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作者：编辑部

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限购政策与情势变更(房屋买卖纠纷)试读：

限购政策与情势变更

——房屋限购令，解约谁之责？

【案情简介及争议焦点】

2010年3月4日，郑某交纳定金5万元，并于同年4月1日与开发公司签订《认购书》，认购商品房一套，总价款132万余元，其中按揭贷款80%，“如按揭申请未获银行批准，未获批准的房价款郑某应选择本认购书列明的其他付款方式或开发公司同意的付款方式予以支付”。随后郑某支付首付款6.9万元。2010年4月22日，郑某以2010年4月17日国发〔2010〕10号文对二套房“首付比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍”属情势变更，要求解除合同。

争议焦点：1.合同是否有效？2.本案是否符合情势变更情形？

【裁判要点】

1.合同有效。双方所签认购书明确了房屋位置、面积、价格、付款方式，同时对签订本约即房屋买卖合同及首付款支付期限进行了预先安排，主要预约事项内容完整，从法律性质而言，签订认购书是当事人为将来订立本约而达成的合意，认购书为预约合同，系双方当事人真实意思表示，且未违反法律与行政法规禁止性规定，应认定为合法有效。认购书中约定郑某所交定金，性质为立约定金，系为保证正式签订合同而交付的定金，其效力应予认定。

2.郑某违约。根据国办发〔2010〕4号文，从2010年4月1日起，购买二套房的银行按揭贷款政策已发生变化。且双方已在认购书中明确约定如郑某按揭申请未获银行批准情形时的付款方式。可见，郑某在签订认购书时已预见到其可能申请不到房价款80%的银行按揭。双方并未明确该约定仅适用于因双方当事人的原因导致按揭申请未获银行批准的情形，故郑某认为本案属国家政策调整非双方当事人原因故不能适用该约定的理由不成立。综上，郑某以国家政策调整为由要求解除认购书依据不足，因郑某逾期未能与开发公司签订《商品房买卖合同》，郑某应承担违约责任。依最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第4条规定，郑某无权要求返还定金5万元。因郑某一直未能与开发公司签订《商品房买卖合同》，郑某现起诉要求解除双方之间的合同关系，应予以支持。

【裁判依据或参考】

1.法律法定。《合同法》（1999年10月1日）第117条：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”

2.行政法规。国务院办公厅《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（2011年1月26日国办发〔2011〕1号）第3条：“……调整个人转让住房营业税政策，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税。”第4条：“……对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。人民银行各分支机构可根据当地人民政府新建住房价格控制目标和政策要求，在国家统一信贷政策的基础上，提高第二套住房贷款的首付款比例和利率。银行业监管部门要加强对商业银行执行差别化住房信贷政策情况的监督检查，对违规行为要严肃处理。”第6条：“各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。”国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（2010年4月17日国发〔2010〕10号）第2条：“……实行更为严格的差别化住房信贷政策。对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同），贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高，具体由商业银行根据风险管理原则自主确定。”国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（2010年1月7日国办发〔2010〕4号）第2条：“……对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），贷款首付款比例不得低于40％，贷款利率严格按照风险定价。”

3.司法解释及最高人民法院司法性文件。最高人民法院《2011年全国民事审判工作会议纪要》（2011年6月）第19条：“对房屋买卖合同明确约定以按揭贷款方式付款，且买受人能够举证证明其确因首付款比例提高、贷款利率提高或不能办理按揭贷款等因素，导致无履约能力的，其以不可归责于双方当事人的事由为由请求解除合同，并要求出卖人返还收受的购房款或者定金的，可以支持。对合同未明确约定以按揭贷款方式付款的，买受人以信贷政策变化为由请求解除买卖合同的，原则上不予支持；但买受人举证证明订立合同时出卖人明知且接受其实际将以按揭方式付款的，人民法院应依据相关法律、司法解释的规定，审查其解除合同的理由是否成立。”第20条：“房屋买受人在合同签订后由于相应住房限购政策的实施而无法办理房屋所有权转移登记的，买受人以不可归责于双方当事人的原因导致合同目的无法实现为由，请求解除合同，返还所支付的购房款和定金的，可以支持。当事人并主张赔偿损失的，原则上不予支持。”第21条：“人民法院对因国家宏观调控政策调整导致双方当事人解除房屋买卖合同后的损失，应适当区分基本住房、改善性住房和投资性住房予以公平处理，依法保护普通民众特别是弱势群体和低收入阶层的利益。对购买基本住房或改善性住房的，出卖人在解除合同后请求买受人赔偿损失的的，原则上不予支持；对购买投资性住房的，出卖人在合同解除后请求买受人承担相应补偿责任的，人民法院应当依据公平原则进行处理，合同约定定金的，补偿数额原则上以定金数额为限，没有约定定金的，原则上不超过合同标的额的10%；对购买投资性住房的，应依据合同法的相关规定处理。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释 （二）》（2009年5月13日法释〔2009〕5号）第26条：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”最高人民法院《关于正确适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）服务党和国家的工作大局的通知》（2009年4月27日法〔2009〕165号）第2条：“严格适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十六条……对于上述解释条文，各级人民法院务必正确理解、慎重适用。如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核。必要时应报请最高人民法院审核。”最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2003年6月1日法释〔2003〕7号）第4条：“出卖人通过认购、订购、预订等方式向买受人收受定金作为订立商品房买卖合同担保的，如果因当事人一方原因未能订立商品房买卖合同，应当按照法律关于定金的规定处理；因不可归责于当事人双方的事由，导致商品房买卖合同未能订立的，出卖人应当将定金返还买受人。”第23条：“商品房买卖合同约定，买受人以担保贷款方式付款、因当事人一方原因未能订立商品房担保贷款合同并导致商品房买卖合同不能继续履行的，对方当事人可以请求解除合同和赔偿损失。因不可归责于当事人双方的事由未能订立商品房担保贷款合同并导致商品房买卖合同不能继续履行的，当事人可以请求解除合同，出卖人应当将收受的购房款本金及其利息或者定金返还买受人。”最高人民法院副院长唐德华《在浙江省全省民事审判工作会议上的讲话——关于民事审判工作形势与任务》（2000年）：“……在审判实践中，审判人员往往忽视合同签订自愿这一重要原则，比如合同中双方当事人约定的风险责任条款，法院以公平原则，情势变更原则任意免除或减轻一方责任，把合同中双方当事人约定的责任承担以法官自由裁量权代替，有很大的随意性，尤其是情势变更本来是因不可归责于当事人的事由发生了无法预见的重大变化，按原合同履行显失公正因而变更其法律后果，使裁决达到公平、公正。任意适用情势变更反而有失公平、公正。”

4.部门规范性文件。住建部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于规范商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准的通知》（2010年5月26日建房〔2010〕83号）第1条：“商业性个人住房贷款中居民家庭住房套数，应依据拟购房家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同）成员名下实际拥有的成套住房数量进行认定。”第4条：“对能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民申请住房贷款的，贷款人按本通知第三条执行差别化住房信贷政策。对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民申请住房贷款的，贷款人按第二套（及以上）的差别化住房信贷政策执行；商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况和地方政府有关政策规定，对其暂停发放住房贷款。”中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》（2007年12月5日银发〔2007〕452号）第1条：“以借款人家庭（包括借款人、配偶及未成年子女）为单位认定房贷次数。”第2条：“对于已利用银行贷款购买首套自住房的家庭，如其人均住房面积低于当地平均水平，再次向商业银行申请住房贷款的，可比照首套自住房贷款政策执行，但借款人应当提供当地房地产管理部门依据房屋登记信息系统出具的家庭住房总面积查询结果。当地人均住房平均水平以统计部门公布上年度数据为准。其他均按第二套房贷执行。”第3条：“已利用住房公积金贷款购房的家庭，再次向商业银行申请住房贷款的，按前款规定执行。”中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（2007年9月27日银发〔2007〕359号）第3条：“……对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以下的，贷款首付款比例（包括本外币贷款，下同）不得低于20%；对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的，贷款首付款比例不得低于30%；对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的，贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次基准利率的1.1倍，而且贷款首付款比例和利率水平应随套数增加而大幅度提高，具体提高幅度由商业银行根据贷款风险管理相关原则自主确定，但借款人偿还住房贷款的月支出不得高于其月收入的50%。”第4条：“利用贷款购买的商业用房应为已竣工验收的房屋。商业用房购房贷款首付款比例不得低于50%，期限不得超过10年，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次利率的1.1倍，具体的首付款比例、贷款期限和利率水平由商业银行根据贷款风险管理相关原则自主确定；对以‘商住两用房’名义申请贷款的，首付款比例不得低于45%，贷款期限和利率水平按照商业性用房贷款管理规定执行。”

5.地方司法性文件。北京高院《关于妥善处理涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷案件若干问题的会议纪要》（2011年12月13日）第2条：“国家对于房地产市场的宏观调控并非是一个令所有市场主体猝不及防的突变过程，而是经历了一个从限贷到限购逐步加强和完善的发展过程。房屋买卖合同作为一种标的额相对较大、与买卖双方切身利益密切相关的合同，当事人在签订合同时对合同订立后可能出现的房地产市场风险及各种履行障碍均应当有一定程度的预见和判断。因此，住房限购政策在司法实践中不宜认定为《合同法》第一百一十七条规定的不可抗力。”第3条：“住房限购政策在性质上具有公共政策的性质，确实会对房屋买卖合同能否继续履行造成重大影响。对于合同订立后由于住房限购政策的实施致使买受人无法办理房屋过户登记的，属于因不可归责于双方当事人的原因导致合同目的无法实现，当事人要求解除合同的，除合同另有约定外，一般应予支持。出卖人应当将收受的购房款或定金返还给买受人；当事人一方要求另一方承担违约责任或适用定金罚则的，不予支持；经审查合同解除确实导致当事人间利益失衡，损失方要求对方补偿其所受合理损失的，可酌情予以支持。房屋买卖合同依约定期限能够实际履行，因一方当事人的原因致合同处于迟延履行状态，在此期间由于住房限购政策的实施导致合同无法继续履行的，对守约方要求解除合同，并要求另一方承担赔偿损失等违约责任的诉讼请求，应予支持。”第5条：“房屋买受人要求出卖人继续履行合同，办理房屋过户登记，经审查双方虽未办理网上签约，但买受人家庭（含夫妻双方及未成年子女）具备‘京十五条’规定的购房资格（见附件一）的，可以判决或调解出卖人为买受人办理房屋过户登记；不具备资格的，法院应向当事人释明其可以变更诉讼请求，即要求解除买卖合同；经释明当事人变更请求的，按本纪要第三条的内容处理，当事人坚持要求继续履行的，判决驳回其诉讼请求。买受人对其具备‘京十五条’规定的购房资格负有举证责任。买受人应当依据北京市住房和城乡建设委员会《关于落实本市住房限购政策有关问题的通知》第三条的规定提供相应的证据材料（见附件二），并提交书面承诺保证其陈述真实。买受人无正当理由拒绝提供证据材料以致法院无法审查核实的，应当判决驳回其要求办理房屋过户登记的诉讼请求。出卖人对买受人的权利主张表示认可的，不免除买受人的举证责任。法院应当根据买受人提交的证据主动审查买受人家庭是否具备‘京十五条’规定的购房资格并做出认定，必要时应当向相应的房屋管理部门进行核实，避免当事人通过法院生效判决、调解书的方式规避上述政策规定，实现房屋过户的目的。”第6条：“本纪要第五条涉及案件中，买受人家庭不具备‘京十五条’规定的购房资格，但买卖双方在该规定实施（2011年2月17日）之前已经订立房屋买卖合同，且已经支付购房款并实际占有使用房屋，解除合同会导致当事人间利益明显失衡的，对买受人要求继续履行合同并办理房屋过户登记的诉讼请求，可予支持；不符合前述条件的，按本纪要第五条第一项的内容处理。法院对当事人提交的证明上述事实的证据应当严格审查，全面审核，判决支持买受人要求办理房屋过户登记诉讼请求的，应当在判前向受理法院的主管院庭长汇报，必要时可向二审法院汇报；原则上不宜以出具正式调解书的方式确认由出卖人为买受人办理房屋过户登记手续。买受人在相应的住房限购政策实施前已经提起诉讼要求办理房屋过户登记，尚未审结的，不受该政策规定的住房限购条件的限制。”第7条：“住房限购政策实施后，因一方当事人故意隐瞒或虚构相关事实，导致订立的合同违反住房限购政策而无法继续履行，另一方当事人请求解除或撤销合同，并要求对方当事人赔偿其因此所受损失的，应予支持。”第8条：“当事人双方在订立合同时明知或应当知道该合同不符合当时的住房限购政策，一方当事人要求继续履行的，不予支持，但一审法庭辩论前买受人家庭具备‘京十五条’规定的购房资格的除外；合同约定待买受人符合住房限购政策后再办理房屋过户登记的，依照其约定。”第9条：“因住房限购政策的限制，当事人约定一方以他人名义购买房屋，并将房屋登记在他人名下，借名人以其系实际买受人为由，要求确认房屋归其所有或办理房屋过户登记的，不予支持；借名人因自身条件变化或政策发生调整等原因符合住房限购政策的，可以判决登记人为其办理房屋过户登记手续。”北京高院《关于印发〈北京市高级人民法院关于涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷案件处理的暂行意见〉的通知》（2011年11月3日 京高法发〔2011〕400号）第2条：“审理涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷案件时，应遵循维护国家住房限购政策、保护当事人合法权利的原则。”第3条：“当事人签订的房屋买卖合同涉及北京市住房限购政策时，法院在审理过程中，原则上以网签合同日期作为判断合同是否成立的重要依据之一。”第4条：“房屋买受人无法办理房屋所有权转移登记系因住房限购政策实施所致的，当事人有权请求解除合同。”第5条：“对于因住房限购政策实施导致当事人解除合同后，出卖人应当将收受的购房款或定金返还给买受人，买受人应将接受的房屋返还给出卖人。因解除合同造成的损失按照公平原则处理。”第6条：“在对涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷进行调解的过程中，在自愿合法调解的基础上，应对房屋买受人是否符合住房限购政策规定进行审查，防止利用调解协议规避住房限购政策的现象。”浙江高院民一庭《关于审理受房地产市场调控政策影响的房屋买卖合同纠纷案件的若干意见（试行）》（2011年4月22日）第1条：“审理受调控政策影响的房屋买卖合同纠纷案件，应坚持合同自由、诚实信用、依合同履行义务和公平原则。认定相关房屋买卖合同效力时，应严格依照法律、行政法规和司法解释的规定；只有明确存在法定无效情形的，才可以认定合同无效。”第2条：“纯粹因受限贷、限购、禁购等调控政策的直接影响，合同确实无法继续履行的，不属于‘不可抗力’，一般应认定属于《解释》第四条、第二十三条规定的‘不可归责于当事人双方的事由’。当事人据此请求解除合同的，可予以支持，但当事人另有约定的除外。”第3条：“调控政策实施前订立的合同并未明确约定以按揭贷款方式付款，现买受人以其因受限贷政策影响而无法继续履行为由，请求解除合同的，一般不予支持。”第4条：“调控政策实施前订立的合同约定以按揭贷款方式付款，现买受人举证证明其确因首付款比例提高、不能办理按揭贷款等导致无法继续履行，而请求解除合同的，可予以支持；出卖人应当将收受的购房款或者定金返还买受人。出卖人请求买受人承担其为订立合同而实际发生的费用等合理损失的，可酌情予以支持。”第5条：“调控政策实施前订立的合同在限贷政策实施后，买受人既未按约履行也未提出解约，经出卖人催告后仍未在合理期限内履行或提出解约，出卖人请求继续履行合同或解除合同，并由买受人承担违约责任的，应予以支持。”第6条：“调控政策实施前订立的合同确因限购、禁购政策而导致无法继续履行的，当事人均可以请求解除合同，出卖人应当将收受的购房款或者定金返还买受人。出卖人起诉或反诉请求买受人继续履行合同、承担违约责任或适用定金罚则的，不予支持；但出卖人请求买受人承担其为订立合同而实际发生的费用等合理损失的，可酌情予以支持。”第7条：“调控政策实施后，因一方当事人隐瞒或虚构事实情况，导致订立的合同违背调控政策而无法继续履行，另一方当事人请求依法变更或撤销合同，并要求对方当事人承担其因此所受损失的，可予以支持。双方当事人均知道或应当知道订立的合同违反调控政策的强制性规定，一方当事人请求确认合同有效、继续履行的，不予支持。”第8条：“实际买受人为规避限购、禁购政策，以他人名义与出卖人订立合同并办理房屋权属证书后，以其系实际买受人为由，请求确认其为房屋产权人的，不予支持，但调控政策重新调整并准许其取得产权的除外。”第9条：“房屋买卖合同因受调控政策影响而解除，房地产经纪机构请求房屋买卖合同当事人支付其已实际支出的必要费用以及合理报酬的，应酌情予以支持；但对未予明码标价、虚假误导、混合标价、捆绑标价、炒卖房号、赚取差价，以及其他违反住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部发布的《房地产经纪管理办法》等规定的收费，不予支持。房屋买卖合同当事人请求房地产经纪机构退还当事人委托其保管的购房款、定金和房屋产权证书等资料的，应予以支持。”海南高院《关于办理商品房买卖合同纠纷案件的指导意见（试行）》（2011年1月）第14条：“政府或政府主管部门发布‘限购令’的，拟购房人可购房套数以相关‘限购令’为限。开发商因‘限购令’不能履行合同义务，拟购房人要求承担违约责任的，不予支持。”北京高院《关于印发〈北京市高级人民法院关于商事审判应对金融危机的若干意见〉的通知》（2009年8月19日京高法发〔2009〕373号）第2条：“正确理解和慎重适用最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条关于合同‘情势变更原则’的规定，依法合理调整平衡合同双方的利益关系。虽然国际金融危机给彼此依存并密切关联的不同经济领域或者行业之间带来了方方面面的影响，但由此而产生的合同纠纷中的利益损失一般仍属于商业风险范围。因此，在个案中，要注意结合市场的具体情况，合理区分和甄别情势变更和商业风险。要依法严格把握情势变更原则的适用条件，严格审查当事人提出的‘无法预见’的主张与不能实现合同目的之间的因果关系。特别是对于涉及市场属性活泼、长期以来价格波动较大的大宗商品标的物以及风险投资型金融产品标的物的合同，更要慎重适用情势变更原则。对于拟适用情势变更原则的相关案件，必须经受理法院审判委员会讨论并将处理意见及时向市高级法院提交书面报告，必要时由市高级法院向最高人民法院请示汇报。”福建高院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件疑难问题的解答》（2008年7月25日）第1条：“问：最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称商品房买卖合同司法解释）第四条规定的‘不可归责于当事人双方的事由’应如何认定？答：‘不可归责于当事人双方的事由’是指双方当事人均无过错而导致商品房买卖合同未能订立的情形。例如，双方当事人在商品房的认购、订购、预订等协议中未约定的与商品房买卖有关的内容，在签订正式商品房买卖合同时，经磋商无法达成一致意见的；收受定金后，因第三人的原因或自然灾害致使该商品房项目未能建设或未能按原约定建设等情形。因一方当事人恶意磋商导致合同无法订立的，应当按照法律关于定金的规定处理。例如，在签订认购、订购、预订等协议后，买受人反悔，为了能退回定金，在订立商品房买卖合同时，对双方未约定的事项故意提出一些苛刻条件（例如要求出卖人在不合理的期限内交房）的，不属于不可归责于双方当事人的事由。如果无法确认是否一方当事人故意，则适用‘因不可归责于当事人双方的事由，导致商品房买卖合同未能订立的，出卖人应当将定金返还买受人’之规定，返还定金。”

6.地方规范性文件。北京市住建委《关于落实本市住房限购政策有关问题的通知》（2011年2月16日京建发〔2011〕65号）第1条：“自2011年2月17日起，对已拥有1套住房的本市户籍居民家庭（含驻京部队现役军人和现役武警家庭、持有有效《北京市工作居住证》的家庭，下同）、持有本市有效暂住证在本市没有住房且连续5年（含）以上在本市缴纳社会保险或个人所得税的非本市户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供本市有效暂住证和连续5年（含）以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。”第8条：“居民家庭已拥有住房包括已经完成房屋产权登记的住房和已进行网上签约但尚未完成产权登记的住房。”第9条：“居民家庭成员中至少有一人具有本市户籍的，视为本市户籍居民家庭。”上海市《关于本市贯彻〈国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知〉的实施意见》（2011年1月31日沪府办发〔2011〕6号）第7条：“自本意见发布之日起，暂定在本市已有1套住房的本市户籍居民家庭、能提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或者社会保险（城镇社会保

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