中国第三部门研究(第11卷)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：徐家良主编

出版社：社会科学文献出版社

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中国第三部门研究(第11卷)试读：

主编的话

2016年上半年，上海交通大学第三部门研究中心在出国访问、智库建设、科研和社会服务方面做了大量的工作：访问日本、英国、韩国和美国，了解国外最新发展动态；入选上海市高校智库内涵建设计划；召开《基金会管理条例》（征求意见稿）、《社会服务机构登记管理条例》（征求意见稿）研讨会，向中央有关部门和民政部递交《基金会管理条例》（征求意见稿）、《社会服务机构登记管理条例》（征求意见稿）专家意见稿。经过梳理，第三部门研究中心上半年主要做了如下12件事，在国内外的影响力不断扩大。

第一件事，访问日本进行学术交流。1月5～7日，应邀访问日本同志社大学，向日本学者了解日本政府购买社会组织公共服务的情况。

第二件事，访问英国进行实地调研。1月13～20日，参观考察英国慈善组织，与英国学者和实务界负责人交流慈善组织管理体制与运行规则。

第三件事，担任社会组织带头人的公益导师。2016年度社会组织带头人星火培育计划由上海市社会工作党委、上海市慈善基金会联合主办，由“两新”组织公益同行专项基金支持，我应邀担任社会组织带头人的公益导师。6月6日，我为2016年度社会组织带头人星火培育计划成员做了“如何写专报”的讲座。

第四件事，为了宣传和正确解读《慈善法》，参加各级政府部门和社会组织主办的《慈善法》专题培训不下10次，这是今年上半年的重头戏。3月25日，为上海真爱公益基金会员工进行《慈善法》专题培训。4月15日，在上海浦东基金会服务园做题为“《慈善法》解读”的报告。4月17日，为爱佑慈善基金会举办的“爱佑益+2016公益机构CEO班”做题为“慈善公益的政策环境与应对”的报告。4月26日，应杭州市民政局邀请，做题为“《慈善法》解读、创新与发展”的专题辅导报告。4月27日，应浙江省湖州市南太湖人文大讲堂、湖州市民政局邀请，做“《慈善法》与社会组织发展的新机遇”的主题演讲。5月10日，在上海为新疆克拉玛依市慈善总会分别做“十三五慈善事业发展与趋势”和“《慈善法》解读”的报告。6月2日，应黄浦区统战部邀请，为宗教界人士做题为“深入解读《慈善法》，弘扬民族宗教慈善精神”的报告。6月3日，为上海市慈善基金会做题为“社会组织的机遇与挑战”的报告。6月15日，在国家行政学院做题为“《慈善法》对社会组织的影响及应对”的报告。6月23日，在浙江省委党校，为浙江金华市红十字会各区县领导做题为“《慈善法》与社会组织的新发展”的报告。

第五件事，赴韩国参加学术会议。4月18～22日参加中韩社会经济国际学术会议，并参访相关社会企业。这是2015年10月上海交通大学第三部门研究中心与韩国忠南研究院签署合作协议后举行的第一次学术交流活动。中心成员卢永彬、俞忠植与我一同参加。

第六件事，第三部门研究中心正式成为上海高校智库。5月，中心入选2016年上海高校智库内涵建设计划。这是继2014年1月，国家民间组织管理局上海交通大学社会组织与社会建设研究基地命名成立后，又一重大突破，说明中心的工作越来越得到政府和社会的关注。该计划是上海市教育委员会2016年3月启动的项目，旨在打造一批立足上海、服务全国、具有国际影响力的新型高校智库，使上海高校智库成为开展决策咨询的重要机构、探索高校科研改革的重要组成部分、培养决策咨询人才以及引领公共舆论和支撑公共外交的重要基地。

第七件事，赴美国参加学术会议。3月18～22日，参加在美国西雅图市召开的第77届美国公共管理学会（ASPA）年会，与美国学者讨论非营利组织的功能与作用。

第八件事，邀请有关领导到中心介绍购买服务情况。3月15日，邀请长宁区民政局副局长、社团局局长赵仲星做题为“长宁区政府购买社会组织公共服务的实践探讨与发展趋势”的讲座。4月14日，邀请闵行区民政局副局长、社团局局长李保平介绍闵行区政府购买社会组织公共服务的实践与经验。

第九件事，参加社会组织活动，发表专题演讲。5月14日，受邀参加山东省泰安市“2016泰山论坛暨青螺公益泰安论坛”，做“公益组织在区域协作中的发展机遇与方法”的主题演讲。6月3日，出席上海盈浦社区基金会2016年度项目评审会，并在评审会前做动员。

第十件事，举办两个条例的研讨会。6月24日，中心举办《社会服务机构登记管理条例》（《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿）和《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》研讨会，来自全国高校、社会服务机构和基金会的40多位代表参加本次会议。会后工作人员把专家意见稿发中央有关部门和民政部。

第十一件事，为政府有关部门和高校做一些专题讲座和报告。3月11日，应长宁区民政局邀请，做题为“政府购买社会组织公共服务实践”的报告。4月14日，在华东理工大学做题为“社会管理的几个问题”的报告。5月3日，受邀在北京科技大学做题为“《慈善法》对社会组织的作用和影响”的报告。6月21日，在浦东干部学院，为青海厅局级干部班做题为“西方新公共管理理论与实践”的报告。

第十二件事，召开学术会议，举办一系列讲座。1月22日，中心承办中国社区基金会与社会共治研讨会。研讨会就社区基金会与社会共治议题做了全面的讨论。5月7日，邀请北京大学社会学系刘世定教授做客文治讲坛和第三部门双周论坛，做题为“社会企业与牟利企业”的学术讲演，提供了社会企业研究新的思路和方法。5月8日，承办第五届“经济与社会研究”学术研讨会，15位来自全国高校科研机构的专家学者齐聚一堂，共商经济与社会的宏大学术论题。5月18～19日，中心与中国社会组织促进会、西南大学城乡统筹发展与规划研究中心共同举办《慈善法》与社会组织发展重庆高峰论坛。6月17日，中心举办社会企业认证指标研讨会，有五家社会组织的负责人到会参加。

经过梳理2016年上半年的工作，可以说，中心几乎是在高强度的节奏中度过每一天。

本卷的论文，共有6篇。第一篇我们约请青岛大学法学院李芳副教授、研究生孙旖旎翻译美国伊利诺理工大学芝加哥肯特法学院伊芙琳·布罗迪教授所写的《慈善组织治理的光与影：作为治理工具的信息披露》一书中的部分内容。“990表”作为美国慈善组织信息披露的重要工具，是潜在捐赠者、政府人员、媒体、专家以及慈善组织董事会、员工和志愿者们最容易获得的数据来源。为了更好地发挥信息披露的作用，慈善组织和监管者需要做一系列的工作：建立健全内部治理和披露程序；监管者应严格要求慈善组织按规定进行注册和报告；监管者要实施透明化行动，审查慈善组织与相关第三方的关联交易。同时，伊芙琳·布罗迪强调，慈善组织的自愿披露、媒体报道、同业监管者和第三方“监察者”是提高慈善组织透明度的重要因素。第二篇论文由华南师范大学公共管理学院讲师褚蓥撰写，题目为《慈善组织培育中的价值链延伸——以深圳市社会公益基金会为例》。论文基于对深圳市社会公益基金会三步走战略的研究，发现该基金会从中国公益慈善项目大赛入手，改变自身定位，逐步发展出“项目大赛-创客基地-公益创投”的价值链条。而且这一价值链延伸对基金会的发展起到重要的促进作用。第三篇论文为中国人民大学博士刘海英所写，题目为《民间组织倡导有效性研究》。本文认为提高民间组织倡导和参与治理的专业能力是实现社会共同治理的前提之一。民间组织倡导是不同群体在变迁的中国社会空间中为争取各自权利而开展的一种非暴力方式和过程。民间组织在推动社会变革的基本共识之下，存在建基于不同阶层、不同理论基础之上的倡导差异，这种差异体现在群体、理念、目标、策略和手段等方面。研究发现，中国民间组织大部分还处在一般公民参与的最初阶段。为了提高倡导有效性，应建设强有力的支持网络；重视和梳理已有的经验，提升倡导专业性和有效性；行业也需要开展务虚讨论，重视思想、理论资源的影响和作用。第四篇论文为杭州市行政学院博士李颖、澳门大学书院导师褚彩霞博士所写，题目为《社会融入视角下的社会企业发展》。论文围绕社会企业对目标群体的影响，分析了不同类型社会企业在促进弱势群体社会融入中的作用。以经济-社会目标与治理结构为分析维度，本文对中国当下成长中的社会企业进行分类，明晰社会融入的具体内容，分析各类社会企业影响目标群体融入社会的途径与有效性。案例比较的结果显示，以经济为导向的社会企业有助于弱势群体所在的社区提升经济自主性并得到更多的就业机会，而社会目标导向的组织则为深度参与组织活动的管理者提供更多社会交往的机会，并有助于提升其社会融入的可能性。第五篇论文由上海海关学院培训部（海关总署党校）副研究员董强所写，题目为《近代社会组织的危机治理研究——以1915年上海南汇风灾为例》。论文认为近代社会组织在社会危机治理中发挥着重要作用。1915年上海南汇风灾发生后，义赈会通过募捐、借贷、筹募金融产品等多种途径化解社会危机，推动社会危机治理方式的蜕变与革新。第六篇论文由上海大学管理学院讲师马亮撰写，题目为《我国基础设施项目的PPP模式研究》。基于基础设施项目领域的调查研究，论文较系统地梳理了国内外对 PPP模式内涵的主要观点与研究现状，分析了我国在基础设施项目中采用PPP模式的成效及主要问题，通过总结国外基础设施项目中运用PPP模式的经验，提出了我国基础设施领域有效实施PPP模式的相关政策建议。

除以上六篇论文外，本书还有书评、访谈录和域外见闻三部分。“书评”栏目由上海交通大学公共事务学院博士后苑莉莉以《试论组织民主管理中的“一致性”与“分裂性”》为题对《田纳西河流域管理局与草根组织——一个正式组织的社会学研究》一书做出评论：主要从篇章结构与主要观点、研究逻辑与资料分析、反思与启发三个维度，以问题递进的形式展开相关评析。本文从控制时代的背景引发出当时人们所思考的三个主要问题：组织的本质是什么？民主化的实质是什么？批判性地审视组织行动又会发现什么？在分析既有研究者的关注方向之后，作者从有益于草根组织的民主管理政策和草根组织之间的关系入手，侧重分析增选机制对领导行为、结构和政策变迁产生的影响。这是一本非常有价值的学术著作。“访谈录”栏目中的“人物访谈”介绍了新航社区服务总站一线社工金婉仙。正如题目《做社会工作不可得过且过》所明示的，金婉仙对工作全身心投入，思考问题周全，从事司法社会工作十余年，在社区矫正和安置帮教方面提供了出色的专业服务，曾先后被评为中国社会工作协会2012年“年度中国最美社工”、2014年度“上海市十大社会工作突出贡献人物”。“访谈录”栏目中的“机构访谈”介绍了台湾财团法人海棠文教基金会。通过访谈前执行长陆宛苹，了解到基金会一方面希望为台湾社会尽绵薄之力，另一方面也愿意以民间团体的力量，增进两岸的交流，促进两岸教育文化、福利服务、产业发展之公益事业，成为非营利组织管理者的最佳补给站。“域外见闻”栏目介绍了华盛顿大学南希·贝尔·埃文斯非营利与公益组织研究中心的基本情况，该中心主要通过研究、教育和社区参与三种途径达至增进非营利和公益慈善领域智识、增强非营利和公益慈善领域活力的目标。研究中心主要集中于非营利和公益机构的政策角色和服务变革，并通过网站和社区参与传播研究成果。

上海交通大学文科建设处叶必丰处长，上海交通大学国际与公共事务学院院长钟杨教授、党委书记曹友谊等领导对第三部门研究中心和《中国第三部门研究》给予许多的特殊政策，提供了诸多的便利。感谢浙江敦和慈善基金会秘书长刘洲鸿和杨沅泽的热心支持。与前几期一样，除了约稿以外，本期已经有多篇论文投稿，这说明《中国第三部门研究》越来越得到学术界的关注。

感谢社会科学文献出版社谢寿光社长、杨群总编辑的关心及编辑们的辛勤工作！《中国第三部门研究》将努力为国内外第三部门学术界、实务界和管理机构提供一个信息交流与平等对话的平台，倡导有自身特色的学术规范，发表创新性的论文，追求对理论的贡献。我们共行，我们一同成长！徐家良2016年6月25日

内容提要

本文的英文版本源自Westlaw数据库，原文的名称为Sunshine and Shadows on Charity Governance：Public Disclosure as a Regulatory Tool。2008年，美国国税局大幅度修改了联邦免税组织年度信息申报表——“990表”。“990表”作为美国慈善组织信息披露的重要工具，是潜在捐赠者、政府人员、媒体、专家以及慈善组织董事会、员工和志愿者们最容易获得的数据来源。但是，信息披露带来光明的同时也带来了阴影。为了更好地发挥信息披露的作用，慈善组织应建立健全内部治理和披露程序，准确、及时地公开信息；监管者应严格要求慈善组织按规定进行注册和报告；监管者要实施透明化行动，审查慈善组织与相关第三方的关联交易，规定慈善组织和税务部门强制披露信息的范围，同时也注重保护慈善组织及其支持者的隐私；此外，慈善组织的自愿披露、媒体报道、同业监管者和第三方“监察者”在提高慈善组织透明度方面也可以有所作为。

笔者曾经提及，联邦免税组织的税费处理，是以美国国会对纳税[3]人的处理为参考的。对这些慈善组织来讲：营利性公司的税率越高，慈善组织所得税免税的相关价值就越高；个人所得税税率越高，个人捐赠的代价就会越小（并且慈善组织发放的免税债券的利率也就越高）；此外，慈善组织也不需缴纳不动产税，捐赠可以全额扣除。相比之下，免税组织可能感慨有关隐私权的矛盾规定：与纳税人根据《国内税收法典》第6103条所享有的严格保护形成鲜明对比的是，第6104条规定免税组织的档案要向公众公开。

事实上，在过去的二十年中，联邦免税组织年度信息申报表——“990表”（Form 990）——不仅代表某一个慈善组织的公开形象，而且几乎成为潜在捐赠者、政府人员、媒体、专家以及慈善组织董事会、员工和志愿者们最容易获得的数据来源。这些“990表”如此重要，以至于美国国税局（以下简称国税局）在2008年综合考虑利益相关人的情况下，决定大幅度修改“990表”，这使得组织的管理结构、政策，以及关联交易等信息如今都必须公开。在“990表”中，国税局经常询问慈善组织什么是“最好的做法”，这表明国税局希望实现信息公开的强烈意愿。第三方组织“导航星”（GuideStar，一个私人的、非营利性的组织）所维护的“990表”网络数据库实现了透明化目标：除了监管部门的监督以外，公众（包括竞争对手、非营利性和营利性组织）可以检查慈善组织的档案，而慈善组织并不知道是谁、在什么时候、为什么这么做。

阳光带来光明的同时也带来了阴影。慈善组织结构和实践的详细信息被公众获知，毫无疑问会影响慈善组织的活动。然而，要求慈善组织向国税局披露信息，与要求慈善组织向公众公开它们的税务档案是不同的。自1987年以来，免税组织就有了按要求提交“990表”的法定义务。笔者一直想了解这一显著的进步——税务档案公开对非[4]营利部门的影响。2010年3月下旬，参议院财政委员会的前任主席Charles Grassley赞扬了2008年“990表”所做的改动，他说：“我认为促进慈善组织自觉遵守的最好办法就是使之透明化。”

国税局有管理和强制执行联邦免税要求的义务，并且拥有监管慈善治理的权力。20世纪90年代，一些机密的“结案书”的公开发表使公众得以窥见国税局对适当治理的审查。这些“结案书”是在相关组织同意发表的前提下国税局才发表的。紧接着，1996年，美国国会正式通过了“中间制裁”的法令，使美国国税局参与了慈善组织治理，该法令旨在阻止慈善组织利益相关人和慈善组织从事“超额收益[5]交易”。《国内税收法典》第4958节的立法史表明，如果决议过程中保证独立决策、取得参照数据并做好记录，行政指导可以保护慈善组织与内部人之间的财产交易。在第4958节指导下的《财政条例》详细规定了这样一个“可反驳的合理性推定”的程序。

最近，慈善组织的治理文书已经成为调控联邦免税组织的一个基本焦点。2004年，参议院财政委员会在制作的白皮书中，建议国税局在慈善组织治理中发挥更加广泛的作用；非营利部门以包括自律规范在内的促进非营利组织治理的研究和建议报告做出回应。时任参议院财政委员会主席的Grassley在网上发布了某些特定组织的大量信息（包括一些标有“特权与机密”字样的电子邮件和信件），并曾对这[6]些组织的治理结构提出了质疑。

信息公开给国税局施加了压力，国税局要确保“990表”问的是“正确”的问题，并且使填写者能够提供完整而准确的回答。国税局也受益于“990表”修订的透明过程：它在网上公布了“990表”（和时间表）草案，收到了数以千计的评论，这些评论现在仍可在国税局[7]网站上查询。公开程序使国税局免于返工，而且使它们重新设计了“990表”中的问题，促使慈善组织更好地规划组织前景，并引导这一部门形成良好的治理结构和治理实践。

2003年以来，国税局自身也成为履行信息公开义务的主体。《信息自由法案》实施的结果是出现了针对国税局的诉讼，国税局对于一[8]系列事件的观点可以通过它们发布的撤销免税的裁定来收集。对于非营利部门来讲，最有益的是，国税局会参考否定或撤销免税裁定的实时数据库，发展出正式的指导原则，把治理结构和治理政策这些指标当作免税的条件来强制执行。

我们看问题要透过现象看本质。慈善组织治理和信息披露结合起来，对联邦是有益的，但同时也会产生弊端，例如，这要求慈善组织向国家监管部门或者国税局报告一些特定信息，而这些特定信息没必要向公众披露。然而，很重要的是，很大一部分免税组织的申报表格都不是“990表”，有的甚至不提交实质性的反馈。由于实行法定豁免，因而获取教堂和一些较小的慈善组织的信息是很困难的。2010年初，慈善组织被要求提交的文档由“990表”向简化的“990-EZ表”（Form 990-EZ）转化，成千上万个慈善组织处于治理监控之外：关于“小”的定义从收入总额不低于25000美元翻倍为不低于50000美元。最后，最重要的信息披露都无可非议地发生在了组织内部。

为了进一步说明这些观点，本文第一部分讨论了有关组织核心决策者（包括董事会）信息流的可获得性，认为可能存在的拖延对信息公开的治理实践也是有益的。第二部分包括了向国家和国税局所做的报告。第三部分是本文最长的部分，比较了在各种情况下组织公开的档案，包括慈善组织的透明化以及信息公开监管者的透明化等。第四部分观察了慈善组织自觉公开的信息的内容，以及由第三方公开的内容，尤其是媒体和第三方“监管者”公开的内容。自始至终，笔者不仅描述了对于强制公开的批评，而且指出了在哪些领域当下的信息公开水平和类别是不够的。

现在是阳光下的阴影。不幸的是，信息公开的最大障碍来源于一个被广为流传的假设：提供慈善服务是免费的，它的日常开支远少于基金募集成本，应该为零或者接近于零。有一个惨痛的教训。在“9·11”事件中，慈善组织在分配慈善资源时未能有效防止慈善成本的增加。慈善组织抵制按标准化的制度公开增加的成本，因为它们担心公众会误解或者曲解信息。不能理解成本约束的公众是不能进行有效监督的，聚焦于错误观念的公众监督，会导致慈善组织进行低效和无效的活动。

在这样的环境下，解决公众被误导问题的办法就是公开更多的信息，没有什么能够阻挡一个组织提供更多关于它的目标和达成情况的积极信息。尽管各种各样的利益相关人总是提出很多不能调和的要求，所有相关人都会鼓励那些被披露出来的慈善组织勇敢面对挑战，而不是隐藏在筹措基金和管理机构的庇护之下。在信息公开中应解释高级管理人员取得薪酬的理由，以及保留高薪的理由；也应描述慈善组织在提供服务和满足社会需求方面存在的局限。最后，整体来看，我们应该谴责那些不能被接受的错误实践。

英国的一项报告提出，增加对慈善组织经费报销的披露义务是否会影响公众的信任。这篇报告反对扩大披露的范围：“更大范围的披露是冒险，最好的情况是没有任何收益，最坏的情况是会引起曲解甚至怀疑，导致公众信任和信心的丧失。这种风险增加了慈善组织‘效用’中不恰当措施的花费，并将慈善组织的精力从与慈善组织‘结果’与‘影响’相关的更合适措施中分散出来。这甚至可能导致在压力驱动下产生一些不必要的费用。”报告还称，只关注费用会使人忽[9]略慈善组织对于“善治和完善内部体系”所肩负的更大责任。另外，这份冗长的报告（部分是基于一项针对575个注册慈善组织的调查）强烈呼吁理事除了考虑国内交流以及费用报销政策的履行之外，还要考虑附加的、适当的自愿信息公开。

事实上，自愿的信息公开同样对不进行募捐活动的慈善组织有用。所有的非营利组织都有政治上的弱点——不仅仅是有缺少资助[10]的风险，还有承受不健全法律法规带来的后果。

遗憾的是，监管机构和公众想要获得的最重要的信息，仍然无法获得（仅仅因为绩效评估的标准还没有）。作为一个社会，我们希望能够评估慈善组织是否，以及哪个慈善组织能够产生良好的效果，但我们常常无法衡量“输出”，因为这些衡量是主观的。同时，注重“输出”（例如病人的状况或者失业人员的培训）可能导致事实上的配额，注重结果（例如良好的健康或工作）可以使非营利组织对它们无法控制的因素负责。因此，披露的根本问题在于：我们如何挑战一个大家认为“好”的组织？一 合理的治理和内部披露

笔者在美国法学会的一个“非营利组织法的原则”的项目中曾写道，慈善组织的董事会应“建立恰当的内部管理程序，包括财务控制、遵纪守法以及给董事会的信息”。因此，为了实现善治，董事会既需要从管理层得到准确、及时的信息（包括财务报告），也需要准确、及时地得知董事会成员自身的信息，例如何时和特定受托人的相关交易会发生冲突。

笔者经常被问及，董事会成员获得信息的权利是否会被限制，答案是几乎没有。更根本的是，我们几乎无法向非营利组织的董事会成员解释他们应该获得什么信息。美国法学会在评论的一个项目中提出了哪些文件应该提供给董事会的每位成员。当然，可以从导航星的页面获得“990表”，这意味着即使是管理不到位的董事会成员和未来的董事会成员，也可以非常了解慈善组织。

毕竟，慈善组织的信息和经营都是私人事务。如果慈善组织本身是一个准公共实体，它有可能会受制于“阳光法案”。然而，仅仅是[11]免税并不能将非营利组织转变为公共实体。虽然如此，由于慈善组织必须提交一些常规报告，大量的内部信息在逐渐变为公开信息，这些将在第三部分阐述。

非营利组织的治理实践一直就是个谜。2007年，第一个关于非营利组织治理实践的全面调查由城市研究所的Francie Ostrower出

[12]版。Francie Ostrower发现，慈善组织经常与其管理部门的成员做物资和服务（超出了董事会的服务）交易，这些交易随着慈善组织规模的增大而增长；但是，她进一步发现，这个慈善组织并不一定知道在交易的另一头是否有一个受托人存在。她还发现了一系列缺乏内部披露的情况，在那些声称与董事会成员或关联公司不存在交易的非营利组织中，也有75%声称它们不要求董事会成员披露他们与组织做交易的经济收益，因此，被调查者可能对那些确实存在的交易并不知情。

在得知“990表”和其他档案要求公开内部信息之后，非营利组织的治理将受到怎样的影响？（这一问题将在第三部分展开；第二部分是关于修订的“990表”中提到的治理问题的讨论。）组织是否会改变决策，或者更加注意记录决策，给出额外的解释？组织是否会更努力地为迎合公众提供歪曲的信息？有意做错事和实际做错事之间是有区别的。如果公众曲解或者要求一些错误“答案”，慈善组织可能遭受信任损失。

举一个笔者个人的例子，在互联网时代的早期，笔者在写一份家庭慈善捐助清单的时候，打算从电脑上查询并参考电脑上慈善组织的“990表”。可悲的是，那时候，在大部分慈善组织的网站上经常查不到这些信息，然后笔者伴随着某种罪恶感偷偷摸摸地登录“导航星”。在那里，笔者发现我们经常捐助的两个组织的报告中有高额的高管工资（是笔者当时工资的四倍还多），以及高额的准备金（远远超过了笔者打算捐赠的数额）。笔者试图说服自己“冷静”，笔者低声说道：“你是专业的！显然你肯定明白为什么这些重要的、运作良好的组织需要支付高管的薪金以及维持他们的准备金。”如果这是“专业的”应对，就很容易理解为什么慈善组织都不愿意对公众提供详尽的报告。

甚至在2008年重新修订“990表”之前，顾问们就专注于让董事[13]会了解慈善组织的联邦税务报表的重要性。注意高管的薪酬、关联交易以及与受托人之间的关系，在免税组织提交的修订的“990表”中越来越重要。正如在第二部分所述，新版的表格包括了许多关于组织结构和治理实践的问题。尽管有免责声明，如上所述，该表单还要求提交《国内税收法典》未做要求的政策方面的信息。我们期望，绝大多数慈善组织同意披露政策方面的信息；如果是这样，事情就会比较有趣，过几年我们就会看到，采用这些披露政策和治理实践的组织会增多。

更根本的是，如果董事会成员没有定期获得组织的“990表”，他们可能会问一个问题：“它在提交申请前是否给主管部门提供了一份副本？所有慈善组织都必须在时间表0（如果有的话）中记录运作过程，该组织会依此来审查‘990表’。”准备和检查“990表”将成为董事会的重要任务，董事会与管理层之间的关系也有可能随着董事会专注于之前可能不关注的结构和活动而改变。

在极端情况下，一个非营利组织为了保密，可能会选择放弃一部分免税资格，以保留其活动的保密性，因为企业所得税申报不受信息公开的约束。更有可能的是，一个非营利组织可能会与营利组织结盟来开展本可以免税的慈善活动，尤其是当应税利润预期不存在或很低时。一个组织放弃免税资格可能会牺牲一定的支持（来自员工、捐助者或其他人），但可以获得盈利的其他有利条件（包括提高股本权益的能力），避免国税局调查非营利组织是否有足够的慈善目的，而且[14]可以获得灵活多样的报酬。二 监管注册和报告

这一部分关注的是非营利组织的监管者收到的申请文档。第三部分关于信息公开的讨论包括了由监管者实施的透明化行动。（一）宪法对州的募捐法规的限制

非营利法人在州务卿处登记注册，并向其提交年度报表。除了管理良好的慈善劝募领域，Marion Fremont-Smith的调查报告还全面记录了州检察长注册和年度报表的发展（7个州），遗憾的是程度有限（Fremont-Smith发现在4个州，当非营利组织提交免税申请时必须通知州检察长）。2011年，州立法委员会通过了《慈善资产保护示范法案》，重点授权给州检察长来保护慈善资产、注意年度报告和特定的[15]日常活动，以及在州际和多州案件中与国税局合作。

大部分州对于慈善组织的监管，都是从处理劝募事务开始的。20世纪60年代和70年代，保护慈善组织免于“浪费”筹款资源的愿望导致28个州和大量都市强制设置了筹款花费占年收入的比例上限。然而，20世纪80年代，最高法院的三人合议庭根据宪法第一修正案的言论自由撤销了这些限制。最高法院认为，削足适履的比例限制极大地影响了新慈善组织（低知名度、没有建立捐助基础）和非主流事业（这在募捐时需要更大的支出）的发展。虽然各州可以在事后对欺诈性的筹款演讲做出惩罚，但是，正如法院最近证实的，监管的效率想与欺诈性筹款的效率一样高是不可能的。

考虑到自己无法限制筹款成本，各州都把精力集中于要求慈善组织用标准的形式增加信息公开的内容。几乎所有的州都要求慈善组织注册登记；在许多州，从事劝募的慈善组织对《统一登记声明》表示欢迎，该声明已被大多数要求慈善组织注册登记的州接受。此外，有35个州要求慈善信托和劝募型非营利组织提交年度报表（通常在州检察长的监督下）。这些州要求（或接受）慈善组织提交部分或完全满足要求的“990表”。虽然，法律通常也免除小型机构、教育机构、医院和教堂，以及会员制组织的义务——但变化比比皆是。一些当地政府也监管筹款行为。（二）联邦税务报表：集中于新修订的“990表”的治理

有了2006年颁布的法律，国税局能够清理其商务管理文件，以清除那些未提交免税申请、早就不应存在的小型慈善组织。有效的纳税年度从2007年开始，没有提交年度报告（和最少的其他信息）的小型组织在接下来的三年内将会被撤销免税资格。截至2009年，国税局的记录显示共有1912695个免税组织，依据第501（c）（3）条款，共免税1.238201亿美元。2011年中旬，国税局宣布，自动撤销的免税组织总数已突破330000个。这些组织是确已消亡，还是不清楚国税局的监管手段而没有提交报告？曾经跟踪研究印第安纳州弱小慈善组织的研究人员认为，27%的组织（我们有理由认为仍在运作[16]中）由于没有提交申请而失去了免税资格。

全面修订的“990表”规定有效纳税年度开始于2008年，我们最终拥有了大多数公共慈善组织报表的最新信息。报表开头附近的第K行要求申报人明确本组织的类型，表格中列有法人代表、信托、协会以及其他（留下供描述的空白）项目。在一封对2007年修订报表草[17]案的意见函中，笔者就是这样建议的。

毫不奇怪，“990表”主要侧重于财务报告和交易——国税局的核心业务毕竟是税收征管，这是以美元来衡量的。“990表”并不仅限于财务业绩，但是，由于它必须反映税法中特定的要求和禁令，因此，我们发现受托人之间以及利益冲突的交易中有许多问题，联邦免税慈善组织的另外两个关注点有问题：存在无关的商业活动以及游说和政治活动。

2008年重新修订的“990表”最显著的特点是，在扉页上突出了列在表格中的关键信息。这个页面使得捐助者、新闻媒体和国家监管机构更容易理解“990表”，更不用说董事会成员自己。该表也增加[18]了一整页关于组织结构和治理实践的问题。笔者非常支持修订草案聚焦于治理的改动。事实上，笔者提议用自己的一整页问题替换草案中那半页问题。正如笔者所言：“在我看来，对于国税局、潜在的捐助者、新闻媒体以及任何检阅‘990表’的其他人来说，最有用的信息是，‘990表’将会通过一系列问题来描述慈善组织的治理结构，而这决定了该组织是否已设立相关程序，支持善治。”笔者补充道：“与此同时，认识到这些组织都是私人实体很重要，其必须依据《国内税收法典》履行信息公开义务。我赞同那些曾呼吁做出明确规定的人，清楚地界定‘990表’，而不只是在指南中说明，对这些条目提出法律要求，读者才不会得出不恰当的相反推论。”

和笔者多年来提出的建议相契合，第六部分要求公开慈善组织有无表决权的成员；具有投票权的董事会成员（并指明哪些是独立的）；公众是否可获知特定的文件，包括“1023表”、“990表”、“990-T表”、财务报表、监管文件以及解决利益冲突的政策；慈善组织内发生贪污或者重大资产转移时是否能够保持警觉。“990表”有关治理的部分被时任政府免税部门（TE/GE）专员的Steve Miller总结为国税局在非营利组织治理领域的“皇冠明珠”，但是“990表”有关治理的部分存在争议。免税和政府实体部门的咨询委员会（ACT），是免税和政府部门的高层次咨询机构，它于2008年6月发布了长篇报告，该报告专注于国税局在慈善事业中的作用。2008年ACT报告的意见是：“我们在很大程度上相信，2008年重新修订的‘990表’中关于治理的问题是恰当的构想，并具有相对中立性。我们也认识到，真正的中立性是一个遥不可及的目标。然而，表中的问题很明显地表明，国税局支持对具体的治理政策和治理实践的披露。这存在危险性，因为慈善组织会采取阻力最小的治理政策和治理实践，而无论这些治理政策和治理实践是否适合它们、对它们是否有[19]效。”

正如第一部分所论及的，ACT的结论是，“990表”被公众得知的事实将迫使慈善组织进行它们不需要的治理实践。因此，虽然信息公开和透明能够有效地促进慈善组织遵守税法和鼓励其进行恰当的非营利性治理，但它们也可能会以部分有害的方式影响具体的治理实践，并向公众和监督团体做出不适当的建议，监察机构由于缺乏具体的治理政策或治理实践而导致管理杂乱无章。因此，国税局应谨慎考虑它所要求的信息公开的内容。（三）公众不能从联邦税务报表中获得的信息

尽管重新修订的“990表”已经发布了，但我们仍然存在报告漏洞。1.申请例外

如上所述，除了教会的免税申请，国税局根据组织的大小分别要求使用新的“990表”，或者较简单的“990-EZ表”。从2010年开始，国税局将使用“990表”的门槛要求提高了一倍，从原来的年收入[20]25000美元涨到了50000美元。因此，许多小型慈善组织将转为提交简单的“990-EZ表”，或者直接用更简单的电子表单“990-N表”（只需要一些基本信息：员工身份证号，一位主要职员的姓名，一个邮寄地址，并且确认组织的总收入低于门槛值）。虽然笔者能理解小型慈善组织和国税局这样做是为了节省成本，但是在监管者和公众那里，他们失去了成千上万个小型慈善组织的有用信息，而这些信息对那些将“990”系列表作为年度提交文件的州监管机构尤为重要。2.“990表”上不清楚或者未收录进去的数据

重新修订的“990表”修改了旧版“990表”的一些模糊之处。比如，确定组织由谁负责——特别是那些在艺术、文化或教育协会有多重身份的人，究竟是谁有权力最后拍板？重新修订的“990表”草案只是简单地要求列出董事或者主管的名单，很明显，最终确定的版本是寻找那些拥有投票权的人。

再举一个例子，笔者在给国税局的意见函中指出，“其他”这一行有太多的费用，这说明某些类别没有在上面列出来。重新修订的“990表”第九部分第24行（功能费用的清单）警示：“费用合在一起计算，且标记为杂费的费用不得超过总支出的5%……”

不准确或不完整的申报还会出现。如果系统只接受正确填写的报表，那么推动电子报税将有助于解决信息不完整的问题；至于信息不准确问题，伊利诺伊州慈善组织局前局长Floyd Perkins说：“人们没有意识到质量如此之差。”

当发现含有重大虚假陈述的材料时，是否有责任退回修改？虽然税收制度并没有强制规定慈善组织有修改税务报表的法定义务，但提交经修订的申报会免于处罚和罚息（但是对于一个免税组织来讲，罚息是什么）。相比之下，联邦证券法规定，如果未经修改的申报可能产生重大误解，那么必须对该申报进行修改。在州一级推行申报退回制度（在那里，“990表”满足州的申报要求），可以激励慈善组织按照联邦和州的标准提交修改过的“990表”。3.集团申报

税务规则不仅让各种组织得以免税，还允许集团申报。相比之下，国税局不允许集团的成员提交合并报表，这和法人税法的条款不同。因而，集团申报可能是不公开和不透明的：申报包含了该集团除了母公司之外的所有成员，这不同于法人的合并报表（本集团的任何成员都可以选择提交自己的报表）。和法人的合并报表不同，集团内的交易不会被发现；并且，无法确定该集团任一成员的财务和运营状况。本文使用的是2011年国税局的ACT报告，该报告敦促国税局加快推进[21]集团免税的进程，但不允许集团申报。三 监管文件和裁定的信息公开

这一部分讨论审查慈善组织和相关第三方的秘密利益；探讨何种文件适合公开，并分析信息公开的根本原因，解决慈善事业监管机构的透明度（或不透明度）问题。

总的来说，在联邦税收系统，国会针对税收申报信息的首要原则是保密。个人和企业被强制要求向国税局汇报，国税局不能向公众披露纳税人的身份识别信息，甚至，除非法律特许，国税局也不会把这些信息披露给其他政府部门。事实上，纳税人可对政府的擅自公开行为追讨损失，不当披露信息的国税局员工会受到严厉处罚。然而，此项保密原则却不适用于免税组织。为什么只有在非营利视角下，国会才会视“阳光”为重要的“消毒剂”？（一）慈善组织及其支持者的隐私利益保护

从长期的实践来看，慈善组织的管理活动和业务一般都是私人事务。要求监管文件和其他信息向公众公开，比向监管机构申报更多的干涉了行业协会的管理和慈善组织的经营自主权，并可能使在慈善组织的董事会或在慈善组织就业缺乏吸引力。事实上，国税局“990表”中最具争议的部分，也是免税组织抵制信息公开的部分——报告董事会成员和高管的薪酬（通常也是组织自己的员工和志愿者最好奇的）。如下文所述，政策制定者和观察员已经明确了联邦和州政府要求慈善组织信息公开的各种理由，公开的类型和程度也日益增加。重要的是，重新修订的“990表”的摘要页强调准确的信息对捐助者、新闻媒体和国家监管机构特别重要，但并没有提到组织的董事会成员。

隐私利益比慈善组织的利益更为广泛，在某些情况下，信息公开对慈善组织、捐助者、成员，或者它的服务对象是有害的。按照《信息自由法》，商业秘密和包含员工信息的敏感类信息可免于公开。狭义的免于公开的敏感信息包括受虐妇女庇护所的地址（使施虐者无法找到当事人）和人权组织的执行国，新“990表”已修订了F行以解决这一问题。公开成员名单也可能是敏感的，尤其是对那些倡导有争议主题的群体。通常情况下，监管方不要求提交成员名单。教会免于[22]提交联邦免税资格申请和“990表”的义务。

捐助者的身份是特别引人关注的一个领域。私人基金会捐赠者的姓名是需要充分公开的，但“990-PF表”中并没有对此做修订。与州有关系的非营利组织的捐赠者，如隶属于州大学的校友基金会，其捐赠者也不受保护。相比之下，国会免除了免税组织在“990表”中公开其主要捐赠者名单（表格B）的义务，这与私人基金会不同。这样，只有国税局可以全面审查那些声称是公共慈善团体的慈善组织，确认其不是私人基金会。（二）有义务公开的文件

各州通常以网络发布的方式向公众提供年度报告，该报告在州务卿和州检察长处备案，这些报告一般来自慈善劝募者（见第二部分）。机密信息可以不进行信息公开。与众不同的是，据笔者所知，新泽西州规定，提交给州检察长的审计报告应附有审计师的管理建议书，尽管此建议书不必公开。监管者对后续调查中获取的材料仍需保密，除了《信息自由法》要求公开的内容。

具体来说，《国内税收法典》第6104条和第6110条是公开免税申请的依据，包括证明文件、决定书和裁定在内，这些材料都可以从国税局得到。此外，免税组织必须将免税申请书、证明文件、决定书和裁定供公众免费查阅。此外，法律规定慈善组织有应要求制作近三年纳税申报表的义务。将“990表”挂在慈善组织网站上是履行这一义务的表现，但该纳税申报表必须是完整的。很明显，媒体、公众、竞争者，甚至是慈善组织中的其他工作人员感兴趣的是高管和独立承揽人的薪金，不包含这些信息的报税表无须履行信息公开的义务。

尽管国税局建立的慈善组织档案可以从监管机构获得（对于一些州来说，这种情况是真实的），但私人团体使慈善组织的透明化发生了革命性剧变：在城市研究所可以检索到“导航星”和国家慈善统计中心的数据库，这些由私人资助的团体与慈善组织之间的合作，以及[23]它们与国税局的合作使整个系统得以运行。国税局本身也以光盘的形式出售过去七年“990表”的复印件（对媒体和其他政府部门是[24]免费的）。如果国税局可以及时向研究者提供这些数据，这对研究是有很大帮助的。

国税局免税部门的一个培训项目阐述了及时进行网络信息公开的优势：“当请求者和慈善组织不友善时，从慈善组织获取信息有潜在弊端。尽管法律做出了规定，但一些慈善组织仍会拒绝提供它们的报[25]税表。”

慈善组织与国税局之间的一些信息依旧是保密的，信息公开的范围不包括《信息自由法》规定的例外情况，即公开会对慈善组织造成不利影响的商业秘密、专利、工序、工作方式及设备。另外，上文提及的“990表”中的表格B，即公共慈善组织主要捐赠者的名单免予公开。除非能够免税，否则免税申请是不公开的；申请撤销免税也是不公开的。

最后，2006年的《养老金法案》要求免税组织公开“990-T[26]表”，该表是对不相关商业活动应纳税收入的报告和缴税的记录。然而，国会并没有对免税组织附属机构的报税表做出强制规定（营业税申报像个人所得税一样，是不公开的文件）。这使慈善组织更有理由甩掉不相关业务，成立一个独立的营利性公司。遗憾的是，由于法律的失误，国税局不能在“导航星”上提供“990-T表”，所以如果想了解某个慈善组织的不相关商业活动，就只能去找慈善组织要这份表，并且这些表也无法形成一个可检索的数据库。1.免税申请——“1023表”

根据2004年大修的第501（c）（3）条，慈善组织提交的申请表格是免税的依据。2008年ACT关于国税局在慈善组织治理中的角色的报告，描述了国税局在免税申请过程中治理方式的演变。尽管之前的“1023表”与当前的版本都有关于组织结构和治理的规定，但主要集中在组织的慈善活动上。相比之下，2004版（最新版本）更多地关注董事会和管理层的关系，以及薪金和潜在机遇，从而了解组织的治理。

评论员Jack Siegel赞许国税局“在慈善组织获得免税资格之前便尝试去发现那些可能会违反《国内税收法典》501（c）（3）的慈善组织，而不是依赖事后的、资金不足且良莠不齐的审计程序”。不过Siegel提醒那些企图滥用免税资格的申请者，要认真填写申请表格：“过去，关于薪金、资助、附属机构以及慈善活动的回答是开放式的，那些想钻空子的人可以很方便地漏掉信息，并且不会有重大风险。而2004版的‘1023表’虽依旧涵盖了上述几个方面，但对答案要求非常明确，隐藏滥用计划变得更加困难。”Siegel补充道：“我们仍然怀疑对某些问题的确切回答可能不会动摇慈善组织的免税地位，但为了制裁潜在违规行为的审计将会把这些组织单列出来。”

当然，如果没有全面公开之前版本的申请表，就像未公开“990表”一样，将会被控伪证罪而受到处罚。在一个特殊案例中，美国对一个未将“1023表”公开的组织做出了刑事定罪，司法部门断言其有进行诸如为战争出版通信资料和筹款的恐怖活动。2.“990表”：准确性和及时性的问题

像其他的联邦报税表一样，“990表”是自我报告的。许多表格提交时有错误，甚至会有重大误导。我们希望，履行法定义务可以使董事会和高管参与到表格的准备中。虽然对“990表”重新进行了修订，但该表仍无法使我们洞悉慈善活动的本质和质量。

此外，“990表”的提交期可自动延长6个月，这主要是因为会计师还未从个人所得税报表的制作中抽身（截止日期为4月15日），无法为“990表”做准备（截止日期为5月15日）。晚提交文件似乎不会有信誉损失，所以许多免税组织都会在接近11月15日时提交。这意味着，2011年1月发生的事情直到2013年11月才会对公众披露，相隔将近三年的时间。

国税局强调了电子报税的价值：“电子存档缩短了所需时间，使[27]得报告和披露更加简单。”事实上，电子报税对于大型慈善组织来讲是强制性义务：“截至2006年12月31日，资产在1000万美元以上且一年的报税表（包括收入、消费、雇佣税和强制信息申报）数量在250个以上的组织可能会被要求电子申报。私人基金会和非免税组织无论其资产多少，只要其一年的报税表数量在250个以上，就要提交电子版的‘990-PF表’。”从2006年开始，行政部门开始建立联邦/州归档系统，并开始与个别州合作来测试系统。2008年，行政部门处理了901000个免税组织的报税表（主要是“990表”、“990-EZ表”和“990-PF表”）；2009年处理了1132000个，同比增长25.6%（大概是[28]由于“990-N表”的申报）。这些报税表多是以电子方式提交的：2008年，免税组织提交了57975份“990表”、44362份“990-EZ表”[29]和292002份“990-N表”（只能提交电子版）。（三）政府强制信息公开的依据

这部分讲述政府强制慈善组织公开其资金和活动信息的四个依据。1.不加判断的信息披露：披露或弃权

上文提到，虽然美国国会规定了纳税申报的保密性，但是在规范上市公司时，美国国会已普遍采取了“披露或弃权”的办法，以代替指令性法律。根据该办法，如果发行人进行诚实的（不存在重大误导）信息披露，国会基本上是让市场决定投资。如果这个办法成为监管慈善组织的依据，那么未公开披露信息的非营利组织放弃了什么？向公众劝募的资格，还是其他？毕竟，典型的私人基金会或政府资助的机构并不寻求或期望公众捐款。有趣的是，1969年国会要求私人基金会公开它们的“990-PF表”，但直到1987年才强制要求慈善组织公开“990表”。2.税收补贴的条件

通过税收补贴获得了“公共”利益是税务报表公开的理由吗？一般情况下，对免税组织的强制要求不会导致“违宪”，因为免税不是[30]宪法赋予的权利。2000年，税务联合委员会的工作人员发布了《税务系统信息披露规则的研究报告》，该报告希望所有免税组织公[31]开信息。联合委员会呼吁加强免税组织信息公开，发布：①完整的私人信件、裁定、技术咨询备忘录，未经修改的、实体交易信息；②免税组织所有未经修改的审计报告；③免税申请，不限于公开已获得的免税申请；④“990-T表”不相关商业活动的营业税和应纳税附属机构的报税表；⑤游说活动的说明，以及用于自卫的游说开支、超越党派的研究和分析开支。联合委员会的许多建议引起了强烈批评。[32]如上所述，美国国会现在要求披露“990-T表”（而不是应纳税附属机构的报税表）。并且，国税局必须公开不予免税或撤销免税的裁定。

联合委员会声称，信息公开的基本原则是：免税组织的信息公开可以让公众确定是否支持该组织——无论是通过持续的税收优惠还是捐助者的捐款，以及是否有必要修订与这类组织相关的法律。也就是说，告知潜在的捐助者仅是其中的一个方面。对联合委员会同样重要的是让公众判断免税的合法性，以及是否应该改变。3.获得非营利组织（尤其是慈善性的）合法地位的条件

独立部门（The Independent Sector）——一个主要的慈善组织行业协会，提出了另一个依据。在对联合委员会2000年报告的评论中，独立部门宣称：“独立部门相信慈善组织的信息公开义务源于慈善组织的基本性质，即慈善组织是普通公民推动的产物，而不是因为[33]慈善组织享受了税收优惠。”独立部门指出：“毕竟在有联邦所得税法之前，慈善组织就被认为是有法律权利和履行责任能力的独立主体。披露需求源于慈善组织独特的社会角色。慈善组织必须有足够的透明度，使捐赠者、志愿者和合作伙伴相信慈善组织事实上在发展公共利益而非私人利益。”

作为一般性意见，独立部门质疑“990表”的效用，它的存在是公众知情的工具：“如果没有一个易懂的用户指南——实际上没有这样的指南，公众从已经公开的慈善组织信息中受益很少。因此，非常需要这样的工具，帮助公众了解已经披露的信息。”独立部门敦促国税局修改“990表”，使其突出显示关键信息，以易于读者理解。国税局在这方面的一个首要任务是，直接或通过非政府中介机构在网上访问“990表”。4.我们没有更好的选择

最后，我们不得不承认我们对信息公开的依赖性，因为我们不知道还有什么能做（或谁应该这样做）。Betsy Adler用首字母缩写“FED”精辟地总结了目前的监管办法，即提供资金（Funding），执法（Enforcement），信息披露（Disclosure）。在我们的自由放任制[34]度下，我们不希望政府告诉慈善组织做什么和怎么做。股东的缺失是我们向监管机构披露信息的原因，相比之下，向公众披露似乎受监管机构缺乏资源、专业知识或意向的影响。

我们也不应低估阳光的外在价值。信息公开，即使在执行力缺失的情况下，也是有用的，因为知道这些信息即将公开会引导受托人更多、更好地关注如何采取行动，而不仅仅是关注如何提交报告。同时，第一部分也说过压力可能导致伪造报告，正如2002年CPE文本提到的：“为了使‘990表’的披露最大限度地让公众获益，有几件事情必须做到：首先，‘990表’上的信息必须更加规范和可靠。其次，数据的潜在用户必须更加熟悉报税表的要求，从而理解正在查看的数据。”（四）联邦和州的执法活动披露1.州在做什么

想弄清楚如何让非营利组织的董事会成员有更好的业绩是不易的，增加罚款可能使事情变得更糟。事实上，我们也许可以通过减少理事的风险来改善非营利组织的治理。在很大程度上，监管机构是如此胆小——因为它们不想阻止志愿者真诚投入——因此，它们不会过多地曝出非营利组织董事会的问题（至少在公开场合）。

但慈善组织的监管缺乏透明度，这使得不可能通过评估监管的有效性来改善慈善组织的治理——甚至公众对监管者是否在实施监管也知之甚少。少数情况下，已有涉及非营利信托问题的诉讼。通常，慈善监管机构的目标是改进而不是惩罚，慈善组织也愿意能有机会改善它们的行为，避免尴尬局面的出现和个人责任的产生。大多数问题[35]是秘密解决的。最后，州检察长可以采取也可以不采取行动。

监管机构的资源（财政上和政治上）是有限的。在这种情况下，我们可能期望州检察长宣传他们的执法行动，以获得杠杆效应——不法之徒在新闻中找到与自己类似的情形，并自己改正。事实上，州检察长在抓住触犯法律的人时一般会大肆宣扬。在其他情况下，那里没有真正的“坏家伙”，而是善意的受托人治理失败——州检察长可以公开执法活动和取得成果的年度总报告（可以参见宾夕法尼亚州与[36]慈善组织、筹款人和筹款顾问有关的协议和裁决的数据库）。令人遗憾的是，即使是执法活动有限的官方报告，其保存期限也是有限的。在新任州检察长上任之后，前任州检察长的有关新闻就消失了，这削弱了执法行动的教育价值和宣传的威慑价值；马萨诸塞州检察长的网站不再链接个别诉讼的“终局裁决数据库”（这个数据库是非常有用的）。

私营部门的解决方案有其自身的局限性。值得注意的是，2008年哥伦比亚大学法学院的一个慈善项目开发了一个网站，协助州检察[37]长履行其对慈善资产的监管职责。虽然单独的内联网可能只为州检察长创建，但是到目前为止，大多数资料公众是可以获得的。网站包含州和国税局的网址链接（特别指向最佳实践指南）以及法律评论文章的摘要。执法材料没有被公布，但国内最近的案件可以通过链接一个关于救济的专家组的网站获得，网站上的材料是在2008年3月的[38]会议上提交给专家组的。截至2011年1月，该项目网站上显示的最新研讨会举行于2010年4月，包含“AGs新闻”摘要的当前页面是

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