作者：谢维雁
出版社：四川大学出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
公民导论试读：
前言
在今人看来，“公民”是一个神圣的词语。其实，公民是一个既古老而又常新的概念。说它古老，是因为它早在古希腊罗马时期就已存在；说它常新，是因为它一直处于不断发展之中。在两千多年的历史长河中，公民的范围不断扩大——从古希腊罗马时期一个由国家中少数成员组成的、拥有特权的小集团到今天国家的每一个成员都是公民；公民之间相互独立、平等、自由的程度越来越高；公民概念所蕴含的内容随着时代的兴替而不断丰富、更新；公民控制国家、参与政治的方式和手段越来越完善、越来越有效。公民在本质上是一个关系范畴，它包含着公民与国家、公民与公民之间的两重关系。对国家而言，公民概念更多地意味着自由；而对其他公民而言，公民概念则更多地意味着平等。公民概念的发展也就意味着公民与国家、公民与公民之间关系的发展，也意味着公民的自由与平等的发展。不过，这是从西方的视角来看的。
实际上，在从奴隶社会到封建社会的数千年历史中，中国并不存在公民概念。即使截止到今天，公民概念在中国的出现还没有超过一百年，而公民观念和意识至今也没有完全确立。现代国家必须要有现代公民，而现代公民必然是具有公民观念和意识的公民。国家的现代化不仅在于物质的丰富和科技的发达，而更在于观念和意识的现代化。如果公民观念和意识不能成为一个国家普通大众的普遍观念，这样的国家是不可能实现现代化的。因此，在当今的中国，公民观念的确立就显得非常急迫。首先，公民观念的确立是我国市场经济体制的建立和发展的必然要求。市场经济要求其参与主体必须是独立平等和具有意志自由，而独立平等与意志自由正是公民概念的基本内涵。因此，市场经济体制在我国的建立和发展，必然要求确立起公民的概念，明确公民身份，并实现“从身份到契约”的转变。我国社会已存在数十年的城乡差别以及造成这种差别的户籍制度，是造成城市人与乡下人身份不平等的根本原因。城乡差别及户籍制度已经成为市场经济进一步发展的障碍。公民观念及公民理论的形成，将为解决城乡差别问题提供理论指导。其次，公民观念和意识的确立是民主政治建设的需要。“在政治上，公民所拥有的法定权利集中体现为参与公共事务并担任公职的正当资格，而这一点唯有在某种形式的民主共和政体之下才是可望的和可能的。因此，就本质而言，公民的产生及其角色扮演，实为推行民主政治的结果。”其实，这句话反过来说也是成立的：要推行民主政治必须要有成熟的公民，民主政治之下的公民必须是拥有现代公民观念和意识的公民。要成为民主政治下成熟的公民，人们必须是能够行使独立的道德判断的个人，也就是说他必须获得道德上的意志自由。一个人要获得道德上的意志自由，必须同时具备两个方面的因素：理性的能力和自主地为自己作出决定的自由。
公民观念和意识不是人们头脑中天然就有的，理性能力和自主地为自己作出决定的自由也不是天生的。斯宾诺莎说：“公民不是天生的，而是后天造就的。”因此，人们后天的学习和有组织的公民教育就显得特别重要。
希望本书能对我国公民观念和意识的普遍形成、公民理性能力的提高有所帮助。谢维雁2013年9月9日第一章公民的概念第一节公民概念的初步界定
公民是现代政治国家的主体。但学者们对何为公民存在着不同的认识。
公民既是一个政治概念，也是一个法律概念。“公民”的政治概念总的说来较为抽象、笼统，如科恩认为“公民是指政治社会中按照法律与习惯而被接受的正式成员”；我国有政治学者认为，公民是“参与公共事务从而在政治国家中具有自主性的个人”。“公民”的法律概念则较为具体、明确。在宪法学上，公民是宪法规定的基本权利的一般性的、经常性的主体。但我国学者对公民概念的界定仍然存在着差异。主要存在两种观点：第一种观点认为，公民是指具有一个国家的国籍的，根据该国宪法和法律享有权利、承担义务的自然人。根据这种观点，要成为某个国家的公民，不仅要求具有这个国家的国籍，而且还要求能够根据有关法律规定享有权利并承担义务。第二种观点认为，公民是指具有特定国家国籍的自然人。与此相似的概念还有，“公民”是指具有公民资格的人民或国民。根据第二种观点，成为某国公民的关键是具有该国国籍，它并不要求公民必须享有权利并承担义务。两种观点相比较，本书倾向于第二种观点。理由是：（1）第一种观点存在缺陷。一是要求公民享有权利并承担义务，在某些情况下是有困难的，极有可能将某一些人排斥在公民的范围之外，如一直居住于国外的侨民；二是要求公民享有的权利及承担的义务的内容和范围不确定，如，是必须享有宪法、法律规定的所有权利、承担所有的义务才能成为公民，还是只需享有部分权利、承担部分义务就可以成为公民？这一疑问可以在这样一个问题中更加清晰化，即那些根据刑法被法院判处剥夺政治权利的罪犯是否仍然属于公民的范围（他有一些权利被剥夺而不再享有了）？答案是明确的，这个罪犯仍然是该国的公民，但这个答案却不能从第一种公民概念中明确地、直接地推导出来。要求享有权利并承担义务才能成为公民，实际上是缩小了公民的范围，消解了公民概念的普遍性。（2）第一种观点与我国现行宪法的规定相抵触。我国现行宪法即1982年宪法第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”该条规定并未附加任何限制，从相关条文中也推导不出需享有权利并承担义务才能成为公民这样的结论。（3）第二种观点能更准确地体现现代文明中作为政治社会成员的个体之间的平等和普遍性的特征。康德深刻揭示了这种个体之间的平等性和普遍性。他说：“文明社会的成员，如果为了制定法律的目的而联合起来，并且因此构成一个国家，就称为这个国家的公民。根据权利，公民有三种不可分离的法律的属性，它们是：①宪法规定的自由，这是指每一个公民，除了必须服从他表示同意或认可的法律外，不服从任何其他法律；②公民的平等，这是指一个公民有权不承认在人民当中还有在他之上的人，除非是这样一个人，出于服从他自己的道德权力所加于他的义务，好像别人有权力把义务加于他；③政治上的独立（自主），这个权利使一个公民生活在社会中并继续生活下去，并不是由于别人的专横意志，而是由于他本人的权利以及作为这个共同体的成员的权利。”
因此，本书认为，所谓公民是指具有某个特定国家国籍的自然人。这里的公民是构成国家的个人，是法律关系的主体，但也是国家政治统治的客体。根据这一定义，公民概念包含两个要素：其一，公民是自然人。法人及其他组织不能成为公民。其二，判定某人是否是某国公民的唯一标准是看他是否具有该国国籍。凡是具有该国国籍的人都是该国公民，是否实际享有该国宪法和法律规定的权利并承担相应义务不是拥有公民身份的条件。
值得一提的是，我国台湾学者对公民概念有完全不同的理解。如谢瑞智博士认为：“公民系指享有国家公法上权利的居民及负担公法上义务之国民而言。”这个定义比大陆学者的定义狭窄，它并不是指具有普遍意义的作为国家成员的个体，而是指享有其“宪法”规定的选举、罢免、创制和复决权的人。台湾学者对公民概念的这种理解是我国20世纪30至40年代宪法学中公民概念的延续。王世杰在1933年出版的《比较宪法》一书中就持这种理解：“公民这个名词，系指享有参政权的人民而言。因为甲国公民所享有之参政权，其范围或与乙国公民的参政权不相等量，以是甲国之所谓公民，与乙国之所谓公民，抑或不可等视。所以这个名词，在一国有一国的涵义。”
另外，在西方学者那里，公民还有两种含义。一种含义是，公民作为统治的主体和主权的保持者，是国家权利的渊源。这种意义上的公民，是一个不分阶级、性别的公民全体的观念，即包括未成年人在内的一切自然人构成的公民总体。另一种含义是，它意味着表现一定意志的宪法上的国家机关。如“公民投票”“公民审查”等意义上的公民，皆是指具有选举权的人构成立法机关。这种意义上的公民，在年龄上有合理标准，限制在一定范围内行使其权限；而且，在范围上不包括外国人、未成年人以及被褫夺公民权的犯人等等。第二节公民概念的本质一、公民概念的本质：公民与国家之间的关系
作为与公民相对应的概念，国家是一种联合组织或合成机构，这种联合组织或合成机构可以对一定的领土及其在这块土地上生活的居民行使最高权力。政治制度的一项重要功能是通过确立起国家与个人的关系从而在国家与个人之间建立起一种稳定的联系。但是，在不同政治制度下，国家与个人之间的关系存在着很大的差异。因此，“国家与个人之间的关系，是检验政治制度的试金石”。公民与国家之间存在着实质性的联系，而公民概念的本质揭示了“个人同某一个特定国家或政治实体间的法律上的联系；根据这种联系，享有某些权利、特权以及因其效忠国家而享有受保护的权利，同时也承担各种义务”。公民与国家之间的联系包括如下方面：（1）公民作为国家的成员；（2）国家负有保护公民的义务；（3）公民对国家的义务；（4）公民参与国家事务。公民与国家之间的关系最重要的方面是公民权利与国家权力的关系，因此，本书着重从公民权利与国家权力的关系阐释公民与国家之间的关系。（一）公民与国家关系的宪政解读：以社会契约理论的视角
虽然有像休谟、边沁这样的大思想家反对以社会契约论来解释公民与国家的关系，但自18世纪以来，社会契约论的理念一直主导着政治思想。当然，“这并不是说所有重要的政治理论都是社会契约理论，而是说，凡是政治理论，如果本身不是社会契约论，则若非必须将社会契约说纳入考虑，就是必须对之加以抨击”。近代以来的宪政国家就是建立在社会契约论的基础之上，而真正意义上的公民只存在于这样的宪政国家之中。
对于公民与国家的关系，社会契约论的基本解释模式是：契约论者一般都假定，在国家存在以前，人们生活在没有政府的状态之中，这种状态被称为“自然状态”。一些著作家如霍布斯把自然状态描述得极其恐怖。他说，在自然状态中“自然人在身心两方面的能力都十分相等”，但正是“由这种能力上的平等出发，就产生达到目的的希望的平等。因此，任何两个人如果想取得同一东西而又不能同时享用时，彼此就会仇敌”。人们互相疑惧，“于是自保之道最合理的就是先发制人，也就是用武力或机诈来控制一切他所能控制的人，直到他看到没有其他力量足以危害他为止”。“在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之下。这种战争是每一个人对每个人的战争。”与霍布斯不同，洛克将自然状态描述为一种自由的状态，“那是一种完备无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身”。但是，无论将自然状态描述成可怕的战争状态，还是将其美化成令人神往的、完备的自由状态（在这种状态下也存在诸多不方便之处，如人们充当自己案件的裁判者等等），在其中，人们的财产和安全都不能获得有效的保障。为了保障各自的财产与安全，人们都在谋划着摆脱自然状态。如何摆脱自然状态呢？就是签订社会契约，根据这个契约，自然状态下的个人彼此同意让渡某些自然权利或者全部自然权利，结成社会，建立统治机构，确定统治者。国家遽然成立，从此保障个人财产与安全之责就完全由国家来承担了。
社会契约论由此界定了公民与国家的关系：国家起源于公民的协定，国家权力来源于公民权利并归属于公民。公民与国家这一关系的界定，暗含了公民与国家两极对立的假定，它还确立起两项最基本的价值或观念：“其一是自由的价值，或者说，是意愿（will）而不是暴力（force）才是政府之基础的观念；其二是正义的价值，或者说，是权利（right）而不是权力（might）才是所有政治社会以及任何政治秩序之基础的观念。”近代以来的宪政正建立在这两个观念之上。
依社会契约论，统治机构、统治者虽然是平等主体自愿协商的产物，但它们一经产生，即独立于公民个体。即使到现代社会，公民也只能通过复杂的投票程序，对统治机构和统治者施加间接的影响。因此，社会契约论在赋予契约主体平等地位的同时，也设定了作为契约主体的公民与国家的两极对立格局，这就构成了近代以来所有宪政思想的逻辑前提。近代西方启蒙思想家们正是凭借这一新型的公民与国家关系模式，以社会契约论为基础构建出现代国家和宪政制度的。在公民与国家的两极对立中，思想家们对势单力薄的公民能否对抗手握大权的政治国家表示了极大的担忧。因此，限制国家权力、保障公民权利成为宪政的价值目标。西方学者强调公民对国家权力能进行有效监控，这被称为公民的抵抗权，意指公民能对非法行使的国家权力进行有效的抵抗。当然，限制国家权力、保障公民权利这一价值具有相对性。在实践中，重要的是在限制国家权力和保障公民权利之间寻求平衡，实际上也就是在公民与国家之间寻求某种平衡。（二）公民权利与国家权力的对抗性解释
1．权利与权力的一般关系
权力是某些人对他人产生预期效果的能力。本书所称权力特指国家权力，即由人民通过法定程序授予国家机关及其工作人员的权力。宪政所关注的是公民与国家的关系，调整权利与权力的关系是宪法的基本功能。（1）权利与权力是两个完全不同的概念，存在着根本性的区别。一是行使的主体及法律地位不同。权利的行使主体一般是公民、法人和其他社会组织，主体之间地位平等。而权力的行使主体，只能是被授权的国家机关及其特定的国家工作人员。权力的行使主体有上下级服从与被服从、领导与被领导的关系。二是行为的性质不同。权利行为一般是民事行为，政治、经济与文化行为，以及某些程序性权利行为。而权力行为则是国家机关的立法行为、行政行为、司法行为等，具有公务性质，又称为职权行为。三是指向的利益目标不同。权利行为指向公民个人、法人或其他社会组织的利益，而权力行为则指向国家、社会的公共利益。以权力谋取私人利益是被禁止的。四是自由度不同。一般情况下，法律允许权利主体放弃或转让权利。而权力必须依法行使，权力主体不得放弃或转让权力。五是运行方式不同。当权利受到侵犯时，权利主体可请求有关国家机关行使国家权力予以保护或救济，但权利主体不得自行施以强制力，在权利行使中该强制力具有间接性，须借助国家权力才能实现。而国家权力则具有直接的强制性。六是表现形式不同。权利通常以“有某某自由”、“有某某利益”等语句来表述，而权力通常以“有某某职权”、“有某某权限”等语句来表述。七是对应关系不同。权利与义务相对应，权力与责任相对应。八是法律推定规则不同。权利的行使遵循“法不禁止即自由”的原则，即只要是法律没有明文禁止的权利公民都可以行使。这意味着，在法律明文规定的权利之外的习惯权利、道德权利也要受到法律的保护。而权力的行使遵循“越权无效”的原则。“越权无效”意味着，任何国家机关不得行使宪法和法律没有明确规定的权力；超越立法目的和法治精神行使的权力无效；通过司法审查制度对非法行使权力的行为进行纠正，并通过国家赔偿制度对违法行使权力所造成的对权利的损害进行救济。九是集散性不同。宪法及法律规定的各项权利构成一个统一体，可以为一个主体（公民）全部拥有。但对权力而言，由于“一切有权力的人都容易滥用权力”, “有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，这就要求将权力进行分割，由不同的主体分别行使并相互制衡，不能由某一国家机关或某一个人行使。（2）权利与权力之间的联系。一是权利与权力互为前提和基础。一方面，权利总是一定阶级在通过斗争夺取国家权力后，按阶级力量对比关系进行分配并由法律加以确认的。在形式上，权力在先，权力是权利的前提和基础。另一方面，在实质上，权利才是权力合法性的基础。因为现代社会中国家权力必须通过公民权利（如选举权）才能产生，国家权力是由公民权利所派生的。二是权利与权力相互渗透。有几种情况：第一种情况是权利含有权力的因素，即一旦权利遭受侵害，权利人可以诉诸握有相应权力的机关，借助权力所特有的强制手段进行干预（公力救济）。第二种情况是权力可通过一系列权利来表现或实现。如人大的立法权，它是通过赋予人大代表一系列权利如提出议案权、表决权等来最终实现的。第三种情况是部分主体既享有权利又拥有权力。如国家工作人员，他拥有国家授予的权力，同时又享有获得薪金、使用公物公款、休假等权利。三是权利与权力的相互转化。首先，权利可以转化为权力。法律对权利的规定，是对权力边界的确定，同时也是对权力行使的对象、范围的确定。因此，规定一种权利意味着一种权力的设定。如，法律规定公民享有申请复议的权利，意味着行政机关有进行复议的权力。权利的行使也可以转化为权力。如古代王位继承权一旦行使就转化为统治权力了。其次，权力也可以转化为权利。第一种情况是，国家权力通过法律确认权利。第二种情况是，法律对权力的设立也会有对权利的规定或派生新的权利。第三种情况是，权力的行使可以增进权利或保障权利不受侵犯。（3）权利与权力之间存在对抗性。权力虽然来源于权利，但它一旦获得独立的形式，就处于与权利对抗的位置上，因为“一切有权力的人都容易滥用权力”。权力的设定和行使都会直接或间接地限制甚至剥夺权利，而权利的设定和行使又直接或间接地制约着权力——“权利在个体周围树起了‘自由之墙’，用来对抗政府机关行使权力”。紧急状态法的制定即意味着，在紧急状态下对公民权利行使的限制甚至对某些权利的取消。权利与权力的对抗是不可能彻底消除的，因为权力的存在是必要的。民主使权力获得多数人的认同，法治将权力的行使纳入预定的轨道，宪法在权利与权力之间划定界限，使对抗保持在规定的范围之内。（4）实现权利与权力的平衡是宪法的重要功能。宪法通过以下方式在权利与权力之间划定出明确的界限，并实现二者的平衡。首先，通过宪法或基本法规定公民享有的基本权利，限制权力行使的范围，实现权利与权力的最低限度的平衡。公民的基本权利是判定公民身份的基本尺度，它为权力设定了一个不得随意侵入的领地，是权力活动的边界。公民基本权利的配置状况及行使的有效性构成了平衡国家权力的基本力量。其次，通过确立不同的行使原则实现权利与权力的动态平衡。作为权力行使的基本原则，“越权无效”原则确保了权力的来源、运行过程和程序的严格的法定性，它构成了对权力的法律制约。而关于权利行使的“法无禁止即自由”原则通过赋予公民广泛的权利，既包括法定权利，也包括习惯权利、道德权利，使公民拥有更大的空间、更多的手段对抗权力。再次，通过建立和强化权利救济制度实现权利与权力的结果平衡。公民权利散归个人享有，力量微弱。而作为“集中的有组织的社会暴力”，国家权力由国家机关行使。公民权利之所以能以微弱之力抗衡国家权力，关键就在于存在一套有效的权利救济制度。没有救济就没有权利。权利救济制度体现了以权利制衡权力的基本精神，是实现权利与权力平衡的重要手段。最后，通过权力的内部制约实现与权利的平衡。权力的内部制约包括两方面，即以权力制约权力和以责任制约权力。以权力制约权力主要通过采取分权来实现，分权有两种方式：第一种方式是实行横向分权。最典型的是美国宪法所确认的三权分立与制衡机制，即把国家的立法权、行政权、司法权分别交给三个法律地位相互平行、互不隶属、互相独立的国家机关分别执行，在此基础上，三个不同的国家机关都可运用由本方行使的有关权力对其他两方行使权力的活动做出某种制约，互相牵制，从而形成以权力制约权力的格局。三权分立并不是唯一的分权模式，实践中，还存在国家权力四分法、五分法、六分法的宪政实践。第二种方式是实行纵向分权。最典型的是联邦制。但单一制国家也存在纵向分权，被称为地方自治。纵向分权的实质，是赋予地方或州以权力对抗中央或联邦的权力，从而实现纵向的权力制约。有权力就必然有责任。以责任制约权力有如下方式：第一，法律赋予一项权力，必然同时设定相应的责任，确立责任法定原则。第二，责任的轻重与权力的大小相适应，有多大的权力就须承担多大的责任，确保权责一致。第三，规定严格、高效的程序及时追究违法行使权力的责任，做到责任必究。
2．公民与国家的冲突及其解决
现代宪政是建立在对抗性冲突的基础之上的，而宪政的现实目标就是要在对抗性的冲突中实现平衡。宪政面对的最大、最重要的冲突，就是公民与国家之间的冲突。尽管昆廷·斯金纳断定“在用英语写作的政治理论家中间，认为国家与公民之间存在基本冲突的看法仅仅在十七世纪的宪政动荡期间才出现”，但我们认为，公民与国家的冲突是一直存在的，只是在和平稳定时期不大为人们所重视，而在动荡时期更加引人注目而已。近代以来的宪政在本质上就是为解决这一冲突而建立起来的制度体系。正如英国著名政治学家巴克所说：“一切政治思想产生的先决条件就是意识到个人与国家的对立，因为每一个政治思想家的任务就是调和并消除这种他已意识到其力量的对立。意识不到这一对立，一切政治学的问题——涉及国家的权力基础和法律源泉的问题——就都失去了意义。不调和这一对立，这些问题就没有一个能得到解决。”如前述，公民与国家的关系最集中地体现在公民权利与国家权力之间的关系上，因此，公民与国家的冲突或对抗性就主要体现在公民权利与国家权力的对抗性关系之中。本书从公民权利与国家权力的冲突或对抗性的角度来分析公民与国家的关系。（1）公民权利与国家权力的对抗性。
在人类思想史上，对公民权利与国家权力关系的解释，大体上都可以分为两种“统一论”：第一种“统一论”是指，一些思想家将国家权力作为公民权利的本源，认为公民权利由国家权力所派生，二者统一于国家权力。笔者把这种观点称为“权力统一论”。这大体上相当于郭道晖先生概括的“国家赋权论”，即公民权利是由国家权力赋予的，先有人民的国家，才有人民的权利，国家权力是人民或公民权利的前提。有学者认为，整个前资本主义时代的文明史，几乎可称之为“权力史”。因为，古代社会就是权力与权利合一的社会，权力越大，权利相应增多；权力越小，权利亦越少；没有权力，则没有权利可言。在此，权利完全依附于权力，这种状况主要存在于前宪政时代。在当今世界，“权力统一论”在理论上（也仅仅是在理论上）被彻底抛弃了。因为，即使是目前仍实行独裁统治的国家在形式上也不再坚持权利为权力派生、权利从属于权力的说教。另一些思想家主张第二种“统一论”，这种观点认为，公民权利是国家权力的基础和本源，国家权力由公民权利所派生，正如我国理论界目前一致认为的：“国家权力来源于公民权利，在根本上统一于公民权利。”笔者把这种观点称为“权利统一论”。“权利统一论”主要源自17、18世纪的自然法理论，特别是社会契约论，并最终凝结为“人民主权”原则而为后世各国宪法所确认。“统一论”所要解决的是在公民权利与国家权力关系中何者为本源的问题，它是思想家们对国家权力与公民权利关系的“应然”的、最根本的价值判断。国家权力来源于并统一于公民权利，是现代立宪主义对国家权力与公民权利之间关系的基本设定。这一设定为宪政的制度设计、宪政实践中权利与权力冲突时的终极选择提供了最重要的理论依据。
前述“权利统一论”从根本上讲是一种价值设定，是对国家权力与公民权利何者为本源的事先确认。从宪政运行中公民权利与国家权力的实然状态上讲，公民权利与国家权力实际上表现为一种对抗性关系。其实，“统一论”本身就是以国家权力与公民权利的对抗性为前提的。正因为国家权力与公民权利之间存在着对抗，存在着不可消解的冲突，人们才寻求一个解决的原则——或者以国家权力为最后的依据，或者以公民权利为最后的依据。因此，“统一论”不过是针对对抗着的国家权力与公民权利关系的观念的解决。宪政的核心精神是保障公民权利、限制国家权力。宪政不仅承认国家权力与公民权利的对抗性，而且更以国家权力与公民权利的对抗性作为其制度的基础。我国有学者将公民权利与国家权力的关系问题作为宪法学的基本问题①，或者将公民权利与国家权力作为宪法与宪政最基本的矛盾。甚至有学者将公民权利与国家权力的关系问题作为法学的基本问题，认为它贯穿于法学（包括法理学）的始终。将公民权利与国家权力作为宪法学的基本矛盾无疑是极有见地的，它与宪政实践中的根本矛盾形成了对应，体现了理论与实践的一致。同时，矛盾（即对立统一）的斗争性——矛盾双方相互排斥、相互分离的性质和趋势——必然意味着对抗；“基本问题”、“基本矛盾”的认定又意味着公民权利与国家权力的对抗性关系将一直伴随着宪政、宪法（学）的始终。
在立宪主义的“权利统一论”中，国家权力虽然来源于公民权利，但它一旦获得独立的形式，就处于与公民权利对抗的位置上。实际上，公民权利与国家权力在本质上就是对抗的。这体现在：①公民权利与国家权力之间存在着相互否定的倾向。人们认定“一切有权力的人都容易滥用权力”, “权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”；因此，总是警惕着国家权力并力图否定国家权力。而且，国家权力的设定和行使确实会直接或间接地限制甚至剥夺公民权利。如紧急状态法的制定即意味着，在紧急状态下对公民权利行使的限制甚至对某些公民权利的取消。与此相应，对公民权利的设定和行使也会直接或间接地制约着国家权力。人们总是要求更多的权利，总是力图
① 吴家清：《论宪法学基本问题》，载《法学评论》2002年第3期。把权力的范围限制到最小，“最好的政府是管得最少的政府”的主张一直都有市场。西方宪政思想中一直存在“抵抗权”的概念，这个概念所表达的就是一种典型的以公民权利否定国家权力的形式。②国家权力与公民权利有着完全不同的利益指向、不同的运行原则并由不同的法律调整。从利益指向而言，国家权力指向的是社会整体利益或称公共利益，而公民权利则指向公民的个体利益。国家权力和公民权利分属公权、私权两域。国家权力的行使须遵循“越权无效”原则，而公民权利的行使则奉行“法不禁止即自由”的原则。国家权力主要由公法调整，而公民权利则主要由私法调整。国家权力与公民权利的这种差异，使得二者有着完全不同的方向与路径。③在宪政社会，公民权利与国家权力必须实现某种程度的平衡才能保持宪政社会的常态。换句话说，保持公民权利与国家权力的对抗性，是宪政得以正常运行的基本条件。当然，要保持公民权利与国家权力的对抗，必然要求公民权利与国家权力在“力量”上大体相当。如果国家权力比重过小，公民权利比重过大，就会导致政府失能的种种不良后果，如社会经济秩序混乱、各种形式的无政府主义盛行等等；而如果公民权利比重太小，国家权力比重过大，则又会形成本末倒置、公民权利无法有效制约国家权力反而被国家权力所控制的局面，其现实表现就是不同制度、形式的专制主义。在此，我们可以得出一个初步结论，即没有公民权利与国家权力的对抗，宪政将不复存在。为避免无政府主义和专制主义而保持宪政常态，就必须使公民权利与国家权力各守“疆域”，各不相侵。只要国家存在，公民权利与国家权力的对抗就不可能消除。因此，我们要做的，不是要消除对抗，而是要在对抗着的公民权利与国家权力之间寻求平衡，实现公民权利与国家权力之间的平衡正是宪政的目标。（2）冲突的解决：从“权力制约”到“公民权利与国家权力的平衡”。
对权力进行制约是近代以来宪政理论与实践的主旋律。对于如何制约权力，近代以来的思想家提出了三种方案：一是如格老秀斯、霍布斯、斯宾诺莎等求助于开明专制，寄望于统治者的贤明与自律；二是如洛克、孟德斯鸠提出用分权的方法来保护公民权利，卢梭则主张人民主权和民主；三是近年我国有学者提出的以权利制约权力、以社会权力制约国家权力等新方案。其实，以权利及社会权力制约权力并没有超越上述“人民主权”的理论。现代西方宪政采取了建立在“人民主权”原则上的“三权分立”制，强调“以权制权”。孟德斯鸠的“三权分立”学说无疑是现代宪政的奠基性理论，而实行“三权分立”是现代宪政的经典制度形式。
以“三权分立”学说为代表的“权力制约”理论，首先，在理论上片面夸大了国家权力的侵犯性、扩张性、腐蚀性，仿佛妨碍我们走向宪政的唯一敌人就是国家权力。因此，人们把视野局限于对国家权力的限制，而对权力存在的必要性关注不够，也忽视公民权利滥用的可能性。其次，过分强调对权力的制约，特别是“三权分立”学说更是强调“以权力制约权力”，将制约局限于权力内部并有绝对化、简单化的趋向——“不分三权，就是专制”。给人的印象是，只有实行了三权分立，才是宪政。同时，它还忽视了权力以外的其他因素对权力进行制约的可能。最后，更为重要的是，在实践中，“三权分立”忽视了公民权利与国家权力的力量对比关系。虽然在一般的意义上讲，被组织起来的国家权力确实很强大，而散归个人的公民权利很弱小；但是我们也要看到，在西方宪政国家中公民权利也日渐被有效地组织起来，其力量不可小视。因此，讲宪政不能只讲对权力的制约，国家权力并非越少越好，其范围也并非越小越好。因此，正如有学者指出的，一种优良的宪政模式应该是确立公民权利与国家权力之间的合理分界线及其相互协调的机制，从而通过国家权力的正当运用和对国家权力的合理限制来捍卫公民的权利。①
我们并不反对对权力进行制约，而且认为对权力进行制约是保障公民权利极为重要的手段；但同时认为，对权力进行制约仅仅是一种手段，而不是全部手段。要实现公民权利的最大保障，其关键是要在公民权利与国家权力之间实现平衡。
首先，要通过各种措施使公民权利的能量足以与国家权力相匹敌。这些措施包括：进一步完善公民权利的体系，优化公民权利结构，适时创设新的公民权利，做到对每一国家权力都有相应的公民权利与之对抗。但也注意权利的内在制约，即权利与权利、权利与义务之间的平衡；健全公民权利保障制度，如建立权利的救济制度包括宪法诉讼、诉愿制度等，使公民在权利受到侵害时能够直接依据宪法进行诉讼从而获得救济；确立正当法律程序原则，使公民权利获得程序保障。同时，建立并促进公民社会的成长。在公民社会中，一方面，公民通过自愿结社活动形成的各种社团与民间组织使公民权利实现组织化，组织化的公民权利可以避免纯粹个体权利的弱小与孤立无援的状态。这些社团和民间组织成为了公民权利的庇护所。另一方面，这些社团和民间组织作为中介也在公民与国家之间架起了一座对话（这种对话的主要语言是法律）的桥梁，避免了公民与国家的直接对抗。公民社会成为公民权利与国家权力的平衡器。
其次，建立公民与国家之间的对话机制。解决冲突或对抗的基本方式是形成“共识”，在具体的操作层面上就是要“妥协”。这种“妥协”是通过一定的场所和一系列的制度来实现的。主要包括：①全面实行代议制。议会或权力机关是公民抗衡国家权力的重要组织形式，特别是其定期的选举、质询、弹劾等制度，既赋予国家权力以合法性，又使国家权力处于公民的监督、控制之下。议会或权力机关实际
① 程燎原、王人博：《赢得神圣——权利及其救济通论》，山东人民出版社1993年版，第195页。上是公民权利与国家权力也即公民与国家谈判、协商、博弈、对话的场所。因此，全面实行代议制，将直接促进公民与国家之间的沟通，从而实现公民权利与国家权力的平衡。②建立广泛的公民参与制度，使公民有更多机会与国家权力进行沟通。③健全法律体系，实现法治。如前述，公民与国家对话的根本形式是法律；因此，健全法律体系，实现法治，是公民权利与国家权力保持平衡的规范形式。当然，体现于法律规范中的公民权利与国家权力也须保持彼此间的平衡。在“法律规定公民权利义务”几乎成为公论的今天，“权力缺席现象却是当代中国法律的明显特征”：一方面，现有法律对权力的规制往往原则性有余而具体化不足；另一方面，现有法律对具有全局驾驭性的执政党的权力几乎未涉足；再一方面，位居我国政治和行政实践前沿的行政职能部门之职权缺乏权威法律的明细界定。权力在法律中的缺席，意味着公民权利与国家权力的失衡。以法制权，既是宪政的应有之义，也是我国公法发展的一个目标。二、公民概念的本质：公民与公民之间的关系
公民的概念，不仅揭示了公民与国家之间的关系，而且也界定了公民与公民之间的关系。
首先，“公民”是一个比较性的概念，公民概念意味着公民之间的平等，“公民身份是平等的表述”。现代公民概念的存在需要两个前提条件：一是国家或政治共同体（公民群体）的存在，二是该国家或政治共同体成员资格的普遍性即平等。因此，说某人具有公民资格，意思是他是某一公民群体（即政治国家）的成员，并与这一群体中的其他成员具有平等的地位。在早期，“公民”概念具有很大的局限性。古希腊奴隶制国家最早使用公民概念，当时是指那些征服了其他的城邦并以此为基础建立了自己的统治的征服者，即所谓自然公民，他们的后代也就先天地享有公民权，成为城邦公民。公民是一个特权阶层，垄断了城邦的统治权，城邦政治生活是公民的专利，公民之外的奴隶和自由人都被排除在政治社会之外。古罗马的公民概念更为发达，并在此基础上形成了完整、系统的法律体系。古罗马的公民也是一个特权阶层，解放自由人、奴隶、拉丁人和外国人都不具有公民的资格。这一时期拥有公民资格的人数极为有限，它是建立在巨大的且被视为理所当然的不平等基础上的。对特权与等级的容忍，使得古希腊罗马的“公民”概念与近现代的“公民”概念存在巨大的反差。但古希腊罗马的“公民”概念仍具有历史的合理性。一方面，它是历史在那个阶段上的必然。正如恩格斯所说，“在希腊人和罗马人那里，人们的不平等比任何平等受重视得多。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民（指广义而言），都可以要求平等的政治地位，那末这在古代人看来必定是发了疯”。更重要的是，另一方面，古希腊罗马的“公民”概念是现代“公民”概念的源头。“公民”的概念一经提出，就因其内含了近现代所有政治和法治文明的“基因”而在近现代以来显示出越来越重要的意义。因为“公民的本意是‘属于城邦的人’或‘组成城邦的人’。显然，这是一个超越血缘关系又超越王权专制的带有普遍性的法律资格的概念”。它赋予了作为一定规模的政治共同体（或城邦）的成员资格，尽管这种资格在古希腊罗马时代的特定历史条件下仅具有有限的普遍性——说它是“有限的”，是因为在一个国家或社会中并非所有自然人都是公民；说它具有“普遍性”，是因为在公民范围内，每个人都是平等的。商品是天然的平等派，它消解了早期公民概念的“有限性”，将所有自然人都纳入了公民的范畴。现代意义上的“公民”概念伴随着资本主义的兴起而产生。
其次，“公民”概念意味着公民的自由与权利。对政治国家而言，“公民”概念的意义在于确定归属于公民个体的那部分事物即给予他应得的合法份额，在于确定一种合理、公正的利益分配、义务承担方案。“公民”概念意味着存在一套“先在”的关于公民权利与义务的规范体系，即一个国家或政治共同体在赋予其成员的身份即公民身份的同时，也赋予了个人以责任和权利，义务和权力，限制和自由。“公民”概念是由这一套规范体系来确定的。依现代法治理念，这一套规范体系以权利为中心，即所谓权利本位。因此，“公民”概念象征着政治国家对公民个体的权利配置。
再次，“公民”概念意味着公民个体的独立地位。公民社会是一个以主体人格独立为原则的社会。公民人格的独立，是通过公民资格来实现的，而公民资格是由公民权利与义务规范界定的。法律权利具有个别性、具体性。这些权利应当是公民个体的权利，这些义务也应当是公民个体的义务，即权利与义务只有相对于具体的、独立的公民个体才有实际的价值。离开独立的公民个体，所谓公民权利毫无意义。权利使自然人成为构成国家的独立单元，“公民”概念使公民个体获得了自主与独立。第三节公民相关概念辨析一、公民与国民
国民是一个与公民含义很相近的概念，但二者也存在差异。这两个概念的关联存在以下两种情况，在这两种情况下公民与国民之间的关系是不一样的。
第一种情况是，国民与公民含义等同，在宪法和法律中同时使用国民与公民或者使用其一。这主要存在于我国早期的宪法及相关法律中。有学者指出，“公民”一词首次出现在新民主主义法律文件是在1934年修订的《中华苏维埃共和国宪法大纲》（其中第4条）。在《中国人民政治协商会议共同纲领》中曾经使用国民的概念, 1953年选举法开始，以公民一词代替国民，不再使用国民概念。在我国1954年宪法中也使用公民概念。使用公民而不使用国民，这一选择本身就表明公民与国民之间存在着差异。这种差异表现在：国民是指国家的构成成员，强调其归属意义，而公民强调其政治意义，即在公共生活中所扮演的角色，公民是现代国家生活的主体；国民常常以集合体的意义出现，而公民则多指单数意义上的个体；公民的出现是现代民主政治的产物，公民与公民社会、公民文化是共生的，只有在公民社会和公民文化中才存在真正意义上的公民。而国民是民族国家形成后随之产生的，我国古代史中有国民概念而无公民概念。
第二种情况是，在宪法和法律中同时使用公民与国民概念，但二者含义存在差异。这也有分别以美国和日本为代表的两种情形。（1）美国情形。美国宪法规定，具有该国国籍并受其管辖的人为美国公民；但美国1952年国籍法又规定，美国公民必须是出生在美国本土并受其管辖的人，因此，出生在美国海外属地的人只是美国国民而非美国公民。法国也存在类似情况，其殖民地当地人员虽然具有法国国籍，但却只是法国国民，而非法国公民。在这些国家中，国民与公民的差异主要体现在二者享有的政治权利不一样，公民享有完全的政治权利，而国民只享有部分的政治权利。（2）日本情形。绝大多数国家的宪法中都只使用公民概念，而没有国民的概念，但也有少数国家使用国民概念，如日本。美国宪法使用公民概念，却以国籍法对公民资格作出了限制。在日本，宪法中使用国民概念，而没有公民的概念，这个国民概念相当于其他国家的公民概念。但这并不是说日本法律中没有公民的概念，正如有学者指出的，日本《劳动基本法》和《教育基本法》两部法律中使用了公民这一用语。不过，在日本，国民与公民含义差别极大。其公民的“原意指的是作为行使参政权等公权的主体”。前文提到的我国台湾学者关于公民、国民的含义及我国20世纪上半叶学界持有的公民观念，其源头就是日本。总之，国民行使参政权才能成为公民。二、公民与人民
关于什么是人民，主要有两种观点。一种观点认为，人民是“以劳动群众为主体的社会基本成员”。另一种观点认为，人民是“阶级社会中对人类历史的发展起积极推动作用的阶级、阶层、社会集团和个人”。这两种解释实质上是一致的。因为，从历史来看，推动历史发展的最终动力是人民群众。在我国古代没有人民这一概念，只有“人”和“民”两个单词。人民的概念大体与古代的“民”相对应。在西方，“人民”起源于拉丁语中的populus，意指共和国的平民群体。近现代意义上的人民概念形成于启蒙时代。卢梭在《社会契约论》中第一次将人民与公民相提并论。卢梭认为，在自然状态下，每个人都生而自由、平等，但自然状态存在种种不利于人类生存的障碍，人类只有结合起来形成一种力量的总和才能克服这些障碍。结合的基本方式就是签订“社会契约”，每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个的集体。“只是一瞬间，这一结合行为就产生了一个道德的、集体的共同体，以代替每个签约者的个人；组成共同体的成员数目就等于大会中所有的票数，而共同体就以这同一个行为获得了它的统一性、它的公共的大我、它的生命和它的意志。这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体；当它是被动时，它的成员就称它为国家；当它是主动时，就称它为主权者；而以之和它的同类相比较时，则称它为政权。至于结合者，他们集体地就称为人民；个别地，作为主权权威的参与者，就叫做公民，作为国家法律的服从者，就叫做臣民。”
公民与人民两个概念之间存在着必然的联系。一方面，人民必定是由公民组成的共同体，一国的人民无一例外都是公民。另一方面，人民构成公民的主体，也即是说，公民中绝大多数都属于人民。
人民与公民的区别体现在：（1）内涵不一样。人民与敌人相对，是一个政治概念，是指通过共同利益、立场及政治态度结合起来的阶级、阶层集团。而公民与国家相对，是一个法律概念，它表明了作为成员的个人与作为集合概念的国家之间的联系。（2）外延和范围不一样。公民是具有某一国国籍的所有居民，其外延比人民大，范围比人民宽。就一国而言，公民包括人民和敌人两个部分。全体人民都是公民，但却有一些公民不是人民。如有的公民因犯罪严重侵害了人民的利益而变成了敌人，即不再是人民，但他或她仍然是公民。在《共同纲领》中规定的“国民”相当于后来1954年宪法中的“公民”概念。周恩来在《共同纲领草案的特点》中明确的国民与人民的区别，也可看做是公民与人民的区别。他说：“‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。”更进一步讲，公民的范围和外延具有相对的稳定性，公民外延和范围虽然也会变化，但这种变化只能根据法律的规定取得或丧失国籍。而人民是一个历史概念，其外延和范围却是随着政治的发展和政治形势的变化而经常发生变化。“在新民主主义革命时期，一切反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的阶级、阶层和社会集团都属于人民；而在抗日战争时期，一切抗日爱国的阶级、阶层和社会集团都属于人民；在社会主义初级阶段，全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都属于人民，其中根本力量是包括知识分子在内的工人阶级和广大农民，而在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义的建设者，都属于人民。”这意味着，人民是可以超出一国范围的，即不属于我国公民的人也可以成为人民，如帮助、支持中国革命和建设的国际友人就是人民。（3）公民是法律权利和义务的承担者，即权利义务主体，它针对的是法律上的权利和义务。而人民往往标示的是主权者的身份，即人民针对的是主权，表明国家的性质和主权的归属，这在立法特别是宪法中尤其如此。比如，我国现行宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。这是主权在民原则在宪法中的具体体现。（4）人民是集体概念，主要用于整体；而公民表达的是个体概念，主要用于单个人。（5）人民概念与社会进步相联系，是指对社会进步起到积极推动作用的大多数人；而公民旨在明确个人与国家之间的法律联系，不以是否对社会发展起积极推动作用为标志。三、公民与选民
所谓选民，是指依照该宪法或选举法的规定，确认享有选举权或被选举权，并经过选民登记，列入选民名单，有权利参加选举投票的公民。简言之，选民即享有选举权的公民。公民与选民之间存在着实质性的联系。选民是公民中最重要、最活跃的部分，因为选举权是公民最重要的政治权利，是其他政治权利的基础。公民的政治意义主要是通过选民来体现的，公民的政治功能也主要是通过选民来实现的。政治权利往往需要公民成为选民后才能行使或者才能有效行使。
从上述选民的定义中可以看出，选民一定是公民，但公民却不一定是选民。在一国公民之中，只有部分人成为选民。究其原因，是因为各国宪法或选举法对选民作了资格限制。这些限制包括财产限制（公民必须拥有一定数量的土地或其他财产，或交纳一定数额的税款才能享有选举权）、性别限制（妇女被认为“生性脆弱，不懂公务”而长期被剥夺选举权）、教育限制（要求公民必须完成一定程度的教育或达到一定程度的教育水平才能享有选举权）、种族限制（在一些存在种族歧视的国家，少数民族公民被剥夺选举权）、职业限制（西方国家一般都规定现役军人或国民警卫队成员不得参加选举活动）、年龄限制（要求公民达到一定的年龄才能享有选举权）、居住时间限制（西方国家大多规定公民必须在本国的某一地区或选区居住一定期限后才能享有选举权）。随着普选原则的确立，除年龄限制外，上述其他限制逐渐缩小，有的甚至取消了。如，到20世纪60年代，绝大部分国家取消了选举权的财产资格限制。自1893年新西兰首先废除选举权的性别限制始，美国于1920年、英国于1928年、法国于1944年、意大利于1945年、希腊于1956年、约旦于1989年、阿尔及利亚于1991年取消了妇女选举权的限制。由于需要达到一定年龄才能对政治事务作出判断，因此，年龄限制是各国都认同的一项普遍规定，不会被取消，但这种限制在不同国家存在差异，即使在同一个国家的不同时期也存在变化。一般来说，保守派倾向于将选民年龄提高，而开明派倾向于将选民年龄降低。但总趋势是选民年龄趋向年轻化，一般规定为18周岁。宪法和法律对选民资格的规定，实际上就是将部分公民排除在选民之外。概括起来，选民与公民的区别在于：（1）二者范围不一样。公民的范围大于选民的范围。（2）二者在资格上存在差异。公民资格的唯一要件是国籍，只要具有某国国籍，就是某国公民。而各国宪法和法律对选民都规定了年龄等资格限制，换句话说，只有具备宪法和法律规定的资格条件，如达到一定年龄等，才能成为选民。（3）二者在资格的含义上也存在差异。公民表征国家成员的权利能力，而选民则不仅要求公民具有权利能力，而且要求公民具有行为能力。如我国选举法（1979年修订并经1982年修正）第3条规定：“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”这一规定使被剥夺政治权利的人连选民的权利能力都没有了，这样的人当然不再是选民。该选举法第23条规定：“无法行使选举权和被选举权的精神病患者，不列入选民名单。”“不列入”选民名单，实际上就是说他不是选民，至少可以说他不是某一具体的选举活动中的选民。这一规定表明，法律没有剥夺精神病患者的选举权，因此，就选举权而言，他具有权利能力，但却不具有行为能力。（4）二者所针对的权利的性质和范围存在差异。选民针对的是政治权利，而公民针对的不仅包括政治权利等公法上的权利，也包括私法上的权利。政治权利止于当世，即选民活着并达到一定年龄时才能享有，一旦选民死亡，这些权利也就随之消失。而私法上的权利，则有可能在公民出生前就享有或死亡后继续享有。如继承法中为胎儿保留必要的份额，是对公民出生前的权利的确认。而知识产权等权利在公民死亡后一定期限仍受法律保护，则是公民死亡后仍享有私法上的权利的佐证。四、公民与村民
村民是指户口在农村的公民，这是一个中国式的概念。我国的村民概念与我国自1958年公布《中华人民共和国户口登记条例》（下称《户口登记条例》）以来形成的城乡二元结构有关。1956年秋，农业合作化运动与自然灾害结合在一起，使得不少省份粮食歉收，农民吃饭成了严重问题。安徽、河南、河北、江苏等省农民、复员军人和乡、社干部纷纷外流，试图进入城市寻找生存和发展机会。1956年12月30日，国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》，但这并没能阻挡农村人口外流的势头，反而更趋严重。1957年3月2日，国务院又发出《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，同年9月14日再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》，但这同样未能止住“盲流”潮。中共中央与国务院于1957年12月18日联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。1958年1月9日，全国人大常委会通过了《户口登记条例》。制定这个条例的目的有三：一是维护社会秩序，二是统计人口数量，三是证明公民身份。《户口登记条例》的要害在于其第10条第2款，它是直接针对1956年以来农村人口蜂拥进城这一困难局势而采取的制度化手段。其具体内容是：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定，将新中国成立以来日渐形成的城乡有别的户口登记制度和限制迁移制度固定下来。虽然在字面上直到1975年宪法才取消了迁徙自由的规定，但1954年宪法规定的这一权利在事实上自《户口登记条例》开始实施就已经不复存在。《户口登记条例》未规定对暂住城市人员的处罚，理论上就无法将农民固定在土地上，暂住城市的农民可能成为事实上的城市居民，这使得政府缓解城市就业的目的无法达到。于是，一系列与此相应的制度建立起来。这些制度，包括凭户口发粮油票证的粮油供应制度，凭户口申请就业的就业制度和凭户口取得社会福利的福利保障制度等。凭借一纸城市户口簿及相应制度，粮油供应、就业和福利等通通都成了城市居民的特权，《户口登记条例》及相应制度最终将城乡割裂开来。我国的城乡二元结构得以确立。
在这一背景下，作为农村人口的村民与公民之间的关系就显得更为复杂。就抽象意义而言，村民与公民的关系大体上可作如此描述：所有村民都是公民，公民的外延和范围都大于村民；村民首先是作为公民而存在的，其次才是作为村民而存在。因此，村民享有公民所有的权利并承担相应的义务，但村民还享有其仅仅作为村民才享有的权利，如村民依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定所享有的权利，这些权利是非村民不能享有的。在城乡二元结构背景下的村民与公民的关系则可表述为：（1）村民属于公民，因为他们也具有中国国籍。（2）城市户口的公民的地位无论是政治地位还是经济地位都高于农村户口的公民即村民。城乡二元结构将本来具有平等意义的公民撕裂为两个不平等的公民集团，显然，这是一种不正常的现象，与现代民主政治及其发展方向是格格不入的。中共十六大报告正视这一现实，指出“城乡二元经济结构还没有改变”，并将“工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转”确立为全面建设小康社会的目标之一。因此，我们有理由相信，随着我国体制改革的深化，市场经济的发展，民主政治的完善，村民的此种状况会得到改变。五、公民与市民
有两种意义上的市民概念。一种市民概念来自西方，是指古希腊城邦及中世纪城市中的自由民。一种市民概念是一个纯粹中国式的概念，指户口在城市的公民。这两种不同意义上的市民概念，与公民之间的关联存在着差异。（一）西方的市民概念
古希腊城邦中的公民在拉丁语中的本义即为“市民”，指的是在经济和政治生活中享有特权的自由民。自由民有公民和私人两种身份，私人身份即市民。市民在古罗马也是一个极为重要的概念，罗马法在本质上即市民法。在欧洲的中世纪，由于商业和贸易的发达，市民社会开始兴起。此时的市民是指随着商业的发展而聚居于城堡的居民，主要包括手工业者和商人。市民社会的兴起是以城市的崛起为标志的。韦伯说：“当我们提到一个‘城市’时，还必须加上另一特质：在聚落内有一常规性的——非临时性的——财货交易的情况存在，此种交易构成当地居民生计（营利与满足需求）中不可或缺的一个要素。换言之，即一个市场的存在。”而且，“只有在地方上的居民可以从当地市场中满足其日常需求中经济上相当重要的一部分，并且，从市场上购得的物品中相当大的一部分，是由当地的居民或周围的居民特别为了市场销售而生产（或从他处取得）的条件下，我们才能用‘城市’一词”。城市在本质上是一个市场的存在，而且是一个自足的市场。这只是就经济意义而言的。在政治意义上，城市是从庄园领主或君侯那里获得“开市权”而发展起来的。市场的存在得到了庄园领主或君侯的认可或者允诺予以保护。庄园领主或君侯之所以愿意这样做，是因为他们可以从交易中获得益处。“城市有了这一权利就发展成为摆脱了对地主依附和根据自己的法律自行处理市政管理事务的团体。……市民不是臣仆，他们可以自由支配财产，不论是谁，只要长期在城市里住过，就永远享有人身自由。城市的自由是产生新的市民阶层的先决条件。”由此，经济意义上的城市获得了政治的意义，并形成了市民社会（又称公民社会）的概念。在欧美的大多数城市都有自己的“城市宪章”或“市民宪章”以规定市民的权利和义务。这里的“市民”概念已然超越了城市居民的意义。在整个中世纪，市民社会被理解成一个与政治国家（即封建国家）相对的概念，市民社会与政治国家的对立与斗争构成中世纪以来政治发展的重要篇章。这种斗争的结果，是市民社会突破了封建国家，建立起服务于“市民社会”的资产阶级的政治国家。正是将市民社会视作与政治国家相对立并可以此制约政治国家的一个概念，近现代以来的宪政理论都特别重视市民社会，将之作为关键范畴。在我国当下的宪政讨论中，也有不少学者将构建我国的市民社会或公民社会作为走向宪政的重要途径。在这种意义上的市民，与公民的概念没有实质上的关联。（二）中国语境下的市民概念
虽然也有不少学者以西方市民的概念来分析中国社会，但笔者认为，纯粹西方意义上的市民概念及市民社会的概念在中国从来都不曾有过。在一般的意义上，市民是一个与村民相对应的概念。此处的市民是指户口在城市（或城镇）的居民，市民是公民的一部分，由于我国农村人口占大多数，因此，市民是公民的一小部分。二者的关系可概括为：所有的市民都是公民，公民的范围大于市民；市民比一般公民（或村民）享有更全面、更广泛的政治、经济、社会及文化权利。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]