作者：李其原
出版社：西南财大出版社
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旅游公共管理发展研究试读：
前言
随着现代社会物质生活水平的不断提高，人们越来越重视精神生活的享受。旅游占据了人们精神性消费的绝大部分。而对于旅行的意义，有人是为了增加阅历，有人是为了放松心情，当然也不乏有人为了逃避尘世的困扰去异地他乡寻找属于自己的心灵港湾。旅游除了对个人的意义重大外，还可以促进景区经济发展和各地文化交流，有助于全社会现代化发展。社会公众对旅游的深厚情感催生和壮大了旅游产业。而人民群众日益增长的旅游消费需求以及蓬勃发展的旅游产业都亟须旅游公共管理的介入，对涉及旅游的各方面利益综合协调，使其沿着正确轨道发展完善。
旅游公共管理是指为实现旅游造福于社会之功效的最大化，以提升管理效率为重点，以旅游行政管理机构为主体的公共部门整合社会各种力量，运用现代公共管理理论，采取经济、政治、法律等手段，对本地区乃至本国旅游业进行计划、组织、监督、协调、服务的总体管理和综合调控过程。我国的旅游公共管理由于受到旅游产业、行政管理环境、生态旅游理念、自然环境、信息技术等因素的影响，大致经历了初步形成、曲折前进、改革深化和成熟完善四个阶段，无论哪一个阶段都坚持以政府为主导。本书基于旅游产业的外部性、市场主体的逐利性、旅游产品的公共性、旅游市场的信息不对称性以及政府公共管理的职能要求，坚持我国旅游公共管理未来的发展方向以政府为主导。
对应于旅游活动大体可以分为城市旅游与乡村旅游，本书将旅游公共管理划分为城市旅游公共管理及乡村旅游公共管理，但两者之间并没有绝对的界限。当前，我国旅游公共管理在城市旅游层面主要有传统模式、高度集中模式、相对集中模式、政企分开模式。这几种模式普遍存在的问题是：旅游管理主体单一且职权狭窄；管理目标单一且缺乏有效评估；缺乏宏观管理，过于重视微观管理；过于重视管理结果，忽视问题产生原因。同样，纵然乡村旅游对我国经济发展、社会进步发挥着许多重要作用，但以往的研究多从地理位置、乡村发展水平及文化因素等角度探讨乡村旅游发展前景，忽视了乡村旅游公共管理的重要性。我国的旅游业管理模式仍然是以政府主导为主的，而对于乡村旅游政府却没有发挥其管理者、服务者的应有作用。这具体体现在：缺乏整体性的规划指引；缺乏健全完备的管理机制；基础设施建设不尽完善；营销方法与策略缺乏科学性；缺少对从业人员的管理和培训；对生态环境及传统文化保护不力；法律法规缺位。我国现行旅游公共管理模式与国外先进的管理方式相比，还存在较大差距，这就需要我们借鉴国外先进经验。通过分析欧盟、美国、日本以及泰国的旅游公共管理模式，我们不难看出其未来发展趋势：第一，政府不直接干预旅游企业的各项经营活动，而是事企分开、政企分离，政府对全行业实行间接管理，地方与中央的旅游管理机构分工明确并且严格执法。政府主管部门宏观调控并实行正确有效的行业管理，明确资产属性，界定企业产权。旅游管理体制细化明细，责任明确且各司其职。第二，行业协会代行部分行政管理职能，政府通过行业协会的辅助作用间接管理全国旅游业。也就是说，在现今的市场经济条件下，作为政府辅助机构的行业组织是政府充分发挥管理作用的基本条件之一，必须充分发挥其作用，进行科学有效的旅游公共管理。它们的乡村旅游公共管理模式，也有如下发展趋势：首先，旅游促进乡村文化内涵建设与生态品质的作用将越来越受到重视，乡村文化遗产旅游以及文化遗产保护也同样会越来越受到重视。其次，突出地方特色的乡村旅游以及乡村旅游的标准化，旅游公共管理将进一步受到重视。最后，政府将会更关注旅游的安全和公共卫生问题（如禽流感、口蹄疫等），并且非政府机构在推进乡村建设、发展乡村旅游中的角色会越来越重要。这些发展趋势需要我国在符合本国实际情况的基础上加以运用。
我国旅游公共管理相对于上述宏观层面的弊端，有其合理之处，特别是成都市旅游和九寨沟乡村旅游管理模式适于在全国范围内推广，但也存在着一定问题，如成都城市旅游主题定位不清，宣传力度不大、旅游大市氛围差，缺乏一站式服务体系、交通网络有待拓展；九寨沟乡村旅游社区参与旅游公共管理力度不足、过分追求经济利益，生态环境面临威胁、文化传承面临危机等。无论是宏观层面还是实证层面的旅游公共管理所显现出来的问题，都需要在结合国内先进地区及国外发达国家的经验基础上将其扩大适用或是本土化。
本书在以往学者研究的基础上，着重探讨了我国城市旅游公共管理主体多元化、管理目标多维化、管理过程以原因为导向的旅游公共服务供给机制和我国乡村旅游的生态系统保护问题，并且在此基础上，提出了传统文化传承、利益分配机制等方面的建议。在建设创新型国家的进程中，我国应当在完善旅游公共管理模式的同时，不断进行创新，融入我国一贯坚持的人本理念和中国特色，特别是作为我国独有特色的红色旅游，可以成为创新的基点。如此，通过国外经验+本国试点的途径进行完善+创新的不懈努力，我国旅游公共管理必定能够不断适应市场经济的发展和需要，不断优化和完善内部管理体系，适应不断变化的内外部环境，有效地促进旅游产业的又好又快发展，发挥其经济与社会功能。
本书一共分为八章。第一章为旅游公共管理导论，其中第一节主要引述了公共管理相关基础知识。重点在于第二节，本节中主要围绕旅游公共管理的相关基础理论展开，囊括了旅游公共管理的内涵、主体、客体、目的与方法、属性与特征、基本原则以及职能等方面的内容。第二章是旅游公共管理的演进与发展，本章一共分为三节，第一节讲述旅游公共管理的理论基础。重点在第二节，本节的中心议题是建立旅游政府公共管理机制的必然性，具体包括政府公共管理职能在经济活动中的具体体现、旅游产业的外部性决定政府主导的必要性、市场主体的逐利性决定政府公共管理的必要性、旅游产品的公共性、旅游市场信息的不对称性五个方面的内容。本章第三节系统讲述了旅游公共管理的演进与发展，既对国外旅游公共管理的发展演变历程进行了综述，也对我国国内的旅游公共管理进行了回顾与分析。第三章主要是讲我国旅游公共管理发展的相关因素，广泛地涉及了旅游产业、行政管理环境、自然环境、信息技术、生态旅游学等多方面的内容，详细地分析了我国旅游公共管理发展的因素，并提出相应的解决方案。第四章主要围绕两种比较典型的旅游公共管理模式展开论述，即城市旅游公共管理模式和乡村旅游公共管理模式。第五章在第四章的基础上对国外的城市旅游公共管理模式和乡村旅游公共管理模式进行详细分析，分别对欧盟、美国和日本的两种旅游公共管理模式进行研究和分析。为了更加形象地分析问题，突出本书观点的实用性，第六章主要通过成都城市旅游公共管理与九寨沟乡村旅游公共管理两个典型案例进行实证分析。第七章在综合分析国内外旅游公共管理发展过程的基础上，提出了我国旅游公共管理完善的相关建议和措施。第八章就我国的旅游公共管理的创新发展进行了分析，主要对三大创新理念进行了分析，即人本主义旅游公共管理、中国特色的旅游公共管理以及信息化时代的旅游公共管理。
综上所述，旅游是一门复杂的学科，涉及人类社会生活的方方面面，对人们的社会生活、身心健康以及长远发展具有重要作用，尤其是在旅游业高速发展的今天，其重要性更是十分突出。而与之相对应的旅游公共管就显得更加重要了。但是目前，旅游公共管理的相关理论还不够全面，还没有形成较为完善的理论体系。本书在写作过程中广泛参阅了国内外相关文献资料以及众多学者的相关研究成果，在此，对他们表示衷心的感谢。由于作者自身知识水平有限，思维也存在局限性，可供参考的文献不足，经验也不够丰富，本书编写过程中难免存在不足和错误，望广大读者能够批评指正。李其原2014年5月于四川南充第一章旅游公共管理导论现代旅游业的发展在带动地方经济发展的同时也越来越需要地方公共管理的介入，对方兴未艾的各色旅游业进行有效的管理能够避免旅游业发展中的市场失灵，建立良好的市场秩序以及培育优良的产业环境，进而打造理想的旅游目的地，从而增加地方乃至全社会的福利。因此，在对国内外旅游公共管理进行理论及实证分析的基础上完善与创新我国旅游公共管理，打造真正适合我国的管理模式至关重要。第一节公共管理概述
公共管理的源头要追溯到20世纪80年代西方发达国家，其倡导“公共性”的管理理念，是对传统行政管理模式的重大变革。20世纪80年代，以英国为代表的西方国家，普遍进行了政府行政改革，并且迅速波及世界各国。在这样的背景下，公共管理学应运而生。公共管理学突破了公共行政学的学科范式与理论模式，与传统的以官僚制度和科层制度为基础的公共行政管理不同，公共管理是以新兴的现代经济学与管理理论为理论基础，更能适应现代社会发展的需要。一、公共管理内涵
公共管理是对公共事务的管理，其向社会公众提供公共产品和服务，以实现社会公共利益，促进社会和谐健康发展。它是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为导向的非政府组织为实现公共利益而向社会提供公共产品和服务的活动。
现代公共管理与传统行政管理的本质区别即在于其公共性，这包括两大方面的含义：一是公共管理主体的多元化，即政府与全社会广泛合作以使社会各层面都能够参与到公共产品的生产、供给和对管理行为的民主监督中；二是公共管理目标的公益性，即现代公共管理的目标在于促进及维护公共利益的公平分配进而不断满足社会的公共需要。
公共管理之公共性首先体现在伦理价值层面，即公共管理行为的目的必须要以公正、正义为导向；其次体现在公共权力的运用过程中，即公共管理行为的合法性；最后体现在参与主体上，即“公共性”要求公开、参与，鼓励社会各方面积极参与到公共管理中，克服私人利益的缺陷（见图1.1）。这种公共参与意味着由众多行动者组成一个关系网络，形成合作关系，它是一种开放的思维模式，有助于打破政府对提供公共产品与服务的垄断局面，为有能力提供公共产品、服务的各类公共组织提供广泛参与的空间。现代公共管理所承载的实现公共利益最大化的核心价值观是人们在公共领域中的利益诉求应运而生的必然结果。图1.1 公共管理的公共性内涵二、公共管理意义
19世纪末20世纪初公共管理开始成为一门相对独立的学科，此后又经过了三个发展阶段，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共管理学，并逐渐臻于成熟。它的意义与作用也越来越得到凸显，越来越广泛。（一）社会服务意义
公共管理的对象主要是公共事务，而公共事务一般指向社会公共利益，因而公共管理也具有极其重要的社会服务意义。其社会服务方面的意义主要体现在以下几个方面：（1）舆论宣传，即公共管理者在其所辖区域内进行重大事件的告知与推广。从社会服务的角度来讲，舆论宣传主要是指社会公共信息的收集、整理、发布和反馈的过程，在这一过程中，公共管理主体，如政府、事业单位或者其他相关组织，以服务者的身份参与其中。尤其值得关注的是政府行政管理机构，政府行政管理机构在社会舆论宣传方面起着十分重要的作用，是舆论宣传的主导力量。此外，公共管理者更要引导社会舆论向好的方向发展以塑造特定区域良好的公众形象与社会风气。（2）综合协调。公共关系是一定组织与社会各方面之间的一种协调沟通机制。公共管理过程中，公众的不同要求并存是必然的情况，常见的情形包括效率与公平兼顾、长远发展与眼前利益并存、局部利益与全局发展、社会效益与经济效益相悖四种问题，其中社会效益与经济效益相悖是目前最为典型的情形。例如，经济发展追求高速度、高质量，但是，作为最广大的普通群众则希望保护生存环境，维护生态平衡，如广西壮族自治区贺州市镉、铊水污染事件。对于这些并存的对立情形，公共管理者不仅要判断其合理性，更要注重它们之间的相互协调性，使各方意见趋于平衡。因此，公共管理主体需要通过各种方法，收集、分析、反馈涵盖政治、经济、文化、科技、民情等全方位的信息资讯，预测相关趋势并评估效应，根据相关结论可以科学协调各方利益，建立和谐社会。（3）提供服务。随着物质生活水平的不断提高，人们普遍更加注重社会的服务质量，尤其是作为社会公共管理核心代表的公共管理事业，更是成为了名符其实的现代服务性事业。在社会主义市场经济条件下，公共管理必须以社会、公众、企业组织为本位，以它们的意志和愿望作为公共管理的基本目标，提供并创造条件。由此可见，服务性是公共管理的核心与基础，社会主义市场经济背景下的公共事业管理在本质上就是完善服务质量和提高服务水平。其强大的服务性不仅体现在为管理组织内部各个业务和职能部门提供服务，更多是体现在为管理组织外部提供社会服务，使人民群众切身感受到公共管理的亲民性。（二）兼顾公平与效率的意义（1）注重管理效率。任何管理都十分重视自身的效率，公共管理亦是如此。现代公共管理不再强调仅仅依靠政府进行行政方式的管理，而是注重管理主体的多元化，进而将企业管理的实践经验借用于公共管理上，以市场主体的需求性为指引，提高管理的科学性。同时通过企业化管理可以改变政府内部的官僚管理机制，提高组织内部驱动力，以提高政府部门的竞争力，重塑政府形象，不至于出现“万能政府”。（2）兼顾管理公平。公共管理的深刻内涵即在于其公共性，这就决定了公共管理的目标较多地指向社会公共利益，在追求管理效率的同时还考虑管理公平，而不是如同企业一样追求个人利润最大化。现代公共管理所面临的往往是社会问题，因而其管理面向的是人，是对人与人之间关系的协调，确保管理和谐，充分发挥其管理效能。
现代公共管理的意义与作用的不断发扬拓展，能够促进广大人民群众根本利益的充实和满足。这无疑也将推动我国社会各领域的全面进步。随着社会主义市场经济的不断发展，公共管理也会不断地注入新鲜血液形成中国特色的公共管理，进一步推动我国公共管理事业的发展与完善。第二节旅游公共管理概述
随着现代社会物质生活水平的不断提高，人类也越来越重视精神生活的享受。旅游便占据了人们精神性消费的绝大部分。而对于旅行的意义，有人是为了增加阅历，有人是为了放松心情，当然也不乏有人为了逃避尘世的困扰去异地他乡寻找属于自己的心灵港湾。栗彦卿先生认为旅游有以下几方面意义：一是能够增加人生阅历，开阔眼界；二是能够更好地接触大自然，增强体质；三是能够适当调节紧张的生活节奏，在欣赏异地风情的同时，使自己的身心得到充分缓冲。旅游，除了对个人的意义重大外，还可以促进景区经济发展和各地文化交流，有助于全社会现代化发展。
社会公众对旅游的深厚情感催生和壮大了旅游产业。旅游产业，是凭借旅游资源和各种设施，专门或主要从事招揽、接待业务并为游客提供诸如交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐等全方位服务的综合性行业。根据《2013—2017年中国旅游行业市场前瞻与投资机会分析报告》数据显示，截至2011年年底，全国各类旅游景区共计20976家，旅游景区已然成为民众消费的热点，2011年全国5573家A级旅游景区接待游客25.54亿人次，营业收入高达2658.60亿元。但是，已经高速发展了三十余年的旅游业在“十二五”期间的一项重要任务就是要实现战略转型，即转变发展方式。2009年国务院《关于加快发展旅游业的意见》对旅游业进行了顺应时势的定位，将其定格于“战略性支柱产业”与“人民群众更加满意的现代服务业”。在加快转变经济发展方式的“十二五”期间，我国旅游业不应再单纯追求游客及收入规模的量化增长，而应向着满足人民群众日益增长的旅游消费需求，追求质量提高的方向发展。如此，到2020年，我国才有望实现旅游产业规模跻身世界前列，旅游质量和效益亦基本达到世界旅游强国水平的战略目标。
人民群众日益增长的旅游消费需求以及蓬勃发展的旅游产业都亟须旅游公共管理的介入，对涉及旅游的各方面利益综合协调，使其沿着正确轨道发展完善。一、旅游公共管理内涵
旅游公共管理是指为实现旅游造福于社会之功效的最大化，以提升管理效率为重点，以旅游行政管理机构为主体的公共部门整合社会各种力量，运用现代公共管理理论，采取经济、政治、法律等手段，对本地区乃至本国旅游业进行计划、组织、监督、协调、服务的总体管理和综合调控过程。这一定义强调了行政管理在旅游公共管理中的基础性作用。但是现代旅游公共管理在其内涵与外延，以及理论创新，如管理模式、管理理念等方面，都远远超出了传统行政管理的范畴。不难看出，旅游公共管理是一般公共管理在旅游业中的继续和发展，因此，同一般意义上的公共管理一样，我国的旅游公共管理亦经历了由计划经济体制向市场经济体制转化的巨大变革，传统的旅游行政管理已然不能适应当今快速发展的旅游市场，从而脱节于“十二五”期间人们对旅游活动的重新定位。因此，无论是宏观的经济社会环境，还是微观的旅游环境，都对现代旅游公共管理提出了新要求，其中重要一点即是参与主体的多元化。二、旅游公共管理主体
在管理活动中，“3W1H”是管理的主导线，所谓“3W1H”，是指“谁来管”（即Who）、“管什么”（即What）、“为何管”（即Why）、“怎样管”（即How），分别对应管理活动的主体、客体、目的、方式四个基本要素。
公共管理的主体，即“谁来管”，经历了一个由单纯政府到政府与非营利性组织一起再到政府、非营利性组织、私人部门结合的过程。在此过程中，政府始终被认为是公共管理的核心，但现代公共管理学研究不只着眼于政府部门，而是针对所有公共部门，即非政府组织、非营利性部门、私人部门等都可以成为公共管理的主体。在旅游公共管理发展过程中，特定条件下赋予私人部门以公共组织性质，令其履行一定公共权力，无疑成为传统旅游行政管理向现代旅游公共管理模式过渡的道路上所彰显的公共管理主体多元化的一项显著变革。
此外，2004年7月1日正式实行的《中华人民共和国行政许可法》弱化了行政机关的审批职能。对于旅游业的管理，政府将逐渐把管理职能让位于企业、非营利性组织、特定群体或个人，使之作为一种独立的主体根据市场规律开展其经营活动，如此形成一个以政府部门为中心的一系列相关部门、组织乃至个人的协作体，共同承担旅游管理的各项职能。而且，在旅游公共管理中，除政府部门之外的参与主体一方面能够便于实现公众在旅游消费中的公共利益诉求；另一方面又能够充当政府与市场之间的桥梁，实时地将市场变化反馈给政府部门，以促进政府管理效率的不断提高和管理方法的逐步改进。（一）政府部门
政府是以实现和维护公众利益为根本目标，运用强制手段进行社会管理，优化资源配置的一种组织。旅游活动的顺利运行离不开各级政府的支持，特别是诸如公共卫生设施的建立、法规规章的制定等公共性相对较高的事务领域，一般由政府进行供给与管理，这也是我国旅游管理长期处于政府主导下的原因所在。伴随着市场经济的转型，单纯依靠政府主导旅游公共管理的弊端日益显现。根据新公共管理理论，作为社会公共事务管理部门的政府，应该是公共产品与服务的策划者和决定者，由它决定给社会提供何种公共产品与服务，在作出决策后依法向社会公开招投标，以此来确定具体的提供者，并与之订立合同，监督其履行。熊元斌教授认为这是一种有限型政府主导模式，政府既是提供公共产品与服务的计划制订者，又是社会秩序的维护者，确保社会的有序运转。（二）相关营利性企业
营利性企业是市场经济的基础性经济部门，它们通过市场机制自愿提供公共产品与公共服务。旅游活动范畴的营利性企业是指依托于当地旅游资源，以有形商品或是无形服务等方式，在旅游消费过程中实现自身利益的一种经济组织。如旅行社、酒店、商场等直接提供旅游服务的行业以及一些食品、卫生、科研机构等辅助直接旅游企业的组织。面对旅游市场的差异化需求，该类营利性企业比政府的一般性管理更具优势，在企业或组织追求自身利益最大化的同时，其相互之间的积极竞争可有效提高资源利用率，自动优化旅游资源的配置，改善旅游公共产品、服务的质量以满足人民群众日益增长的旅游消费需求。在政府总体政策的指导下，相关营利性企业参与旅游公共管理能够充分发挥市场的调节作用，促进整个产业发展。（三）非营利性组织
非营利性组织不以营利为目的，它们能够在政府管理不足，不能满足多样化的公共服务需求时，通过自愿、半自愿相结合或者与半强制相结合的方式来满足公共利益诉求。例如旅游协会，它是介于政府与营利性企业之间的不以营利为目的第三方组织，一般是由公益性事业单位、社会团体、社会志愿者等通过签署协议的方式构成的。旅游协会处于中间位置有相当大的活动空间，能够作为一种强有力的外来协助力量。更为重要的是，由于非营利性组织来源于民众并为民众服务，其可以反映不同消费者的需求，并积极对其他公共管理主体进行有效监督。因此，非营利性组织作为旅游公共管理的主体更能够广泛维护人民群众的切身利益。（四）目的地居民与旅游者
居民是指在一国长期从事生产或消费的自然人或法人。笔者这里所讲的目的地居民主要是指长期居住于特定旅游目的地的自然人。虽然居民一般情况下是旅游管理的对象以及旅游公共服务的享有者，但现代公共管理愈加注重个人在公共管理中的主体地位与作用。实际上，旅游目的地居民往往出于自身的自豪感与责任感，通过参加一定公益性组织、协会积极投身于对当地旅游活动的管理中去。旅游者是通过游览、消遣等活动以获得精神上的愉悦为目的的主体，他们无疑也是旅游公共服务的享受者与旅游公共管理的对象。同时，由于旅游者的个人素质直接影响到某一具体旅游景区的管理效能，因此，加强游客自身责任意识教育，使其自觉维护景区的植被、野生动物、周围环境，从侧面参与到旅游公共管理中去就显得尤为重要。三、旅游公共管理客体
研究旅游公共管理的客体，也就是研究“管什么”的问题，旅游公共管理的客体即其管理的对象。旅游公共管理的客体是指在旅游过程中，与旅游相关的所有活动因素的总称，主要包括旅游者和旅游产业以及第三方参与者。
其一，旅游者。对于旅游者这一客体，我们主要研究其旅游活动的管理。旅游者的旅游活动主要涉及六个方面，即“食、宿、行、游、购、娱”六要素，旅游者的旅游活动涉及了社会、经济、文化等多个领域，因此，旅游活动具有很强的综合性，产生多重影响。具体来讲，在“食”的方面，主要有餐饮安全与卫生管理；“宿”主要有住宿安全、住宿环境与条件等方面的管理；“行”主要有交通条件、交通安全的管理；“游”的方面主要包括游览方式、路径、游览过程中的环境保护与公共道德宣传等方面的管理；“购物”活动的管理主要包括消费者权益保护、安全导购等方面的管理；“娱乐”活动方面的管理，主要有娱乐行为与方式、娱乐活动参与、娱乐安全等方面的管理。旅游者旅游活动的管理是旅游公共管理活动的核心和重点，这也是“人本旅游”思想的重要体现。
其二，旅游产业。旅游产业是旅游公共管理的重要客体。作为旅游的基础，本书认为，旅游公共管理主体对旅游产业的生产经营活动的管理有着极其重要的作用。旅游产业包括交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐六大要素，相应地，其生产经营活动也是围绕这六大板块展开的，因此，旅游公共管理的客体也涉及旅游过程中交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐。此外，随着旅游产业的不断发展，以及现代科技的进步，新兴的旅游产业形式也在不断产生，如旅游网站、在线旅游、旅游票务代理、旅游电子商务、旅游俱乐部、家庭旅馆等，这些新兴的旅游产业形式都尚未纳入旅游管理的行列之中。这一问题所造成的影响便是产生旅游管理上的盲区，也称之为“D区”。一旦存在管理盲区，则原有的管理体系就面临严峻的挑战，从另一层面上讲，管理盲区是传统旅游行政管理的必然结果。因此，从公共性出发的旅游公共管理就显得具有针对性和有效性。
其三，第三方参与者。第三方参与者，主要是指除政府以外的公共管理性机构或组织。管理主体通过种种手段对整个旅游活动进行全方位综合治理，以促使相关旅游景区的交通更加便捷、信息更加对称、安全更有保障、休闲更有质量。四、旅游公共管理的目的与方法
旅游公共管理的方法主要是强调“管理”的方式方法，即旅游公共管理方法具体包括的方面，即“怎么管”（How），管理的目的则是研究旅游公共管理活动的必要性与意义，即“为何管”（Why）的问题。一方面，由于研究对象的独特性，旅游活动的独特性决定了旅游公共管理的特点，目的决定方法，有何种目的，就有何种管理方法与之相对应；另一方面，旅游公共管理方法的运用又将反作用于管理目的，从而实现并完成这一目的。具体来讲，旅游公共管理的方法主要包括以下九种方法：（一）制定旅游产业政策
旅游产业逐渐成为国民经济的重要组成部分，由于其涉及行、住、食、娱等方面，与各行各业存在较强的相关性，这些产业之间既相互促进，又相互博弈，但是仅凭市场的力量来调整常常难以收到良好效果，应把市场和计划有机结合，为旅游业的顺利运行保驾护航。这就需要旅游公共管理者制定适当的旅游产业政策，其主要内容包括旅游产业结构政策、旅游产业导向政策、旅游产业配套政策、旅游产业技术政策、旅游投资政策、旅游财政政策和旅游税收政策等。
政策的支持是旅游业发展的重要推动力，以政府公共管理机构为主导力量的旅游公共管理者，通过制定相关政策，能够有效地保障旅游产业的又好又快发展。20世纪90年代，我国国家层面上对旅游业的认识有两次关键性的转折。
第一次是20世纪90年代初期，中共中央、国务院召开会议讨论旅游业的产业归属问题，最终将旅游业确定为国民经济第三产业，而且着重强调了旅游业在第三产业中的主导地位，这一事件标志着旅游业正式在国家法律层面上得到确认。旅游业是一个新兴的产业，随着旅游产业的不断发展，旅游业不仅在第三产业中占据主导地位，就我国整个国民经济体系而言，旅游业也是占有十分重要的位置的，毫无疑问，旅游产业代表着第三产业构成了国民经济的重要组成部分。
第二次转折是20世纪90年代末期，在我国召开的全国性经济工作会议中，代表新兴产业的三大行业同时成为工作会议讨论的中心话题，即房地产行业、信息行业以及旅游行业。值得一提的是，在这三大行业中，国家着重强调旅游业的重要性，将旅游业作为了国民经济新的增长点。通过这次经济工作会议，旅游业在国民经济中的地位得到全面进一步的提高，为旅游业在我国的发展奠定了坚实的政策基础。在这一政策推动下，全国大多数省市和地区，纷纷响应国家政策的指导，相继将旅游业确立为地区经济的重点发展产业，大力支持当地旅游休闲产业的发展。（二）编制旅游发展规划
旅游发展规划是国家或地区旅游业发展的纲领性文件。旅游发展规划是指政府根据旅游业的历史及现状所制定的目标体系，及为实现该目标体系在特定条件下对旅游发展所涉要素所做的安排。规划包括旅游业发展的总体要求、发展目标，旅游资源保护、利用的要求与措施、旅游产品的开发、旅游服务质量的提升、旅游文化的建设、旅游形象的推广、旅游基础设施和公共服务设施的建设要求和措施等内容。该规划既是旅游开发的前提，其质量的高低直接关系到一个地区乃至整个国家旅游产业发展方向、目标、定位和产品类型、环境保护与可持续运行等举足轻重的问题，同时也是旅游业与相关产业协调发展，获得优良经济、社会效益的基础。因此，对旅游规划的编制无疑是各级政府的重要工作之一。（三）开展旅游市场促销
在市场经济日益壮大的当下，各地逐渐将旅游业作为地方经济发展的支柱，确保旅游消费需求的持续增长成为目的地旅游业成长的“命脉”。旅游管理政府部门不得不更加关注客源市场的变化规律，积极采取应对措施，扩大市场容量、延长游客逗留时间、提高游客重游率。与此同时，地方自治组织与社会大众积极参与到旅游市场促销工作中，发挥人民群众聪明才智，创新促销方式，拓宽促销渠道，全方位展现旅游目的地整体形象。
随着信息技术的高度发展，各种促销手段和宣传媒介不断更新，就目前来讲，常见的旅游公共营销手段与方法主要包括以下几类：
1．旅游新闻传播媒介
旅游新闻传播媒介是目前最为普遍，也是最为重要的宣传手段。对于21世纪的旅游市场，远远不是一个国家或是地区内部的竞争，国际旅游市场竞争也越来越激烈。为此，作为旅游公共管理者一方，想要开拓国际旅游市场，增加市场占有份额，推销旅游产品，就必须加强旅游宣传和新闻传播力度。就目前来讲，创新性旅游新闻传播方式主要有旅游文化艺术节、旅游音乐节、电影电视节、官方会议以及具有民族特色的文化活动等。
2．旅游促销广告
发布新颖的旅游促销广告，直接影响旅游促销成效。一方面，旅游广告具有公共性、新颖性、吸引性和广泛性等特点，能够很好地吸引大众的眼球；另一方面，旅游公共管理者通过制作并发布旅游促销广告，可以为当地旅游树立良好的形象。目前，国内外比较受欢迎的旅游广告方式包括旅游指南、旅游画报以及旅游相关书籍等，同时也广泛地与其他形式相结合，如流行音乐、传统文化活动等。
3．旅游电子商务
旅游电子商务是近年来新兴的一种旅游营销形式，主要是指旅游企业通过建设网站，开辟网上电子化销售模式，进行广告宣传与促销活动，并且以信息化手段提供和改善旅游产品和服务。旅游电子商务具有先进性、快捷性、便利性、互动性、全面性等特点。旅游电子商务是旅游业发展的前进方向，旅游者可以通过旅游网站，轻松地了解旅游资源、旅游区状况、旅游路线等信息。
除以上三种形式之外，旅游市场促销手段还有旅游公关、官方会议与展览、各类节庆活动等。（四）规范旅游市场秩序
20世纪80年代以来，我国旅游产业得到了迅猛的发展，旅游产业成为第三产业的经济支柱，更加构成了我国国民经济中不可缺少的重要组成部分和重要经济增长元素。但是旅游市场中的问题也随之而产生，如“三黑旅游陷阱”、旅游景点脏乱差、旅游市场不正当竞争等，造成了旅游市场秩序的混乱。混乱的市场秩序不仅损害了旅游者的自身利益，同时也阻碍了旅游产业的发展。笔者根据市场调查和研究分析，最终归纳出旅游市场缺乏秩序规范、运行混乱的五大主要原因，分别是市场经济具有内在的属性和特征，其固有的自发性、盲目性、滞后性等缺陷普遍存在；旅游相关企业的自利性与盲目性；社会主义法制的内容与体系尚不完善；旅游者维权意识不够强；社会主义诚信道德体系构建不健全。
社会转型时期所暴露的各种矛盾往往会反映到旅游市场，致使出现旅游市场秩序紊乱的弊病。而旅游市场秩序关系到旅游者、旅游业经营者、旅游目的地居民等多方利益主体，这就亟须对旅游市场秩序进行规范，为旅游者提供安全的旅游环境，为旅游业经营者创造公平的经营环境，为旅游目的地居民营造稳定的致富环境，以此力求各利益主体的和谐共生。
旅游市场秩序规范的基本内容主要是对出境旅游市场的治理、对国内旅游市场秩序的调节、对旅游从业人员的管理等方面。市场经济体制下，单独依靠政府或者市场力量，很难实现旅游市场的规范化管理目标。特别是政府公共管理部门，尤其要发挥好其主导作用，建立健全旅游市场规范化运行机制，强化该领域的旅游立法工作与监督工作，加强市场监管，建立良性竞争机制。（五）监管旅游企业
众所周知，企业作为营利性组织，往往追求自身利益最大化，故其虽为现代旅游公共管理的主体，仍应当接受相关行政机构及社会公众的监督管理。这种管理一般是间接的，即整合利用经济、行政、法律等手段，分类指导、宏观调控，防止旅游企业的违法及不正当行为，令其以法律为准绳规范自身行为，按照市场变化规律合理规划经营活动。
旅游企业是旅游市场的主体，对旅游企业的监管是政府旅游公共管理机构的重要方面。由于市场缺陷普遍存在，这就决定了在旅游市场的公共管理过程中，离不开政府部门的参与，而且政府部门应该以主导力量参与其中。换言之，政府在旅游市场管理中扮演着旅游市场规则的制定者、旅游市场秩序的维护者以及旅游企业的监督者、健康和谐环境的缔造者的角色，即“大管理者”身份。旅游企业一方面作为管理者统筹规划，管理监督旅游市场；另一方面作为参与者履行各项职能。（六）管理旅游服务质量
旅游服务质量是旅游产业的生命线。因此，现代旅游业不应仅仅追求量的提升，更应注重质的飞跃，服务质量管理即成为旅游行业管理的重心。强化旅游服务质量管理不但能够提升旅游企业自身素质与旅游产品品质，还可以塑造旅游目的地和整体旅游行业的美好形象，进而促进旅游行业管理的全面深化。旅游服务质量管理的内容主要有制定完善的服务质量法律法规、质量标准化体系、岗位培训系统，形成企业内部完整的质量监督机制和质量协调机制等。
此外，对于旅游服务质量的管理，旅游体系的自我完善也是极为重要的一项工作。旅游体系的自我完善主要涉及以下几个方面：（1）优化旅游资源配置，提升旅游资源的相对价值。旅游资源是旅游业的核心与依托，同时也是吸引旅游者参与旅游的主要诱因。因此，作为旅游公共管理者，必须对地区旅游资源进行深度挖掘与开发，不仅注重“量”的扩大，更加注重旅游资源“质”的提高。（2）拓展旅游宣传渠道，树立旅游区整体形象。“酒香也怕巷子深”，在信息技术高度发展的现代社会，宣传显得越来越重要，旅游市场的促销尤其如此。目前，旅游宣传工具主要有互联网、电视广告、旅游新闻宣传、旅游促销广告、各类旅游活动以及旅游电子商务等形式。（3）建立健全旅游公共设施，提升旅游接待水平，拓展旅游市场。旅游区游客接待能力的高低直接影响该地区旅游市场的发展。（七）开发管理旅游人力资源
旅游业作为知识经济时代的一种产业，在行业内外部的竞争归根到底就是旅游人才的竞争。这就需要旅游公共管理者积极开发旅游人力资源，并着眼于推动人才的综合素质教育，逐步建立健全一套与国际社会接轨的旅游人力资源开发与管理机制，使旅游人力资源在数量、质量上充分满足我国实现世界旅游强国目标的要求。旅游人力资源开发和管理的内容主要有作出旅游人才开发、管理的整体安排，加强对人力资源的素质教育与旅游培训的投入，培养高质量旅游人才。
第一，作出旅游人才开发、管理的整体安排。旅游人力资源总体规划包括旅游人力资源战略、旅游人力资源组织规划、旅游人力资源人员规划、旅游人力资源制度规划、旅游人力资源相关费用成本规划五大内容。现代旅游人力资源总体规划必须结合旅游企业、旅游市场实际情况，坚持以人为本的开发利用原则，合理配置和利用人才资源，发挥人才的最大效用。
第二，加强对人力资源的素质教育。教育是人才之本，只有高质量、高水平的人才教育，才能培养出高质量、高水平的专业人才。据相关统计数据显示，2012年，我国开设旅游管理专业的高等院校数量首次出现负增长，由2011年的1115所减少至2012年的1097所，减少18所，在校生人数也首次有所下降，由2011年的599.828千人降至2012年的576.217千人，同比减少23.611千人。由此可以看出，我国旅游专业高等教育发展出现萎缩现象。早在2008年，保继刚、朱峰就曾在《中国旅游本科教育萎缩的问题及出路——对旅游高等教育30年发展现状的思考》一文中指出我国旅游本科教育存在萎缩的趋势。
第三，加大旅游人才培养力度。目前，我国每年培养包括中专、大专和本科及以上教育的旅游专业人才约20万人。但这一规模还远远不能满足我国旅游业每年70万的专业人才需求。旅游产业发展的人才瓶颈问题依然存在。（八）旅游统计管理
在市场处于无时无刻变化的条件下，统计过程的科学进行、统计数据的精准与否对目的地旅游业在同行业市场上的竞争力有着密不可分的关系。由此旅游公共管理主体就需要从以下几个方面对旅游统计工作进行有力管理：完善统计指标，优化统计工作；对旅游统计工作进行恰当分工，使各工作单元各司其职；各级旅游统计管理部门协同合作，建立健全统计机制；完善并落实旅游统计管理办法，使统计工作有章可循；旅游统计机制要与国民经济核算体系对接，以便于国家通过对不同行业的比较进行分类指导；通过运用国际通行的旅游卫星账户统计体系实现与国际旅游的全面接轨。（九）健全旅游法律法规体系
在建设社会主义法治国家的时代潮流下，法律法规早已成为维护市场秩序的强有力后盾，这反映在旅游市场上就是旅游法律法规体系的建立健全有助于确立公平、公开的旅游市场秩序和市场竞争环境。
从1985年伊始到现在近三十年的时间里，我国从中央到地方无不高度重视旅游法制体系的构建，坚持“依法治旅”。加之社会各方面的不断努力，我国已经初步建立了“两级多层次”的旅游法律法规体系。“两级”即国家与地方两个级别的旅游法律法规体系。“多层次”即在国家一级的旅游法制层次中，就包含了国务院制定的旅游行政法规，经国务院批准的国家旅游行政部门发布的旅游法规性文件，相关行政部门自行制定的部门规章以及规范性文件；在地方一级的旅游法制层次中，涵盖了各级各地人民代表大会及其常委会通过的地方旅游法规，各级各地人民政府制定的地方行政规章，各地相关行政部门自行制定的规范性文件。而且在这“两级多层次”的法制体系中包括了旅行社、景区、交通、住宿、购物、安全等诸多领域在内的旅游活动的各个环节。五、旅游公共管理的属性与特征
凡管理都具有自然与社会两重属性，旅游公共管理亦是如此，也具有自然属性与社会属性。一方面，旅游活动就其本源意义上来讲，它能够将大自然的美景尽收于游客眼底；另一方面，在整个社会的巨大关系网络下，单个游客在欣赏美景时不可避免地与社会其他个体发生或多或少的联系。（一）旅游公共管理的自然属性
自然属性是指自然科学中自然界、生物界方面的事物本质的面貌、规律、现象在人脑中的反应，某一具体事物的自然属性都是客观存在的，不以人的意志为转移。旅游公共管理的自然属性就是指旅游公共管理工作必须认识并按照事物发展变化的规律、管理对象的不同特点等对旅游活动进行科学组织规划，适时采用先进技术措施进行调控。这是现代公共管理同社会生产力相适应的客观规律，是不同国家与地区、民族所共有的。从旅游公共管理的自然属性方面看，管理者应当在实际工作中，不断认识和遵循旅游公共管理本身所承载的客观规律，同时要能动地借鉴发达地区先进经验，逐渐提高旅游管理水平。（二）旅游公共管理的社会属性
一定区域经济基础下的社会属性与上层建筑的结合体随着自然社会的变化而形成的自然形态所反映的东西即为社会属性。旅游公共管理的社会属性是指旅游公共管理的目标与方式，都要受到社会生产关系影响，它会反映不同国家、地区的意志和利益。在不同的社会生产关系中，旅游公共管理所涉及的决策、指挥和监督，在其本质上都必须服从统治阶级的根本意志与利益。从旅游公共管理的社会属性方面来看，管理主体要在遵循旅游公共管理客观规律的前提下，主动将旅游公共管理工作纳入整个社会经济发展的大局，综合安排。（三）旅游公共管理的特征
旅游公共管理除了具有公共管理本身所体现的自然与社会属性外，还有其独特的具体特征，这是由旅游活动的特点决定的，总体而言，主要有以下几点：
1．综合性
由于旅游活动具有很强的综合性、复杂性，这就使得旅游公共管理活动综合地涉及经济、社会、文化、自然、人文等领域。具体来讲，旅游公共管理的客体——旅游者与旅游产业，都具有综合性。这一特性也是区别于传统旅游管理的一个重要方面。传统旅游管理模式下，政府单独主导旅游业的发展规划，其管理主体具有绝对的“单一性”；而现代旅游公共管理强调社会各方共同管理，其“公共性”决定了旅游公共管理的“综合性”特征。
2．协同性
旅游活动涉及政府行政管理部门、旅游者、旅游业经营者、第三方参与者以及目的地居民等多元利益主体，任何一方的利益失衡都会导致旅游市场资源配置效率低下与市场秩序混乱。协同，即元素对元素的相干能力，它表现了元素在整体发展运行过程中协调与合作的性质。因此，旅游公共管理的一个重要特点便是管理的协同性，它使得旅游活动相关方之间互相协调、协作以形成拉动效应，在满足各自利益基础上推动整体旅游产业的发展。
3．复杂性
旅游活动本身的综合性、复杂性导致旅游公共管理主体与客体的多元化，进而使得旅游公共管理工作既涵盖经济、社会、文化及自然环境领域，又涉及生产、服务领域。况且，旅游活动具有极大的跨区域性而并不是按行政区划来安排的，因此，旅游公共管理也就不存在明确的边界。这些因素造就了旅游公共管理的复杂性。
4．服务性
旅游业作为第三产业——服务业，决定了旅游管理工作的服务性，它是公共产品的组成部分。社会主义市场经济条件下的社会公共管理，其本质是一种服务，而非一般性管理活动。旅游公共管理尤其如此。一方面，旅游业本质上就是服务业，服务性是其最大的特点；另一方面，管理对象的性质特点决定管理的性质特点，因此，以旅游为管理对象的旅游公共管理最大的特点也是服务性；此外，就公共管理本身而言，服务性强于管理性。综上所述，在旅游公共管理中，服务的成分往往高于管理的成分，管理者通过旅游市场营销、旅游人才培训、旅游地基础设施建设、旅游信息咨询等手段在交通、住宿、餐饮、游览、购物等层面的综合管理，其深层次的目的便是为旅游者、旅游业经营者、旅游目的地居民的利益服务。
5．强制性
虽然现代公共管理理论不再单纯强调行政管理，但这并不是完全抛弃传统的行政管理，而是对其进行改良与创新。从旅游公共管理的角度来理解，旅游行政管理仍然是旅游公共管理的重要构成部分。而所谓行政管理主要是指运用国家权力对社会事务的一种管理活动，因而具有一定强制性。旅游公共管理在确保旅游产品与服务质量、稳定旅游市场秩序、保证旅游安全、保护旅游资源以及维护旅游活动所涉各方当事人合法权益等方面都不可避免要采用法律、行政等强制性手段进行管理，以确保旅游活动的顺利进行。六、旅游公共管理基本原则
基本原则是某一体系所适用的、体现该体系基本价值的准则。旅游公共管理只有遵循一定的基本原则才能朝着正确方向运行，才能有效地指导旅游活动。一般来说，旅游公共管理具有以下七个基本原则：（一）人本性原则
人本性原则是旅游公共管理的首要原则，它是指在旅游公共管理过程中，必须以人为中心，一切以人为出发点和落脚点。在旅游公共管理活动中，人是核心，人在这一过程之中扮演着双重角色。一方面作为管理活动或者服务的主体，提供服务；另一方面又是管理活动的客体。不论怎样的管理，其决策者、组织者、实施者、获益者都是人，是否以人为本是管理质量优劣的关键所在。旅游活动即是以人为核心的活动，游客、旅游业经营者、旅游目的地居民等方面的利益交织在一起，人就成为旅游公共管理工作的主客体。因此，旅游公共管理要时刻以满足人民群众不断增长的物质文化生活需求为目的，充分调动被管理者的主观能动性，使其积极向上，全身心投入，各司其职。（二）服务性原则
如前文所述，旅游公共管理具有服务性特征，与此相适应，管理活动亦应遵守服务性原则。旅游公共管理的服务性原则是指，在旅游公共管理活动中，管理者作为产品或服务的提供者，向旅游者提供服务。服务性原则是旅游公共管理职能的重要体现。虽然旅游公共管理具有强制性，但现代公共管理就其本质而言更大程度上是服务性。就旅游公共管理而言，既然以人为本就应当为人民大众谋福利，服务性原则可以说是人本原则的必然要求，顺应了建设服务型政府的时代浪潮，它因而也是旅游公共管理的内核。因此，加强公共管理者的公共服务职能，完善与旅游相关的公共设施，为利益相关者实现自身价值创造优越条件成为公共管理工作的重中之重。（三）系统性原则
系统是指由若干互相联系、互相作用的要素构成的有机整体，各子系统（即部分要素）共同处于一个总系统并服务于总系统。任何公共管理对象都是一个复杂的系统，旅游公共管理也是一个复杂的系统，在这个系统之中，有信息系统、交通系统、资金系统、物流系统、管理系统和游客系统等多个子系统。这就需要管理者遵循系统性原则。系统性原则也称为整体性原则，它要求把管理对象看作一个整体与系统，从整体把握部分而非孤立地从局部看问题，考虑决策所涉及的整个系统和相关系统的关系，实现决策的整体化、综合化，尽可能把握时机，提高管理效率。系统性原则具体要求：一是要用逻辑清晰的方式表达管理者的见解；二是提出解决问题的多种选择方案；三是依据确定的目的与标准，综合分析每个待定方案。由于旅游活动是一个复杂的巨大系统，各要素之间具有较强的关联性，因此旅游公共管理必须将管理对象视为一个完整系统，以实现管理的整体优化，这也是由旅游公共管理本身的综合性特点所决定的。（四）效能性原则
效能，即工作的效率与能力，它是衡量工作结果的依据。市场经济条件下，人们越来越注重投入与产出的比例，追求利益最大化。传统行政管理模式下，行政机关很少有成本概念，往往更关注预算的最大化，而不是产出的最大化。现代公共管理崇尚以最低的投入实现最大的产出，亦即实现旅游活动之经济效益、社会效益和环境效益的最大化。因此，旅游公共管理一个内在原则就是效能性原则，管理者采用科学合理的措施调动各利益相关者的积极主动性与创造性，逐渐提高工作人员的办事效率和工作能力。（五）公平性原则
与效能相对应的概念即是公平，它要求公共管理者资源配置的公正、平等。兼顾效率与公平一直是我国分配领域的一项重要原则。随着旅游活动的纵深发展，人们的认识也不断深化，全面发挥旅游活动的功能，增进社会整体福利已经成为旅游公共管理的重心之一。这对旅游公共管理提出了严峻挑战，特别是作为旅游业经营者的盈利主体，它们不可能再单纯追求个人利益的最大化。实际上，社会大众完全依靠此类盈利主体自觉兼顾效率与公平也是不现实的，因此还需要政府部门、自治组织将旅游管理工作纳入经济、社会、自然、文化与人类自身发展的大环境下，通过科学管理解决旅游市场发展中显现的旅游资源、旅游收益分配不均等问题，以致达到社会的整体福利要求。（六）开放性原则
改革开放三十多年来，我国经济得到突飞猛进的发展，这更加验证了“开放”的正确性与有效性。任何一种事务都不可能在全面开放的社会大背景下固步自封。旅游公共管理因而也应是一种开放式管理，需要动员一切力量，发挥一切积极性，实施多元化管理模式，突破传统行政管理的封闭性。因此，现代旅游公共管理更加注重非政府组织、相关私人部门的作用，从而拓展旅游活动所需公共物品与服务的来源渠道，提高供给效率与质量。（七）动态性原则
动态性原则作为一般管理学名词，也称为动态组织的设计原则，是指当人员或工作岗位要求发生变化时，管理层要及时调整人员配备以确保始终使适合的人员在适合的岗位上。在旅游公共管理层面，不仅管理组织内部的人员、岗位不断变化，管理组织外部的经济、政治、文化、自然环境都处在不断的运动发展中。如此种种相互联系的要素，其中任何一个要素发生变化，都相应要求其他要素作出改变。旅游公共管理主体要把握管理过程中各种要素的发展变化，适时调整管理措施与相关关系，保证公共管理目标的实现。七、旅游公共管理职能
一般来讲，公共管理的职能主要有三个方面：一是克服制约生产力发展的障碍，解放和发展生产力，促使潜在生产力转换为现实生产力。二是调整生产关系与上层建筑，使之能够适应生产力、经济基础发展的需要。特别是调整社会财富与资源的分配状况，提高公共产品的供给、利用效率。三是公共管理作用于生产、自然和社会领域，一旦脱离有效的管理，人类认识与改造自然的活动就会失去秩序和效率。旅游公共管理的职能是随旅游活动的发展与政府职能的转变不断变化的。概括而言，旅游公共管理主要有以下职能：（一）管理旅游资源
旅游资源管理，是对旅游资源开发、利用及保护的管理。毋庸置疑，旅游活动乃至旅游产业最重要的莫过于旅游资源，旅游资源是旅游业赖以生存的前提和基础。而这些资源多数具有准公共产品属性，往往不可再生又极易遭受外界破坏。因此，旅游公共管理的一种主要职能就是明晰旅游资源的产权归属，尤其是通过法律手段指导资源开发、保证资源供给并强化资源保护，使旅游资源得以实现可持续发展，真正发挥其经济与社会意义，造福于民。
在旅游资源的管理过程中，应该根据管理活动的基本原理，并且结合旅游资源管理的具体特点，采用科学的方法进行有效的管理。旅游资源管理职能具体包括以下几个方面：
1．目标管理
凡管理，必须明确管理目标，旅游资源管理亦是如此。旅游资源的目标管理分为长期目标管理和阶段目标管理，这是旅游资源管理职能的首要工作，其目的在于整合全局与个体、阶段目标与总目标，最终实现旅游资源的科学有效管理。在目标管理中，最为典型的指导思想就是“统一目标，分级管理”。
2．系统管理
与旅游公共管理相似，旅游资源管理也是一个复杂的系统，这个系统由不同类型、不同特征的各类旅游资源、旅游者以及旅游资源管理者共同构成，它综合地包括资源信息系统、旅游资源配置系统等，各个系统相互影响、相互联系。例如，对于旅游资源系统，它包括旅游景观（人文景观、自然景观）、景观配置等；旅游者系统则主要是管理其旅游行为，防止旅游过程中对旅游资源的破坏。
3．动态管理
管理应当根据外部环境的变化，因时制宜，保持动态适应性。旅游资源管理必须坚持与时俱进，保持动态适应性，以提高管理质量和管理水平。动态管理是旅游资源管理方法中最具有科学性的一种方法，也是未来旅游资源管理值得研究与开发的方法。
4．绿色管理
绿色管理是一个新兴的概念，它是指将管理成本与环境成本降到最低的一种理想管理模式。这一管理模式主要提倡保护环境，保护旅游资源。例如，限制旅游客流量、提倡步行等。
此外，在旅游资源管理方面，国家也进行了法律制度的规范。在一定程度上，法律手段能够起到十分重要的作用，以法律为依托，综合各种现代管理元素，是现代旅游资源管理的重要方向。（二）统筹规划
旅游活动具有复杂性与综合性，涉及诸多领域、诸多当事人利益，对特定区域内的旅游活动进行统一安排、协调与规划便成为旅游公共管理的一项重要职能，即统筹兼顾。在系统性原则指引下制定科学的发展规划与确定适宜的发展战略，在此基础上整合旅游活动所涉及的各种要素，特别是其得以顺利运行所需的某些因素，进而保障旅游活动稳定、可持续发展，以达到协调各方利益，增强区域旅游核心竞争力的目的。尤为重要的是对东西部、经济与环境统筹兼顾，确保旅游活动与国家和旅游目的地的经济、政治、社会、文化、自然等方面的总体发展目标相一致。
旅游公共管理统筹规划职能，主要体现在政府公共管理部门，利用其政治主导地位，采取政策手段，如经济政策、税收政策、利率手段等，对旅游公共管理活动中的各种因素进行总体调控。这是旅游公共管理最基本的职能，也是基础性的职能。统筹规划职能的基本要求是：强化旅游市场的预测与调控，在市场价值规律的基础下，对旅游业相关方面进行宏观调控，平衡旅游市场的相对总量与结构。
从统筹规划发展的角度出发，这一职能主要涉及以下两个方面：（1）优化旅游资源结构。旅游资源结构是一个复杂的结构，它不仅包括旅游资源，也涉及与旅游资源相关的方方面面，如地区旅游资源开发与配置、旅游资源环境系统等。对于这样一个复杂的旅游资源结构，必须从全局、整体的角度出发，综合考虑各种变量、因素，进行统筹规划，以达到旅游资源的最优化配置与最优化利用。（2）规范旅游市场。具体来讲，规范旅游市场包括调控旅游投资市场、完善旅游市场法律法规、维护旅游市场健康发展环境、推进旅游产业结构的优化升级以及旅游发展总体规划（阶段性规划、长期
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