作者：肖守贸（著）
出版社：社会科学文献出版社
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党意与民意：北平市参议会研究(1928～1948)试读：
自序
本书是在我博士学位论文的基础上形成的。说是在其基础上，意为主要的东西变动并不大，如基本结论、核心议题、分析方法，未有大的变更。这固然和本书所依据的核心材料较为集中有关。如今要出版了，我内心自然是欣喜的。
我做关于北平市参议会的研究，多少也是受到当时北大关于博士学位论文要用原始档案来做这一传言的影响，最初选题方向杂乱。后来在房德邻老师的指点下，去北京市档案馆看档案，看到一个比较完整的北平市参议会卷宗，估摸其内容规模可以支撑相关研究，在既定时间之内也大概可以阅读掌握。用了三年时间，其间有不少曲折，最后终于算是完成通过。现在我忝列大学教师之列，能够坐在书斋里面看点书，端赖于此。
当年选定博士研究课题开展档案阅读，并进而了解到近代中国不同人物对政治革新的看法时，我也有这种轮回之感。诚如学者所言，现在讨论的许多政治理论问题，在十九和二十世纪相关讨论中已经十分深入。其时很多议论，有似专门针对当前的争论而发。有人甚至觉得其讨论深度还超过目前。读这些文字，我觉得作者就坐在眼前，纵论时局。其言论似曾相识，但是一旦意识到其历史性，我又会产生一种恍惚的轮回幻觉。
不过，理想性观念本身是一回事，观念在社会实践中的传导和运用又有所不同。
近代中国诸多观念及体制，大致以同心圆样态在不同的行政层级上波轮式传导。一般所谓中心城市“先进”管理，无论良莠，均依时间梯度依次往下传导至不同层级。这种一元体制下的机械复制，造成不同地域观念和管理机制上的雷同。这种传导在时间上的先后，使在其中向下迁移的经历者，往往有重新体验故事的轮回感。这种几乎和行政层级平行的在不同地方的复制浪潮，尽管有助于构建效率较高的同质而统一的社会和政治机制，但是客观上也因过度模仿而造成地方创造力不足。
在一个需要因应外部激发的危机（当然不仅仅是外部性的原因）时代，一统性的叙述有其历史合理性。但是在一个“正常时代”（观念上的或实际上的），地方是否有其独特的知识和实践来拓宽我们对近代中国政治发展的理解？其对理解古代中国统一性的所谓“帝国”时代地方在知识、观念和政治实践上的真实情景及其对近代中国的政治发展的路径规定又有何助益？
这些问题均非本书所能完全回答。眼前这本书，难说尽善，敝帚自珍的心情，总是有的。
现如今论文获得出版的机会，自是一件令人欣喜的事，更期待能在此基础上更进一步。感谢我的家人，感谢那些帮助和关心过我的老师、同学、同门师兄姐弟妹们，感谢时时鼓励帮助我的朋友和同事们，不一一列名，铭记在心！感谢社会科学文献出版社两位编辑认真而专业的工作。当然，文中任何讹误之处由我自己负责。
绪言
一 问题的提出
1924年孙中山改组国民党，开始按照苏俄共产党的组织方式改造国民党。这一政党组织形式的转变对其后南京国民政府的政治运转方式产生了巨大影响。日本学者深町英夫称之为“党国体制”。[1]1928年8～10月，南京国民政府在名义上统一全国后，即开始正式实行训政，直至1948年开始行宪，训政才正式结束。关于这段时期由孙中山设计的军政、训政、宪政三个政治阶段衔接和转变的过程，已经有一些政治史研究关注中央层面的政治斗争。对于国民党政权在由军政到训政、由训政到宪政两个转变过程中的实际作为尚缺乏较为[2]细致深入的考察。尤其是地方基层政治组织如何因应这种变化，以及在不同时间、不同地域的政治环境下，包括国民党在内的政治力量在地方自治过程中博弈和竞争的实际情形，实有进一步考察的需要。揭示这一进程也有助于加深对中国近代民主政治发展的了解，对理解一党体制（one-party system）下民主政治的演变过程尤有裨益。
要了解这两个政治转变，很多重大问题亟须得到解答。第一，在国民党政权的制度设计中，地方参议会在整个政治体制中究竟处于何种政治地位，其思想来源和依据又是什么？第二，地方民意机关的参议会组织在不同年代的发展和运作过程中，复杂的国内甚至国际环境对它产生何种影响，尤其是在国民党党治体系下，民意机关和党、政部门之间不同派系的关系——不仅仅是法理形态的关系，更重要的是实际运行过程中的相互关系——究竟如何？第三，北平市参议会内部运作的实情究竟如何，即在参议会内部不同政治力量之间是如何协调和竞争，以达成各自的政治利益？所有的问题都要集中到北平市参议会的运作是如何反映了30年代和40年代两大政治转变的，尤其要关注的是当时执政的国民党在其中的表现。
二 既有研究回顾
学术界对于南京国民政府时期地方政治状况的研究，尤其是地方民意机关的研究，应该说最近几年有了明显的进展，这尤其体现在大量的学位论文选题上。为使讨论集中，本书将对和本书论题直接相关的党治与民意机关关系的研究状况做一回顾。
关于国民党的南京国民政府的政权性质、意识形态得失、统治特征、行政治理效率及党政结构等，学术界长期以来有相当的研究。吴本立（Brantly Womack）用“弱势独裁国家”（weak authoritarian [3]state）形容南京政权。此后用类似词语描述南京政权特征者甚多。冯兆基（Edmund S.K.Fung）用“弱势独裁”（weak dictatorship）形[4]容南京政权的治理特征。王奇生在其著作中也直接使用了“弱势独[5]裁”来描述国民党南京国民政府的治国特性。更早的易劳逸（Lloyd E.Eastman）在其研究国民党的两本著作中尽管使用了带有强烈感情色彩的词句诸如“腐败无能”“它与生俱来就是所有政治体系中最为动荡的体系之一”等描述南京政权，但是他仍然冷静地提醒读者注意南京国民政府面临的中央和地方分裂、权力无法贯穿行政体系、[6][7]派系倾轧等诸多现实困境，并据此做出同情性的观察。
这些研究各有洞见，但是采用化约的方法对南京国民政府只有法理意义的“统一”施政做总体性评价，如何把握其合理度仍可讨论。对南京中央政府而言，中央和地方的区分并不是行政层级的简单区分，它是中央权威存在巨大区域局限的表征。实际上，南京国民政府一直力图扩展中央权威，以达成国家的实质统一。在这种情形下，所谓“弱势”，只是中央对无法掌控的地方的无力感；而所谓“独裁”，既是对中央在其掌控区域统治状况的一种实际描述，也是中央在扩展其权威过程中达成国家行政统一的一种政治努力。如果追求国家统一是近代中国一个可以接受的合理的国家目标，“独裁”是否应该承担其字面上过多的道义上的负面压力，是值得进一步探讨的，毕竟“弱势”二字足以引起相当的学术思考。饶有趣味的是，在探讨国民党“弱势”原因时，这些持续产生学术影响的研究也给后来者提供[8]了一些有意义的启发。梁丽萍认为，国民党意识形态宣传的形式化、空洞化导致其意识形态构建失效，无法获得民众的信仰而失去感召[9]力。其文中提到宣传形式化的原因与国民党组织的涣散有关。派系政治被普遍认为是削弱国民党统治的重要因素。冯兆基注意到国民党高层存在两个层面的派系：一是和蒋介石派系对立的其他派系，尤其[10]是在中执会和中政会；一是蒋系内部的派系之争。这个观察不够全面，至少应该还有南京中央和地方实力派之间的派系冲突。金以林注意到粤籍人物地域观念对国民党层面派系斗争的影响，不过他对非[11]中央的区域性地方派系在整个南京时期的政治影响着墨不多。实际上地方派系是造成国民党“弱势”的重要原因，尤其在涉及财政等问题时。香港中文大学张志东的博士学位论文部分涉及这一课题，他认为南京中央政府对地方控制的削弱，造成其财政方面十分困窘。他认为南京政府“真正的问题其实也不在于专制独裁，而在于专制独裁[12]的架构下相关权力是否能获得正面的、有效的运用”。唐丽萍、娄万锁对南京国民政府的财政吸纳能力的研究表明“南京国民政府的财[13]政能力是低下的，不能有效推动现代化建设”。刘慧宇从南京国民政府中央和地方税收划分的角度将研究推进，认为这一政策在实践过程中，“因中央、地方有着完全不同的利益要求，其效果并不理[14]想”。上述研究均从不同角度揭示了南京国民政府“弱势”的各种表现和原因。王奇生关于国民党组织体系的研究指出，国民党组织体系中存在党政“双轨制”，在这种体制下，地方层级的“党的机关不能直接干预行政，更不能直接将他们的指令传达给政府部门去执行……行政机关的党员干部往往不受党组织的约束。由此一来，党治在地方层级逐渐沦为一种虚拟状态”，形成“党部无法通过管理从政党员去制约和监督政府……党权在地方政权中因无所寄托而日趋弱[15]化”。这种制度极大地制约了作为革命性政党的国民党及其主导的国民政府的运作机能。假定此种以党统政有助于加强行政效率的论述成立，则势必引发新的议题：在当时国民党基层党组织涣散的状况下，地方政治进程（比如作为地方民意机关的参议会）是否会因国民党党治乏力而呈现别种面貌，这对理解国民党党治又有何新提示？
对南京国民政府时期地方政治状况的研究常以“地方自治”为题。魏光奇从“官治”和“自治”互相竞争的角度提出20世纪上半叶实行的四次地方自治，“体现了要将现代民主机制引进县乡地方制[16]度的历史趋势”。但是孔飞力提醒在关于地方自治研究中，“要将地方自治的历史现实和附着于其上的质性迥异的思想观念抽离开来，[17]尤其是政治民主的观念，地方自治理论的起源和民主关系不大”。孔飞力用“控制—自治—动员”的分析框架理解晚清到民国以来地方自治实际运作的努力与南京国民政府时期以宪政民主为归趋的地方自治实践并不冲突。实则自1928年8月，经过一系列政治和法律程序，国民党已经启动了基于孙中山政治学说的“训政”。按照孙中山的学说，训政完成其任务后即可实施宪政。其中特别关键者，即董修甲所言：“训政时期最重要之工作，即为筹备并完成以县为单位之地方自[18]治。”尤需注意的是，此时期地方自治有一迥异于前的要点，即训政在法理上要在作为革命党的国民党领导之下进行。因此，任何关于此时期地方自治的论述，必得反映“训政体制”这一决定性的宏观政[19]治架构在其中发挥的作用，这种政治架构的核心是“党国体制”，推崇以党治国。因此在地方自治研究中，无论国民党本身实践的成败得失如何，了解国民党党治和自治的关系，实为不可规避的核心课题。而所谓完成自治有诸多条件，其终点在于人民有选举官员和议员的权
[20]利。因此民意机关的成立及其筹备时期的运作实效，实为观察地方自治成功与否的关节点，也是考察训政时期党治与自治的关键。
国民党和民意机关的关系一直是了解国民政府时期政治运动的重要议题。杨幼炯将国民党定义为“用其绝对的权力，采取超出于现行法律之革命方法，以求到达革命的目的，实现其主张”。它是从事“建国”与“治国”的革命党，区别于北洋时期仿行欧美立宪选举制[21]度下的普通政党。国民政府建立后，按照设计即进入训政阶段，国民党有重建秩序、实施地方自治以完成政纲的诉求。其施政效果如何？钱端升指出，总体上来看，由于明显的军事特征，国民党训政体制的运作十分低效，使得作为宪政准备的地方自治进程沦为纸上谈兵，但是国民党并非铁板一块，有些理想未灭的党员在训政初期也能[22]顶住党机器的压力，采取一些促进民众提高政治能力的措施。钱的判断显然有待于对更大空间范围更多的地方自治个案的研究来求证。近期学术界关于地方自治的实证考察，推进了钱氏对党治在地方自治实践中表现的研究。向中银关于抗战后期至战后初期重庆临时参议会的考察认为，参议会在相当程度上体现了国民党及其领导人的意图，但是其议案统计也显示，包括国民党籍在内的参议员参政议政时[23]仍然具有相当的主动性和建设性。在川康地区，国民党通过县政整改逐步建立起对地方的控制，各级民意机关的“人员构成、提案处置等处处体现了行政意志的权威作用”。但是，“县参议会的成立，在一定程度上冲击了民国地方政治积郁已久的沉闷空气，确实起到了[24]一定‘辅助官治’之作用”。从30年代到40年代末，各级参议会组织广泛建立，也促进了相当活跃的地方参与式政治的发展。需要注意的是，在国民党由“训政”到“宪政”的理想设计中，由下而上递进选举产生的各级参议会组织至关重要：一方面只要标志地方自治完成的参议会依比例成立，国民党即显示完成了从训政到宪政的转变；另一方面，这种政治转变给作为革命型政党的国民党也带来压力，即如何在这一过程中既实现其理想性的宪政目标，又避免这种转变带来[25]的权力流失，维持其现实性的政治利益。尤其是在训政时期，首要的任务是强化党的主导能力，这种努力在不同地域政治环境下将面临不同政治力量的竞争和博弈，尤其是地方力量的抵抗。
李怀印对河北获鹿的研究表明，国民党试图开辟一条迥异于晚清和民国前期的地方治理道路，弱化甚至终结乡村精英在县衙门和乡村之间的中介角色，突破乃至“绕开”乡绅，以新制度、新法令乃至新理念，将自己的力量直接扩展到乡村。而对于从民国前期（北洋时期）即断续存在的为地方精英所掌控的参议会组织，“国民党从未认真办[26]理”。这种情况也反映在国民党对此时期各种社会团体（如农会）的控制中，魏光奇称此种强化国民党控制力的安排削弱了参议会的民[27]意机关色彩。但是，作为国民党法律规定的属于地方自治组织一部分的参议会，不大可能被国民党完全放弃，其强化掌控能力的实际效果在不同政治环境和地域下自应存在一定差别。此外，地方精英本身的构成也在不断变化，这不仅是指他们政治策略的变化，也与参议员自身因知识背景带来的视野差异有关。在广西县级参议会，参议员逐步年轻化，文化水准逐步提高，议员多具“前官员”和“教育工作者”经历，这些“新地方精英阶层”仍然依据传统习惯的上升路径，并不完全出于政治家和政党的理想和目标。比如正式参议会议员中[28]“培训”背景出身者较多，一般认为这是党部影响的明显表现。不过作为党员的参议员和作为国民政府成员的行政官员未必是同一政治结构下的利益共同体。换言之，地方力量本身处于一个动态过程，在城市尤其如此。在训政理念指导下的新权威国民党，和变化中的地方精英阶层究竟如何互相调适，对此仍然需要更多的实证性分析。有研究显示，尽管基层民意机关的效率和职权均不尽如人意，但议员的提案都表现出对地方建设事务的积极关注。在和各级行政机关交往时，[29]也表现出积极维护其民意机关尊严和法律地位的一面。
学术界从训政角度对南京政府时期地方民意机关进行的研究，就[30]范围而言，对参议会的法理形态已经有了一些制度性阐述；对某些值得注意的重要问题有所提示，一般研究均能够注意到民意机关与[31]政府部门关系；对地方性民意机关运转状况的研究已经有不小进展，有的研究者已经开始进行大量的议案分析，并开始涉及复杂的派[32]系关系。关于民国时期民意机关的研究尽管已经有了一定的学术积累，但是目前还存在很多需要拓展的领域。首先，专门以民意机关为对象的研究仍然不能算多，因而有必要拓展对民意机关的研究，完[33]善民国政治制度研究中党政军之外“民”的部分。
其次，现有研究的视野仍然存在不少局限。这一方面表现在研究思路基本上还是就民意机关谈民意机关，仍然过多地局限在法理形态。思路和视野大同小异，只有对某项制度描述的细密程度之分，难以见到对国民党政权和民意机关的关系以及这些民意机关实际运作过程的探讨。另一方面的表现则是既有研究未能充分将民意机关放在整个时代变局中，尤其是将民意机关放在国民党训政体制下考察，因而给人以“只见树木，不见森林”之感，缺乏具体翔实的个案研究。笔者试图将民意机关放置在整个历史环境中考察以下几个方面：训政体制下民意机关所处的真实位置，国民党不同层级的机构与民意机关在具体运作过程中的真正关系，民意机关与行政当局（本书特指北平市范围之内）之间的关系；并将参议会放在整体历史环境中，观察南京国民政府从军政到训政、从训政到宪政的转变过程。
选择北平市参议会作为研究对象来探讨上述两大转变，基于几点考虑。第一，目前学术界对这段时期政治史的关注有两个特点：一是较多地关注中央层面的政治斗争，包括各大派系首脑人物的军事政治斗争、国共最高层面的军事政治较量；二是较多关注行政部门及全国性组织，而有关对训政极其重要的地方民意机关的研究相对较少。第二，北平市参议会在30年代是当时较早设立，并发挥了民意机关职[34]能的非咨议性质的地方参议会。除去抗战时期仅仅在时间上有中断外，其存续时间跨度和整个训政时期较为一致，运作过程相对完整，给研究者考察国民党政权从军政向训政，并从训政向宪政转变的实际[35]政治过程提供了一个极好的个案。
三 资料基础
关于民国时期参议会的资料，正如《中华民国选举史》编者所言：“我国选举机关，在先系临时性，于办理选举时成立，任务完毕，即行裁撤，故多年来选举资料，因专司，遂分置于各保管单位档案之[36]中。”所以关于各地参议会的档案，散存于各地方档案馆。本书依据的资料主要有以下几种。（1）北京市档案馆所藏“北平市参议会”卷宗，共60卷。这是本书的核心史料。内容主要包括抗战结束到北平和平解放前该会参议员名单和历次会议记录（包括出席人员、政府官员的施政报告、议员提案、人民请愿案，以及参议员对政府官员的质询案、政府官员的现场答复及事后书面答复）。此外，关于1933～1934年北平市参议会会议记录的原始资料大会会刊，笔者查阅到的几册分别藏于中国社会科学院近代史研究所和首都图书馆。还有一部分相关档案分别存于北京市档案馆的北平市政府、北平市警察局、社会局等卷宗之中，这些构成本研究的基本资料。（2）各种已经出版的档案资料。主要是有关国民政府政治制度的档案资料，包括《国民党[37]政府政治制度档案史料选编》、《中华民国史档案资料汇编》（第5[38][39]辑“政治”），台湾出版的《中华民国重要史料初编》等。还有国民党历次代表大会会议记录的资料汇编，如荣孟源主编的《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》和中国第二历史档案馆编著的《中国国民党第一二次全国代表大会会议史料》。其他还有北京市档案馆出版的有关民国时期北平市市政方面的相关档案，如《北平历届[40]市政府市政会议决议录》。（3）对民国时期各种资料的汇编，包括个人著作、法规、条例集览和汇编。主要有《民国丛书》及张研、孙燕京主编的《民国史料丛刊》，尤其是政治类的法律法规和政权机[41]构部分。（4）相关人名词典和回忆录、文史资料、报纸杂志等。词典主要用于参考参议员简历，尽管这类人物词典较多，但是由于北平市参议会参议员多具地方色彩，有些参议员的详细经历和政治主张仍然难以考察，因此有必要求助于回忆录和文史资料。如30年代北平市参议会议长董霖的回忆录《董霖自述：六十载从政讲学》，是非常重要的资料。此外报刊也是了解当时北平市政治社会环境及参议会活动的第一手资料，这方面的资料较多，有《北平晨报》《新民报》《现代月刊》等。
四 全书结构
本书按照北平市参议会发展的时间顺序共分为七部分，除绪言和结语外，主体部分共分为五章。按照时间顺序安排的结构，也体现了本研究对相关政治发展基本脉络的理解。
全书基本上可以分为两大块，第一至三章主要探讨国民党甫握政权之后的政治运作，具体而言就是将北平市参议会放在南京国民政府从军政向训政转变的过程中考察。第四至第五章则将北平市参议会放在南京国民政府从训政向宪政转变的过程中考察。贯穿两大内容板块的主线就是通过考察北平参议会的运作过程，探讨国民党政权在两个转变过程中的政治实践，并特别关注政府和参议会的关系，以及在参议会内部国民党和其他利益集团的关系。全书各章具体内容如下。
第一章概述北平市参议会早期发展的历史，主要探讨两个问题：一是国民党对代议政治和民意机关的认识；二是北平市自治的早期发展状况。该章讨论了北平市参议会的历史和存在的政治空间，着重指出国民党在北平市力量相对薄弱，同时在北平长期自治过程中形成了以地方力量为主导的局面，这些都是北平市参议会运作的基本环境。
第二、第三章围绕1933～1934年北平市参议会的运作探讨不同派系的政治力量在其中的政治交易及利益诉求。其中第二章通过分析北平市参议员选举和议长选举讨论参议员的政治倾向，并通过分析参议员议案的总体特征探讨参议会内部不同政治力量的利益诉求，指出以董霖为代表的国民党CC系为谋求政治利益，采取了灵活的政治手腕，一度掌控了北平参议会的人事权。在内部分裂和地方力量竞争的压力下，虽然国民党议政态度较为积极，但是弱势地位使其难有大作为。第三章围绕市参议会和北平市政府法律战展开，叙述了在国民党难有大作为的情况下，以南京中央为背景的北平市政府与由地方力量主导的市参议会之间的较量过程。并指出这是30年代逐渐取得优势地位的南京中央政府实行集权，重新调整训政的过程。
第四、第五章探讨战后在各方要求结束训政、施行宪政的压力之下北平参议会的运作过程。其中第四章以临时参议会为研究对象，指出在战后国共关系调整时期，北平市临时参议会具有一定的过渡色彩，国民党虽然获得对参议会的控制，但是内中各方力量较为融洽，地方力量也较为谨慎地不去挑战国民党的权威。第五章对正式参议会的研究则表明，国民党在参议会内部获得了绝对的人事控制权，参议会议政基本上不能偏离党方设定的大方向。与此同时，国民党和地方力量在人事上出现了高度融合的现象，长期以来困扰参议会的党方和地方的界限由于这种融合而变得难以辨别，参议会议案的较高通过率则表明这种融合使得参议会的运作更加有效。参议会最终未能在北平市建设过程中发挥更大的作用，应归咎于包括国共争夺在内诸多因素的影响。[1] 〔日〕深町英夫：《近代广东的政党·社会·国家——中国国民党及其党国体制的形成过程》，社会科学文献出版社，2003，第263页。不过深町英夫的材料显示这种“党国体制”局限在高层，基层并不是很明显。[2] 在大多数研究中，“国民党政权”与“南京国民政府”是两个不精确却又可以互换的用语，都是用来指称1928～1949年国民党对全国进行治理的政权，本书使用两词，意义基本相同，只有在叙述中有必要强调政权的党派特征时，倾向于使用“国民党政权”一词。[3] Brantly Womack，“In Search of Democracy：Public Authority and Popular Power in China，” in Brantly Womack ed.，Contemporary Chinese Politics in Historical Perspective（New York：Cambridge University Press，1991），p.64.[4] Edmund S.K.Fung，In Search of Chinese Democracy：Civil Opposition in Nationalist China，1929-1949（New York：Cambridge University Press，2000），p.44.[5] 王奇生：《党员、党权与党争：1924～1949年中国国民党的组织形态》（修订增补本），华文出版社，2010。[6] 〔美〕易劳逸：《毁灭的种子：战争与革命中的国民党中国（1937～1949）》，王建朗等译，江苏人民出版社，2010，原序第1～7页；〔美〕易劳逸：《流产的革命：1927～1937年国民党统治下的中国》，陈谦平等译，中国青年出版社，1992。[7] 〔美〕易劳逸：《南京十年时期的国民党中国》，〔美〕费正清、费维恺编《剑桥中华民国史（1912～1949）》（下），李宝鸿译，中国社会科学出版社，1993，第170页。[8] 关于国民党在大陆失败原因的探讨多年来一直是学术界的热点课题，涉及范围广，此处不准备对此做事无巨细的总结。欲大致了解这方面的状况，可以参考郭永学、吴祖鲲《海内外学者关于大陆国民党政权崩溃原因的研究综述》，《吉林大学社会科学学报》1992年第5期。值得注意的是，该文作者在当时即注意到“越来越多的海外学者已着重在国民党自身因素上寻找其统治崩溃的原因”，应当说这个说法的确符合这一时期前后若干年的研究趋势，这种趋势在当前更加清晰，并且逐渐超越“崩溃论”，回归历史现场。[9] 梁丽萍：《国民党主流意识形态的构建与失败（1928～1949）》，《中共中央党校学报》2004年第3期。[10] Edmund S.K.Fung，In Search of Chinese Democracy：Civil Opposition in Nationalist China，1929-1949，p.29.[11] 金以林：《国民党高层派系政治》，社会科学文献出版社，2009。[12] 张志东：《国民党统治时期中国商会与政府的关系：天津的个案研究，1928～1937》，博士学位论文，香港城市大学，2004，第104～105页。[13] 唐丽萍、娄万锁：《南京国民政府建国努力及其失败——1927～1937年南京国民政府政府能力分析》，《江海学刊》1999年第4期。[14] 刘慧宇：《论南京国民政府时期国地财政划分制度》，《中国经济史研究》2001第4期，第42～48页。[15] 王奇生：《党员、党权与党争：1924～1949年中国国民党的组织形态》（修订增补本），第245、244页。关于国民党政权下党政关系的这个特点，蒋永敬先生在《国民党兴衰史》（台北，商务印书馆，2003）中论述国民党党治特征时亦有提出。此外，日本学者家近亮子在《蒋介石与南京国民政府》一书（王士花译，社会科学文献出版社，2005）中亦持有类似看法。[16] 魏光奇：《官治与自治：20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第390页。[17] Philip A.Kuhn，“Local Self-Government under the Republic：Problems of Control，Autonomy，and Mobilization，” in Frederic Wakeman，JR. and Carolyn Grant eds.，Conflict and Control in Late Imperial China （University of California Press，1975），p.257.[18] 董修甲编著《中国地方自治问题》（一），商务印书馆，1936，第16页。关于党治和训政理论及其制度研究的总体情况，可参考田湘波《1949年以来国内外关于中国国民党党治理论和制度的研究》，《二十一世纪》（网络版）2003年4月号（总第13期），该刊网络版已停止，该文地址：http：//www.cuhk.edu.hk/ics/21c/zh/online/china.html，最后访问日期：2016年9月5日。[19] 王兆刚：《国民党训政体制研究》，中国社会科学出版社，2004，第66页。[20] 孙中山：《国民政府建国大纲》，岭南文库编辑委员会、广东中华民族文化促进会合编《孙中山文粹》下卷，广东人民出版社，1996，第710页。[21] 杨幼炯：《中国政党史》，上海书店，1937，第9页。[22] 钱端升：《中国的政府与政治》（此书为英文，书名为The Government and Politics of China），商务印书馆，2011，第136页。[23] 向中银：《重庆市临时参议会研究（1939～1946）》，中华书局，2013。国民党的议员及其提案占多数是否可以说明党的力量通过纯粹数量优势在发挥作用，需要谨慎区分对待。不过至少在形式上，这种数量优势表明一种带有“政治正确”意味的政治姿态已经形成。[24] 王春英：《民国时期的县级行政权力与地方社会控制——以1928～1949年川康地区县政整改为例》，四川大学出版社，2012，第231、139页。[25] 党团制度是这种转变过程中的一种制度设计。党团制度适应基于法律的竞争性政治以及特殊情况下的秘密政治的需要。不过，党团制度在国民党内部的存在，也反映出其为适应宪政转变的长期准备。可参考 〔日〕家近亮子《蒋介石与南京国民政府》，第203～207页；徐秀丽：《中国国民党党团述论（1924～1949）》，《历史研究》2012年第1期。[26] 〔美〕李怀印：《华北村治：晚清和民国时期的国家与乡村》，岁有生、王士皓译，中华书局，2008，第245、247、248页。[27] 魏光奇：《官治与自治：20世纪上半期的中国县制》；魏文享：《国民党、农民与农会：近代中国农会组织研究（1921～1949）》，中国社会科学出版社，2009。[28] 曾凡贞：《20世纪30～40年代广西省县参议会及参议员群体探析》，《广西社会科学》2010年第6期。[29] 梁玉娇：《民国时期山西省临时参议会概述》，《学理论》2013年第15期；周松青：《整合主义的挑战：上海地方自治研究1927～1949》，上海交通大学出版社，2011。[30] 如周玉玲《新县制下县各级民意机关研究》，硕士学位论文，苏州大学社会学院，2002；梁华玮：《国民党执政时期县参议会研究（1927～1949年）》，硕士学位论文，首都师范大学历史系，2006。这两篇学位论文均初步梳理了地方民意机关设立的法理来源。[31] 如周松青的《整合主义的挑战：上海地方自治研究1927～1949》第七章和《“名”“实”之间——四川省临时参议会研究》（西南交通大学出版社，2012）第七章。[32] 如向中银对提案的分析，见《重庆市临时参议会研究（1939～1946）》，中华书局，2013。王晓军的研究探讨了地方派系在参议会议员和议长选举中的影响，参见《民国时期首届广西省参议会参议员选举之分析》，《学术论坛》2009年第3期；《集团内斗与博弈：1946年广西省参议会议长选举纠纷原因分析》，《广西地方志》2011年第1期。[33] 笔者了解到的最近十几年关于参议会的学位论文大致如下。周玉玲：《新县制下县各级民意机关研究》，硕士学位论文，苏州大学社会学院，2002；梁华玮：《国民党执政时期县参议会研究（1927～1949年）》，硕士学位论文，首都师范大学历史系，2006；张博：《民国时期绥西地区县参议会研究（1945～1949）》，硕士学位论文，内蒙古师范大学历史文化学院，2008；罗开林：《战后国民政府县参议会研究——以江西省于都县为个案》，硕士学位论文，上海大学文学院，2009；马晶：《浙江省临时参议会研究（1939～1946）》，硕士学位论文，浙江大学历史学系，2010；欧茹桦：《1946年上海市第一届参议会研究》，硕士学位论文，上海大学文学院，2010；彭严严：《“第四种权力”与上海参议会制度变迁研究（1946～1949）》，硕士学位论文，华东师范大学历史学系，2013；杨胜莲：《湖南省临时参议会研究（1939～1946）》，硕士学位论文，湖南师范大学历史文化学院，2013；张玉峰：《陕西省临时参议会研究（1939～1945）》，硕士学位论文，陕西师范大学历史文化学院，2015；张印举：《昆明市参议会研究（1945～1949）》，硕士学位论文，云南大学人文学院历史系，2015；刘璐：《福建省第一届临时参议会述论》，硕士学位论文，吉林大学文学院，2015。台湾的相关研究有郑梓的两本著作：《台湾省参议会史研究：变迁时代里的一个过渡型代议机构（1946～1951）》（台北，华世出版社，1985）和《本土精英与议会政治——台湾省参议会史研究（1946～1951）》（台北，华世出版社，1987）。[34] 董霖：《战前之中国宪政制度》，世界书局，1968，第151页。[35] 就目前能够见到的关于南京国民政府时期参议会组织的研究来看，几乎所有研究都集中在抗战末期至内战初期（一般是1939～1949年）。这和资料保存的完整性和实际设立相关机构的时间有关，也反映出大规模的民意机关的设立是在抗战以后。少数涉及30年代民意机关情形的，也多是对法律制度文献的梳理和一般性评论。[36] “中央选举委员会”：《中华民国选举史》“编辑例言”，台北，“中央选举委员会”，1987。该书实际上由郎裕宪主持编写，陈文俊著其文。[37] 中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》，安徽教育出版社，1994。[38] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑，江苏古籍出版社，1998。[39] 秦孝仪主编《中华民国重要史料初编》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，1981，尤其其中第七编“战后中国”。[40] 北京市档案馆编《北平历届市政府市政会议决议录》，中国档案出版社，1998。[41] 张研、孙燕京主编《民国史料丛刊》，大象出版社，2009。尤其是“法律法规类”，其中部分会议记录和出版物与北京市档案馆所保存的完全相同。 第一章 北平市参议会产生的背景一 晚清至民国前期对代议政治的基本认识及实践
近代中国人对于西方民意机关的认识，并不是起自维新运动时期。19世纪60年代以降，一些接触了西方的中国人已注意到议会组织在欧美国家政治中的作用。徐继畬在其名著《瀛寰志略》中叙述法国时隐约知道该国有“于绅士中择四百五十九人立公局”的做法，而在谈到英国时，叙述其“都城有公会所，内分两所，一曰爵房，一曰[1]乡绅房”，描述的是英国上议院和下议院制度。王韬在分析当时西方三种政治体制（君主之国、民主之国、君民共治）时独推崇君民共治，认为“惟君民共治，上下相通，民隐得以上达，君惠亦得以下逮，都俞吁咈，犹有中国三代以上之遗意焉”。王韬还提到西方议会以及[2]地方选举中少数服从多数的原则。郑观应对西方议会也有过专门深入介绍，他指出中国要达到“富国强兵”“安内攘外”的目标，“其必[3]自设立议院始矣！”
来华外国人对传播西方议会知识也有贡献。傅兰雅根据英国人钱伯斯兄弟（W. & R.Chambers）的《政治经济学》译成的《佐治刍[4]言》，对英国上下议院的发展状况及城市公会等均有介绍。1894年，由李提摩太口译、中国人蔡尔康笔录的《泰西新史揽要》中有大量对欧美国家政治制度的介绍。这本书在当时中国的政府高级官员和士人当中具有很大的影响。其中关于法国、英国及美国国会和议会制度形成历史的介绍极为详尽。该书以法国为例记载的一些基本观念，如不同阶层的利益分歧和冲突是制度变更的基础，以财产资格限制选举权[5]的缺陷等，均可在中国此后的相关政治争论中见到。
不过这一时期有关各种民意机关的设想，最初的用意还在于广开言路，通上下之情。时人常常感叹中国“君民不隔不如夷”，“三代以下，君民隔而上下之情不通也”。当时读书人关于制度安排的设想也难以摆脱中国古代关于地方治理的思路。如冯桂芬在《校邠庐抗议·复乡职议》中的议论就要求恢复古代的乡亭制度，增加县令以下治民之官的数量，其用意在于将保甲长等纳入官方的范围，因为“惟官[6]能治民，不官何以能治民？”除了某些思想家如郑观应等曾经对议会制度有所关注外，大多数士人并未意识到代议制度在近代政治史上的真实含义。
甲午战败后，中国知识界受到强烈的刺激，纷纷起而议论国政。近代西方国家的议会制度逐渐成为讨论政治改革的重要议题。维新派倡言变法，要求进行政治革新并提出一些具体的革新主张，如康有为先是提出在中央设立议郎，其后因种种实际考虑又改建议设立具有立[7]法机构性质的制度局。尽管康有为认为议院制度是“今大地既必[8]行”，但维新派关于中央民意机关的设想在当时并未实现。不过由于维新运动思想家的鼓吹，立宪民权的思想渐渐为社会接受。1906年清政府迫于时局下诏预备立宪，关于地方自治的部分规定，地方自治分为两级进行，府州县的自治为上级，城镇乡的自治为下级，其实施的顺序又以后者为先。各种近代立法工作也逐步展开。杨幼炯即认为中国近代立法最初起源“远在中日战争之后，而盛行于清之末季”。[9]随着有关地方自治法律的制定，各地自治事业纷纷兴起，并设立名称各异的自治机构，如湖南的保卫局、东北的保卫公所、天津的自治局、上海的城厢内外总工程局。但这些机关还称不上民意机关，只是一些从事地方事业的专门机构。清政府实行预备立宪后，各地的地方自治发展更快。1909年，宪政编查馆奏准《城镇乡地方自治章程》，该章程成为实施城镇乡地方自治的依据，对自治的名义、自治的范围、城镇乡议事会、城镇董事会和乡董、自治经费、自治监督及罚则等内容均有所阐释。其中规定城镇乡议事会和城镇董事会或乡董构成城镇乡的地方自治机构。以此为依据，各种民意机关开始成立，各省普遍设立咨议局，县、乡镇都有民选的民意机关。1908年后，《城镇乡地方自治章程》《城镇乡地方自治选举章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》先后颁布。董霖认为：“光宣新政确树中国民主政治之先声，为数千年政治划时代之转变，故我人[10]研究中国近代民主政治制度，自清末立宪始。”这也是中国历史上首次出现类似西方议会性质的民意机关。关于这一时期的宪政与自治运动，马小泉认为主要有以下几点历史价值。一方面促进了“政治体制的近代化……清政府制定的《钦定宪法大纲》尽管带有浓厚的君权专制倾向，但至少在形式上标志着中国开始由以伦理为中轴的社会向以法治为中轴的社会转型”，同时，政治体制的近代化还表现为“资产阶级分权制的初步形成”；另一方面是“社会政治参与的扩大”，“各种社会力量（主要是资产阶级和正在向资产阶级转化的新式绅商）开始通过各种途径参与社会的管理，并且通过各级代议机关表达[11]自己的意志，影响政府的决策”。尤其值得关注的是这个时期积极参与立宪活动的地方士绅，在民国时期又成为各种政治活动中的积极[12]角色。
总体来说，鸦片战争以来知识人对于民意机关的认识以甲午战争为界分为两个时期。前一阶段关于民意机关，尤其是地方民意机关的认识基本上还是停留在借鉴中国古代地方治理实践经验的层面，其用意也多是“通上下情”，没有形成有影响的思想潮流，也没有具体的设立民意机关方面的实践。后一阶段则从戊戌变法开始，至清末预备立宪时期，形成在地方自治名义下民意机关大发展的局面。
民国成立后，除了袁世凯称帝的短暂时期外，各派政治力量大致能坚持民国的法统，国家政治制度至少在形式上维持了共和体制。中央和地方各级民意机关继续发展，在中央层级设立了由众议院和参议院组成的国会，在地方，省级民意机关咨议局逐渐发展为省议会，并[13]在地方政治中发挥了巨大的影响。更下层的县级民意机关也在自治框架下稳步推进。1914年12月公布的《地方自治试行条例》规定县得设自治区，各区设区董一名、自治员若干名，在合议制自治区还可以设自治会议，由自治员组织，开会时以区董为议长。1919年更直接规定县可以设立县议会，议员由选举产生，这奠定了现代基层民[14]意机关的法律基础。北洋时期的民意机关的发展具有重大意义，它确定的一些基本原则，尤其是关于议会组织及运转程序方面的一些规定，此后的相关法律法规中均存在相近内容。直至1927年北洋政府被国民革命军推翻后，民国前期中央政府制定的地方民意机关运转的基本原则尚能大致维持。二 北平市（京师）自治的发展1.京师自治时期[15]“清季以来，谈国是者，咸以地方自治为立国之基础。”但是中国近代自治却是开始于1906年的天津，主持其事的是当时的直隶总督袁世凯。就京师而言，1908年民政部奏定章程，详细编制了关于自治章程，“其关于京师者，调查户口，京师内外城以巡警总厅厅丞，顺天府各属以府尹为总监督；京师以各巡警分厅知事，顺天府以[16]各属知州、知事为监督”。其后并效法西方国家的警察制度设立巡警（总）厅，也兼掌如修筑道路等诸多民事。关于此时京师的自治状况，日本的现场观察人员报告说：“民政部所掌事务中有地方自治一项，该部热中于在北京实行地方自治，以警巡总厅担当此任。将在全国推行自治制度，虽然尚未制定，但计划首先在北京试行自治制。诸如前几年在内外各城设立市政会及近期在各区设立或计划设立之区会，均为巡警总厅对人民进行劝诱之结果。由于市政会之设立，作为地方自治的开端，计划就区域内之有关改修道路、安装路灯、排除垃[17]圾等，均经协议后组织公会，由民间自己办理。”这些地方自治事务主要是由庚子事变后辗转发展的各类警察部门执行。1909年，宪政编查馆奏请核定《京师地方自治章程暨选举章程》，所谓“核定”，是对该年七月二十六日民政部拟定的章程进行审核。最初的章程依据“振兴民政为预备立宪之基，而自治一端尤为民政根本”的原则，针对作为首善之区应有特别规定方法的京师地区而制定，其中《自治章程》共8章136条，《选举章程》共7章87条。核定的结果，军机大臣奕劻等提出一些重要的改正意见，称“惟原章第九条系规定巡警各区设区议事会、董事会之制，查各区有人口较少，财力较绌，专设则力有不及，不设则事有所阙，拟准与邻近各区得相联合设立一所，以从人情之便。第十六条所载顺天府及大兴宛平官吏有直接监督自治之责者，不得选举及被选举自治职员一节，查顺天府及大兴宛平原单章程并无规定监督明文，应删改为‘现任京师地方官吏有直接管理地方行政之职者’，以符事实而免遗漏。第三十七条区议事会会议每月二次恐妨职务，拟改为每月一次，每次三日，使期限有定，既可详议利病且免于他务有碍。第九十三条总董事会以本地方选民由总议事会选举正陪各一名，未免人数过少，拟改为正陪三名。第一百二十七条系规定巡警总厅厅丞、各区长为监督，及外郊地方自治地方各区监督。惟京城向办自治事宜，有分隶于各衙门而不尽属于巡警总厅、步军统领衙门者，拟加其第五条所列自治事宜，有应隶各衙门管理并由各该主管衙门监督之一项，以清权限而昭慎重。第一百三十二条各自治监[18]督行文董事会议事会用札拟改为用照会，冀可与绅民接洽”。这些意见均被采纳。根据这个改正的章程，京师自治的区域包括内外城及外郊等区，前者由京师巡警总厅管理，后者则由步军统领衙门管理，二者皆隶属于民政部。其自治区域以各该主管部门所辖区域为准。自治的范围包括本地学务、卫生、道路工程、农工商务、慈善事业、公营事业，以及与自治有关的筹款事项。主要设立两个自治机构即区议事会区董事会以及总议事会总董事会。各区设立自治公所为办事地，并规定了选民资格四条：（1）有本国国籍者；（2）男子年满二十五岁者；（3）连续居本地方三年以上者；（4）年纳正税或本地方公益捐二元以上者。此外还规定“居民内有素行公正，众望允孚者，虽不备第三第四款之资格，亦得以议事会之议决作为选民”。并有不得当选为选民之限制条件。直接管理地方之官吏、巡警、军人、兵士、僧道、现在学校肄业者不得被选举为自治职员。当选者除非不符合规定条件（如疾病、非常居境内、年满六十岁以上及连任三次以上），皆得应选。区议事会设议员十五名，最多三十名，议员由选民互选。并规定了议员的规避规则、任期（二年）。关于区议事会的职权有如下规定：“区议事会议决事件由议长、副议长呈报自治监督查核后移交区董事会按章执行。”这个规定表明议事会仍然是一个建议性的民意机关。第三十三条规定：“区议事会有监察区董事会执行事务之权，并得检阅其各项文牍及收支帐目。”当区议事会认为区董事会所定执行方法逾越权限或违背律例章程或妨碍公益时，得声明缘由制止其执行。如果区董事会坚持不改，得移交总议事会公断，而对总议事会公断亦不服时得呈报自治总监督核断（郊区的京营各区得直接呈自治监督办理）。此外还规定议事会开会时，区董事会职员均得到会陈述所见，而董事会开会时区议事会议长、副议长、议员均得到会陈述意见。前者隐约具有近代议会的质询意味，后者则十分具有新意。这种议事会和董事会互相可到会陈述的做法，使议事会和董事会在人事和议政上难以各自为政；而具有行政功能的董事会组成人员是由选民从议事会中选举出来的。这种议政安排和董事会职员产生的方式，可使地方上有影响的士绅可以真正管理地方事务，议论和行政之间可以有效地合作，亦可以有效减少二者之间的摩擦。须由董事会讨论的事情如果涉及董事本身，在超过董事会人数三分之二时，应改交由议事会代议。在区议事会和区董事会之上，设立总议事会和总董事会。总议事会议员“以各区议事会议员十分之一为定额”，并由“各区议事会于议员内互选兼充”。总议事会设议长、副议长，由议员互选产生，负责讨论和处理整个京师地区的自治事务，其议决事项呈送自治总监督查核后交总董事会执行，并有与区议事会对区董事会相类似的监督等权力。总议事会每季开会一次，每次十五天，讨论相关事项。总议事会和总董事会之间在有前述特殊情况下亦可互相代议。总董事之产生方法及其职权亦与区董事会相类。这样从法律上而言，整个自治体系之间是互相衔接、互相配合的。尤其值得注意的一点是，京师的自治体系是和官方的行政体系分开的。官方的行政体系为京师巡警总厅（长官为厅丞）及下辖的警区，这个行政体制对自治体系虽然具有很大的主导权，如可以呈请解散；但是就自治体系本身来说，一旦被解散之后，需在一定时期内由官绅共同代办并恢复之（该章程第127、128条），换言之，官方的行政组织和自治的行政组织是不同的，这和民[19]国时期自治组织基本上是官方主导有所不同。此外还形成了每年一选的选举制度，但选举人的范围受到财产等诸多限制，选举人分为[20]甲乙等级进行选举，分别选举议员半数。
尽管京师自治有上述限制，具有浓厚的官治色彩，但是它开了风气之先，最重要的是确立了自治总监督之下一套完整的自治体系，将京师地方的各级士绅纳入了有序的代议体制（尽管是有限代议），并形成了独具特色的行政和代议机构人事交叉及议事替代制度。这个时期确立的以地方精英为基础的自治模式的影响延续到20世纪30年代北平参议会时期。
1913年，袁世凯在“二次革命”中打败国民党，独揽大权，在驱逐了处于其对立面的国民党议员后，于1914年2月下令各地停办城镇乡和县自治会，接着又下令解散各省议会，并在1914年12月底颁布了《地方自治试行条例》。这个法令强调了县知事对区董及自治员的人事控制权，这对清末主要以选举方式产生的府厅州县地方议事会议员来说，是一个制度上的退步。此后北平市地方自治进入一个不同的阶段。有论者谓北平地方自治以1915年京兆自治至1929年为前[21]期，1929年以后为后期。就京兆时期的北平地方自治而言，尽管在代议制度的建设及实绩方面进展不多，但是地方建设仍在继续发展。1915年8月30日，京兆尹公署内设立了地方自治事宜处，以王达为处长。9月28日的大总统令中称王达“曾留学东邦，且身任地方，著有成绩，各国保育政策，谅已周知”，并勉励他“慎择爱民之良吏，访求爱国之贤绅，举一切教育、事业、道路工程、卫生、警察及公共慈善事业，分期筹备，纲举目张，果有成效可征，不惜假以便宜，宽筹经费，务求实际，不尚空谈”。9月13日《京兆自治研究所章程》公布，该所“直隶京兆尹，作育京兆自治人才，为地方自治之预备，设所长一人，由京兆尹兼充，教务长一人，由京兆尹聘任，教员无定额，由教务长推荐……学员由各县知事选送公正明白之绅士充之”。9月21日，《京兆各县官制》《京兆各县司法事务章程》《京兆地方自治暂行章程》公布。根据京兆各县当时人口，将其下辖区域分为8～16个区，每区设区董、副区董各一人，每区分10～13村，村置村正、村副各一人，村下分甲，甲在各户中推举甲长、副甲长各一人。同年10月，王达升任京兆尹，改京兆尹筹备自治处为筹办所，设所长一人，以孙松龄充任所长。所内各种事务，交京兆自治评议委员会办理。该会设于京兆署内，有评议员12人，京兆尹担任会长。并另外设立京兆自治调查委员会。从该年年底到1916年3月，京兆自治评议委员会先后制订了《京兆自治区区董副区董资格章程》《京兆自治区村正副资格章程》《京兆地方区自治会议章程》《京兆地方公民常识讲习所简章》等单行法规。在各种筹办自治机构成立的同时，京兆自治评议委员会也加紧了对各县基本状况的调查。1916年1月，京兆自治评议委员会分别制定了京兆地方自治施行期限，分教育、实业、道路工程、卫生、警察、公共慈善六大类进行，以一年为一期，三年将上述[22]各类事情办齐，至该年5月已经取得可观成果。此后在20年代北京亦有促进地方自治的机构，如北京地方自治协进会，该会并出版杂志，刊载有关地方自治的论著、法令、公文、调查报告、记事录材料。[23][24]1925年，京兆尹公署出版了关于京兆建设的计划书。总体来说，京兆自治的成绩尚可称道。但是就全国的状况而言，由于军阀之间的争夺不断，自治实际情形并不乐观。在20年代联省自治的声浪之中，自治议题有时候亦被用作中央和地方竞争的工具。如四川省议会1923年即通电拥护孙中山的和平统一主张，称吴佩孚进军四川所主[25]张的自治实际上是“破坏统一耳，形同割据耳”。湖南自治则呈现另外一种情况。1923年，一位赴法国勤工俭学的学生区柴立死于贫民医院，其历年家书中有言及湖南自治状况的内容，内称湖南自治名存实亡，指出湖南的所谓自治实际情形是：“大约除乡间小百姓外，均是破坏省宪的。先就议员言之，议会本是立法机关兼监督政府施行法律的，绝不宜干涉行政范围以内的事，然而议员荐行政官员的事，报上宣布的不下百数十件，此为议员破坏省宪上三权鼎立之确证；次就政府言之，政府本是施行法律的，然任用及处分官吏，不守官制官规（但我不知湖南订有官制否，如无此制即是议员溺职），但听命于强有力的保荐人，政府不受法律的监督，而受强力的指挥，不利用法律以抵制强权，反借用强权以破坏法律。”他还提出形成这种地方力量把持自治有技术上的原因，如“现在的地方自治，地方太宽，一乡至二三万人之多，职业界的人各有专职，不暇充当自治职员，且不著名的人，难以当选。所以一乡的自治，仍是几个有特殊势力的包办”。[26]该信所言的议会处于较为强势的地位，干预地方行政的状况，揭示了当时难以建立有效地方自治体系有议会本身不谨守权限的原因。该信提到自治实践上的一些问题，如自治主体的范围过大、地方豪强的居间操纵，也一直是此后全国各地自治运动中需要面对的问题。在北平，在这种体制下进行的地方自治一直存续到国民党领导的国民革命军接管后施行崭新的政治制度之时，而这个时间要到30年代初。2.孙中山对自治的设想与自治法规的制定
孙中山在其晚年撰述中努力阐述其建国设想，这些设想此后成为国民党政治行动的基本目标。1925年孙中山刚逝世，代行大元帅职务的胡汉民即在广州国民政府“设置市政委员会，在现代职业团体、农会、工会、商会、教育会、自由职业团体等六种团体中各委任三人，合十八人为委员（现时暂用委任制，将来再行选举制），以组织市政委员会，并任命委员长一人为市政委员会之主席；并设置财政、工务、公安、教育、卫生五局，每局委任局长一人；而以委员十八人分为六[27]种委员会，每会若干人，以监察之”。这种市政委员会的组织形式显示广州国民政府有意吸纳当时社会各个阶层参与政府的组织和管理，而其中按照职业团体来选择代表的方法也为此后县市参议会等民意机关所采用。南京国民政府成立后，国民党决议以孙中山国家建设理论为建国依据。孙中山有关国家建设的设想对南京国民政府的影响主要包括两方面内容：一是建国程序的设计；二是关于训政的主要规
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