作者：圣才电子书
出版社：圣才电子书
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
竺乾威《公共行政学》（第3版）笔记和课后习题（含考研真题）详解【赠2套名校考研真题及详解】试读：
绪 论
0.1 复习笔记
【知识框架】【重点难点归纳】一、公共行政概述
1公共行政的含义（1）西方学者考察的三个角度
①从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点。从小政府的观点看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。
②从政治与行政的关系角度来加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。
③从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。（2）本书观点
公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面的含义：
①公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或行政当局，立法和司法机构不在此列。
②这一活动的客体是社会公共事务，限制了作为公共权威的政府的活动范围。
③作为一种活动，公共行政必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含着两层意思，即有效性和效率。有效性要求政府依法行政。此外，政府的活动又必须是有效率的，这表现在政府的具体运作功能如POSDCORB七个功能上，必须使这些功能得到最佳地发挥。
2．公共行政的产生及其功能（1）公共行政的产生
民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本的框架。
①在国家体制的结构上，确立了立法、行政、司法分权和制衡的原则；
②在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度，政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩至上的管理制度；
③工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件。（2）公共行政精神的三个方面
①主权在民思想。现代行政的政府组织结构在相当程度上是17、18世纪一些思想家的“主权在民”、“人民至上”思想的实现形式。
②法制精神。现代公共行政的法制精神表现在确认法为管理的最高准则，公共行政必须具备合法性基础。
③效率概念。政府的部门化和职能化结构以及政府公务人员的选拔方式体现的就是专业化和追求管理效率的思想，对效率的追求后来成了政府行政改革的恒久主题之一。（3）公共行政的功能
①管制功能。公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制功能是这一协调所必需的，它表现了公共行政机构的权威性特征以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各种活动得以在规范的框架中进行。
②服务功能。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取向，当然在更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。
③维护功能。即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作。
④扶助功能。行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。（4）现代公共行政方式的变化
①从消极的运作走向积极的运作
传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而现代的公共行政除此之外，还创制和解释法律，以及阐释如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式去进行这样的创制和解释。
②从直接的运作走向间接的运作
直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚主义盛行以及行政低效和浪费。间接运作方式的明显举措是让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介机构等来承担部分政府职能。政府不再直接行使这些职能，但并不放弃对这些职能所负有的责任。间接运作产生的结果是政府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。
③从集权的运作走向分权的运作
在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，在行政系统内部的运作上都出现了一个从集权到分权的运作方式的变化。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。
3．公共行政的原则（1）法制原则
依法行政是依法治国的一个核心内容。
①依法行政必须有法可依，执法必严；
②依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，政府没有任何凌驾法律之上的理由；
③依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。（2）服务原则
政府的本质是为人民服务，顾客至上意识或人民大众至上意识必须是政府行为的一个起点。服务原则除了人民至上意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。反应是指政府对社会大众的愿望和要求必须作出迅速反应；质量则是指政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。（3）效率原则
①政府活动的有效性；
②政府活动的效益。包括：a．社会效益和经济效益的平衡；b．政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。（4）责任原则
①政府的行为应该对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；
②政府应该对自己的行为负责，对自身的失职、失误行为承担相应的责任。
二、公共行政的理论与实践
1西方的公共行政理论（1）古典学派
①法约尔
a．指出管理是企业的职能之一（其他职能为技术职能、营业职能、财务职能、安全职能和会计职能），并继而指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。
b．提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。
c．提出了著名的“法约尔跳板”原理。“法约尔跳板”原理的解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。
②马克斯·韦伯
马克斯·韦伯认为权威的形式有三种：
a．魅力权威。即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。其组织特征表现为人际关系基于一种深厚的情感之上，领导者与追随者的关系属救世主和弟子之间的关系，不存在职位、任命、升迁，无明确职权，无法规可循，一切皆随意处理。
b．传统权威。即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。传统权威的组织特征表现为权威者的独断，由权威者决定权力分配，组织成员的行为以争取权威者的宠信为中心，因而组织内部倾轧争斗不断，组织功能不明确，权责不明，官吏的选拔依据的是忠诚而非其必备的资格。
c．合理合法的权威。又称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为特征的官僚组织的特征表现在：
第一，层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；
第二，在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；
第三，各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；
第四，行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；
第五，每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；
第六，人员的选拔通过公开竞争考试进行；
第七，每一职位都必须规定明确的职责范围；
第八，职位不属私人所有。
③泰勒
科学管理理论的内容：
a．劳动方法的标准化，即建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法。
b．工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作。
c．建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度。
d．管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制。
e．劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。
④古立克和厄威克
归纳了古典学派提出的基本原理：
a．通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分地适应结构。组织图是监督和控制整个程序的基本工具。
b．组织应当根据四个基本标准来建设，即组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方。这些标准取决于特定的环境，组织应当是这些方面的合一体。然而，只要可能，分工和专业化是可行的。
c．命令统一或由一个上司指挥是至关重要的，多头指挥会产生混乱和冲突。
d．权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出标准和检查这一标准的执行情况。
e．较小的控制幅度。
f．系统的计划是组织必须具备的一个功能。（2）行为学派
①马斯洛的“人类需要层次说”
该理论认为人的需要可以从低到高分为5个层次：
a．生理需要。这是人类最基本的需要，若得不到满足，就无法生存。
b．安全需要。满足了生理需要，接着就会产生安全需要，如摆脱失业、生活有保障等。
c．社交需要。人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照顾。
d．尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如个人的成就和才干被人承认。
e．自我实现需要，即实现自己的理想和抱负。
②麦克格雷戈的X理论和Y理论
a．X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳，没有上进心，大多数人的行为动机建立在对生理和安全的需要上。基于这一对人的认识，X理论主张采用监督和控制的手段来进行管理。
b．Y理论则认为人性本善，认为人并非天生好逸恶劳，只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。由此，Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。
③赫茨伯格的双因素理论
该理论将影响人们行为的因素分为保健因素和激励因素两种。
a．保健因素又称“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意的需要，因而它不起激励作用。
b．激励因素又称“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、得到承认、工作责任和工作能力的提高。包含激励因素的事件能导致人们对工作的满意，因为人具有成长和自我实现的需要。（3）决策学派
①西蒙
西蒙认为，如果把所有理论都考虑进去，那么决策是行政的中心。在他看来，管理就是决策。此外，西蒙不同意传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。
②林德布洛姆
林德布洛姆的渐进决策理论认为政策的制定只是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。
③埃佐尼
埃佐尼的综视（又称混合扫描）模式主张将理性模式与渐进模式结合起来。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。（4）系统学派
①巴纳德。他是第一个把组织看作一个社会系统的理论家，提出了“结构性”概念和“动态性”概念。他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。
②20世纪60～70年代，系统理论又引发出两大理论：
a．生态理论
代表人物里格斯认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式（亦称融合型、衍射型和棱柱型模式），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。
b．权变理论
权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。（5）经济学家的贡献
①公共选择理论
以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，人的行为动机是自利的、行动上又是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为，一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转。这一观点也引发了对政府作用和职能进行限制的思考与讨论。
②代理理论
代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防代理人谋求自身利益而伤害委托人的利益。这样，代理理论关注代理人的选择和对代理人的激励。
③以新公共管理理论为基础的公共行政改革的特征
a．偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程为取向，而以输出为取向。
b．以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件较官僚的职业制具有更多的灵活性。
c．引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。
d．政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样，政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。
e．把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。
f．在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。
g．在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争作为降低成本和提高标准的关键。（6）戴维·奥斯本和特德·盖布勒与《改革政府》
①起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；
②社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；
③竞争性的政府，把竞争机制注入提供服务中去；
④有使命感的政府，改变照章办事的组织；
⑤讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；
⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；
⑦有事业心的政府，有收益而不浪费；
⑧有预见的政府，预防而不是治疗；
⑨分权的政府，从等级制到参与和协作；
⑩以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。（7）新公共服务理论的内容
①政府应该服务于公民而不是将公民看作新公共管理强调的顾客；
②政府应该追求公共利益；
③重视公民权应该胜过重视企业家精神；
④思考要有战略性，行动要有民主性；
⑤强调责任的重要性；
⑥服务而不是划桨；
⑦重视人而不是重视生产率。
2．转型时期的中国公共行政
在转型时期，中国的公共行政必须处理好以下问题：（1）政府定位问题
应当明确哪些事是需要政府做的，哪些事是不需要政府做的，哪些事是禁止政府做的，政府的定位问题涉及它扮演的角色以及它的运作方式。（2）政府官员问题
在整个转型期间，政府官员的道德伦理逐步上升为一个不容忽视的问题。官员的腐败问题已经成为吏治的头号问题，成为全社会关注的焦点问题之一。（3）制度建设和创新问题
制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。（4）依法行政问题
依法行政是依法治国的关键所在。转型时期中国的公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。（5）观念更新问题
市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新的思维，这首先要求进行观念的更新；其次要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在某些方面必须按国际规则行事。
3．知识经济社会与公共行政
知识经济社会在相当程度上改变着政府的运作结构和方式，并使整个公共管理呈现如下变化：（1）从等级行政向网络行政的发展
①网络行政使得命令、指示、信息等不必再完全通过等级进行传递，网络的传递方式既迅速又面广。
②网络行政的公开度将得到极大的提高，这有助于政府从更广的范围了解情况，也有助于社会对政府的监督。（2）从精英行政向大众行政的发展
①随着社会的发展，人民教育程度的提高，尤其是信息技术的普及，以团体或个人形式出现的对行政系统施加的压力、对行政系统的监督会越来越普遍。精英黑箱式的操作将逐渐为公众参与式的操作所取代。
②以团体或个人形式出现的参与也导致一种悖论，即由于利益和取向的不同，参与导致的这些个人和团体之间的冲突也会增加，这在保持社会活力的同时，对社会的控制提出了一种新的要求。（3）从官僚式行政向企业式行政的发展
简言之，企业式行政的精髓在于使资源获得最大限度的利用，并使其得到最大限度的产出，在于其顾客至上的取向，在于使市场机制发挥作用。
三、公共行政学研究
1研究的对象与范围（1）公共行政学的研究对象
公共行政学的研究对象是国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动的规律。行政研究的具体对象包括：
①人，指国家行政机关的行政人员（通常称之政府公务员），即进行这一行政活动的主体。公共行政学研究的主题之一就是如何使政府拥有并保持一支素质精良的公务员队伍的问题。
②结构，是行政活动赖以进行的形式。行政体制和组织结构的设计和再设计构成了行政学研究中组织理论的主要内容。结构不同，活动的方式也不同。
③过程，表现为活动的动态层面，通常是由行政活动的功能构成的，这些功能包括计划、组织、指挥、协调、沟通、监督、决策、激励、预算、报告等。这些功能构成了行政学的技术性层面的研究对象。功能在行使过程中会以一种关系的形式表现出来。（2）公共行政学的研究范围
包括：行政组织、行政领导、行政决策、行政沟通、行政心理、行政监督、行政机关管理、人事行政、财务行政、行政立法、行政伦理、行政文化、行政发展等。
2．研究的方法及研究的意义（1）行政学研究的方法
①规范方法，又称理论方法。其特点是偏重价值考虑，论及的是“应当如何”和“应当是什么”，往往追寻的是一种理想状态的东西。
②经验方法，或实证方法，又称行为主义方法。其特点是专注于寻找事实，只提供事实。它关注“是什么”，而非“应当是什么”，即认为要解决问题，首先要了解问题，主张价值中立。
③案例方法。案例的积累有助于区分某些类型的不同事件，以便采取相应的方法加以解决。
④比较方法。它包括历时性比较和共时性比较。通过比较，可以了解和提供相对较优的公共行政的思想、方法手段和运作，或一些相对较好的公共政策等。（2）公共行政学研究的意义
①公共行政学研究旨在从行政活动中寻找规律，这些规律可以在不同程度上为行政活动提供指导，这可称之为这一研究的理论意义和学术意义。
②公共行政学研究尤其对处在转型时期的中国公共行政可作出较多的贡献。
③行政学研究对于培养政府公务员，提高其行政管理的水平又是很有意义的。
3．研究的趋向（1）公共行政研究的变化
①从演绎分析转向归纳分析。传统行政学关注于确定基本原则，并把这些基本原则和基本观念作为行政学研究的规范标准；现代行政学则从现实的行政活动出发，在大量事实材料的基础上产生行政原则并用以分析行政活动。
②从价值分析转向实证分析。传统行政学注重“应然”的分析，偏重于对价值的考虑，而当代行政研究则从“实然”出发，注重事实的调查和收集，以发现行政活动和行政关系的问题。
③从静态的分析转向动态的分析。
④从生理的分析转向心理的分析。
⑤从间接分析转向直接分析。
⑥从单科分析转向多科分析。
⑦从比较分析转向生态分析。生态研究把不同生态的行政体系的特点作为比较的重要考虑内容。（2）行政学研究的趋向
①分析西方行政理论，使之本土化的趋向。
②公共行政研究的技术化和专业化趋向。
③公共行政研究的国际合作化趋向。
0.2 课后习题详解
一、复习题
1公共行政的原则及主要功能是什么，这些功能发生了什么变化？
答：（1）公共行政的原则主要有：
①法制原则
依法行政是依法治国的一个核心内容。
a．依法行政必须有法可依，执法必严；
b．依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，政府没有任何凌驾法律之上的理由；
c．依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。
②服务原则
政府的本质是为人民服务，顾客至上意识或人民大众至上意识必须是政府行为的一个起点。服务原则除了人民至上意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。反应是指政府对社会大众的愿望和要求必须作出迅速反应；质量则是指政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。
③效率原则
a．政府活动的有效性；
b．政府活动的效益。包括：社会效益和经济效益的平衡；政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。
④责任原则
a．政府的行为应该对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；
b．政府应该对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。（2）公共行政的主要功能
①管制功能
公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制功能是这一协调所必需的，它表现了公共行政机构的权威性特征，以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各种活动得以在规范的框架中进行。
②服务功能
公共行政的过程也是公共产品的输出过程。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取向，当然在更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。
③维护功能
即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作。这对于一个社会的生存是必需的，公共行政若无力履行这一功能，那么一个正常的社会将不复存在。
④扶助功能
行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。此外，行政系统还有义务对社会的弱势集团和个人提供帮助。（3）公共行政功能的变化
①从消极的运作走向积极的运作
这主要表现在传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而现代的公共行政除此之外，还在于创制和解释法律，以及如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式去进行这样的创制和解释。
②从直接的运作走向间接的运作
直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚主义盛行以及行政低效和浪费。间接运作方式的明显举措是让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介机构等来承担部分政府职能。政府不再直接行使这些职能，但并不放弃对这些职能所负有的责任。这一间接运作产生的结果是政府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。
③从集权的运作走向分权的运作
在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，行政系统内部的运作上也出现了一个从集权到分权的运作方式的变化。分权使第一线的管理者能对变化的环境如人民的要求、愿望、政治、经济形势的变化等作出迅速反应，也使得第一线的管理者能根据变化的情况及时作出决定。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。
2公共行政理论受到了哪些主要学派和思想的影响，这些学派的主要特征是什么?
答：公共行政学在发展过程中，有许多思想理论都对其发展产生了重要影响，具体而言，这些理论、学派及其主要代表人物和特征如下：（1）古典学派
又称程序学派和制度学派。20世纪初至30年代是这一学派鼎盛的时期，70年代又有过古典学派的复兴。至今，古典学派仍然在行政学的研究中产生着重要影响。古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。古典学派的研究主旨反映了当时西方国家，尤其是美国工业的巨大进步产生的对管理的要求，包括对政府公共行政的要求。
古典学派有三位重要的人物：
①亨利·法约尔
被称为程序学派创始人，其贡献在于：
a．法约尔首先指出了管理是企业的职能之一（其他职能为技术职能、营业职能、财务职能、安全职能和会计职能），并继而指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。
b．法约尔提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。
c．法约尔提出了著名的“法约尔跳板”原理。若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。
d．法约尔认为，组织的效率取决于组织的一些内在要素。在他看来，一个组织选人和发挥人的所长是非常重要的，组织同时要给人以培训和教育，这一思想对后来的人际关系及行为科学的发展具有一定的影响。
②马克斯·韦伯
韦伯是第一位比较系统地论述官僚制度的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用的学者。韦伯的“官僚”概念指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。其官僚理论是同他的权威理论联系在一起的。
a．权威的形式有三种，一是魅力权威，即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，又称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。
b．以理性权威为特征的官僚组织的特征表现在：层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；人员的选拔通过公开竞争考试进行；每一职位都必须规定明确的职责范围；职位不属私人所有。
③泰勒
泰勒通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。科学管理理论包括以下一些内容：
a．劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；
b．工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作；
c．建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度；
d．管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制；
e．劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。
泰勒本人认为，诸如计件工资制、时间动作研究、职能工长制等等措施本身不是科学管理，它们是科学管理的有用附件。科学管理的实质是在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命——也就是这些工人们对待其工作责任、其同事和雇主的一次完全的思想革命，同时，也是管理方面的厂长、雇主、董事会对其同事、工人的一次完全的思想革命。没有工人和管理人员双方在思想上的一次完全的革命，科学管理就不会存在。泰勒的科学管理开创了现代管理的新时代。（2）行为学派
该学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。早期的行政研究注重组织结构、组织程序以及行政管理原理的研究，对人的假设是“经济人”，忽略了对于“团体人”的研究。20世纪20年代末30年代初，哈佛大学教授梅奥主持的霍桑试验开始弥补这方面的不足。
①霍桑试验
表明人不是单纯追求经济利益的，生产的效率主要取决于士气的高低。霍桑试验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视正式组织的作用，也不能忽略非正式组织的作用。霍桑试验开创的人际关系以及对人及其行为的研究在管理发展史上具有里程碑式的意义。自此以后，对管理中的一个主要因素人的研究方兴未艾，并出现了一系列有影响的理论。
②马斯洛的“人类需要层次说”
20世纪40年代提出的这一理论认为人的需要可分为五大类，按先后次序分别为：a．生理需要。这是人类最基本的需要，若得不到满足，就无法生存。b．安全需要。满足了生理需要，接着就会产生安全需要，如摆脱失业、生活有保障等，总之，有一种安全感。c．社交需要。人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照顾。d．尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如个人的成就和才干被人承认。e．自我实现需要。即实现自己的理想和抱负。马斯洛认为，只有当低一级的需要获得满足后，人们才会去追求高一级的需要。
③麦克格雷戈的X理论和Y理论
20世纪60年代提出的这两种分别建立在对人性不同假设基础之上的理论。X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳，没有上进心，大多数人的行为动机建立在对生理和安全的需要上。基于这一对人的认识，X理论主张采用监督和控制的手段来进行管理。Y理论（也即麦氏主张的）则认为人性本善，认为人并非天生好逸恶劳，只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。由此，Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。
④赫茨伯格的双因素理论
他把影响人们行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因素又称“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。激励因素又称“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、受到承认、工作责任和工作能力的提高。认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意的需要，因而它不起激励作用；而包含激励因素的事件能导致人们对工作满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到激励的因素与产生工作不满意感的因素是彼此独立、各不相同的。同时，这两种感受也不是互相对立的，即工作满意感的对立面不是工作不满意感，而是没有工作满意感。该理论提倡用工作丰富化等方式来激励人们。
⑤佛罗姆的期望理论，豪斯的目标—途径领导理论。（3）决策学派
①西蒙的有限理性决策
在20世纪40年代出版的《行政行为：行政组织中决策程序的研究》一书开创了对决策的研究。认为，决策是行政的中心，管理就是决策。不同意传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。
②林德布洛姆的渐进决策理论
认为政策的制定是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。
③埃佐尼的综视模式
这是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。这一综视决策犹如两颗高空气象卫星，一颗是配有能审视大面积气象状况并记录主要气象模式的广角镜头（类似理性决策模式），另一颗则配有关注气象细节变化的窄角镜头（类似渐进模式）。当两颗一起使用时，能提供更多的决策信息。（4）系统学派
①巴纳德
第一个把组织看做是一个社会系统的理论家。认为组织是一个协作的系统，它包含着三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。他把自己的贡献主要归结为一些“结构性”概念和“动态性”概念，认为主要的结构性概念有个人、协作体系、正式组织、复合正式组织以及非正式组织。主要的动态概念有自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡。他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。他认为组织通过向个人提供刺激，以使个人作出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这样一种均衡。
②20世纪六七十年代，系统理论引发出的两大理论：
a．生态理论
里格斯是这一理论的代表人物。里格斯认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式（亦称融合型、衍射型和棱柱型模式），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。
b．权变理论
权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。在权变理论方面较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。（5）经济学家的贡献
20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。
①以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，他的行为动机是自利的、行动上又是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为，一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转。这一观点也引发了对政府作用和职能的限制。
此外，由企业所有权和经营权分离引发的代理理论也被引用到政治和行政领域。代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防代理人谋求自身利益而伤害委托人的利益。这样，代理理论关注代理人的选择和对代理人的激励。公共选择理论强调选择的自由、相互交易和合作的自由，国家的作用就是通过规划的制定与实施来保证人们的这种自由。如果要改变政治活动的效率，其途径只能是改变游戏规则。
②新制度经济学的四大部分，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新（包括制度需求与制度供给，制度、产权与国家理论，制度与经济发展的相互关系）的理论，同样为分析政府和行政问题提供了一种颇有价值的分析框架。新制度经济学中的一些概念，如制度变迁与路径依赖、诱致性制度变迁与强制性制度变迁、制度需求、制度供给、制度均衡与制度非均衡已经广泛地被运用到了对行政问题的分析中。
3新公共管理有哪些特征，如何理解对它的批评?
答：西方一些主要国家自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革，这场声势浩大的公共行政改革是以英国前首相撒切尔在1979年上台为其开端的，而后波及了其他西方国家。这一改革的表述有“管理主义”、“市场为基础的公共行政”、“企业家政府”，新公共管理作为对上述改革的描述，在表达上更具优越性。以新公共管理为旗号的改革时间跨度之长、力度之大，都是西方国家以往的行政改革所不能比拟的。（1）新公共管理的主要特征包括：
①偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向。
②以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性。
③引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。
④政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样，政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。
⑤把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。
⑥在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。
⑦在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。（2）各方对新公共管理的批评
新公共管理自出现之日，其理论基础、意识形态倾向、政策主张、管理原则、管理方法等便一直受到来自各个方面的质疑和批评。主要集中在以下几个方面：
①意识形态狂热
批评意见认为，管理主义的核心思想根本是一种政治人物所信仰的意识形态，具有明显的意识形态倾向，是新保守主义在公共管理领域的应用，是右派政府的公共管理哲学。这是因为，管理主义尽管在形式上很热闹，但其主体理论只不过是一种“新泰勒主义”。在其中心主旨——降低成本方面并没有明显的成效。换言之，在理论上新公共管理并没有以理论创新为基础的重要建树，在实践上新公共管理没有改变多少东西，有的只是意识形态狂热。
②背离公共部门社会价值
批评意见认为，新公共管理所主张的管理通则论或一般管理论，混淆了公共部门与私人部门的本质区别。公共管理与私人管理在本质属性上是不同的。管理通则论的根本错误在于忽视了公共行政源于民主政治理念的“公共”本质，而这种忽视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性，而公共性的丧失将导致公共管理正当性的丧失，最终丧失公共管理的价值。
③理论基础存在偏差
批评意见认为，管理主义并不掩饰与公共选择理论、交易成本理论、委托代理人理论、新古典经济学等自由主义经济学理论的关系，却滥用了自由主义经济学说的假设、理论和方法。而作为一种社会科学，自由主义经济学说本身存在太多的争论，并且，私域与公域的转化事实上也会产生难以解释的问题。
④“顾客满意”值得怀疑
批评意见认为，政府作为“提供者”与“消费者”的“交易”有一系列独特的内涵。与私域的提供者与消费者的平等商业和民事关系不同，公域的“消费者”不仅仅是简单的购买者或者顾客，作为个体他们是公民，作为整体他们是人民，是纳税人，是政治的参与或合作者，是公共部门的授权人，是政府的“所有者”。所以，将公民降低为顾客是不恰当的。
问题还在于，在利益和价值多元化的民主社会里，政府作为公共产品的提供者，不可能在同一时空为所有的人提供满足其诉求的所有服务。与此相联系，具体的公共政策的评价主体也是不确定的。问题同时在于，政府是公共服务的提供者，但同时也是法律的执行者和管制者。这意味着，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在。所以，管理主义所主张的“顾客满意”或“顾客导向”在理论和实际过程中都存在难以克服的问题，只能是一个良好的愿望。
⑤放弃政府职责、逃避政府责任
批评意见认为，新公共管理的市场化的改革措施，包括公共部门私有化、顾客至上、内部竞争、成本控制、市场运作等等，从根本上改变了政府与公民关系，实际上放弃了政府的公共服务职能，逃避了政府责任。当公共服务在市场竞争机制的作用下被交给私人组织或其他非营利组织的时候，公民对政府的诉求和监督将转换为与私人组织或其他非营利组织的博弈。同时，市场化的价值取向还存在另一种潜在的可能，即政治领导人基于政治立场而选择高级文官，诱发政治腐败，或者政府官员变成了“老板”，诱发权力滥用。（3）正确理解对新公共管理的批评
宪政主义关注正义、公正，而管理主义则偏向于效率、绩效，这反映了公共部门管理中常出现的两种价值的冲突。新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义。
从实践的情况看，新公共管理主义指导下的行政改革实践包括了对政府的组织结构、领导体制、公共财政和预算制度、公共人事管理制度、政府业绩评价系统以及地方分权、放松管制和约束、委托制等方方面面的改革。这些改革大大动摇了以一致性、形式化、标准化和中央监控为传统的官僚体制。尽管如此，对于新公共管理的批评还是存在相当的合理性，这种批评也反映出公共管理活动的复杂性与多面性。
4转型时期中国公共行政的基本问题是什么，如何解决这些问题?
答：转型时期中国公共行政的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化，以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的严峻挑战。（1）在整个转型时期，中国公共行政的基本问题有：
①政府定位问题
应当确定哪些事是需要政府做的，哪些事是不需要政府做的，哪些事是禁止政府做的，政府的定位问题涉及它扮演的角色以及它的运作方式。随着市场和社会的出现，人们形成的一个共识是，政府并非在任何情况下都是一种管理和配置社会资源的最佳手段。因此，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的削弱正是市场和社会成长的一个必然结果。
②政府官员问题
在中国目前这一市场经济不成熟的过渡阶段，政府官员依然拥有相当大的行使权力的空间，这使得权力与经济之间呈现出一种复杂的关系，从而也使得在整个转型期间政府官员的道德伦理逐步上升为一个不容忽视的问题。官员的腐败问题已经成为吏治的头号问题，成为全社会关注的焦点问题之一。
③制度建设和创新问题
制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。组织结构中的法定结构和非法定结构的同时存在问题，结构的重叠和臃肿问题，结构与功能的不相对应问题，结构的僵化问题，领导体制中的二元结构问题，体制运作的程序问题，所有这些都构成了转型时期制度建设和创新的重要问题。
④依法行政问题
依法行政是依法治国的关键所在。转型时期中国的公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保障。依法行政集中体现了一个现代国家的基本特征，它是中国的公共行政走向现代化的必然要求。
⑤观念更新问题
市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新的思维，这首先要求进行观念的更新。没有一种新的观念、新的理念指导行动，中国的公共行政要取得进展是不可能的。其次要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在某些方面必须按国际规则行事。了解世界，才能更好地把握中国公共行政的发展趋势。（2）解决这些问题的途径
①从效率行政典范到民主行政典范
依民主行政的观点，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的，“将人民放在事物的中央”，是民主行政的基本出发点；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊之利益集团；政府不仅要重视行政资源的有效运用，亦应重视公共服务的公平，实现社会正义；它强调政府决策的开放性，重视社会公民的参与；强调与他人共享权力，采取共赢的，而非你输我赢的取向；政府扮演成长、创造、转变、整合的角色，而非慈祥的父母或训诫式家长的角色；鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从等。
②从控制导向的管理到服务导向的管理
政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府施政的目标，建立一个服务于人民的政府。服务型政府意味着：
a．施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定；
b．以成本—效益为基础的效率考量转变为民众评估的考量；
c．由政府以控制为要务转变为以传输服务为要务；
d．由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；
e．从一味强调按章办事到强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况；
f．从独断专横的领导到民众参与的领导。
③国家与社会共同治理
政府的治理过程绝非政府单方面行使权力的过程，更为重要的是政府与整个社会的互动过程，国家的建设与发展事实上需要政府和社会力量的共同努力和合作，一个国家的政府与社会各种力量之间互动的能力越强，越能产生巨大的能量。
④建设法治政府
法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威，即政府应由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言，法治政府的含义包括：a．崇尚秩序并反对无政府状态；b．要求法律具有普遍性；c．要求体现实质正义；d．核心在于政府受法律的约束和控制。
二、案例与思考案例一 政府——“掌舵”还是“划桨”
多年来，D市一直以集体经济发达而著称。然而集体经济在发展的同时，也出现了政企不分、企业领导制度不健全等现象，企业变成了政府的附属物，“个人负盈、企业负亏、政府负债”的现象时有发生。此外，乡镇企业的规模越来越大，逐渐成为“二国营”，弄虚作假现象严重，公款消费恶性膨胀，造成国有资产流失，企业经济效益低下。
严峻的事实让D市的领导层认识到，长期沿袭下来的“政企不分是一切问题的总根源”。为使经济高质量、高效益地运转，必须实行政企分开，从政府“包办”转为企业自主经营，从靠投资拉动转为以效益牵动，让市场、效益成为企业赖以生存和发展的基础。于是，以产权制度改革为突破口，以转变政府职能为目标的改革在D市开始了。
1993年9月，D市委、市政府对全市公有制企业进行全面清产核资，委托中介机构进行资产评估，然后界定产权。原国营企业和国家直接投资形成的资产为国有产权；各级政府的投资及其行政部门担保投资兴办的企业所形成的资产，为地方政府产权；企业奖励金和福利金，可作为职工产权。产权理清以后，按照现代企业制度的要求，通过对国有和乡镇集体所有制企业实行多种形式的改造，实现政企分开。
企业转制，政企分开，不仅给企业松了绑，也使政府腾出了手脚。通过企业产权制度改革，D市政府在一定程度上被解放了出来，真正干起了政府的事。D市政府明确政府主要职能在于提供公共服务，因此非常注重交通、通信、能源等基础设施建设。为了改善投资环境，从1992年起，D市政府投资35亿元、用3年时间建成准高速公路120公里；又在“九五”期间开始了总投资为40亿元的高速公路联网的建设。此外，D市加快信息基础设施建设，积极实施国家信息化试点城市工作计划，以宽带传输和交换为重点，加快建设因特网业务平台、宽带交互音像IAV业务平台和基础视像业务平台，形成具有国际先进水平的基础传输网络。D市全力实施城市绿化工程，努力提高城市绿化美化水平，加大市容环境综合整治力度，集中解决脏乱差现象，加快城乡电网改造，提高供电基础网络的安全性和可靠性。目前，D市电力自给有余，自来水普及率达98％，政府还根据社会和群众需要兴建了大批公益事业，如公园、公厕、垃圾中转站等。
在新的国有资产管理体制中，国有资产管理机构与企业之间的关系不再是一种行政隶属关系，而是以资本为纽带建立起来的出资关系，对此，D市着力创造实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。D市政府还将重点放在管理国有资产，确保国有资产的保值增值上。按照现代企业制度的要求，在对公有制企业实现多种形式的改造以后，政府的一大职能是设立专门的机构、建立专门的制度来管理国有资产。D市政府严格按照市场机制运行的一般要求，保证政府的国有资产管理行为相对独立，政府管理局限于政府全资、控股或参股的企业，而大量一般性（竞争性）行业，则让经营者责权共享，风险与利益共担，自主经营。
此外，为了保证改革得以稳定、顺利进行，D市政府还大力发展社会保障事业。到1997年，全市100万人口中有80万人参加医疗保险，35万人参加工伤保险，30万人参加养老保险。在产权改革过程中下岗的职工生活是有保障的。在建立最低生活保障线制度、做好优抚安置等工作方面，D市走在了全国的前面，建立了“老有所养、残有所助、失业有靠、处处无冻饿、生病有治疗”的社会福利制度。
如今一个“掌舵”而不是“划桨”的政府管理模式已在D市形成。
资料来源：《半月谈》1999年第4期，作者：李绥州。收入本书时作了改写。
思考题：
1．如何界定政府的掌舵职能?
2．政企分开涉及哪些重要因素?
3．你如何理解D市政府职能的转变?
思考题解析：
1．如何界定政府的掌舵职能？
答：按照现代社会、现代市场对政府的要求，政府主要应该起到一个“掌舵”的作用。（1）美国学者戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中指出：“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”换言之，在社会经济的发展中，政府要像“舵手”一样，把握全局，协调、整合各方力量，保证正确的发展方向。（2）具体而言，界定政府的掌舵职能，就是要确定好在市场经济条件下政府的角色。政府在生产角色、提供角色、安排角色之间的比重要进行合理改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提高。
①政府应放弃不必要的生产职能
政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产及市场和社会提供空间。帮助政府放弃生产职能有三种途径，即委托授权、政府撤资以及政府淡出。此外，可以在基础设施领域实行民营化。
②规范市场秩序和社会秩序
政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。
③政府管理能力的提高“掌舵”作用的最主要体现就是管理能力。政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。
2政企分开涉及哪些重要因素？
答：政企分开的含义包括：一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。其涉及的重要因素具体有以下几点：（1）企业所有权与经营权的分开。明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。（2）政府与企业社会职能的分开。将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处置的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。（3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。（4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。（5）改善激励机制。这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。
3你如何理解D市政府职能的转变？
答：由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。（1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。（2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]