时期，只有军事、外交、财政三部，直接隶属于国民政府。1927年武汉国民政府时期虽然增添了交通、司法、教育、劳工、农政、实业、卫生等部，但这些部仍旧直属国民政府。1928年10月五院相继创立后，负有行政职能的各部、委员会隶属于行政院。国民政府不能对各省市政府直接下命令，必须由行政院转令。

国民政府主席。国民政府主席既是政府首脑，又是国家元首。1928年10月到1931年12月蒋介石担任主席期间，国民政府主席权力主要包括：主持国民政府委员会会议，兼任陆海空军总司令，签署公布法规，宣布命令，提请任免五院正副院长及各部长官等。1931年12月蒋介石被迫辞去国民政府主席职务后，经过修订后的《国民政府组织法》大大削减了国民政府主席权力，规定国民政府主席为国家元首，但不负实际政治责任，也不得兼任其他职务。由林森接任的国民政府主席成了虚位元首，政府实际权力转移到行政院。1943年8月林森去世后，国民政府主席职务由身为行政院院长的蒋介石代理。稍后，蒋介石被正式选为主席。国民政府主席职权又恢复到1931年以前，并作了极大扩充。

国民政府委员会。国民政府委员会是广州、武汉国民政府延续下来的一种“合议制”机构。初期的国务会议有处理国务、议决五院之间不能解决的事项，议决公布法律等权。1930年蒋介石自任行政院院长后，行政院地位提高，已有逐步取代国务会议之趋势。1931年改组后的国民政府委员会规定五院院长、各部会长官及现役军人不得兼任国务委员，这使得国民政府委员会形同虚设，直到1943年蒋介石重任国民政府主席后，国民政府委员会地位才再次提高。

行政院。行政院是国民政府最高行政机关，属于国民政府的一部分。1928年12月通过的《行政院组织法》规定：“行政院以内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通、铁道、卫生各部及建设、蒙藏、侨务、劳工、禁烟五委员会组织之。”其后虽然各部、会历经多次添设裁并，但这个基本原则未发生变化。行政院正副院长由国民党中央执行委员会选任并向其负责。各部设部长一人，政务次长、常务次长各一人；各委员会设委员长、副委员长一人；署设正副署长各一人。此外，国民政府机构还包括战前属于行政院的机关，还有驻北平的政务整理委员会、蒙古地方自治指导长官公署、农村复兴委员会、盐政改革委员会、中央古物保管委员会及英国退还庚款董事委员会等。行政院可以根据需要，在报请立法院议决后，设置和裁并各部、各委员会及其他机关。

行政院会议。行政方面的重大事件由每周举行一次的行政院会议讨论和决议。行政院会议由行政院正副院长、各部部长、各委员会委员长、行政院秘书长、政务次长组织。随着政务增多，相应事务的主管也逐渐涉入行政院会议，到1932年，行政院会议变成了一个人数极多的会议。除了应出席的部长、委员长外，各部会的次长及南京市市长等都照例参加。议事日程一般分为：报告事项、讨论事项、任免事项三部分。由于议程拥挤，常有行政院院长与各部会长官之间的“谈话会”。1936年蒋介石任院长时，曾指定外交部长、军政部长等到官邸谈话。孔祥熙任院长时，则每周都有一次这样的“谈话会”。虽然“谈话会”并非制度，但它所发挥的作用往往比正式会议更为重要。

从行政院会议的性质和作用来看，行政院似乎是一个合议制机关，重要问题的裁决取决于各部会长官所组成的会议。而在名义上，行政院却是各部会的上级机关。行政院除由各部会组成外，其自身机关只有正副院长、秘书处、政务处。由于院长是各部会长官的直接上司，这使得院长的意见在行政院会议中拥有非常重要的分量。因此，在行政院会议中，“首领制”的色彩极为浓厚。

立法院。立法院是国民政府的最高立法机关，设有正副院长，由国民党中央执行委员会选任。立法委员有四十九到九十九人，由立法院长提请国民政府主席任命，事实上是由国民党中央政治委员会决议任命的。立法委员任期二年，可以连任。立法委员不得兼任其他官职和律师职务。立法院内设法制、外交、财政、经济、军事等常设委员会和其他临时委员会。依照《国民政府组织法》规定，立法院的职权有决议法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案及其他国际事项之职权。但事实与法理相去甚远，原因是立法委员并非民选，而是由国民党指定。因此，其职能发挥受国民党政策制约。

司法院。司法院是国民政府的最高司法机关，其正副院长由国民党中央执行委员会选任。下设司法行政部（后取消，归入行政院）、最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会等机构。

考试院。考试院是国民政府最高考试机关，下设考选委员会和铨叙部。每逢考试时还临时设立典试委员会和试务处。

监察院。监察院是国民政府最高监察机关，有监察委员二十九到四十九人，由国民政府指定。监察院长可以从监察委员中提请国民政府任命若干监察使，分赴全国各地行使监察职权。此外，其下属机构审计部负有监督国民政府所属各机关预算、收支及稽查财政不法行为之职责。

五院以外，国民政府还先后设立若干直辖机关，如国立中央研究院、国史馆等。

1931年5月通过的《训政时期约法》进一步明确：国民党全国代表大会代行中央统治权，闭会期间，由中央执行委员会行使；五种治权，由国民政府行使；四种政权，由国民政府训导；国民政府总揽中华民国之治权。1936年5月5日公布的《中华民国宪法草案》（又叫《五五宪草》）依据政权治权分化原则，规定国民大会行使政权，国民政府行使治权。但由于抗战爆发，国民大会不得不延期召开。2．地方政府结构

南京国民政府时期，地方行政体制采取“省—县两级制”。因“围剿”中共军事力量需要，在省之下设行政专员公署。同时，在农村实行“管、教、养、卫”合一的保甲制，行政网络进一步深入基层社会。

蒋介石形式上统一了全国后，首先对省级行政区域进行了调整。调整后，全国共有38个省级行政单位：28个省（江苏、安徽、江西、湖南、湖北、山东、山西、河南、河北、陕西、浙江、福建、广东、广西、云南、四川、贵州、辽宁、吉林、黑龙江、新疆、宁夏、甘肃、青海、热河、察哈尔、绥远、西康），6个直隶于行政院的特别市（南京、上海、北平、天津、青岛、西安），2个特别行政区（东省、威海卫），2个民族地方政府（蒙古、西藏）。

省政府是地方最高行政单位。为划分政务起见，省政府下设四厅二处：民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、秘书处、保安处。各厅因其职务之性质，上承行政院有关各部之指导及监督，下有各县政府之科、室办理具体业务。

秘书处居省政府各厅处之首，主要办理省政府内部人事、文书、庶务等事务。民政厅为全省民政事务的最高行政机关，主要办理县市行政官吏之提请任免，地方自治及经费，警察及保卫、卫生行政、选举、赈灾、社会救济、劳资及佃业争议，以及礼俗、宗教、禁烟、地政等事务。财政厅为全省财务行政之主管机关，办理省税、省公债、省预算决算、省库收入、省公产保理、省财政事务等。建设厅主要掌理全省之农林、垦殖、矿电、交通、水利、工商合作、度政营建诸事，为全省建设行政最高机关，下辖农业改进所、公路局、公路运输公司等机构。教育厅主要办理关于各级学校、社会教育及学术团体、图书馆、博物馆、公共体育场，及其他教育行政事项。

省政府实行委员会制度，各厅处长官与主席组成省政府委员会。1932年后改为省长负责制。由于省政府对各厅、处的管理不够严密，事权不能有效集中，也为了节省行政开支，省政府合署办公制度开始在“剿共”区试行；到抗战爆发后，各省均实行了省政府的合署办公。合署办公，就是省府各厅处集中一处，遇事合议，以期提高行政效率。

行政督察专员公署。专员制度，“它的设立，既与1920年代末1930年代初国民党对共产党领导的武装革命的围剿有关，又是地方政府转型过程中政府对社会管理客观需要的反映，并受历史上尤其是(22)北洋政府道制的影响”。其作用主要体现在：“辅助省政府监督指(23)导暨统筹辖区内县市行政。”行政督察专员公署最早只是在“剿共”区设置，1936年10月通令各省一律施行。行署的一般职责包括：辖区内各县市行政计划或中心工作之审核及统筹，预算决算之审核，单行法规之审核，地方行政及自治之巡视及指导，行政人员成绩之考核与惩罚，召集区行政会议，处理区内各县市争议，其他省政府(24)交办事项等。

市政府。根据1930年公布的《市组织法》，市分为中央直辖市（直隶于行政院）和省辖市。凡首都，人口在100万以上，政治、经济上占特殊地位的设中央直辖市，各省省政府驻地除外。其他人口在30万以上或者20万以上而税收每年占全省总收入一半以上的，均设省辖市。实行市政建制，是南京国民政府为适应经济发展而采取的行政措施，在城市建设、卫生、交通、教育等方面有积极促进作用，推进了城市现代化的发展。

县政府。县为南京国民政府初级行政区域。1930年颁布的《县组织法》规定，各县按照区域大小、事务繁简、户口及财务多寡分为不同等级。各县设县长一人，由省政府选任，任期三年。县政府下设民政、财政、建设、教育四科，分科执掌行政事务。

县以下分区设署，编制保甲。保甲制度，中国古已有之。1932年，国民政府开始在“剿共”区恢复，后来扩大到全国。保甲编组以户为单位，设户长；10户为甲，设甲长；10甲为保，设保长。保甲组织的基本工作是实施管、教、养、卫。“管”包括清查户口，查验枪支等；“教”包括办理保学，训练壮丁等；“养”包括创立所谓合作社，测量土地等；“卫”包括设立地方团练，实行巡查、警戒等。“九·一八”事变后，为备战需要，南京政府加紧扩张政府职权，以便汲取更多的社会资源。这促成了国民党对行政管理的进一步改革，要把在中国积习多年的“无为而治”变成“积极行政”。蒋廷黻在行政院负责地方行政改革问题时，曾邀请清华大学政治学教授陈之迈写一份“新政试验”的研究报告。陈之迈实地考察后认为：省府合署办公、县府分区设署、县府裁局改科、行政督察专员制度四种制度改革(25)最为有成效。三 / 战时的国民政府

1937年7月7日抗战全面爆发后，国民政府于11月16日决议迁都重庆。1938年3月，国民党发布《抗战建国纲领》，是抗战时期的总方针与政策，对国民政府的行政管理产生了深刻影响。随后，国民政府调整了行政体制，建立起一套具有战时色彩的政府体制。1．党政军一体化，独裁体制强化

党政军系统权力一体化，是这一时期中国政治体制最大变化之一。国民党、国民政府、军队三者集中于战时军事独裁体制之下，亦可称军事独裁制。抗战时期设立的国防最高委员会便是这种军事独裁体制的标志。

国防最高委员会的前身是国防会议。“国防会议”之设立始于1936年7月，至1937年8月改称“国防最高会议”。“国防最高委员会”是抗战时期国民政府为适应抗战和巩固统治的需要而设立的，它是集中党政军一切事务决策权的最高机构。国民党、国民政府五院及各部会、军事委员会均受其领导。1939年1月通过的《国防最高委员会组织大纲》规定了战时体制，其最显著的特征就是党政军权力一体化。国防最高委员会设委员长一人，由国民党总裁兼任。委员长对于党政军一切事务可以不依照平时程序，而以命令为便利措施，这一点类似于紧急处分权，由此可见，国家的一切统治大权全部集中于委员长一人之手。这加强了战时中央政府控制全国的力度，从而形成了战时政治体制区别于和平时期政治体制的特点。2．设立各级民意机关，政权有限开放

抗日战争时期，中国政治体制向着两极化方向发展，一方面权力高度集中化、独裁化和军事化，另一方面又呈现出一定程度的民主化。

为集中抗战力量，1938年3月，国民党决议设立国民参政会。参政员由国民政府遴选，条件是在各种机关团体中服务三年以上卓有声望者，具体人选由各省市政府和党部、蒙藏委员会、侨务委员会等提出，经国民参政会审议后，交国民党中央最后决定。自1938年7月6日在汉口召开第一次大会起，到1948年3月结束，国民参政会共召开四届十三次大会。国民参政会可以问询、议决国民政府的一切重要施政方针，但其最终决议需经国防最高会议通过后，方可实施。

与此同时，作为地方自治的重要内容，省、县及县以下各级民意机关也相继建立。1938年9月26日《省临时参议会组织条例》公布后，凡年满25岁，受过中等以上教育，并在该省机关团体服务两年以上有声望者，即具备了成为省临时参议员的资格。各省临时参议员的名额不等，多则五十人，少则二十人。省临时参议会职权主要是议决各省重要的施政方针，对省政兴革提出建议，审议省政府施政报告等。县及县以下政府也设立了相应的民意机关。3．调整中央行政机构

1938年1月通过了《中央机构调整案》，对行政院和军事委员会一些机构进行调整。其中最重要的是将分属于国民政府、军事委员会和行政院的有关经济部门删减合并，成立经济部，管理全国经济行政事务，是国家最高的经济行政机关。经济部下设总务、农林、矿业、工业、商业、水利六司，及资源、农业、水利三个委员会。同时，行政院也进行了内部改革，只剩下内政、外交、军政、财政、经济、教育、交通七部及蒙藏、侨务两委员会。这是行政院成立以来最大规模的一次调整。这次调整裁并了职能重叠的机关，停办了因战争而丧失职能的闲散机构，明确了各机构之间的权限划分，有利于行政效率的提高和节省行政经费。4．推行新县制

1939年，国民政府颁布《县各级组织纲要》，“新县制”在各地开始实施。其主要变化是：县为地方自治单位，县长由省府派充，另设县议会为民意机关；各县按面积、人口、经济、文化、交通等状况分3至6等；县长除在省府监督下办理全县自治事项外，须执行中央及省府委办事项；各县一律废局设科，有民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会、粮政等，分置科长1人、科员若干人，另置秘书、督学、技士、技佐、警佐、巡官及事务员等；设“县政会议”，由县长主持，秘书、科长等人组成，决议有关县政重大事项及县参议会议案。新县制实施后，县级政权得到加强。

新县制对基层政府体制进行了改革，将县以下各级组织，由过去之县、区、联保、保、甲五级制改为县及乡镇之二级制；将原来作为一级行政组织的区署加以调整，原则上分区不设署，即使设署也仅为一承转机构；重新划分乡镇及成立乡镇公所；重新编组保甲并清查户口；甄审及训练县以下各级干部。由此，乡镇逐渐取代区署而成为基层最主要的行政机构。乡镇公所的职能主要是承办省、县的各种政令。其配置的职员一般十人左右，行政经费由县财政拨付，但由于办理的政务繁多，乡镇多以违法的捐税弥补开支的不足。乡镇保甲长由民间社会组织者转变为国家公务员，从义务制变为脱产专任。国民政府基层的行政层级下沉至保甲一级。5．变革行政手段，提高行政效率

抗战期间，国民政府在行政体制建设方面着重作出了几个方面的调整。

建立行政三联制。1940年3月出台《行政三联制大纲》，明确行政管理中的设计（计划）、执行、考核三个环节必须加以连接，规定无论办理任何一件事情都必须经过设计、执行与考察三个程序，而且要互相连贯，不能脱节。国民党甚至将其列为国家基本制度之一，并强调要在抗战期间完成，作为将来建设的基础。由蒋介石亲自兼任总裁的中央设计局负责设计，党政军原有机关负责执行，党政工作考核委员会负责考核。

建立分层负责制。1941年2月，国防最高委员会要求各级机关实行分层负责制。各级机关必须明定层级及其职权，从而使各级人员明确责任，达到职责专一、功过分明之目的。具体层次及责任如下：第一级即各机关最高长官，如五院院长、行政院各部会及直属机关最高长官、各省省长、专员、县长、市长等，主要掌握本部的决策权。第二层级是各级机关幕僚长，其职责主要是参与起草以及组织实施一级长官的决策。第三层级是幕僚长以下的各司、厅、局、处、科长等，其主要职责是落实一二级长官的交办事项。第四级即文书、科员、书(26)记员、办事员等，各按具体情况确定其责任。

设立幕僚长制。国民政府将机关工作分为政务工作和事务工作，主管长官负责政务工作，而常务次长、秘书长等人则负责事务工作。这些负责事务工作的长官被称为幕僚长。抗战开始后，为避免权力过分集中于主管长官一人和造成大量公文积压等行政弊端，要求各级幕僚长负起责任。这虽然有利于减轻主管长官的工作量，但客观上又与行政长官集权制相矛盾，导致权争。

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