中国非营利组织法前沿问题(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：金锦萍

出版社：社会科学文献出版社

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中国非营利组织法前沿问题试读：

总序

1998年，北京大学法学院非营利组织法研究中心（以下简称中心）宣告成立，旨在“开展理论研究，提高理论水平，开展教学活动，培养高层次人才，参与立法进程，逐步完善非营利组织的法制建设”。当时“非营利组织”及其相关概念对于大众甚至学界来说都还是非常陌生的。十一载光阴荏苒，截至2008年底，在全国各级民政部门登记的非营利组织已然突破40万个，且每年以超过10%的速度增长；非营利组织学术研究方兴未艾，学界思维活跃，学术活动频繁。

中心自成立之日起，就以推动我国非营利组织法制建设为己任，十一年如一日，痴心不改，初衷不移。幸运的是，在这期间，我们迎来了非营利组织法制建设的黄金时期。1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》尽管现在看来不尽如人意，但是在当时它将向社会提供公共服务的非营利组织从社会团体中分离出来并进行规范，具有开创性的历史意义；2004年通过的《基金会管理条例》更为基金会的健康发展提供了途径；2008年的《企业所得税法》及其实施条例的颁布，既明确了“符合条件的非营利组织的收入为免税收入”，又提高了公益捐赠税前扣除的比例，非营利组织的税收优惠政策因此名正言顺。时至今日，三大条例（《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》）也正处于修改之中，以期通过完善相关规则为我国非营利组织的培育发展和规范管理提供更为理想的法制环境。

中心有幸亲历并深入参与这一过程。早在2000年4月，中心就承担了全国人大常委会科教文卫委员会委托起草《民办学校促进法》草案的任务，并圆满完成任务。此后，中心根据研究人员专业特长，在研究各国立法实践和我国非营利组织发展现状的基础上，经过两年不懈的努力，提交了《中国非营利组织立法模式》的研究报告，并出版了《中国非营利组织法的基本问题》和《中国非营利组织立法模式论文集》两书。针对中国宪法之下非营利组织基本法缺位，行政法规与相关领域内立法相互冲突，法律协调成本过高等现状，在参照近年来世界各国非营利组织立法特点的基础上，提出了统一立法的主张。具体而言，在宪法和民法之下，制定统一的非营利组织法，作为非营利组织领域的基本法，规范整个非营利组织设立、登记、内部治理、监管等相关活动。在非营利组织内部，将现有的社会团体、民办非企业单位、基金会整合为社团法人、财团法人，并根据它们各自的特点，规定不同的治理准则。这个研究报告提出后，引起了社会各界的较大反响，一致认为该方案是近年来有关非营利组织立法的一个很有意义的研究报告。尽管也有不同的声音，但大家的基本共识是：根据这个立法模式，制定非营利组织法专家建议稿，供社会和政府参考，对推动非营利组织立法和促进非营利组织的规范发展将大有助益。于是中心在非营利组织立法模式研究的基础上，于2006年开始了中国非营利组织法专家建议稿的起草工作。为此我们还翻译了30多个国家的非营利组织领域的法律，并出版了《外国非营利组织法译汇》《外国非营利组织法译汇（二）》两书。希望通过比较法的视角为立法提供多种解决问题的选择。中心还陆续参与了中国慈善法的起草，参加《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订工作。

为让更多的人分享学术研究成果，中心将陆续推出北京大学非营利组织法研究书系。书系包括（但是不限于）外国相关立法的介绍、非营利组织法纲要、公益信托制度、基金会法律规则诠释、监管体制研究，等等。希望这些著作能够记载和解读正在发生的现实和变化，同时为蓬勃发展的中国非营利组织提供法律知识和智慧支持。北京大学法学院非营利组织法研究中心2009年10月31日[1]

社会组织合法性应与登记切割

对于大量登记无门而有非法嫌疑之虞的社会组织而言，近期各级民政部门所释放的利好消息的确令人鼓舞：无论是广东、深圳已然实行的直接登记制，还是北京对特定类别社会组织予以直接登记的尝试和探索，都喻示着政府部门已经意识到社会管理体制创新的重要举措就是要将更多资源和空间留与社会领域，而社会组织登记制度的松绑无疑是题中应有之义。

长期以来，社会组织的合法性与其登记捆绑一体，登记成为判断社会组织是否合法的首要硬性标准。民政部《取缔非法民间组织暂行办法》（2000年）的实施更强化了这一标准。根据该办法，不登记就以社会组织名义从事活动的组织就是非法组织，面临被取缔的法律后果，其负责人也将被追究法律责任。然而实践中试图寻求社会组织登记来解决组织合法性的努力却因“双重管理体制”的存在而步履艰难。所谓“双重管理体制”是指我国的三类社会组织，无论是社会团体、民办非企业单位还是基金会，从申请成立到开展活动，都受到登记管理机关和业务主管机关的共同管理。这种管理模式在1989年的《社会团体登记管理条例》中已经有所体现，而在1998年经修订颁布的《社会团体登记管理条例》中进一步得到强化。《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004年）也无一例外地遵循了这一立法思路。

双重管理体制的弊端已经逐渐为学者所认识：第一，双重管理体制要求成立任何社会组织，首先要找到业务主管单位，这无形中提高了设立社会组织的条件。第二，有些社会组织由于寻找不到主管单位或者该主管单位审查标准过严，而无从建立，不得不寻找其他变通方法。要么到工商登记部门登记；要么成为某个组织的分支机构；更有甚者“曲线救国”，到境外登记之后再回到国内进行活动，鉴于目前立法对于境外非营利组织在华活动缺乏必要规范依据，衍生出大量“离岸社团”的违法违规行为无从监管的乱象。第三，从目前登记管理体制考察，社会组织的登记管理机关均为国家民政部和地方各级民政机关；而业务主管机关则因各非营利组织的具体情况而分属不同的部门。这样的立法思路依然还残存着计划经济之下的政府部门职能分化的痕迹。对社会组织发展不利的是，各业务主管部门都将社会组织事务作为副业对待，因此不会对此过于关注，从“多一事不如少一事”的角度出发，往往会对社会组织采取过严的审查标准。

当然，双重管理体制的设置具有一定的合理性：例如可以在一定程度上缓解登记管理机关目前监管能力严重不足的窘境；而且业务主管机关对于某个目的事业领域的熟悉程度也往往高于其他政府部门，归口管理似也顺理成章。即便如此，双重管理体制成为社会组织成立和发展的严重障碍已然成为学界和业界的共识，急需制度改革和创新。毋庸置疑，目前各地尝试的直接登记制的改革关键即在于取消业务主管单位的前置许可，试图降低登记门槛，便于社会组织的设立。这一改革举措尽管未能从根本上解决未经登记的社会组织的合法性问题，也未能真正破解结社自由的命题，但是在一定程度上缓解了过于严酷的登记制度与现实需要之间的张力，值得赞誉和鼓励，也期待法律修订过程中将这些制度创新以立法形式固定下来，成为基本规则。

更大的挑战来自直接登记制度之后的监管上的焦虑。从目前双重管理体制来看，公权力在社会组织的设立阶段干涉过多，例如业务主管单位的前置许可、登记条件过高、登记机关的自由裁量过甚等，但是一旦设立，对于社会组织的监督管理却过于宽松。此即所谓的“重登记，轻管理”的现象。造成这一现象的原因众多，但是权力配置的不合理性是非常重要的一个因素。按照目前管理条例的规定，登记管理机关的职责包括负责社会组织的登记和备案、对社会组织进行年检，以及对社会组织的违法行为进行查处。业务主管单位的职责主要则在于社会组织登记前的审查，监督指导社会组织按照法律和章程开展活动，负责年检的初审，协助登记管理机关对社会组织的违法行为进行查处，以及指导社会组织的清算事务。从这些规定可以看出，在我国，社会组织的行政处罚权配备给了登记管理机关，业务主管单位只是协助和配合登记管理机关行使这一权力，因此造成了权责不明之困境。对于业务主管单位而言，既然没有明确的法律授权，对于社会组织设立之后的活动也就没有了进行必要处置的权限，乐得清闲；但是一旦其主管的某一社会组织出现问题，还得承担一定的主管责任，就会促使这些业务主管单位在社会组织的设立环节进行严格控制。同时，由于按照现有规定，只有党政机关或者得到党政机关委托的单位才有资格担任业务主管单位，而业务主管单位的职责之中又没有明确罗列成为社会组织业务主管单位的内容，对于业务主管单位的业绩考察而言，其担任社会组织的业务主管单位并非内容之一，因此他们只会放行其能够控制和影响的社会组织。再者，所有的业务主管单位都将对于社会组织的监管视为额外的负担，又不专业，导致他们对于社会组织的监管无从谈起。另外，对于登记管理机关而言，三大管理条例尽管将相关的行政处罚权授予了各级登记管理机关，但是存在两方面问题导致登记管理机关无法有效进行监督和管理：一方面，目前关于行政处罚权的设置存在纰漏，例如没有规定必要的程序，也没有赋予登记管理机关在特殊情况下的处置权；另一方面，登记管理机关力量薄弱，陷身于登记、年检等事务，无暇顾及对于社会组织的日常监管。

由此，双重管理体制事实上并没有实现制度设置的初衷。在现实中所呈现的是登记环节的过于严酷和监管环节的过于宽松。由于监管不到位，业务主管单位和登记管理机关在登记环节更加谨慎，致使社会组织在谋求合法性地位时遭遇太多苦楚而无从抒发。要改变这一现象，必须重新审视社会组织管理体制的设置。直接登记制度使登记机关不能在登记环节以缺乏业务主管单位的同意或者以业务主管单位的反对意见作为拒绝设立社会组织的理由，但是登记环节的松动必须辅之以有效合理的监管，否则即使登记大门的敞开时期赢得赞声一片，但是并不能消除政府部门长期以来的根本疑虑，甚至更为糟糕的是，监管缺位引发众多社会组织负面事件之后，政府将反思登记制度的松动举措，反之对于社会组织实施更为严苛的登记制度。政策反复并不鲜见，所以社会组织登记松绑之后的监管问题需要尽快提上日程。

社会组织的健康发展需要完善的监督机制，包括政府部门的行政监管、行业自律和自我管理能力的提升等多个层次和方面。有效合理的监管体制构建是项系统工程，但是有几个理念是不容商榷的：其一，业务主管单位在登记环节的隐退并不意味着其完全放弃对于社会组织的监管，例如营利领域的工商行政管理部门负责各类商事主体登记，但是相关业务主管部门（卫生、税务、审计、公安等）依然根据其职权对各类商事主体进行必要规范和监管。其二，是否需要设立统一的社会组织监管部门需要经过充分论证之后方可确定。可以选择由一个机构统管社会组织的登记乃至监管，前提是这一机构具有担任这一职责的明确授权和足够能力；也可以选择登记部门与监管部门的分离，但是必须得明确部门之间的职责分工以及程序要求。前者如英国的慈善委员会，后者如日本的登记管理机关和目的事业主管机关。其三，社会组织的行政监管机构需要法律的明确授权。无论是行政强制措施、行政处罚还是行政指导等都需要纳入整个法律框架之中进行设置。其四，社会组织的监管还需充分发挥组织自律、行业自律和社会监督的功能。组织自律要求社会组织构建良好的治理结构和议事规则；行业自律要求社会组织能够确立起共同体理念和价值观，据此制订行规行约并恪守之；社会监督则需要发挥大众媒体的功效，要求社会组织信息充分公开和确保社会组织的捐赠者知情权和监督权的实现。

更为理想的模式是彻底将登记与社会组织的合法性分离，在实体法上承认非法人社团的合法性和法律地位。登记将赋予社会组织以法人资格，但是并非所有的社会组织都具备法律规定的法人条件，所以不具备法人条件的社会组织成为一种大家心知肚明的现实存在。非法人社团是指不具备法人资格的社团，也常被称为“任意社团”或“无权利能力社团”。我国现行法不承认非法人社团的合法性，但是实践中却存在大量未经登记的社会团体，游离于监管之外，成为管理上的盲区；同时法律地位的不稳定性一直是悬挂在这些非法人社团头上的“达摩克利斯之剑”，促使这些社团的发展活动呈现短期行为特征，不利于非法人社团的健康发展。为了纾解非法人社团的合法性困境，实践中往往出现这些非法人社团挂靠其他单位的情形。但是挂靠单位受制于被挂靠单位，丧失了组织的独立性，而被挂靠单位在管理上力不从心，甚至引发了对外责任上主体不明的尴尬。另一种努力是推行备案制。即允许不具备法人条件的社会组织（主要是基层组织）到登记管理机关进行备案而解决合法性问题。但是备案制的地方尝试却也陷入了另一困境：备案之后的组织的法律地位毫无依据，由此也将引发诸多纠纷。承认非法人社团的合法性不仅意味着设立社会组织的个体享有选择结社的组织形式的自由，而且还将导致判断社会组织合法性的标准从登记与否转为社会组织的行为合法与否，将社会组织的管理体制从“预防制”改为“追惩制”。

社会组织管理体制的改革绝非朝夕之功，且将种种期待浸润于耐心等待和积极作为之中。毕竟今天已经走出了可喜的一步。从社会现代化和社会转型的进程来看，我们探索的发展路径独特而具有挑战性。和谐社会理念的提出表明社会组织参与社会管理和公共服务的必要性和迫切性。社会组织并非官方组织的延伸，因此社会组织管理体制的改革是要培育和发展区别于政府、能够弥补政府失灵的充满活力的社会领域。在这一过程中，政府必须体现出其应有的自信、理性、气度和历史使命感。

[1] 原文刊登于《中国改革》2011年第5期，后收录于《学会》2012年第11期。社会团体备案制引发的法律问题[1]——兼论非法人社团的权利能力【摘要】实践中的社会团体备案制度在一定程度上解决了非营利组织生存和发展的合法性困境，缓解了结社需求与现行制度之间的张力，但是难以解决随之而来的经备案社会团体的法律地位和权利能力问题。经备案的社会团体是典型的非法人社团，是介于自然人与法人之间的第三类民事主体。应该在立法和司法实践中承认其特定的法律地位，赋予其相应的权利能力，并明确其不能拥有的权利能力，以适应社会发展需要。【关键词】社会团体 备案制 非法人社团 权利能力一社会团体备案制的兴起与问题的提出

备案的原意是备查，即备份在案，以供查考。1989年的《社会团体登记管理条例》第14条规定，“经核准登记的社会团体，发给社会团体登记证书：对具备法人条件的，发给社会团体法人登记证；对不具备法人条件的，发给社会团体登记证”。而且规定无论是否具有法人资格，社会团体都需要每年年检合格，以维持其合法地位；政府部门对社会团体的行政管理也不因其是否有法人资格而有所不同。同时还规定非法人社会团体不能直接转登记为法人型社会团体，必须先[2]注销非法人登记，重新申请法人型社会团体登记。但是1998年修改之后的《社会团体登记管理条例》要求社会团体应当具备法人资格，同时规定对于未经批准、擅自开展社会团体活动的，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动的，或者被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产，并追究行政责任乃至刑事责任。该条例一经颁布实施，不具备法人资格的社会团体就丧失了在登记主管部门获得认可的可能性。此后民政部于2000年颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》又将未经登记，擅自以社会团体名义开展活动的组织规定为“非法组织”，由登记管理机关依法作出取缔决定并没收非法财产。

另外，实践中却存在大量未经登记的社会团体，而且其作用和功能逐渐为民众所认知。以老年人协会为例，截至2006年底，我国基层老年人协会已经达到79.21万个，其中村（居委会）级的老年人协会有45.01万个，占老年人协会总数的56.8%。基层老年人协会在参与农村经济发展、推动社区公共事务、促进社会和谐、维护老年人合法权益、丰富老年人精神文化生活、协助村委会（居委会）工作等方面起着不可忽视的重要作用。但是据统计，登记注册的老年人协会只占老年人协会总数的12%，绝大部分老年人协会都没有登记注册。再以艾滋病防治领域的非营利组织为例，根据有关调查显示，在接受调查研究的53个艾滋病防治领域的非营利组织中，正式注册登记的占26.4%（其中民政登记的为18.9%，工商登记的占7.5%），没有注册[3]登记的为73.4%，其中11.3%挂靠在其他的非营利组织之下。相关研究也显示，经过正式登记的非营利组织的数量只占非营利组织实际[4]数量的8%～13%。这些数据表明大量的社会团体未经登记就活跃在各个领域。

未经登记的社会团体也寻求变通方式在一定程度上纾解组织的“合法性”困境。例如采取工商登记或者采取挂靠的方式开展活动。但是这两种方式都存在一定缺憾。采取工商登记方式的缺点在于：一者与组织属性和目的不符；二者使组织无法享受非营利组织本应当享受的财税优惠政策。采取挂靠方式的缺点在于：一者挂靠单位受制于被挂靠单位，丧失了组织的独立性；二者被挂靠单位疏于管理或者力不从心；三者在对外责任承担上存在责任主体不明等问题。大量未经登记的非营利组织因无法获得政府的行政认可而被排斥在政府的视野之外，游离于监管之外，成为管理上的盲区；同时法律地位的不稳定性一直是悬在这些非营利组织头上的“达摩克利斯之剑”，使这类非营利组织的发展产生短期行为，不利于这些组织的持续健康发展。[5]

备案制正是在这样的背景下提出的。青岛市早在2003年就发布了《青岛市民间组织管理局关于建立社会团体登记工作备案制度的通知》，开始尝试社会团体登记工作备案制度。具体做法如下：对于尚未达到登记条件，但正常开展活动，且符合经济社会发展需要的社区民间组织予以备案。在管理上，统一将街道办事处作为社区民间组织的业务主管单位，在街道培育登记一个社团或者民非类组织，将社区备案的民间组织作为其会员进行指导管理。2005年，民政部为发挥慈善类民间组织在安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾方面的作用，缓解社会福利事业资金不足、机构偏少的矛盾，引导慈善类民间组织开展医疗、教育、住房、法律援助等专项救助，体现社会关怀，规定在农村乡镇和城市社区中开展这些活动的慈善类民间组织，不具备法人条件的，登记管理机关可予以备案，免收登记费、公告费；法[6]人条件成熟的，可予以登记。随后，山东、安徽、湖北、江苏、杭州等一些地方在实践中也对备案制进行了尝试。例如，南京市针对基层民间组织的数量增长很快，但是存在运作不规范、结构不合理、发展不平衡、管理不到位等问题的现实情况，于2006年出台了《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》。该办法被视为全国第一部对基层民间组织备案管理的规范性文件。为配合制度落实，还制定了示范章程，印制了备案证书，从而使基层民间组织备案管理工作有章可循。随后，武汉市、济南市、杭州市、沈阳市也先后出台了地方性规章或[7]者规范性文件，推行备案制试点。这些地方制度创新恰是对于现实需要的及时回应。

这些地方规范性文件的特点如下：第一，备案制主要是解决不具备法人资格的基层民间组织（或者社区民间组织、社区公益性民间组织）的合法性问题。第二，从管理体制而言，除了南京市之外，一般还是实行双重管理体制，但是相对于原先双重管理体制有所突破。由组织所在地的区、县（市）民政部门担任备案登记管理机关，由各街道办事处、乡镇政府和社区居民委员会、村民委员会担任业务主管单位。第三，从备案条件而言，各地规定存在较大差异。有分社会团体和民办非企业单位分别管理的，有统一予以规定的，也有不作明确规定的。第四，从备案内容而言，大体包括社团名称、负责人、活动场所、章程、会员花名册（从业人员名册）、活动资金和活动地域。第五，对于财产问题，一般要求财产必须用于章程规定的业务活动，同时明确组织的财产和合法权益受法律保护，任何人不得侵占、私分、挪用。第六，对于治理结构，一般要求负责人必须具备完全民事行为能力。有些地方性规定要求建立民主议事制度，制定和修改章程、选举或罢免负责人等重要事项应按章程办理。第七，为落实制度，还制定相关示范文本和表格。表1 南京、武汉、济南、杭州四地规范性文件比较续表续表

根据实践反馈，对于行政主管部门而言，备案制的推出既有利于登记管理机关及时了解社会团体的发展情况，对社会团体的结构和总量进行宏观调控，有针对性地实施工作指导；也有利于掌握基层社会团体的动态，加强有效监管；更有利于开展社会团体规范化建设活动，进一步做好培育发展社会团体的工作。而对于非法人社团而言，最为重要的是解决了组织的合法性问题，在一定程度上无需担忧“非法身份”。但是对于经备案组织的法律地位问题，这些地方性规定都未予以明确，只是笼统地认为其是“非法人单位”。对于这些组织的缔约能力、责任的承担等问题都未涉及。经过备案的组织是否可以获得相应的权利能力，例如以自身的名义从事活动，拥有自己的账号，能够具有缔约能力，能够成为诉讼主体，将直接影响到备案制度的实效以及经备案后的组织能否顺利开展活动。二备案的法律性质探讨

根据行政法学原理，行政备案是指行政主体依据行政法律法规，接收行政相对人按照法定程序和格式提交的备案申请材料，在法定时间内形式审查报备资料，对合法的申请进行备案，并将该材料存档以备事后监督的行政管理行为。行政备案制度不属于行政许可的范畴，也应与行政登记相区别。

诚如前文所述，1989年的《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》）中曾经规定了不具备法人条件的社会团体的登记制度。但是目前实践中所推行的备案制与1989年《条例》中所规定的不具备法人资格的社会团体的登记制度之间存在较大差异。首先，1989年《条例》所规定的登记内容包含了两种情况：不具备法人条件的社会团体的登记和具备法人条件的社会团体的登记。学界一般将前者称为备案制。根据该《条例》，社会团体登记不意味着法人资格的当然获得，同时，不具备法人资格的社会团体登记之后可以取得一定的民事主体资格，例如按照相关规定刻制印章和开立银行账户、根据《民事诉讼法》的相关规定获得诉讼资格等。现行实践中的备案制度则是在《条例》明确规定社会团体必须具备法人资格的规定之外所作的探索，备案之后的组织的民事资格和权利能力迄今并无明确规定。其次，1989年《条例》中规定的不具备法人条件的社会团体的登记的级别是除了全国性社会团体之外的其他各级均可，但是现行实践中的备案制则是在基层进行探索和尝试。再次，从设立条件来看，1989年《条例》中规定的不具备法人条件的社会团体的登记并未规定具体登记条件，但是目前实践中的备案制几乎都设有备案条件。

虽然备案制依然没有能够从根本上解决非法人社团问题，但是的确在一定程度上缓解了结社需求与相对苛刻的现行法律环境之间的张力。如果允许非法人社团通过备案制来获得法律上的合法地位，尽管依然没有突破“预防制”的范畴，但是毕竟降低了门槛，拓宽了准入通道。目前实践中的备案制有几个问题需要解读。1.备案的适用对象

从目前实践尝试来看，备案制主要是县、市一级的民政部门民间组织管理机关，对社区民间组织、农村专业技术协会、专业社和其他经济合作与联合组织予以适用。笔者认为，在管理等级上，由县、市一级民政部门民间组织管理机关实施备案制是比较妥当的，既考虑到各级民政部门之间的权限分工，也考虑到非法人社团进行备案的方便和经济。当然，对于一些农村基层、偏远地区可以进一步授权，由乡镇一级的民政机关进行备案。但是目前实践中的备案制适用对象的范围却过于狭窄，不妨将其推广至任何不欲获得法人资格，却又欲以社团名义进行活动的非法人社团。2.备案条件

备案是否需要设置条件直接涉及备案是否存在门槛的问题。1989年《条例》中关于社团设立的条件并没有明确规定，即使成立法人型社会团体，也只要符合《民法通则》所规定的法人条件即可，对于非法人社团的条件则没有规定。1998年《社会团体登记管理条例》则明确规定了社会团体应当具备法人资格，同时明确了成立社会[8]团体的条件。从条文来看，所设置的门槛的确不低，从成员人数、活动资金要求等方面给社会团体的成立设置了一定障碍。

从法理上而言，备案只是将非法人社团的有关情况在登记主管部门记录在册的行为。如果经过备案的非法人社团并没有取得一定资格的话，那么不应该设置任何条件。反之，如果经过备案的非法人社团取得了一定的法律地位，那么设置必要的条件还是合理的。在这里不妨借鉴营利领域合伙的立法思路：对于一般的个人合伙无需登记，对于成立合伙企业的，则需要具备一定条件。因此笔者认为，几个人合伙从事非营利事业，应当允许；但是若要以组织的名义和形式从事活动，则要具备一定的条件。3.备案制是否继续适用“双重管理体制”

关于双重管理体制存废的争论一直未曾停息过。对于双重管理体制，目前学界一片反对之声，实务界也褒贬不一。双重管理体制是除了《条例》中规定的设立条件之外，对成立社团构成障碍的另一个主要因素。目前不少游离于管理体制之外的非法人社团就是因为无法找到业务主管单位而登记无门。如果在备案制中继续沿用双重管理体制，其困境依然难以解决。所以对于备案的非法人社团，不妨尝试取消双重管理体制。4.事先审查还是事后备案

这一问题涉及备案是否是设立非法人社团的前提条件。笔者认为，备案不应成为设立非法人社团的前提条件，但是立法可以通过授予经过备案的非法人社团一定的法律地位来鼓励非法人社团进行备案甚至登记。三经备案的社会团体的法律地位

对于备案制意义的解读可能有两种进路。一种进路是，备案制只是解决了未能获得法人资格的社会团体的合法性问题。其意义也仅仅局限于此。另一种进路则是，备案制不仅要解决未能获得法人资格的社会团体的合法性问题，还需要承认其一定的主体资格和权利能力。对于后者，目前研究成果不多，但是在是否允许经备案组织从事经济活动问题上却存在较大争议。有的认为经备案组织成为合法组织，只要法律没有禁止的行为，都可以从事，包括开展与其业务相对应的经济活动。但是也有持相反意见的，认为备案组织大多规模小、经济实力差、活动不经常，不能独立承担责任，因此不能开展经济活动，不能申购票据和开设银行账户和办理贷款。如果确有开展经济活动需要的，应积极申请成为社团法人。不能允许经备案组织通过备案获得与[9]登记的法人同等的权利。笔者认为，要回答这些问题，还是得首先厘清非法人社团的法律地位问题。（一）经备案的社会团体的法律性质：非法人社团

经备案的组织因其组织性区别于自然人，又因其未能取得法人资格而区别于法人，是非常典型的非法人社团。各地民法大多在自然人、法人之外，承认有不具有法人资格，但可以以自己的名义从事民事活动的某些主体性组织存在，但对这类具有民事主体性的组织的称谓则不尽相同，德国称为“无权利能力社团”，日本称为“非法人社团”和“非法人财团”，我国台湾称为“非法人团体”，在我国大陆称为[10]“非法人团体”“其他组织”等。我国《民法通则》中并无“非法人团体”的表述，但是此后颁布的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《著作权法》、《国家赔偿法》和《合同法》等法律法规及其相关的司法解释中均有“其他组织”、“其他经济组织”和“非法人单位”的称谓。尽管这些规定大多指营利领域的非法人团体，但是也说明在法人和自然人之外，我国还是承认有区别于法人和自然人的组织存在的。关于非法人社团的定义，我国学术界尚未达成共识。有的认为非法人社团是指不具有法人资格但可以以自己的名义从事民事活动的组[11]织。有的认为是介于自然人和法人之间的、未经法人登记的社会[12]组织。也有学者从广义和狭义两个角度来定义。广义的非法人社团是指介于自然人和法人之间的一切组织。狭义的非法人社团是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格，可以以自己的名义从事相关民事活动的组织，如合伙组织、非法人的私营企业、非法人集体企业、企业集团、非法人公益团体、个人独资企业、筹建[13]中的法人等。因此狭义的非法人社团是具有民事主体地位的组织，是介于自然人与法人之间的第三类民事主体。一般而言，非法人社团主要是从狭义的角度来理解的。（二）非法人社团的法律地位之争

我国学界对于非法人社团的法律地位素有争论，目前尚未尘埃落定。“否定说”认为非法人社团不具备民事权利能力，不具备民事主体资格，依据在于非法人社团不符合民事主体的构成要件。“折中说”认为非法人团体是“不具有团体人格但是具有‘形式上的民事资格’的组织”，即认为非法人团体的这种所谓“主体资格”仅仅具有一种[14]形式上的意义，并不承认非法人团体具有独立的民事主体地位。“肯定说”则认为非法人团体已经具备了相当的权利能力和行为能[15]力，立法和司法实践应承认其独立的民事主体地位。当然，肯定说也要求非法人团体具备相应的条件，包括有目的的组织体、名称、能支配的财产或者经费、设有代表人或者管理人。更有学者提出主张：一方面，改善登记制度，转法人控制为合理管理，便于社团的设立；另一方面，在实务中对具备法人条件的非法人社团准用社团法人的规

[16]定。（三）非法人社团法律地位的比较法研究

长期以来，在法律地位上，非法人社团类似于个人合伙。非法人社团可以有自己的名称，以自己的名义从事活动；可以设立自己的账号；可以在其成员内部以协议的名义约定有关事项，包括其活动原则、负责人、议事规则等。然而非法人社团没有独立于其成员的财产，因此也就无法独立承担责任。但是这样完全适用合伙规则的立法思路也造成不少困难，因此各地立法逐渐地赋予非法人社团一定的主体资格。

例如，德国民法规定，对无权利能力社团（非法人社团在德国法上称为无权利能力社团）原则上适用关于合伙的规定。这意味着：首先，无权利能力社团，不能成为财产权的主体，社团的财产属于全体成员共有。其次，无权利能力社团，不能以自己的名义成为债务人。由于合伙不具有独立民事权利能力，合伙的债务就是合伙人的债务，合伙人对合伙债务承担无限连带责任。那么，这一规则也适用于无权利能力社团。此外，以这种社团名义对第三人所为的法律行为，行为人负有个人责任，如果行为人有数人，全体行为人承担连带责任。德国立法者之所以采取这样的立法政策，旨在鼓励社团通过在社团登记簿中的登记获得权利能力。官方就可以对所有这种社团进行一次以政[17]治、社会政策和宗教为目的的审查。

但是，无权利能力社团的成员和执行社团事务的人对社团债务承担无限责任，违反了社团成员加入社团的初衷。如果社员对社团债务真的承担无限责任，那么它就成为设立无权利能力社团和吸收新成员的一个不可逾越的障碍。所以司法判决和学说寻找各种可能性，将社员对社团的责任，限制在社团财产的范围内。目前，司法判决逐渐普遍承认，与无权利能力社团的结构形式相抵触的合伙法规定，已“悄悄地”被社团的章程所取代。除那些正是以权利能力为条件的情况外，司法判决对之已类推适用《德国民法典》中关于有权利能力社团的规

[18]定。

再比如美国。原先，根据美国普通法的相关规定，一个非营利非法人社团，不是独立的法律主体。它只是个体成员的集合。在许多方面，它和商业合伙具有共同的特征。这样的法律规则也造成难题。

首先，由于不承认非法人社团的主体资格，导致其他人（包括自然人和法人）对非法人社团的财产赠与行为变为无效。为了弥补这一不合理的结果，有些法院将这种赠与行为解释为对非法人社团的主管人员的授予，授予之后由主管人员持有土地，并代表社团成员进行管理。随后，有些州的立法机关提供了更为彻底的解决方案，允许在上述情况下把非营利非法人社团视为独立的法律主体。

其次，非法人社团的诉讼资格也遭到了质疑。由于非法人社团不是独立的法律主体，因此在由非法人社团提起的，或者针对非法人社团的诉讼程序中，它的每个成员都必须作为原告或者被告参与诉讼。尽管可以适用共同诉讼来解决这一问题，但是，有些州的立法机关在其法规中制定了“起诉和被诉”条例，认可了非法人社团的诉讼主体资格。

再次，由于不是独立的法律主体，非法人社团不能为侵权、违约和其他以非法人社团名义进行的非法行为承担责任，而由非法人非营利社团的成员承担责任。在实践中，法院再次借鉴了合伙的概念，认为非法人社团的成员互为代理人，与合伙人互为代理人类似。作为彼此的代理人，非法人社团的所有成员都要承担法律责任。后来法院在判例中认为，在大型的会员制非法人非营利社团里，有些成员对决策过程并无充分的控制权或参与权，因此，把他们认作其他成员的代理人是无理和不公正的。接着相关立法机关也采取了措施，近十多年来许多州制定的法律中免除了部分符合条件的非法人社团的主管、理事、成员和志愿者的单纯过失责任。

最后，和法律责任相关的一个问题是针对非法人社团、非法人社团的成员和财产的判决强制力问题。如果非法人社团只有部分成员要承担侵权或合同责任，那么，在划分有责成员和无责成员前，针对非法人社团财产的判决就不能被执行，因为这些财产是由全体成员共同或按份所有的。有些成员没有责任，判决不能针对他们。法院再次运用“连带债务人”、“共同财产”和“共同名义”等规则提供了实际可行的解决方法。有些立法机关也直接解决了这个问题：直接规定在上述情况下，非法人社团被视为独立的法律主体，就像一个法人那样。

正是由于上述司法实践和立法的发展，美国《统一非法人非营利[19]社团法》（UUNAA）在三个基础的和重要的方面改革了普通法：取得、占有和转让财产（特别是不动产）的权限；作为独立法律主体起[20]诉和被诉的权限；主管和成员的合同责任和侵权责任。意图通过其规定，使非法人非营利社团在一定条件下成为独立的法律主体。[21]当然，这并不是说，非法人非营利社团在任何情况下都具有独立的法律主体资格。《日本民法典》对于非法人团体也未作出相应规定。日本法曾经不承认无权利能力社团的权利能力和行为能力。但是日本判例已经逐渐承认任意社团也具有权利主体资格，基本上可适用社团法人的规定。也就是说，具备成为社团实体的必要条件（即在团体内部以多数表决原则为组织活动原则）的无权利能力社团，在实务上具有一定的权利能力。正如同有学者指出的那样，“日本昔日学说亦曾主张，无权利能力社团适用合伙的规定。但今日之通说乃鉴于重个人色彩的合伙与重团体统一性的社团之本质差异，认为无权利能力社团者应准据社团法人之规定。因此有关社团法人之各项规定，除非必以法人人格之存在为前提者外，可说皆得类推适用于无权利能力社团之中。无权[22]利能力社团原则上不适用合伙之规定”。

我国台湾地区的有关规定未对非法人团体作出规定。但是台湾民法理论非常强调其与合伙的区别。其一，非法人团体有其独立于社员个人目的之目的，构成独立单一体，成员的个性甚为薄弱，而合伙则为合伙人个人目的依相互之契约关系而结合，合伙人个性甚为显著；其二，非法人团体的团体性甚强，不因社员变更而受影响，而合伙人的入伙与退伙，均有严格限制；其三，社团性质上得设理事或其他机关，而合伙则只能选任合伙代理人；其四，非法人团体的社员对于社团财产并没有直接或间接的经济参与，在其内部关系上，以社员总会为最高权力机关，在其外部关系，得由代表人以社团名义实施法律行

[23]为。四经备案的社会团体的权利能力

综上，经备案的社会团体应当作为一类特殊的民事主体，获得相应的权利能力。具体而言应当包括以下内容。（一）名称权

经备案的社会团体应当与社团法人一样，对外以自己的名称活动。这个名称就是社团区别于其成员的标志，而且成员的更迭不应该影响这一标志的连续性。根据我国目前某些地方已经出台的相关办法，基层组织申请备案时必须要具备规范的名称。一旦备案，就可以自己的名称对外从事活动，并且享有名称权。（二）财产的归属

经备案的社会团体因为不具备法人资格，所以一般不正面承认其法律上的主体性质。即在财产归属问题上，经备案的社会团体的成员对于财产是总有关系。经备案的社会团体的成员的出资以及经过理事会的经营管理为社团取得的利益，是经备案的社会团体全体成员的共同财产。各个成员既不能支配他在全部共同财产中的份额，也不能支配属于社团财产的个别物体上的份额，而且也没有权利要求分割这些财产。属于社团财产的标的物，也只能由社团成员共同处分。当然，具有经备案的社会团体事务执行人地位的理事会可以代理社团成员。

至于财产归属的公示方法：经备案的社会团体可以有自己的账号，但是账号的名称应当与经备案的社会团体以及社团代表人的姓名一起对外公示。对于不动产登记，则一般采取个人名义的登记方法。因为如果允许经备案的社会团体以社团名义拥有不动产，会产生如同承认社团自由设立的恶果。但是，在这样的情况下，一般认定非法人的代表人以受托人的身份为社团管理财产。（三）债务责任

由于经备案的社会团体和合伙存在本质差异，因此合伙中合伙人所承担的无限责任应用到经备案的社会团体的成员之上就显得很不妥当，因为与社团财产与社员财产分开的事实不符。所以经备案的社会团体原则上是以社团的财产对外承担责任，社团的成员原则上对其不承担个人责任。

当然，如果承认经备案的社会团体实质上以社团财产对外承担责任，那么毫无疑问会导致在责任承担上法人与经备案的社会团体不再存在差异的问题。对此，可以对经备案的社会团体经营能力予以一定的限制。更为彻底的思路则是要求能够独立承担责任的经备案的社会团体必须具备相关条件，这些条件可以直接体现为备案制度中的备案条件。（四）内部关系和外部关系

在经备案的社会团体的内部关系上，应该适用社团法人的相关规定。会员大会是其最高权力机关。会员大会的决议对于所有会员都有约束力。经备案的社会团体中也应该有章程或者相关议事规则。在经备案的社会团体的对外关系上，由于经备案的社会团体本身也具有权力机关、执行管理机关，因此其代表机关（即理事会）原则上可以以社团名义从事各种行为。

综上，经备案的社会团体在对内和对外关系上适用社团法人的相关规定即可。（五）当事人能力

当事人能力是指作为诉讼当事人出现在法庭上的能力。德国法原先只承认非法人团体的消极当事人的能力，并不承认其积极当事人能力。后来司法实践有条件地承认了非法人团体的积极当事人能力。日本在认定任意社团是否具备当事人资格时，会考察以下因素：具有组织机构；社团内部采取多数决方式；团体的存续与成员的变更无关；组织中代表的选举/产生方式、大会的运作、财产管理等具备作为团体的特征。

根据我国现行《民事诉讼法》的规定，公民、法人和其他组织可以成为民事诉讼的当事人。最高人民法院司法解释认为“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组

[24]织。经民政部门核准登记并领取了社会团体登记证的社会团体也应该包括其中。但是在同一司法解释中，最高法院却明确认为，未登记的社会团体不能作为诉讼当事人，只能以“直接责任人”为当事

[25]人。建议司法实践逐渐承认非法人社团的当事人能力。（六）经备案的社会团体不能拥有的权利能力

有人或许会有担忧：如此的政策选择，是否会导致大量社团不愿[26]意取得法人资格？这就需要重申经备案的社会团体不能拥有的权利能力：一者，经备案的社会团体不能对外公示为法人以误导公众；二者，经备案的社会团体不能开展经营活动，不得设立实体；三者，经备案的社会团体不得设立分支机构；四者，经备案的社会团体不能以自己的名义享有对不动产的所有权；可以有自己的账号，但是账号的名称应当与经备案的社会团体以及社团代表人的姓名一起对外公示；五者，经备案的社会团体不享受国家给予具备法人资格的非营利社团的优惠政策。

尽管备案制未能从根本上解决非营利组织的合法性问题，但是作为一种地方制度创新，有其制度价值和现实意义。备案制所引发的问题需要重新审视经备案的社会团体的法律地位及其权利能力。有些问题需要通过立法来解决，而更多的则留待司法实践作出及时回应。

[1] 原文发表于《求是学刊》2010年第5期。

[2] 参见《民政部关于非法人社会团体改为法人社会团体登记问题的复函》（民社函〔1995〕220号）。

[3] 牛彩霞：《中国参与艾滋病预防控制的（草根）非政府组织调研报告》，《中国性科学》2005年第11期。

[4] 谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，载黄晓勇主编《中国民间组织报告》（2008），社会科学文献出版社，2008，第137页。

[5] 参见谢海定《备案制实践与双轨登记制的制度构想——过渡期的中国民间组织登记管理制度》，收录于北京大学非营利组织法研究中心《“非营利组织法律模式研讨会”会议论文集》，2005年3月，北京。

[6] 参见《民政部关于促进慈善类民间组织发展的通知》（民函〔2005〕679号）。

[7] 武汉市、济南市先后于2007年出台了《武汉市基层民间组织管理暂行办法》《济南市社区民间组织备案管理暂行办法》，杭州市于2008年出台了《杭州市社区民间组织备案管理暂行办法》，沈阳市民政局于2008年发布了《关于对备案制管理的社区公益性民间组织进行规范化管理的通知》。

[8] 具体规定参见《社会团体登记管理条例》（1998年）第十条第一款：“成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；（二）有规范的名称和相应的组织机构；（三）有固定的住所；（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金；（六）有独立承担民事责任的能力。”

[9] 参见李晴、商木林、黄明兵《基层社会团体备案制度探讨》，《学会》2007年第2期。

[10] 梁慧星：《民法总论》，法律出版社，1996。

[11] 刘定华、屈茂辉主编《民法学》，湖南人民出版社，2001。

[12] 郑跟党：《试论非法人组织》，《中外法学》1996年第5期。

[13] 张胜先：《第三民事主体——非法人组织的立法思考》，《求索》2002年第4期。

[14] 尹田：《论非法人团体的法律地位》，《现代法学》2003年第5期。

[15] 例如魏振瀛主编《民法》（第二版）认为：“非法人组织是具有相应的民事权利能力和民事行为能力的组织体。”参见魏振瀛主编《民法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社，2007，第101页。另参见林莹《非法人团体的法律地位探讨》，《福建法学》2007年第4期。

[16] 龙卫球：《民法总论》，中国法制出版社，2001，第464页。

[17] 〔德〕卡尔·拉伦茨：《德国民法通论》，王晓晔等译，法律出版社，2004，第236页。

[18] 〔德〕卡尔·拉伦茨：《德国民法通论》，王晓晔等译，法律出版社，2004，第242页、第236页。

[19] 根据该法的有关解释，其适用对象不限于《国内税收法典》第501条第（c）款第（3）（4）（6）项规定的非营利组织。即不存在排除任何非营利社团的原则性规定。因此，该法适用于非法人的关于慈善事业、教育、科学和文学的俱乐部、协会、商会、政治团体、合作社、教会、医院、共同管辖区协会、小区协会和其他非法人非营利社团。它们的成员可以是自然人、法人、其他法律主体或者这些法律主体的混合体。

[20] 当然，阅读该法，我们发现它不涉及治理方式、成员资格和其他一些问题，而将它们留待普通法和其他相关法律予以调整。

[21] 该法甚至规定，采纳该法的州的法院有权决定是否运用类推方法，从而使非法人非营利社团在该法规定的情形外也具有独立的法律主体资格。

[22] 参见刘得宽《论无权利能力之社团》，载刘得宽《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社，2002，第512页。

[23] 史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社，2000，第149页。

[24] 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（1992年）第40条。

[25] 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（1992年）第49条。

[26] 其实，类似的疑虑在德国和美国也曾出现过。美国的立法者在其立法解释中也提及：有人担心，本法会阻碍非法人社团法人化，从而剥夺法人化后该社团可以获得的法律保护。他们的回应是：显而易见，政府会干涉法人，而本法不会。我国社会组织行政处罚制度审视[1]——从登记管理机关的角度【摘要】目前社会组织行政处罚制度存在不少问题：相关行政机关的行政处罚权限及程序未能明确；登记管理机关行政处罚的种类与上位法的规定存在冲突；登记管理机关的行政强制措施缺乏立法依据。上述问题亟需通过立法予以完善。【关键词】社会组织 行政处罚 登记管理机关

社会组织的意义和功能已经越来越为公众所认知，培育和支持社会组织发展的政策也相继出台。但是近期关于社会组织的负面报道也令人忧虑。社会组织的健康规范运转是其生存之本和发展之源。根据现有法律法规，对于社会组织违反法律和严重违反章程的行为，登记管理机关有权依照法定的处罚种类和处罚程序，对社会组织或其负责人给予行政处罚。实践中，由登记管理机关对于社会组织进行行政处[2]罚的案例并不多见，但也偶有发生。例如，中国地区开发促进会、中国国有资产管理学会、中国《玛纳斯》研究会、中国艺术摄影学会[3]等相继受到国家民政部的行政处罚。目前，社会组织行政处罚制度本身存在不少问题，诸如行政处罚权限界定不清楚，行政处罚种类设置不合理，以及缺乏必要的行政强制措施等，都对登记管理机关行使职权造成障碍。本文意图通过对现有法律规定的梳理，找出症结所在，并提出相关完善建议。一登记管理机关行政处罚权的相关规定

对于登记管理机关而言，社会组织行政处罚制度的法律依据主要有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三个行政法规，当然，也散见特别法中的相关规定，例如《公益事业捐赠法》第28条和《民办教育促进法》第62条。（一）三个行政法规的相关规定1.《社会团体登记管理条例》的相关规定

根据《社会团体登记管理条例》，社会团体或社会团体的有关人[4]员有该条例第32、33条规定的违法行为的，登记管理机关可以根据情节轻重分别作出不同种类的行政处罚，包括警告、责令改正、责令限期停止活动、撤换直接负责的主管人员，直至撤销登记；如果社团有违法经营额或者违法所得的，应当予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。另外，根据《社会团体登记管理条例》第35条的规定，未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产。除了上述情形外，根据《社会团体登记管理条例》第34条的规定，社会团体的活动违反其他法律、法规的，由有关国家机关依法处理；有关国家机关认为应当撤销登记的，由登记管理机关撤销登记。续表2.《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关规定

民办非企业单位违法行为受到行政处罚的情形与社会团体比较相似，《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）第24～27条对民办非企业单位的处罚作了具体的规定。根据这些规定，[5]民办非企业单位的违法行为将招致行政机关的行政处罚，登记管理机关可以根据不同情形作出警告、责令改正、限期停止活动和撤销登记的行政处罚。如果民非单位有违法经营额或者违法所得的，应当予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。此外，根据该《条例》第27条的规定，未经登记，擅自以民办非企业单位名义进行活动的，或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产，这也可以看作民办非企业单位处罚制度的组成部分。除了上述情形外，根据《条例》第26条的规定，民办非企业单位的活动违反其他法律、法规的，由有关国家机关依法处理；有关国家机关认为应当撤销登记的，由登记管理机关撤销登记。3.《基金会管理条例》的相关规定

根据《基金会管理条例》第40～42条的规定，基金会如有条例[6]所规定的违法情形的，会受到登记管理机关的行政处罚。行政处罚种类包括警告、责令停止活动、撤销登记、提请税务机关责令补交违法行为存续期间所享受的税收减免等；而且对于未经登记或者被撤销登记后以基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构名义开展活动的，登记管理机关应当予以取缔，没收非法财产并向社会公告。（二）特别法的相关规定

行政法规之外，尚有特别法的相关规定。例如《公益事业捐赠法》第28条规定，受赠人未征得捐赠人的许可，擅自改变捐赠财产的性质、用途的，由县级以上人民政府有关部门责令改正，给予警告。拒不改正的，经征求捐赠人的意见，由县级以上人民政府将捐赠财产交由与其宗旨相同或者相似的公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位管理。尽管在这一规定中没有明确规定登记管理机关的处罚权问题，但是毫无疑问，这里的“县级以上人民政府有关部门”中包含登记管理机关。再如《民办教育促进法》，民办学校有该法第62条规定[7]的违法行为的，审批机关或者其他有关部门有权作出责令限期改正，并予以警告、没收违法所得的行政处罚，对于情节严重的，还可以作出责令停止招生、吊销办学许可证的行政处罚。这里的“有关部门”也包含登记管理机关。续表

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