反腐败研究(第9集)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：周益扬

出版社：浙江大学出版社

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反腐败研究(第9集)试读：

今年是新中国成立60周年。60年来特别是改革开放30年来，在党中央和省委、省政府的正确领导下，经过广大干部群众的共同努力，全省经济社会发展取得了巨大进步，反腐倡廉工作也取得了明显成效，为维护全省改革发展稳定大局提供了有力保证。当前，全省经济社会发展进入了一个新的阶段，面对新形势新任务，纪检监察机关要坚持以科学发展观为指导，解放思想，转变观念，改革创新，正确认识与准确把握涉及全局的若干重要问题，始终做到“六个统一”，深入推进反腐倡廉建设，更好地为经济社会发展服务。

一、始终坚持惩治腐败与预防腐败相统一

党的十七大强调，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。这是我们党对反腐倡廉历史经验的总结，也是适应形势发展作出的重大战略决策。贯彻这一要求，核心是处理好惩治和预防的关系，始终做到严厉惩治腐败与有效预防腐败相统一。惩治和预防是反腐倡廉相辅相成、相互促进的两个方面，二者互为条件，不可偏废。严厉惩治是反腐败最重要、最直接、最有效的手段，表明我们党从严治党、严肃纪律的坚强决心，也是以反腐败实际成效取信于民的重要体现。只有严厉惩治腐败，有效预防腐败才有坚实的基础。有效预防腐败是严厉惩治腐败的目的与结果，是最大限度地遏制和减少腐败现象的根本举措。如果只注重惩治而不注重从源头上预防，腐败现象就会纠而复生、查不胜查；如果单纯强调预防而放松惩治，预防就软弱无力，腐败现象就难以遏制。因此，必须始终坚持惩治与预防两手抓、两手都要硬，对腐败现象做到惩治于已然、防患于未然。

近年来，全省深入贯彻中央反腐倡廉战略方针，出台了落实中央《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的具体意见和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的实施办法，把惩治与预防统一于反腐倡廉建设之中。在惩治腐败上，始终立场坚定，态度坚决，严肃查处各类违纪违法案件。党的十七大以来，全省各级纪检监察机关共查处违纪违法案件7103件，处分党员干部7539人，其中厅级干部21人，县级干部348人，挽回经济损失2.7亿多元，有力维护了全省改革发展稳定大局。在预防腐败上，坚持用发展的思路和改革的办法，深入推进干部人事制度、行政审批制度、财政管理制度等改革，完善招标投标监管体制，加强工程建设领域商业贿赂治理，深化政务公开、村务公开、厂务公开、公用事业单位办事公开，加强行政服务体系建设，腐败现象滋生蔓延的势头在一些领域和环节得到了有效遏制。

当前，反腐倡廉面临有利条件与不利因素并存、成效明显与问题突出并存的复杂局面，消极腐败现象仍然比较严重，反腐倡廉形势依然严峻。如，腐败现象在一些领域仍然易发多发，领导干部违纪违法案件时有发生；一些案件涉案金额巨大、违纪违法情节严重；窝案、串案、案中案增多，利用职权为特定关系人谋取非法利益问题突出；损害群众利益的问题仍然突出，一些腐败现象和社会矛盾交织在一起，极易引发群体性事件，等等。在这种形势下，必须坚持惩治和预防两手抓，两手都要加强。一方面，必须继续加大查办案件工作力度，坚持有案必查、违纪必纠，对腐败分子决不姑息，决不手软，始终保持严厉惩治腐败的高压态势。另一方面，需要不断深化认识、解放思想，认真贯彻着眼“四个安全”、实行“四个转变”、建立“三个体系”的工作思路，加强预防腐败工作。即在指导思想上，着眼于权力行使安全、资金运用安全、项目建设安全、干部成长安全，谋划反腐倡廉工作。在工作措施上，由侧重遏制向惩防并举、重在建设转变，由侧重事后“亡羊补牢”向事前预警防控转变，由侧重监督约束干部向监督干部与保护激励干部相结合转变，由侧重为干部设置“高压线”向注重营造干事创业“安全区”转变，以建设性思路和举措推进工作。在工作重点上，紧紧围绕武汉城市圈、鄂西生态文化旅游圈、仙洪新农村建设试验区等全省经济社会发展重大战略部署，着力构建点(重点项目、重点部位)、线(重点领域、重点行业)、面(两圈一区)有机结合的三个区域腐败风险防控体系，加强对权力行使、资金使用、项目建设的制约和监督，做到关口前移、主动预防。从而，把中央关于“一个坚决、三个更加注重”的要求落到实处。

二、始终坚持严肃查处极少数腐败分子与保护广大党员干部干事创业积极性相统一

纪检监察机关担负着保护、惩处、监督、教育党员干部的职责。惩处只是针对极少数犯有严重错误的党员干部，而对绝大多数党员干部，要立足教育，着眼防范，使他们在干事创业中尽量不犯或少犯错误。惩处少数腐败分子，也是为了教育、警示和保护大多数党员干部。当前，我省的改革发展正处于关键时期，实现湖北在中部地区率先崛起的奋斗目标，要求纪检监察机关更好地处理惩处与保护的关系，努力做到查处极少数腐败分子与保护广大党员干部干事创业积极性相统一，更加自觉地为经济社会发展服务。

一是牢固树立正确的政绩观，坚持教育保护干部为先。要始终把教育挽救干部作为纪检监察工作的立足点和出发点，坚持“惩前毖后、治病救人”，宽严相济，区别对待。按照实事求是、求真务实的原则，坚持查实问题、严肃纪律、惩治腐败是成绩，查否问题、澄清是非、保护干部也是成绩。既要防止有案不查、查而不处和失之于宽、失之于软的问题，也要注意克服片面追求办案数量的倾向。具体工作中要把握好“三条原则”，即能够通过谈话或函询了解清楚举报情况的，就不派人调查；能够通过核查弄清问题的，就不使用“两规”措施；违纪违法情节较轻、用党纪政纪处理能够达到惩治和教育效果的，就不移送司法机关处理。2008年，全省纪检监察机关在查处4465名党员干部的同时，也对1686件信访举报问题澄清了是非，保护了一批干部。

二是坚持依纪依法办案，保护党员干部的合法权益。要牢固树立法纪观念，把严格依纪依法的要求落实到纪检监察工作的各个环节。在办案过程中，坚持实体和程序并重，严格履行办案程序，严格执行办案措施使用规定，严把案件事实关、证据关、程序关和定性处理关，做到“事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备，程序合法”，不断提高办案质量，使所办案件经得起历史的检验。要坚持以人为本、文明安全办案，注意保障被调查人员的人身权、财产权、申辩权、申诉权和知情权等合法权益，使被审查对象切身感受到组织的关心、教育和挽救，从而认识错误，真心悔改。

三是严格把握政策界限，鼓励党员干部干事创业。随着改革开放的深入，各种新情况新问题不断出现，更加需要纪检监察机关把握好政策界线，全面、历史、辩证地看待犯错误的干部，既不放过“坏人”，也不冤枉“好人”。具体工作中要注重做到“三个区分”，即把推动科学发展中因缺乏经验、先行先试出现的失误与明知故犯而违纪违法区分开来，把国家尚无明确规定时的探索试验与国家明令禁止后的有法不依区分开来，把为加快地区、企业发展无意中触犯法纪与为谋取个人私利故意违纪违法区分开来，既严格按照纪律和法律法规办事，又注意从大局、政治上考虑和处理问题，努力调动和保护党员干部干事创业的积极性、主动性和创造性。今年，省纪委监察厅制定了《关于纪检监察机关在武汉城市圈“两型社会”建设中保护与支持党员干部干事创业的若干意见》，要求纪检监察机关支持改革、鼓励创新、宽容失误，努力为党员干部营造想干事、能干事、干成事、不出事的良好环境。

三、始终坚持积极主动履行职责与围绕中心服务大局相统一

为经济社会发展大局和党的中心工作服务，是纪检监察工作必须始终遵循的指导思想和基本原则，也是我们党对纪检监察工作的一贯要求。纪检监察机关只有牢固树立大局观念和中心意识，自觉把反腐倡廉建设放到党委、政府工作的全局中来谋划和部署，做到围绕中心不偏离、服务大局不消极，切实为改革发展稳定大局服务，才能始终沿着正确的方向不断推进，也才能有为、有威、有位。在当前全省深入贯彻落实科学发展观，积极应对国际金融危机的形势下，纪检监察机关围绕中心服务大局，需要做到“四个结合”：

一是要把加强对扩大内需促进经济增长政策落实情况的监督检查与服务重大建设项目、为企业排忧解难结合起来。去年以来，为应对国际金融危机的冲击、促进经济平稳较快发展，中央出台了扩大内需、促进经济增长的一揽子计划，省委、省政府也作出了一系列重要部署。各级纪检监察机关认真履行职责，加强对中央和省委扩大内需促进经济增长政策措施落实情况的监督检查，在促进全省经济平稳较快增长中发挥了积极作用。当前，国际金融危机还在蔓延深化，对我省经济发展的不利影响尚未减弱，保持全省经济平稳较快发展的任务依然十分艰巨。纪检监察机关要继续会同有关部门，加强对中央扩大内需、促进经济增长政策和省委、省政府重点产业调整振兴政策以及为大企业提供直通车服务等措施落实情况的监督检查，保证这些政策措施的贯彻落实。同时，认真落实《政府投资重大项目建设监督检查办法》，坚持纪检监察机关领导班子成员联系政府投资重大项目和重点企业制度，深入经济建设一线，为重大建设项目服务，为企业排忧解难。

二是要把加强领导干部作风建设与改善民生、维护群众利益结合起来。当前是我省经济社会发展的黄金期，也是社会矛盾的多发期，领导干部作风问题越来越成为影响社会和谐的重要因素，稍有不慎就可能成为群体性事件的“引爆点”。纪检监察机关要督促全省各地各单位认真抓好“作风建设年”活动和“听民声、访民情、解民难大走访”主题实践活动，引导广大党员干部加强党性修养，弘扬优良作风。以“巴东事件”为反面教材，教育广大党员干部严格遵守“四不准一严禁”规定，注重培养健康的生活情趣，保持高尚的精神追求，树立良好形象。结合总结反思石首群体事件的教训，把作风建设的着力点放在解决突出问题上，引导各级领导干部沉下去接触群众，了解群众的诉求，体察群众的冷暖，尽最大力量解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。在坚决纠正教育、医疗、环境保护、土地徵用、房屋拆迁、企业改制等方面损害群众利益不正之风的同时，督促政府有关部门认真落实惠民政策，扎扎实实地做好就业、社保、教育、医疗、住房等方面改善民生的工作，让改革发展的成果更多地惠及人民群众。

三是要把严厉打击腐败与促进经济发展和维护社会和谐稳定结合起来。坚持把查办案件工作放在经济社会发展的大背景下，综合考虑经济发展、政治稳定、社会和谐等因素，努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。在惩治腐败的态度上要十分坚决，在查处案件的过程中要讲究方式方法，区分轻重缓急，分清主次矛盾，做到既积极又稳妥。今年，省纪委要求对涉及企业的案件做到“四个不准”，即不准随意冻结企业账号、不准随意查封企业账册、不准随意堵塞企业流通渠道、不准随意发表影响企业声誉的报道等，就是着眼于把查办案件的负面影响减少到最低程度，促进保增长、保民生、保稳定目标的实现。

四是要把从源头上防治腐败与转变政府职能、优化经济发展环境结合起来。一方面深化行政管理体制改革，推进政府职能转变，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少权力“寻租”机会。另一方面，进一步精简和规范行政审批事项，再造行政审批流程，推进电子政务和电子监察，健全行政服务网络，严肃查处不作为、慢作为、乱作为问题，促进行政服务提速提质提效。按照中央纪委监察部的统一部署，扎实开展工程建设领域突出问题专项治理工作，规范市场交易行为，维护市场经济秩序。认真落实省纪委《关于加强腐败风险防控，促进和保障招商引资工作健康发展的意见》和《加强作风建设，优化经济发展环境的意见》，积极营造亲商、便商、护商的良好氛围，不断优化经济发展环境。

四、始终坚持自觉服从党委领导与对领导班子和领导干部实施有效监督相统一

党章规定，地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。同时，党章和《中国共产党党内监督条例(试行)》规定，纪委是党内监督的专门机关，对同级党委及其成员负有监督的责任。因此，各级纪委一方面要自觉服从党委的领导，认真贯彻党委的重大决策部署，执行党委的决议决定，对反腐倡廉的重要部署和重要情况及时向党委请示报告，积极协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。另一方面，要认真履行党章和党内监督条例赋予的职责，加强对各级领导班子和领导干部的监督，以维护党的章程和党内其他法规，维护党的团结和政令统一。

一是落实制度实施监督。要按照党内监督条例的要求，协助党委认真落实集体领导和个人分工负责制度，在领导班子成员之间形成既相互配合又相互监督的工作局面；落实重要情况通报和报告制度，督促领导干部在用车、住房、家属子女从业等方面遵守规定，严于律己；落实述职述廉和民主生活会制度，促进领导干部做到勤政廉政；落实党风廉政建设责任制，促使领导干部认真履行“一岗双责”，在加强对分管部门和单位党员干部教育监督的同时，做到自我监督。

二是当好参谋推动监督。要密切关注本地区、本单位的工作大局，对容易滋生腐败或产生不正之风的问题未雨绸缪，及时向党委提出建议。特别是在落实中央重大决策部署、实施关系全局的重大改革、决定重要人事问题和领导干部个人重大事项等方面，事前向党委汇报，提出预防性的措施和建议，引起党委的高度重视，防范有关问题的发生。

三是发扬民主促进监督。要协助党委认真执行民主集中制，凡属重要干部的推荐任免和奖惩、重大事项的决策、重要项目的安排、大额度资金的使用等问题，都按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由班子集体讨论作出决定。要会同组织部门认真做好党委民主生活会前的准备工作，将群众的意见及时转达给党委及班子成员，积极开展批评与自我批评，使领导干部在严格的党内生活中增强自我约束的意识。

四是依靠群众开展监督。要协助党委、政府积极推进党务公开、政务公开，保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，拓宽群众监督渠道。要加强与新闻媒体的合作，探索建立舆论监督信息员、定期通报情况、公开信箱、媒体反映情况督办和反馈等制度，利用新闻媒体及时掌握有关情况，及时向党委主要负责同志汇报或对有关领导干部进行提示，促进有关问题的解决。要健全工作机制，把党内监督与社会监督、舆论监督、群众监督和民主党派监督等有机结合起来，形成监督合力，增强监督效果。

五是创新体制强化监督。要按照改革领导体制、强化监督职能、理顺工作关系的思路，扩大纪检监察机关派驻机构统一管理试点范围，深入推进派驻机构管理体制改革，增强派驻机构工作的独立性，加强对派驻部门领导班子和领导干部的监督。认真落实《中国共产党巡视工作条例(试行)》，进一步完善领导体制和工作机制，明确巡视的范围和主要任务，增强巡视组的权威和巡视工作的公信力，充分发挥巡视工作对领导机关、领导班子和领导干部的监督作用。

五、始终坚持纪委组织协调与部门各负其责相统一“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”，是我们党经过长期探索确立的反腐败领导体制和工作机制。这其中，纪委组织协调是纽带，部门各负其责是基础。没有纪委组织协调，就容易“各自为战”，难以形成反腐倡廉的整体合力；没有部门各负其责，反腐倡廉就不可能深入，组织协调的任务也难以落到实处。在反腐倡廉领域不断扩大、任务加重的情况下，纪检监察机关必须正确履行职能，把加强组织协调与部门各负其责结合起来，形成工作合力，提高反腐倡廉工作成效。

一是科学把握职能定位。在反腐倡廉组织协调中，纪检监察机关承担着主办、协调、配合、督办的不同职责，要坚持有所为、有所不为，做到既不缺位、不错位，又不越位。对主办的工作，集中精力抓紧抓好；对协调的工作，发挥好派驻纪检监察机构和各个牵头部门的作用；对配合参与的工作，不能太多太杂；对督办的工作，要加强指导和督办检查，督促有关部门认真履行职责，抓好相关工作的落实。

二是认真抓好党风廉政建设责任制的落实。紧紧围绕省委落实中央《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的具体意见和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的实施办法，按照“谁主管、谁负责”和“管行业必须管行风”的原则，抓好反腐倡廉责任分解、责任考核、责任追究。要将考核结果纳入对党政领导班子和领导干部综合考核评价体系之中，与领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用直接挂钩，形成激励约束机制，督促各有关部门积极抓好所承担的反腐倡廉牵头任务和配合任务的落实。

三是注重组织协调的方式方法。要按照党章要求和省委《关于省纪委协助省委组织协调反腐败工作的实施办法》规定，既大胆地组织协调，又注重方式方法，充分调动各有关部门的积极性。在反腐倡廉任务分解时，要与相关部门多通报情况、交换意见，做到科学合理；在推进查办案件、源头治腐工作时，要充分尊重和听取部门意见，不干涉部门业务，不搞强迫命令；在部门工作推进遇到困难时，要主动出面帮助沟通协调，为部门开展工作提供便利、创造条件。

四是充分发挥派驻(派出)机构的作用。纪检监察派驻(派出)机构在实现纪委组织协调与部门各负其责相统一中具有重要的纽带和桥梁作用。一方面要积极探索改革派驻机构的领导体制和工作机制，更好地发挥派驻机构在组织协调和抓落实方面的作用；另一方面要关心派驻机构干部的成长，安排好他们的学习培训，帮助他们解决工作中的难题，充分调动他们的工作积极性。

六、始终坚持严格执纪执法与不断加强自身建设相统一

推进党风廉政建设和反腐败斗争，关键是要培养和造就一支高素质的纪检监察干部队伍。“打铁首先自身硬”。纪检监察机关和纪检监察干部要履行好对党员干部的教育监督职责，首先要加强自身建设，为各级党组织和广大党员干部作出表率。纪检监察干部只有首先管好自己，自觉接受监督，带头遵守党的纪律和国家法律法规，执纪执法才有说服力，才理直气壮，才敢抓敢管。总的看，全省纪检监察干部队伍是一支党和人民可以完全信赖的队伍，为全省经济社会又好又快发展和改革开放的顺利推进提供了有力保证。新形势新任务对纪检监察干部的思想、作风、素质、能力等方面都提出了新的更高要求。特别是随着社会主义市场经济的发展和反腐败斗争的深入，纪检监察干部面临着诱惑与抗诱惑、腐蚀与反腐蚀的严峻考验。纪检监察机关不是“廉洁保险箱”，纪检监察干部也不具有天生的“腐败免疫力”。纪检监察干部一旦出问题，性质更恶劣、危害更严重、社会影响更坏。因此，加强纪检监察机关和纪检监察干部队伍自身建设必须抓得紧而又紧，丝毫不能放松。

各级纪检监察机关要按照中央纪委、监察部和省委、省政府的部署，深入开展“做党的忠诚卫士、当群众的贴心人”主题实践活动、作风建设年活动、能力建设年活动以及全省纪检监察机关“改革创新年”活动，以“对党和国家无限忠诚，对腐败分子和消极腐败现象坚决斗争，对广大干部和群众关心爱护，对自己和亲属严格要求”为标准，进一步加强纪检监察机关和纪检监察干部队伍自身建设，着重抓好六个方面工作：一是制定领导班子思想政治建设的意见，全面加强纪检监察机关领导班子建设，使纪检监察领导干部带头讲党性、重品行、作表率。二是认真落实中央纪委9号、10号文件精神，加强基层纪检监察机关组织建设，夯实反腐倡廉建设的基础工程。三是落实《湖北省纪检监察干部2008—2012年教育培训工作规划》，建立全省纪检监察干部培训基地，开展全员培训，不断提高广大纪检监察干部对领导干部特别是对主要领导干部实施有效监督的能力，依纪依法查办案件的能力，发展党内民主、维护党员权利的能力，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的能力。四是稳步推进派驻机构改革，促进纪检监察工作体制制度创新，为提高反腐倡廉建设成效提供体制制度保障。五是推进质量管理、实施绩效考核、落实机构改革“三定”方案，全面加强纪检监察机关规范化建设，进一步提高纪检监察工作的效率和水平。六是认真落实《湖北省纪检监察干部队伍建设五年规划》，着力构建民主公开的选拔任用机制、合理流动的轮岗交流机制、提升素质的教育培训机制、严格管理的内部监督制约机制和鼓励干事创业的激励机制。通过以上措施，努力造就一支政治坚强、公正廉洁、纪律严明、业务精通、作风优良的高素质纪检监察干部队伍，为深入推进反腐倡廉建设提供组织保证。

(作者系中共湖北省委常委、纪委书记)　　加强反腐倡廉制度建设提高预防腐败工作水平　李法泉

制度建设具有基础性地位和作用。构建惩治和预防腐败体系，必须抓住制度建设这个关键，健全和完善与我国经济社会发展相适应、与保持党的先进性要求相一致、与反腐倡廉建设相配套的制度体系，形成用制度管权、管事、管人的机制。加强反腐倡廉制度建设，必须坚持以科学发展观为指导，研究和把握反腐倡廉建设规律，注重制度的系统性和创新性，增强制度的操作性和执行力，为反腐倡廉建设提供制度保证。

一、注重反腐倡廉制度的科学设计，增强制度的系统性

制度建设有其自身的客观规律，必须进行科学设计和安排，努力使所制定的制度立得住、做得到、行得通。当前，反腐倡廉制度体系还不够健全完善，有的具有全局性意义的重要法律法规还没有制定出台，有些制度本身设计不够严密、合理和规范，存在漏洞和缺陷，还有些制度规定相互间衔接不紧、交叉重复，甚至相互矛盾，这些都影响了反腐败制度执行的效果。比如，建设项目招标投标，政府采购，土地使用权出让招拍挂，探矿权、采矿权出让等制度，都是一些重点领域从源头上防治腐败的制度，但由于本身不严密、不完善，在实施中出现了不少问题，使制度形同虚设。再比如，取消村级招待费的制度执行得不够好，原因在于村级招待费客观上时有发生，但按规定不能入账，只能变通处理，制度设计上的问题影响了制度的落实。因此，加强制度的系统化建设，一方面需要提高制度本身的严密性，另一方面需要加强制度相互间的衔接配套。首先，要着眼提高制度本身的严密性加强系统化建设。实践证明，反腐倡廉制度越严密，“权力寻租”的空间就越小，产生腐败的机会也就越少。因此，要深入研究和充分考虑权力运行中可能出现的问题，立足有效防止权力滥用和“权力寻租”等腐败问题的发生健全完善制度。按照建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，着力在限定权力范围、缩小权力空间、减少自由裁量、规范权力运行程序、强化权力制约等方面健全完善制度，堵塞漏洞和缺陷，促使权力在法律制度规定的范围内廉洁运行。其次，要着眼制度间的衔接配套加强系统化建设。要进一步健全完善反腐倡廉制度体系，既要立足当前、及时出台紧迫需要的制度，又要放眼长远、制定制度建设的整体规划；既要注意单项制度的制定，又要注意与其他制度协调配合；既要充实完善惩戒性、约束性制度，又要建立健全激励性、保障性制度；既要重视实体制度建设，又要重视程序制度建设，从而使反腐倡廉制度的结构更加科学、内容更加完备。加强制度的系统化建设，要注意做到党内制度与国家法律法规相衔接，遵循国家法制统一原则，使反腐倡廉制度规定与国家法律法规以及党内法规的基本精神、基本原则、基本要求保持高度一致。

二、适应反腐倡廉面临的新情况新问题，增强制度的创新性

随着经济社会形势的发展，党风廉政建设和反腐败斗争不断出现新情况新问题，已经解决的问题又有反复，同时又出现了许多新问题，很多都涉及制度的滞后和体制方面的缺陷。比如，制度更新滞后问题，对制度的修订和完善跟不上腐败行为变化的速度，对权力寻租行为不能迅速做出反应，存在明显的滞后效应。再如，制度出台滞后问题，一些新事物、新情况、新问题出现以后，面临制度真空和缺失，致使权力得不到及时规范和制约。因此，推进反腐倡廉制度建设应当从发展变化的客观实际出发，注意通过制度创新，不断堵塞体制机制方面的漏洞，规范党员干部行为，从源头上防范和治理消极腐败现象的发生。加强反腐倡廉制度创新，必须加强前瞻性和战略性的研究，努力实现制度建设工作理念、思路、方法和机制的与时俱进，使制度建设体现时代性、把握规律性、富于创造性。加强反腐倡廉制度创新，必须重视调查研究和总结提炼，注意将反腐倡廉实践中的成功经验和做法及时上升为制度，把违纪违法案例剖析中得出的规律性认识运用于制度，努力使制度规定经得起实践和历史的检验。加强反腐倡廉制度创新，必须注意吸收借鉴西方国家通过立法治理腐败的一些成功的制度办法，认真学习研究，在适应国情党情的基础上加以改造，为我所用、为我服务。加强反腐倡廉制度创新，必须突出重点。当前和今后一个时期，要以规范权力运行为核心，紧紧围绕腐败问题易发多发的重点领域和关键环节推进制度创新，从制度上堵塞漏洞；围绕深化行政管理体制改革推进制度创新，从制度上保证决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；围绕更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用推进制度创新，从制度上减少权钱交易的机会和空间；围绕党务、政务、厂务、村务公开推进制度创新，从制度上规范权力在阳光下运行并接受社会监督。

三、立足反腐倡廉制度的执行，增强制度的操作性

制度的生命力在于执行，执行的前提是具有可操作性。现在有的反腐倡廉制度存在着笼统要求多、具体规定少；原则性要求多、约束和惩戒性规定少；实体性要求多、程序性规定少的情况，常常把一些“严禁”、“不准”、“不许”等廉政要求作为制度，缺乏刚性约束和可操作性，执行与否难以界定、制约难以操作、惩戒难以把握，影响制度执行。还有的制度与现实脱节，落后或超越于现实，缺乏执行条件，导致制度在执行过程中走样和变形，甚至被抵制。反腐倡廉制度应当是规范权力运行的规则和程序，只有实体性制度和程序性制度的相统一、廉政要求与现实条件相符合，才能发挥制度对权力行使的规范和约束作用。加强反腐倡廉制度建设，必须紧密联系客观实际，有针对性地进行设计和安排，使出台的法规制度能够便于操作和执行。要坚持实体与程序并重，建立健全与实体性制度相配套的程序性制度，既要界定哪些是禁止的或不允许的，也要明确违反了怎么办，需要追究什么样的责任，更要细化过错责任追究的程序，做到彼此衔接、环环相扣，保证反腐倡廉制度切实发挥应有的效力。要坚持从客观实际和现实条件出发，循序渐进出台制度，对于当前通过制度规范难度较大的问题，可以等到时机成熟以后，在深入研究论证、认真进行试点、总结积累经验的基础上，制定出台具有规范性的制度规定，避免草率制定制度而难以落实。要根据反腐倡廉建设的进展，经常对法规制度进行清理，对制度的可行性、严密性和实效性做跟踪调研和分析评估，对适应形势发展变化和反腐倡廉建设要求的制度，要继续严格执行；对不严密、不配套的制度，要及时补充、修订和完善；对已经过时、条件发生变化不能执行的，甚至与有关法律法规相抵触的制度，要及时废止。

四、加强对反腐倡廉制度落实情况的督促检查，增强制度的执行力

制度得不到严格执行和落实，必然会影响制度的严肃性和权威性，使制度丧失规范和惩戒作用。加强反腐倡廉制度建设，必须狠抓制度的落实。一要建立健全宣传教育机制。深入开展反腐倡廉制度的学习宣传，让广大党员干部和群众了解制度的内容，掌握其精神实质，把遵守和执行制度的理念内化为人们的行为习惯和准则，为抓好制度落实创造良好环境和条件。二要建立公开机制。在范围、内容、形式、程序等方面保证制度的公开透明，做到不涉密的制度一律向群众公开，最大限度地调动和发挥群众参与和监督的积极性，让民意成为制度落实的强大推动力。三要建立健全监督检查机制。坚持对制度执行情况开展经常性督促检查，及时发现执行中存在的问题。对有令不行、有禁不止、不执行制度甚至破坏践踏制度的行为，坚决依纪依法严肃处理，维护制度的权威性。四要建立健全责任追究机制。把反腐倡廉制度落实情况纳入党风廉政建设责任制考核和党政领导干部问责工作中，督促各级领导干部带头坚持制度、自觉遵守制度、认真落实制度。对反腐倡廉制度落实得不好、不正之风比较严重，甚至发生严重违纪违法案件的地方、部门和单位，要追究直接责任人的责任和有关领导的责任。

纪检监察机关要加强对反腐倡廉制度建设的组织协调，充分发挥党委、政府和各职能部门以及高校、研究机构等主体作用，集中各方面力量，协调有序地推进反腐倡廉制度建设。要认真分析研究本地反腐倡廉制度建设中的全局性、倾向性问题，深入谋划，发挥参谋助手作用，积极协助党委、政府起草制定反腐倡廉制度规定。要加强与有关职能部门的协调、沟通与协作，充分发挥各职能部门在专业领域法规制度建设中的主体作用，努力形成反腐倡廉制度建设的整体合力。纪检监察工作制度作为反腐倡廉制度体系的重要组成部分，纪检监察机关也要着力完善案件检查、案件审理、专项检查、纠风、执法监察、信访举报、干部管理、行政管理等方面的制度规定，使纪检监察工作更加制度化、规范化，为开展反腐倡廉和纪检监察工作提供更好的制度支持。

(作者系中共吉林省委常委、纪委书记)　　关于反腐倡廉制度体系建设有关问题的研究与思考　蒋文兰

党的十七大指出，反腐倡廉建设要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设。十七届四中全会对反腐倡廉制度建设作出了新的部署，强调要推进反腐倡廉制度创新。贯彻落实党的十七大及十七届四中全会精神，深入推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，必须按照十七届中央纪委四次全会的要求，大力加强制度体系建设，不断提高反腐倡廉制度化、法制化水平。

一、反腐倡廉制度体系建设的重要地位和作用

制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。不论是从政治的高度还是从经济的角度来看，也不论是从理论上分析还是从社会实践效果来看，都表明加强反腐倡廉制度体系建设，不仅对于有效防治腐败具有重要作用，而且对于推进党的建设新的伟大工程、保证经济社会又好又快发展具有重大意义。

从政治高度来看，加强反腐倡廉制度体系建设是提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的必然要求。腐败是一种客观存在的社会现象，是人类社会共同面临的问题，是影响国家兴衰更迭的重要因素。中外历史表明，腐败现象在人类社会存在了几千年，虽然不同时期也曾出现过国家和社会的清廉，但由于古代社会制度建设水平低下，这种清廉是短暂的，不可能持续，无一例外地跳不出由创业兴起到腐败衰亡的“历史周期率”。但是，随着现代社会的文明进步，制度建设水平的不断提高，人类社会完全有可能跳出腐败循环的“历史周期率”。早在延安时期，毛泽东同志就曾对如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“历史周期率”作出明确回答：“我们已经找到新路，我们能跳出周期了。这条新路，就是民主。”新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党致力于社会主义民主和法制建设，全面实施依法治国方略，坚持科学执政、民主执政、依法执政，逐步走出了一条有中国特色社会主义民主政治道路。而反腐倡廉制度体系建设作为社会主义法制建设的重要组成部分，具有保证党和国家各项法规制度贯彻落实的重要作用。因此，更加重视反腐倡廉制度体系建设，是提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的必然要求，也是加强和改进新形势下党的建设的重要着力点。

从经济角度来看，加强反腐倡廉制度体系建设是完善和发展社会主义市场经济体制的客观需要。反腐倡廉制度体系，是社会主义市场经济体制的有机组成部分。一方面，市场经济体制越完善，“权力寻租”的空间越小，产生腐败的机会就越少；另一方面，反腐倡廉制度越健全，权力运行越规范，市场经济运行的环境就越好。所以，市场体制改革要解决的许多问题，也是防治腐败要解决的深层次问题。只有加强反腐倡廉制度体系建设，规范权力运行，维护良好的经济秩序，才能保证市场经济的有效运行。而且从投入的成本和产出的效益来看，制度预防腐败通过约束性或激励性制度设计，可以在最直接的腐败原因上发挥作用，有效减少腐败机会，其投入相对较低，但效率更高、效果更好。

从预防腐败理论分析来看，加强反腐倡廉制度体系建设是消除腐败机会最直接最有效的手段。研究结果表明，腐败行为的发生依赖三个必要条件，分别是公共权力、腐败动机和腐败机会，这三者之间相互联系、相互作用，必须同时具备才会产生腐败行为。这就是说，掌握一定权力的公职人员，如果主观上存在腐败动机，客观上又存在腐败机会，就必然会导致腐败行为。深入推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，必须依据腐败行为的发生机理，同时指向三个必要条件，构筑权力、动机、机会三道防线，建立健全拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，全力消除腐败行为所依赖的一个或多个条件，釜底抽薪，切断腐败行为的发生链条，有效预防腐败行为的发生。而腐败机会主要是体制机制制度漏洞和缺陷的具体表现，它直接影响着腐败动机的强弱和腐败行为发生的几率，是腐败行为发生最重要、最关键的客观条件。因此，有效防治腐败，必须通过体制机制制度的改革创新，最大限度地减少腐败机会。

从腐败与反腐败的演进过程来看，加强反腐倡廉制度体系建设是我国反腐败斗争的战略选择和现实需要。理论界一般将腐败与反腐败的演进过程划分为五个阶段，第一阶段为低腐败水平的不稳定阶段。这一阶段处于国家转型发展之前的时期，腐败水平较低，这种低腐败水平的状态是不稳定的或者说是不可持续的。第二阶段为腐败高发蔓延阶段。这一阶段处在国家开始进入转型发展时期，腐败快速发展蔓延，而反腐败行动存在一定的滞后性，腐败程度迅速攀升。第三阶段为腐败与反腐败相持阶段。这一阶段腐败发生率依然很高，同时反腐败力度明显加大，但由于制度预防没有跟上，腐败的“出生率”和“死亡率”都比较高。第四阶段为反腐败前成功阶段。这一阶段打击和预防的力度都比较大，而且由于制度建设水平比较高，预防有效性明显提高，腐败程度大大降低，并且可以达到可持续状态。第五阶段为反腐败成功阶段。这一阶段由于预防制度建设水平进一步提高，腐败发生率进一步下降，反腐败的投入很低，但效果完全可持续。专家认为，我国现阶段的腐败与反腐败可能处于第二和第三阶段的中间阶段。这与党中央对我国反腐倡廉形势的判断是基本一致的。党的十七大对当前我国反腐败形势的判断可以概括为三句话：一是党风廉政建设和反腐败斗争力度持续加大，成效明显；二是消极腐败现象仍然比较严重，反腐倡廉形势依然严峻；三是反腐败斗争具有长期性、复杂性、艰巨性。这是由于我国正处于发展转型时期，在原有体制弊端逐步消除的同时，不断出现新的问题，腐败现象易发多发的土壤和条件在一定时期依然存在，这就决定了现阶段我们既要严厉惩治腐败，加大腐败的“死亡率”，更要深化体制机制制度的改革与创新，降低腐败的“出生率”。当前，我们正在着力构建的惩治和预防腐败体系，从一定意义上讲，其本身就是一套系统的制度，反腐倡廉法规制度不仅是整个体系的核心，还是整个体系的重要载体，反腐倡廉的教育机制、监督机制、改革措施和惩处机制归根结底都要通过制度来固定、保障和促进，所以说制度建设在反腐倡廉建设中处于十分重要的地位，是惩治和预防腐败体系建设的核心内容和反腐倡廉的治本之策。

从社会实践看，通过反腐倡廉制度体系建设预防腐败具有现实依据。学术界考察世界上反腐败比较成功的国家和地区，得出两条基本标准：一是已经把腐败控制到一个比较低的水平上；二是这种低腐败水平的状态是可持续的。如果说反腐败成功只有一个标准，那是不够的，因为在人类历史的一些阶段都有一些国家或地区达到了这个标准。而达到反腐败成功的第二个标准要比第一个标准困难得多，只有在制度建设水平提高到一定程度的时候，反腐败成功的第二个标准才能得以实现。比如，新加坡和我国香港地区在较短时间内取得了反腐败的成功，成为全世界治理腐败的典范，其根本原因就是他们高度重视制度建设并达到了比较高的水平。从我国的反腐败实践来看，伴随着经济快速发展，我们坚决遏制腐败滋生蔓延的势头，有效解决了存在的一些突出问题，取得了一个又一个明显的阶段性成效，一条重要的经验就是在坚决惩治腐败的同时，坚持用改革的办法和发展的思路解决腐败问题，深入推进体制机制制度的改革与创新。实践证明，要实现把腐败现象遏制到低水平可持续的战略目标，必须抓源治本，不断加强反腐倡廉制度体系建设。

二、反腐倡廉制度体系建设的内涵、目标和方向

新制度经济学认为：制度是一个社会的游戏规则，它们是决定人们相互关系的系列约束。制度是由正式制度、非正式制度和这些制度的执行机制构成的。这三部分构成完整的制度内涵，形成制度体系，成为一个不可分割的整体。正式制度，是指政府、国家按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；非正式制度是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。制度是一个含义非常丰富的概念，通常是指要求政府、组织和社会成员都必须共同遵守的按一定程序办事的社会行为规范或行动准则。但不能把制度简单理解为空洞的条文，制度不仅是指各种具体的行为规范或行动准则，而且是各种具体的行为规范或行动准则相互配套、相互制约的有机系统，其中也包括体制机制的安排。

制度及制度体系的建设是相当复杂的一个问题。世界各国的制度体系或法律体系建设，都要经历一个漫长的历史过程，并且需要在实践中首先形成各种科学、可行的制度，然后逐步形成相互配套的完善的制度体系。就制度体系而言，既涉及制度环境，即体制保障，以保护这些制度能够得到执行；也涉及制度集合体，即制度与制度之间的相互配套与支撑的问题。就单项制度而言，既要涉及制度制定程序的民主开放，内容设计的科学性、操作性、可执行性，还要涉及制度能否得到正确、有效地执行以及制度运行的及时评估与反馈等问题。就制度层面而言，分宏观、中观、微观等不同层面的制度建设。宏观层面，包括基本政治制度和基本经济制度，反腐倡廉的政治方向以及反腐败战略目标、战略体系等；中观层面，包括反腐倡廉工作机制、反腐败法律法规体系等内容；微观层面，主要指针对不同领域，特别是腐败问题严重的领域进行治理、开展惩治和预防的具体教育、制度、监督对策等。加强反腐倡廉制度体系建设，必须从宏观着眼、中观着手、微观着力，既要从宏观上进行系统谋划，按照惩治和预防腐败体系建设的目标要求作出总体安排，又要从中观上对反腐倡廉的主体法规制度建设作出具体部署，形成惩治和预防腐败体系的框架支撑，更要从微观上健全完善各项具体制度，提高制度的质量和执行效果，从而形成相对完备的反腐倡廉制度体系。

三、反腐倡廉制度体系建设的切入点和着力点

反腐倡廉制度体系建设是一个庞大的系统工程。党的十六大以来，从中央到地方，各级各部门制定出台了一系列法规制度和规范性文件，为坚决惩治和有效预防腐败，提供了有力的制度保障。但是，制度建设中注重实体性、忽视程序性，注重单体性、忽视系统性，注重原则性、忽视操作性的问题还比较普遍，制度的实施性和有效性还不够理想，制度建设任重道远。加强反腐倡廉制度体系建设，必须以现有法规制度为基础，按照惩治和预防腐败体系建设的要求，紧紧抓住制度评估、制度设计、制度执行等环节，通过建立制度漏洞与缺陷的发现和消除机制以及制度执行的保障机制，不断增强制度的前瞻性、针对性、系统性和有效性。

第一，科学评估制度。制度评估是发现制度漏洞与缺陷，增强制度建设针对性的有效方法和手段。一方面，要通过建立科学的制度评价指标体系，由专业人员从正向上对现行制度进行系统评估，及时发现制度建设中存在的普遍性问题，从而找准制度建设的切入点。另一方面，要充分利用案件资源，选择某些领域、某些类型、某些时段的案件进行群案分析和选择重大典型案件进行个案剖析，从反向上查找具体制度和监管机制在技术层面上存在的漏洞和缺陷，从而找准制度建设的着力点。通过正反两个方面的评估分析，寻找腐败行为发生的制度性根源，有针对性地提出加强和改进制度建设的对策措施。近年来，甘肃省纪委与清华大学合作开展的课题研究，对重点领域的121部相关法规制度进行了系统评估，对2002—2007年全省纪检监察机关查办的447件大案要案进行了群案分析，同时对兰州碳素集团国有资产严重流失的重大典型案件进行了个案剖析。通过评估分析，既从宏观上对制度体系建设的现状作出了客观评价，发现了相关领域反腐倡廉法规制度可及性一般、配套性不强、实施性不够好、有效性比较差以及个别制度的权威性不够高等问题，又深入查找了国有企业领域在制度和监管方面存在的具体的漏洞与缺陷，并以此为教材，采取召开警示教育大会和巡讲的方式，对全省近万名各级领导干部进行了集中教育，督促他们在严格自律的同时，强化责任意识，高度重视制度建设，收到了良好的效果。

第二，不断完善制度。反腐倡廉制度体系建设，必须建立制度漏洞与缺陷的消除机制，以提高单个制度的质量和执行效果为前提，以构建相对完备科学的制度体系为目标，不断完善相关制度，最大限度地减少腐败机会。一是要注重制度设计。制度设计是制度体系建设中最重要、最关键的环节。制度设计是否科学合理，直接关系到制度的实施性和有效性。邓小平同志曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，加强制度体系建设必须高度重视制度设计，坚持民主公开、科学有效、简便易行的原则，通过深入调研、召开听证会、专家论证会、广泛徵求意见等形式，切实增强制度的指导性、针对性和操作性，确保制定的制度科学、实在、管用。二是要注重制度的修订。要适应形势和任务发展的要求，通过对重点领域、关键环节相关制度的跟踪、分析和测评，对已经过时的制度，及时予以废止；对制度本身存在漏洞与缺陷的，及时修订完善；特别是要根据工作的实际需要，及时制定一些新的制度，使反腐倡廉制度体系日趋完善。三是要注重制度的系统配套。既要注意单项制度的制定修订，又要坚持做到制度之间相互照应、彼此衔接、避免矛盾，使各项制度成为互为依托、相辅相成、能够发挥综合效能的有机整体。要努力使党内制度与国家法律相衔接，适时将那些经过实践检验比较成熟的、适应形势发展需要的制度规定转化为地方性法规，增强约束力和强制力。

第三，严格执行制度。制度的生命力在于执行。目前，一些法规制度之所以没有发挥应有的效力，一个重要原因是执行不力。加强制度建设，既要重视制定制度，更要严格执行制度。一是要建立健全制度执行的相关机制和保障措施。在制定制度中，既要有规范行为的实体性规定，又要有保障制度执行的程序性规定，更要有违反制度的惩戒性规定。一些主体制度出台后，要及时制定保障制度执行的配套措施。二是要营造执行制度的良好氛围。通过学习、宣传和教育，提高全社会的制度意识，努力形成遵守制度、维护制度的社会环境。广大党员干部特别是领导干部不仅要自觉用制度约束自己的言行，严格按制度办事，而且要敢抓敢管，积极推进各项制度的落实。三是要加强制度执行情况的监督检查。要善于通过调查研究，及时发现制度执行中的突出问题，督促有关部门认真加以解决。有条件的地方可以建立以信息网络技术为载体的实时监控系统，发挥现代科技在落实制度中的作用。四是严格责任追究。把执行制度情况作为落实党风廉政建设责任制的重要内容，严格考核。坚持制度面前人人平等，不管是谁违反制度，都要予以追究。对于不执行、变通执行甚至规避制度等行为，都要依纪依法进行处理，严肃追究有关人员和领导的责任，切实维护制度的严肃性和权威性。

四、反腐倡廉制度体系建设的主要任务

反腐倡廉制度体系建设，是党和国家法规制度建设的重要组成部分，是惩治和预防腐败体系建设的核心内容，必须放到经济社会发展和党的建设的大局中去把握，围绕惩治和预防腐败体系建设的总体部署来推进。

第一，要围绕推动科学发展加强制度体系建设。十七届四中全会围绕落实科学发展观、执行中央重大决策部署，在制度建设方面提出了一系列新的任务和要求。加强反腐倡廉制度体系建设，必须按照十七届四中全会和中央纪委四次全会的部署要求，大力推进反腐倡廉制度创新，为经济社会又好又快发展提供制度保障。一是要按照建立健全落实科学发展观纪律保障机制的要求，制定相关制度，明确工作职责，严格纪律要求，切实解决影响和制约科学发展观落实的突出问题。二是要按照健全对中央重大决策部署执行情况定期检查和专项检查制度的要求，形成严密有效的制度体系，规范监督检查行为，加大督查力度，坚决纠正有令不行、有禁不止的现象，保证政令畅通。三是要按照推进工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法等领域专项治理的要求，组织专业人员从技术层面深入查找制度漏洞和缺陷，健全完善相关制度，维护市场经济秩序，营造良好的经济发展环境。

第二，要围绕促进社会和谐稳定加强制度体系建设。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是一切工作的出发点和落脚点，也是反腐倡廉制度体系建设的根本要求。加强反腐倡廉制度体系建设，必须按照十七届四中全会提出的健全完善服务群众、联系群众、维护群众权益机制和制度的要求，通过建立健全相关制度，强化责任意识，规范和约束行政行为，维护好群众的切身利益。一是要督促有关部门建立健全涉及民生的保障制度，确保各项惠民政策措施真正落到实处。二是要深入推进体制机制制度改革，努力从源头上解决群众反映强烈的教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、企业改制、徵地拆迁、涉农利益、涉法涉诉等方面的突出问题。三是要建立健全防止利益冲突制度，完善矛盾纠纷排查化解机制，引导群众依法表达合理诉求，促进社会和谐稳定。

第三，要围绕加快推进惩治和预防腐败体系建设加强制度体系建设。完善惩治和预防腐败体系，是反腐倡廉建设的重点，也是反腐倡廉制度体系建设的基本目标。制度在惩防体系建设中既是实体性要素，也是贯穿于各项工作之中的渗透性要素。《工作规划》明确提出当前和今后一个时期要抓紧建立的27项制度、20项反腐倡廉国家立法和35项改革措施，是反腐倡廉制度体系建设必须着力完成的任务。加强反腐倡廉制度体系建设，必须按照惩治和预防腐败体系建设的总体部署，既要系统谋划、整体推进，又要突出重点，抓主抓重。要以法律和制度体系建设为支撑，以权力运行的监督制约和规范透明为核心，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，着力解决权力监督制约方面存在的权力不对称和信息不对称问题。一是要建立权力制约权力的机制。就是在不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系，使公共权力内部的机构和人员实行相互的监督与制约。一方面，要不断健全完善党内监督的各项配套制度和措施，强化党内监督制约机制，形成自上而下层级监督、自下而上民主监督和领导班子成员之间平行职能监督相结合的监督体系。另一方面，要深入推进行政管理体制改革，按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，结合正在进行的政府部门机构改革，研究总结一些地方的试点做法和经验，在不同层面积极探索将政府部门的决策、执行、监督职能相对分离的机构设置和运行模式，切实做到既相互制约又相互协调，使决策更加科学、执行更加顺畅、监督更加有力。同时，要从技术层面认真研究体制机制制度方面的深层次问题，采取得力措施推动行政审批、干部人事、财政、司法和行政执法、金融、投资、市场等领域的改革取得实质性进展。二是要建立以道德制约权力的机制。就是将廉洁从政各项规定内化为党员干部特别是领导干部的道德信念和行为准则，形成领导干部自我反省和价值评判机制，提高自我监督和自我约束能力，从而自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，行使好手中的权力。一方面，要健全完善反腐倡廉教育制度。紧紧抓住增强教育的针对性和实效性这两个关键问题，将集中开展的主题教育、示范教育、警示教育、岗位廉政教育等活动和廉政文化建设形成制度，实现反腐倡廉教育的常态化、制度化。要积极适应形势发展变化的要求，坚持因人施教、分类施教，注重人文关怀和心理疏导，充分利用现代信息技术手段丰富教育形式，加强网络舆情引导，在教育内容和教育方式上努力体现时代性、把握规律性，提高教育的吸引力和感染力。另一方面，要严格规范从政行为。要以《廉政准则》为基础，进一步完善不同层级领导干部廉洁自律的规定，加强对执行廉洁自律各项规定情况的监督检查，对规定不落实、执行不到位造成严重后果的，要追究有关领导的监管责任。三是建立以权利制约权力的机制。将各级组织实施的“权力监督”与党员和广大群众的“权利监督”有机结合起来，恰当地配置权利，使其起到一种限制、阻遏权力滥用的作用。一方面，要健全权力运行公开透明机制。完善党务、政务、村务、厂务公开制度，进一步细化和规范公开的内容、范围和程序，将权力运行的授予过程、行使过程、运行结果的相关信息，在不同层次、不同范围向党员和广大群众公开，确保党员和广大群众的知情权、参与权和监督权。要通过试点清权确权，编制并公示权力目录和运行流程，查找风险位点，确定风险等级，通过电子监察和跟踪调查等多种形式，保证权力在阳光下运行。另一方面，要完善舆论和社会监督机制。在把握正确舆论导向的前提下，通过建立执纪执法部门与宣传主管部门、新闻媒体之间的沟通协调机制，建立反腐倡廉新闻发布制度，及时通报媒体和社会关注的问题，接受舆论监督。通过健全完善信访举报、“政风行风热线”、民主评议行风、民主评议政府等制度，进一步拓宽群众参与监督的渠道，努力营造社会舆论监督的良好氛围。

(作者系中共甘肃省委常委、纪委书记)　　贯彻“三个不吃亏”用人导向营造风清气正干事创业良好环境　许云昭

为政之要，唯在得人；科学发展，关键在人。在2006年省第九次党代会上，省委明确提出要坚持“不让综合素质高的人吃亏，不让干事的人吃亏，不让老实人吃亏”的用人导向，这是新形势下我省在干部选拔任用方面提出和采取的一项正本清源的举措。准确把握、深入贯彻“三个不吃亏”的用人导向，事关全局，意义深远。

一、为什么倡导“三个不吃亏”的用人导向

省委根据科学跨越、富民强省新形势新任务的要求和党的干部路线方针政策，旗帜鲜明地提出“三个不吃亏”的用人导向，抓住了新形势下端正用人风气、激发干部积极性、凝聚干部队伍力量的根本和关键，体现了勇于创新、敢于突破的胆识与魄力，顺应了党心民心。“三个不吃亏”是党的一贯主张。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。用什么样的标准来选人用人，从来都是党的组织路线的核心内容。我们党始终坚持德才兼备、以德为先的用人原则，但在不同的历史时期，在具体用人标准和导向上有不同的要求和表述。70年前的延安时期，毛泽东同志就提出了“才德兼备”的干部标准和“任人唯贤”的干部路线。新中国成立后，他又形象化地提出，干部要“又红又专”。邓小平同志根据党的工作重心转移和干部队伍的实际状况，提出了干部队伍“四化”方针。在新的历史条件下，江泽民同志提出：要按照政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬这三条选拔干部。胡锦涛同志强调，对长期在条件艰苦、工作困难地方工作的干部要格外关注，对不图虚名、踏实干事的干部要多加留意，对埋头苦干、注重为长远发展打基础的干部不能亏待。党的十七大报告指出：“坚持正确用人导向，按照德才兼备、注重实绩、群众公认的原则提拔干部，提高选人用人公信度。”“不让综合素质高的人吃亏，不让干事的人吃亏，不让老实人吃亏”的用人导向，集中贯彻和体现了我们党在用人上的一贯主张，是对党的用人路线方针政策的生动实践。“三个不吃亏”的用人导向提出后，得到中央领导同志的充分肯定和社会的广泛关注，受到了干部群众的热烈欢迎。“三个不吃亏”是时代的强烈呼唤。发展的竞争，是人才的竞争。机遇要靠人来抓，事业要靠人来干。近年来，湖南迎来了中部崛起和两型社会建设的巨大机遇。竞争如逆水行舟，机遇稍纵即逝。牢牢抓住这一历史性机遇，实现科学跨越、富民强省，是一项艰巨的任务和庄严的使命。在这样一个重要时期，拥有一大批综合素质高、德才兼备、老实正派、埋头苦干、敢于负责的干部，激发和调动他们的积极性、创造性，充分发挥他们的作用，是推进事业发展的根本保证和关键所在。“三个不吃亏”用人导向提出后，全省干部群众的凝聚力空前增强，我们战胜历史罕见的低温雨水冰冻灾害，积极应对国际金融危机，经济社会发展战略不断推进，群众生活水平不断提高，一个政通人和、百业兴旺的崭新局面逐步形成。“三个不吃亏”是广大干部群众的热切期盼。古人云：“用一贤人，则贤人毕至；用一小人，则小人齐趋。”选用一个人犹如立一个标杆、树一面旗帜。不让什么样的干部吃亏，传递的是用人信号，体现的是用人导向，关乎党风民意。应当说，我省党员干部队伍的风气总体上是好的。但是，任人唯亲、任人唯利，论资排辈、求全责备，投机钻营、跑官要官，不务正业、不干实事等不良风气也曾经在一些地方、单位和干部身上程度不同地存在，出现所谓干的不如看的，看的不如说的，说的不如跑的，跑的不如送的，一些素质低、作风飘浮、投机取巧的人得利，而一些综合素质高的人、干事的人、老实人用不起来，压抑和挫伤了干部的积极性，广大干部群众对此深恶痛绝。人民群众企盼有更多老实公道的干部为他们鼓与呼，企盼有更多干事的干部为他们解决实际问题，企盼有更多高素质的干部为他们谋划美好未来。而广大干部则渴望得到施展才华的机会和舞台，渴望工作实绩能够得到组织的认可，渴望选人用人公正。省委提出“三个不吃亏”的导向后，在选人用人方面采取了一系列措施，特别是重用了一批安心基层业绩突出的干部，真正做到了让综合素质高的人有机会，让干事的人有舞台，让老实人得到尊重和关心，产生了强大的示范导向作用。

二、“三个不吃亏”用人导向的精神实质“三个不吃亏”以科学发展观为指导，将党的干部路线方针政策与湖南富民强省的伟大实践相结合，是用人导向上的一种重大创新，有着丰富的科学内涵和很强的现实针对性。它以选人用人立论，落脚点却在整个干部队伍建设。“三个不吃亏”明确昭示了新形势下干部任用标准方面应坚持的基本取向。“三个不吃亏”体现了科学发展观的要求，反映了党对干部素质、作风、业绩等方面的评价取向，是党的德才兼备、以德为先用人标准的具体运用。所谓“综合素质高的人”，就是政治素质、思想素质、能力素质、文化素质、业务素质、心理素质等各方面素质比较全面的人。“干事的人”，就是求真务实、真抓实干、勇于担当、敢于负责、有工作实绩的人。“老实人”，就是诚实正派、表里如一、默默奉献、不争名利、不计得失、有苦不诉、有功不表、不主动向组织提要求的人。综合素质高的人、干事的人、老实人都是对党和人民事业有益的人，都是人民群众所需要、所欢迎的人。不让这些人吃亏，就是不让党的事业和人民的利益吃亏，鲜明地体现了在干部评价任用方面重素质、重品行、重作风、重实绩的价值取向。“三个不吃亏”集中体现了新形势下科学公正用人的基本要求。“三个不吃亏”是针对现实中存在的综合素质高的人、干事的人、老实人容易吃亏的问题提出来的。综合素质高的人有运筹帷幄之才，发展潜力大，他们不迎合，不随波逐流，不屑于去跑去送，往往容易被人误解为清高。干事的人有“开疆辟土”之功，他们一门心思干事业，谋事多、谋人少，不愿意去吹去捧，往往在人际关系中容易中箭受伤。老实人有淳厚朴实之德，他们忠诚可靠，能守住道德底线，不愿意去找去要，往往容易被忽视。“不让综合素质高的人吃亏”，就是要坚持重视人才、尊重人才，给他们机会和舞台，激发他们的潜能，让他们发挥聪明才智，做到人尽其才，才尽其用。“不让干事的人吃亏”，就是用人要坚持看实绩，更多地看对党和人民事业是否有功。要充分认可和正确评价干部的工作实绩，既要看到他们的显绩，又要肯定他们的隐绩，绝不能因一时一事的失误而否定他们的成绩，甚至影响他们的正常使用。“不让老实人吃亏”，就是要认可、尊重、关心老实正派的干部，始终把他们放在视野之内，他们有才干要使用，做了事不埋没，应得的利益要保障。不让综合素质高的人吃亏、不让干事的人吃亏、不让老实人吃亏，也就是不让综合素质低的人得利，不让不干事的人得利，不让不老实的人得利。“三个不吃亏”是三条基本的分界线，是从总体上衡量用人机制是否科学、公正的基本标准。只有做到“三个不吃亏”，党的事业才不会吃亏，人民群众才不会吃亏。“三个不吃亏”为新形势下干部队伍建设树立了一面鲜明的旗帜。有什么样的用人导向，必然造就什么样的干部队伍。好的用人导向，可以导出好的思想、好的作风、好的干部、好的队伍。“三个不吃亏”就是旗帜鲜明地倡导干部勤奋好学、努力实践、苦练内功、增强能力、提高素质、奋发有为，反对不学无术、吃喝玩乐；倡导求真务实、真抓实干、爱岗敬业、干事创业、建功立业，反对坐而论道、夸夸其谈、无所用心、不思进取、庸庸碌碌、无所作为；倡导对党和人民忠诚老实，说老实话、办老实事，正确对待组织，正确对待个人名利地位，反对虚假浮躁、吹牛拍马、投机钻营、跑官要官。“三个不吃亏”也为社会各行各业育人、选人、用人和社会诚信体系建设提供了一个鲜明的导向。只要我们始终坚持“三个不吃亏”的用人导向，干部队伍的精神面貌和全社会的诚信状况就一定会不断改观，风清气正、诚实守信政通人和的良好局面就一定能够不断得到巩固和发展。

三、“三个不吃亏”用人导向贵在坚持重在落实

提出一个好的理念、方针、原则固然重要，但更重要的是贯彻落实。“三个不吃亏”的用人导向已经得到各级领导和广大干部群众的广泛认同，但要把它全面、深入地贯彻落实到实际工作中去，还有很多工作要做。

要把“三个不吃亏”作为一种理念来坚持。“三个不吃亏”有着丰富的思想内涵和深刻的精神意蕴，对干部个人健康成长、组织选人用人乃至整个干部队伍建设，有着世界观和方法论层面上的指导意义，必须在思想层面上把它作为一个基本理念来坚持。对广大干部来说，坚持“三个不吃亏”的理念，就是要坚持提高素质、建功立业是正道、忠诚老实是正气，自觉把苦练内功强素质、老老实实做人、扎扎实实做事作为安身立命的根本、成长进步的基石和努力追求的方向，做到勤奋学习、学有所成、学以致用，安心干事、用心干事、尽心干事，而不应该也不必把心思过多地用到其他方面。对各级组织来说，就是要树立“三个不吃亏”是用人之道、正风之本、兴业之基的观念，做到“三个不吃亏”就是科学、就是公正的观念，自觉把提高综合素质、养成真抓实干的作风、提高干事创业的能力、对党和人民忠诚老实作为培育干部的方向，把人尽其才、才尽其用和公平公正、选贤任能作为使用干部的目标，使综合素质高的人有盼头、干事的人有奔头、老实人有甜头，努力建设一支党性强、素质高、作风硬的干部队伍，努力营造心齐气顺、风清气正的政治生态。对全社会来说，就是要树立尚贤重能、举贤尚功的观念，使各行各业的人才得到尊重和合理使用，干事创业的人得到褒奖，老实人得到公平公正的对待。新闻媒体要广泛宣传各行各业综合素质高的人、干事的人、老实人，深入发掘他们的优点、成绩和在各领域发挥的作用，让广大干部群众熟悉他们、了解他们的作为，为不让他们吃亏营造良好的社会舆论环境。

要把“三个不吃亏”作为一种机制来完善。一个好的理念的落实，必须要有相应的机制、制度做保证。把“三个不吃亏”作为一种机制来完善，首先要建立科学客观公正的考核评价机制。要完善组织考察考核、民主测评、民主评议、民意测验以及考试等考核考评制度，构建组织评价、干部评价、群众和社会评价相结合的综合考核评价体系，使之能够挤干“水分”，考出实情，从而做到客观公正地看待干部，科学准确地识别干部，保证那些德才兼备、扎扎实实为群众干实事、真心实意为群众谋利益的优秀干部能够进入组织选拔的视野。其次，要建立科学公正选拔任用干部的机制。要坚持党管干部与发扬民主相结合，拓宽选人用人视野，完善初始提名权，完善民主推荐、竞争上岗、公开招考等制度，以科学的制度设计避免综合素质高的人、干事的人、老实人在组织挑选和竞争中处于不利地位，真正做到让综合素质高的人有舞台，干事的人得到认可，老实人有机会，形成优秀干部能够脱颖而出的机制。第三，要完善干部选拔任用监督机制。要进一步健全党内监督，扩大群众参与干部监督工作的范围，实行组织监督、社会监督、群众监督、舆论监督相结合，使弄虚作假、投机钻营者没有机会，不学无术、滥竽充数者没有舞台，坐而论道、夸夸其谈者没有市场，跑官要官、买官卖官者受到惩处。只有这样，才能有效保证综合素质高的人、干事的人、老实人不吃亏。

要把“三个不吃亏”作为一种要求来落实。一打纲领，不如一个实际行动。落实“三个不吃亏”用人导向，必须把“三个不吃亏”的要求贯彻到育人、选人、用人各个方面和各个环节。近两年来，省委采取上挂下派、纵横交流、岗位轮换等多种形式，注重在经济建设第一线和艰苦环境中培养锻炼干部，坚持面向基层、关注基层、关心基层干部，先后出台了一系列改善基层干部经济政治待遇的措施，如两次提高村干部的基本报酬，每年从村干部中考录一定数量的公务员，选拔部分优秀村党组织书记担任乡镇党委委员、副书记，从县乡机关选派干部到村任第一书记，从大学生中选聘“村官”，将村党支部书记纳入干部培训规划，组织连续任职30年以上的在任村支部书记免费体检。今年上半年，还公开选拔30名优秀乡镇党政正职干部到省直机关任副处长；在近年选拔一批县市区委书记到省直厅局任职和选派厅级干部担任县委书记的基础上，又新提拔了19名县委书记为副厅级干部，其中16名同志继续担任县委书记。这些举措，都是落实“三个不吃亏”的实际措施。要进一步把“三个不吃亏”贯彻落实到干部选拔任用工作各个环节。党委和组织部门对干部要变被动了解为主动了解，全面掌握干部的素质、才干、思想、品行、作风、实绩等情况，建立全面客观的档案资料，作为干部管理和选拔任用的重要基础和依据。要科学运用考察考核和选拔干部的各种方法，避免简单化、形式化。要拓宽视野，消除选人“视觉盲点”，更加关注恪尽职守、埋头苦干、不事张扬的干部，更加关注在条件艰苦、工作困难的地方干出实绩的干部，更加关注不图虚名、不搞短期行为、注重为长远发展打基础的干部。要把“三个不吃亏”的要求贯彻落实到干部监督工作中去。监督机关要坚持监督与保护相结合的原则，在严格教育、严格管理、严格监督的同时，对综合素质高的人、干事的人、老实人多一份理解和宽容，努力为干部干事创业创造宽松的环境。“上有所好，下必甚焉”。落实“三个不吃亏”，关键在于各级党政主要负责人以身作则。只要他们严格按照“三个不吃亏”去发现、培养、使用干部，“三个不吃亏”的市场就会不断扩大、繁荣。反之，则会萎缩、凋零，甚至昙花一现。作为各级党政负责人，要把落实“三个不吃亏”作为从政之德来坚持，作为为政之要来力行，公道正派地选人，选公道正派的人，以好的作风选人，选作风好的人；要研究出台执行“三个不吃亏”的一些硬性规定，使“三个不吃亏”具体化、规范化、制度化；尤其要严肃查处少数不按“三个不吃亏”办事的，坚决做到谁让综合素质高的人、干事的人、老实人吃亏，就让谁吃亏。只要有各级党政机关特别是各级党政主要领导干部身体力行，率先垂范，“三个不吃亏”就一定会深入人心，成为全社会共同遵循的准则，为科学超越、富民强省提供强大的保障力和推动力。

(作者系中共湖南省委常委、纪委书记)　　提高机关效能的实践与探索　尚勇

机关效能简言之就是机关的办事效率和服务能力。它深刻影响着经济社会发展的效率和质量。今年开展机关效能年活动以来，我省上下初步形成了抓效能、促发展的浓厚氛围，为应对国际金融危机严峻挑战，化危为机，保持全省经济逆势快速发展起到了重要作用。

一、特殊时期提高机关效能的特殊意义

1.提高机关效能是应对国际金融危机、加快发展的重要举措。2008年9月，江西省委以前瞻性和战略性眼光，准确地预测了国际金融危机发展的态势及发展面临的困难和机遇，首次提出把开展机关效能年活动作为应对挑战、战胜困难的重要措施。随之，省纪委会同省直机关工委，进行广泛深入调研，提出建议。12月份，省委常委会做出重要决策，2009年在全省开展机关效能年活动，并以“两办”名义下发通知，提出明确要求。新年上班的第一天第一件事，就是召开全省电视电话大会，拉开了机关效能年活动的序幕。各级党委政府、各个部门立即行动起来，扎实推进。

为什么说提高效能是应对危机的重要举措？在经济全球化的进程中，逐步建立起世界统一的大市场，产业和技术全球化的转移，各类资源、资本全球化配置和流动，区域发展的优势和竞争力不再取决于原有的资源禀赋，发展的软环境上升为区域第一竞争力，产业和技术向发展环境最佳的地区转移，资金、人才等要素向发展环境最优的地区聚集。亚洲“四小龙”、深圳等沿海地区的经验表明，一个发展相对落后、资源相对匮乏的地区，往往通过政府效能和服务质量的提高，发展环境的优化，经过聚集全球的优势资源，形成后发优势，跨越发展，后来居上。国际金融危机，将使国际的产业分工和转移、各类资源的配置和流动经历一次新的洗牌。在此特殊的条件下，创建最优发展环境不单能克服自身经济发展的困难，而且完全可能化危机为机遇，形成新的聚集优势，吸引和聚集产业技术的转移，形成后来居上的强大动力。

在发展环境中，政务环境居于核心地位。而机关效能是发展软环境的关键环节，能起到牵一发动全局的效果。深圳在腾飞时的一句名言：时间就是金钱，效率就是生命。今年一个鲜活的事例给予我们深刻启迪。广东一家企业在当地办理出口退税需要近一个月时间，当企业家听说我省的龙南县只需三天多时间就可办理，毅然决定把企业从广东迁到龙南。如果全省都能实现政府的高效能，营造发展的最优环境，我们完全可以借金融危机实现招商引资的新突破，产业结构的大升级，地区经济的快发展。一个个成功的事例，更使我们下定决心，坚定信心，把提高机关效能、创建最优发展环境作为我省化危机为生机，变经济波动期为发展机遇期的关键举措。

2.提高机关效能是深化政府管理体制改革的必然要求。根据中央的部署，新一轮政府管理体制改革今年在各省全面展开。政府机构改革绝不仅仅限于机构的撤并、调整，也不仅限于人员的分流和精简。其实质是转变政府职能，提高政府效能。《宪法》第一章总纲第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”《全面推进依法行政实施纲要》强调，“高效便民”是依法行政的基本要求。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务。按照经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的要求，政府必须转变职能、下放权力，能由市场配置的资源，就交给市场调节，最大限度减少行政许可和项目审批事项。改变政府各部门之间各自为政、相互制约、推诿扯皮的弊端，按照方便企业和人民群众的要求加强政府部门的协调，简化缩短审批流程，把一些政府部门对经济发展的干预制约阻碍，转变成对经济发展的主动服务和积极推进。机关效能建设，是对其部门和个人利益的调整，也是整个机构改革重点内容，更是推动改革的重大措施。

3.提高机关效能是加强作风建设的重要载体。胡锦涛总书记在十七届中央纪委三次全会的重要讲话中，对加强干部的党性修养和作风建设提出了明确要求。我省把机关效能建设和干部作风建设密切结合，把机关效能年活动作为转变机关干部作风的重要载体，通过机关效能年活动，认真纠正在某些部门和干部中存在的官僚主义作风，着力解决门难进、脸难看、事难办等企业和群众反映强烈的问题，转变推诿扯皮、办事拖拉的作风，解决审批手续繁琐、时间过长的问题，转变人浮于事、懒惰涣散的作风，真正做到在结构优化的同时，实现从“管制型”向“服务型”转变。在应对危机保民生、保稳定中，重塑党和政府机关为民服务的良好形象。

4.提高机关效能是建设廉洁型政府的重要内容。2008年，中央下发了关于建立健全惩治和预防腐败体系五年工作规划，省委下发了实施办法。惩防体系建设的关键在于廉洁型政府的建设。勤政既是廉政的必然要求，又是廉政的重要保证。机关效能的低下，往往是一些工作人员特别是领导干部利用手中的权力，抬高身价，将公权变成谋私寻租的工具。作为既得利益者，通过审批权、执法权牟取私利，人为增加审批难度，故意制造求情送礼的机会。有的利用手中权力，吃拿卡要，雁过拔毛，加重企业负担，干扰企业正常经营。更有甚者，利用垄断资源的权力，搞权钱交易，不单严重危害了发展环境，还严重损害了党和政府形象。有些看似是行政效能低下，实则成为不正之风和腐败产生的温床。开展机关效能年活动，不仅仅是提高行政审批效率，关键是规范政府行政权力运作，在精简权力的同时，使权力在阳光下运行，接受群众监督。通过一系列问责措施，真正使机关和公务人员权责一致，加强对权力运行的规范约束。

二、我省机关效能年活动的实践特色

近年来，一些省市包括我省的一些设区市相继开展了机关效能活动。在认真分析研究外省和我省一些设区市作法和经验的基础上，我省确立了把突出重点、解决突出问题、采取强有力措施作为机关效能年取得实效的思路。与其他省市相比，我省机关效能年活动主要有以下八个实践特色：

1.纳入党委政府工作重点高位推动，保障有力。省委书记苏荣不仅亲自倡导，还多次就开展机关效能年活动做出了明确批示，在省委十二届八次全会、九次全会和一系列重要讲话中，对开展好效能年活动提出明确要求。省长吴新雄亲自担任机关效能年活动领导小组组长。1月4日动员讲话，大部分由他亲自起草，特别是提出的九个方面重点工作、解决八个突出问题，一针见血。他还专门召开两次领导小组会议具体部署，多次批示指示。省委、省政府下发通知和决定，并以领导小组名义下发多个文件。常务副省长亲自抓项目精简工作，啃下了这块硬骨头。省委常委、秘书长亲自抓省直机关效能建设，对全省开展此项活动起到了表率作用。各地、各部门主要领导亲自抓，分管领导按职责分工抓，各级纪检监察机关加强协调督察，真正把活动变成全省各级党委和政府重点工作，放在突出位置加以推动，把活动开展成效作为党委政府绩效考核的内容。各级人大、政协不单在效能年活动中率先垂范，还积极建言献策，加强监督。形成全社会共同参与、各级各部门联合推动的新格局，使整个活动开展得既轰轰烈烈，又扎扎实实。

2.以提高项目审批效率为主题，抓住关键。有关部门画出了我省项目审批的流程图，一个项目审批时间有的需要250多天，长则达到300多天，一个项目审批下来要盖一百几十个章。通过深入调研分析，大家普遍认为项目审批效率低下，是机关效能必须解决的问题。苏荣书记主持省委常委会明确提出要把提高项目审批和建设效率作为重点。提出在2005年已完成政府审批基础上，省直部门现保留的行政许可事项至少压缩30%、投资项目审批事项至少压缩30%、单项行政审批时间在各自现有承诺的时限基础上至少压缩30%的目标。各部门按照该减减到位、能放放到底的原则，出实招、动真格，至4月底，省级行政许可项目压缩比率为47.2%；省级投资项目审批压缩比率为54.1%；省级行政许可事项、投资项目审批事项法定或承诺的平均时限缩减率为45%。通过强有力推动，看似不可能的事完成了。更为有效和可贵的是，对审批机制进行大的改革，变原来的“串联审批”为“并联审批”，对重点项目开辟绿色通道审批机制，分管领导召开联席会议进行审批，原需几个月时间的项目审批，十几天甚至一周内就可完成，项目审批效率成倍提高。这为我省今年上半年固定资产投资增长近50%发挥了重要作用。

3.以创建最优发展环境为目标，方向明确。这次机关效能年活动另一个突出特点，是提高效能与创建最优发展环境相结合，把提高机关效能作为创建最优发展环境的关键措施，把创建最优发展环境作为衡量机关效能建设的重要标志，把效能年活动始终紧紧围绕发展这一中心任务来开展。整肃官场，创建优质高效的政务环境；整顿市场秩序，创建宽松透明的市场和企业经营环境；发展资本市场和金融组织，创建良好的金融环境；创建优越的创新创业成长环境；创建公平正义的法制和社会环境。通过提高效能，达到牵一发而动全局的效果，起到了服务于发展这一中心任务的目的。

4.把解决突出问题作为突破口，切中时弊。着重要解决八个方面突出问题、做好九个方面重点工作。八个方面突出问题即：一是官僚主义、推诿扯皮、效率低下，特别是审批项目偏多、环节过繁、时间太长的问题；二是部门和个人利益驱动，随意执法、执法不公，乱收费、乱罚款、乱摊派等问题；三是“小鬼难缠”、“中梗阻”的问题；四是不给好处不办事、“吃、拿、卡、要、报”的问题；五是履行职能缺位、错位、越位，行政不作为、乱作为的问题；六是服务意识和态度较差，门难进、脸难看、话难听、事难办的问题；七是缺乏诚信、失信失诺、“新官不理旧事”的问题；八是“文山会海”、“迎来送往”、应酬过多的问题。九个方面重点工作：一是加大行政审批改革力度。二是建立重点企业、重点项目绿色通道。三是提升行政服务中心建设水平。四是推进公共资源交易中心建设。五是深入推进政务公开。六是健全完善制度。重点抓好首问负责制、限时办结制、责任追究制“三项制度”的落实。七是规范机关行政行为。八是改进机关作风。九是提高机关干部素质和能力。

5.把“百千万”内设机构作为重点，主体突出。效能年活动开展既注重普遍性，又更加突出重点、攻克难点，在各级审批权限多、掌握资源较多、服务职能多的机构中，在省直部门选择100多个重点处室，每个设区市选择100多个重点科室，每个县选择100多个重点股，对他们实行重点转变、重点整治和重点监督。其效能的改善和服务的成效，由办事企业、基层单位和群众进行评议。在全省建立了1万多个监测点，并邀请政协委员、党外人士参与。每月公布监测成果，拓展投诉渠道，加大监督力度。重点机构在整个机关带头转变作风中起到了示范作用，一些权力大、审批任务重的部门成了企业和群众满意的部门。

6.与廉政阳光工程结合，效果显著。以改革为动力，打造以“四中心一平台”为核心的廉政阳光工程，建立五级行政服务中心，全省所有设区市、县(市)建立了行政服务中心，把审批权集中一个内设部门，把所有的项目审批集中到服务中心；96%的乡镇建立了便民服务中心。根据群众的要求，民政厅把婚姻登记权限下放至乡镇。82%行政村建立便民服务点。在建设高效服务政府方面迈出了实质性步伐。公共资源交易是政府审批改革的重头戏。2009年1月起，省直部门的工程招投标，探矿权、采矿权、采砂权招拍挂，政府采购等全部集中在南昌公共资源交易中心，目前已交易220多个项目。11个设区市全部建立了统一的公共资源交易中心，实现阳光交易。公务卡、阳光财政取得实质进展。省市县乡全部建立了行政投诉中心，行政和资源交易网上审批监察工程初步建成，有望2009年在省市实行，明年全部市县统一联网。

7.与学习实践活动相结合，时机得当。2009年，开展效能年活动期间，正值市县开展第二批学习实践科学发展观活动。省委学习实践活动领导小组统一部署，把效能年活动作为实践活动的重要内容，各地、各部门把开展效能年活动、转变作风作为学习实践活动的重要载体和实质内容加以推进。广大领导干部在提高项目审批效率、创优发展环境的同时，带头联系企业和投资建设重点项目，变等待服务为主动上门服务，为企业排忧解难。纪检监察机关也通过联系重点项目和企业等方式，为企业发展和重点项目建设创造良好环境。学习实践活动为效能年活动统一思想提供了强大动力，效能年活动为学习实践活动丰富了内容。这使我们的学习实践活动更加注重解决实际问题，讲求实效。两者相辅相成，双双成为企业和群众满意的工程。

8.坚持正面宣传与曝光反面典型结合，方法有效。宣传部门作为领导小组成员，在舆论推动方面发挥了重要作用。为效能年活动开设了专栏，及时报道省委、省政府的重要部署，发表了一系列评论文章，及时报道各部门、地方进展情况。一批先进典型的报道，对效能年活动开展起到了很好的引路示范作用。各级效能办会同机关党委，通过明察暗访，查处了一批违反工作纪律的典型。全省通过行政问责，查处不作为、慢作为、乱作为典型案件3800多起，处分900多人。一些反面典型通过媒体和其他形式曝光，起到很好警示教育作用。在全省各级机关形成了提高效能的浓厚氛围，在全社会树立了高效服务机关的良好形象。

三、建立机关效能建设的长效机制

效能年活动开展以来，取得显著效果。但应清醒地看到，这项工作的进展仅是初步的。提高机关效能，不可能毕其功于一役，一蹴而就。效能低下的问题，机关工作人员不作为、慢作为、乱作为问题仍在某些地方和部门严重存在。损害发展环境的事件时有发生，企业、基层特别是人民群众还有很多不满意的地方。今年的效能年活动仅仅是一个良好的开端，真正解决问题还需要长期不懈的努力。我们必须深入研究如何建立起机关效能建设的长效机制，重点要抓好四个方面：

1.加强效能建设，必须深化政府管理体制的改革创新。政府管理体制的改革，是政治体制改革的重点内容，是我国改革事业的攻坚战。政府管理体制制约着经济体制和社会管理体制，在许多方面阻碍着经济社会的又好又快发展。转变政府职能，提高政府效能，始终是政府管理体制改革的重点目标和突出问题。要在深化改革中着重解决“四多一低”问题，即政府审批事项和配置资源的权力过多，政府部门设置过多，机构臃肿数量过多，上级机关包揽干预地方和基层的事务过多；行政效率相对低下。必须在深化改革中把更多的资源配置权力交给市场，实现公共资源的阳光交易。大幅精简政府机构，切实改变政出多门、相互掣肘、推诿扯皮的现象。进一步精简机关工作人员，改变人浮于事，铺张浪费的现象，大幅降低行政成本。继续深化行政审批制度改革和财政体制改革，完善政务公开制度，促使行政部门与行政事业性收费脱钩，以消除部门利益对依法行政的影响，提高政府部门的透明度和公信力。必须进一步下放权力，努力构建决策更加科学、执行更加高效、监督更加有力的权力运行机制，加快推进法制、高效、廉洁服务型政府建设。特别是乡镇和基层政府直接面对广大群众，必须转变观念，变“衙门”为“行政超市”，为群众和居民提供便捷高效的服务。

2.加强效能建设，必须推进机关管理手段的信息化。加快建立从省、市、县延伸到乡镇的政府信息化平台。从今年起，用两年时间，实现行政事务的网上审批，公共资源的网上交易，政务信息的网上公开，收费罚没款项的网上公示，政风行风、行政效能的网上监察。通过信息化建设，使机关的工作更加透明，办理流程向社会公开，实时跟踪监督，办理效果实行实时监督，通过机关信息化建设，大幅度精简文件、会议，通过先进技术手段，提高效能，提高服务质量和水平。

3.加强效能建设，必须着力提高广大公务员的素质。机关人员数量精简后，高素质的公务员队伍建设对机关效能提高至关重要。要通过多种途径，加快培养一支政治坚定、业务精通、廉洁自律、具有较高的道德修养的高素质公务员队伍。通过加强培训，切实增强各级领导干部管理经济和社会事务的能力，强化公务员的责任意识和服务意识，努力加强道德修养和作风建设，大力弘扬敬业勤政的作风、高效务实作风、开拓创新的作风、密切联系群众的作风。

4.加强效能建设，必须加强社会监督和效能监察。在继续加强党内监督、人大和政协监督、行政监督、司法监督的同时，要高度重视舆论监督，包括企业和人民群众在内的社会监督的作用。要把严格行政问责制作为推进效能建设的重要保证，认真落实中央和省委关于领导干部问责的规定，问“效”与问“廉”，问“事”与问“人”并重。对拖延不办的要问责，对不作为、乱作为更要问责。

机关效能年活动取得的成绩坚定了我们的信心。但必须看到，这项工作任务艰巨，只有起点，没有终点。正所谓雄关漫道真如铁，而今迈步从头越！

(作者系中共江西省委常委、纪委书记)　　加快推进具有浙江特色的惩治和预防腐败体系建设　杨晓光

党的十七大报告提出：“以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”。十七届四中全会进一步要求，“加快推进惩治和预防腐败体系建设”。建设惩防体系是党中央为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策，是从源头上防治腐败的根本举措。2002年6月，省第十一次党代会作出构筑反腐倡廉防范体系的重大决策。2003年7月，省委制定出台《浙江省反腐倡廉防范体系实施意见(试行)》，率先开展构建反腐倡廉防范体系探索。党的十六大以来，我省认真贯彻反腐倡廉战略方针，以党政机关、国有企事业单位和农村基层组织“三位一体”为布局，以教育、制度、监督、改革和惩治为内容，以整体构建、行业构建、专项构建、联合构建和科技促建即“4＋1”的构建模式，以党风廉政建设责任制为保障，以最大限度降低腐败发生率为目标，建立具有浙江特色的惩防体系基本框架，被列为全国6个试点省份之一。2008年，制定出台《浙江省建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年实施办法》，进一步拓宽领域，把体系构建贯穿于政治、经济、文化和社会领域的各个方面，取得了明显成效。一是建设惩防体系的自觉性和责任感进一步增强。采取多种形式，广泛开展学习宣传活动，党员干部特别是领导干部对惩防体系建设的重要意义、目标要求和方法途经的认识进一步深化，贯彻落实的积极性和主动性普遍提高。二是反腐倡廉工作的方向更加明确，思路更加清晰。各地各部门把惩防体系建设与市场经济体制和民主政治进程相适应，以改革创新精神完善体制机制制度，注重治标与治本、惩治与预防相结合，共同发挥作用。三是惩防体系建设各项工作整体推进。各地各部门把教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等工作紧密结合起来抓，重点抓好腐败现象易发多发的重点领域和关键环节的治理工作，显著增强了惩治和预防腐败的综合效能。四是党政齐抓惩防体系建设的良好局面进一步巩固和发展。各级党委、政府和惩防体系建设牵头单位、协办单位，按照省委的要求和部署，切实加强领导，呈现出统筹推进、系统治理、协调发展的良好局面。全省纪检监察机关坚决查处违纪违法案件，一些领域腐败现象滋生蔓延的势头得到遏制，群众对反腐倡廉工作的认可度、满意度逐年提高。与此同时，构建工作还存在不少薄弱环节，成效还不巩固。下一阶段，要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，以体系构建整体推进反腐倡廉建设。

一、强化检查考核，扎实推进惩防体系建设

作为中央纪委惩防体系绩效测评的试点省份之一，从2007年开始，省纪委开展试点工作，对落实惩防体系情况进行检查测评。绩效测评是运用调查统计方法对特定对象进行定性、定量分析的科学实践活动，是构建惩防体系建设的工作创新，是对惩防体系建设绩效成果的全面检验。要在全面总结的基础上，以科学发展观为指导，扎实开展检查测评工作，强化检查考核，确保惩防体系建设任务全面落实。要正确处理好测评中党委、政府与纪委的关系。党委、政府是落实惩防体系建设的责任主体，担负着全面领导惩防体系建设的政治责任，也是体系测评的主体对象。测评工作作为一项全局性、综合性、长期性的工作，必须进一步强化体系建设工作的责任主体。要正确处理测评中定性研究与定量研究的关系。定性测评是定量测评的前提，定量测评使定性测评更加科学、准确。定性研究更侧重于全局性的、政策层面，定量研究主要是防止华而不实、无效率可言的指标体系。坚持体现量化原则和定性办法统一的原则，尽可能地以量化指标来描述评价结果。要正确处理测评中牵头单位与参与单位的关系。省直牵头和参与单位党委(党组)是惩防体系建设的主力军，也是测评的责任主体，《实施办法》中的312项具体任务，主要涉及省直88家牵头和参与单位。要分类指导研究好牵头与参与任务的指标分值的设定，尤其是数据值的细化、量化。要正确处理好相对稳定的测评方案与不断发展变化的工作理念和工作内容的关系，使相对稳定的绩效测评工作理念、内容与动态发展的惩防体系的指标体系相适应。惩防体系测评必须坚持全面、客观、管用、量化、精炼的原则，不断创新体系测评工作的方式方法，进一步强化体系建设的责任；立足绩效测评工作的实践途径，加强对绩效测评成果的研究和应用；建立完善省市两级惩防体系信息管理系统，进一步加强对绩效测评体系的动态监管；加快省级惩防体系绩效测评研究进程，进一步推进体系建设新发展，建立起具有浙江特色的绩效测评体系。

二、整合预防资源，大力加强预防腐败的专业化建设

预防腐败工作具有专门性，是一门专门的技术，需要有专业化的理论基础、业务内容、操作流程、运作机制、管理模式、机构和队伍等。设置专门的预防腐败机构有利于整合预防资源，形成工作合力。要根据纪检监察机关的实际，大力加强预防腐败的机构设置和人员配备，赋予预防腐败的实体职权，加强预防腐败工作的专业化建设：一是明确预防腐败的依据。预防腐败的依据主要有《党章》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划》等。二是明确预防腐败的职权。要赋予预防信息收集权、适度的线索初查权、对调查终结的案件有阅卷权、适时适当参与典型案件的调查权、协调指导权等。三是加强预防资源的整合。要充分利用现有的案例资源、办案经验资源等建立起犯罪信息库、行业特徵信息库、行贿档案查询信息库、预警预测信息库、预防对策信息库、工作管理信息库、绩效评估信息库等，进一步推进预防资源的科学整合，实现信息快速交流和资源共享。四是形成内外合力。首先要凝聚纪检监察机关内部的合力。预防工作既要分工明确，又要协调配合。对外，纪检监察机关根据工作需要，在严格管理、明确职责、注重实效的前提下，加强与有关主管部门、单位共同开展预防腐败工作的协调配合、信息交流、工作指导，实现专门预防推动社会预防、社会预防促进专门预防，借助社会各界和人民群众的力量推动纪检监察机关预防工作的专业化建设。五是提升科技含量。预防工作专业化建设的过程本身就是科技含量不断提升的过程。要运用计算机技术实现对违纪违法的方法、特点、规律等信息的存储、管理，以科技含量的提升强化预防工作的专业化建设。

三、完善预防模式，积极探索惩防体系建设的有效途径

所谓预防腐败的模式，也就是通过什么途径、什么方式来预防腐败，这既是理论问题，但更是实践问题。经过实践，我省初步探索出了整体预防、行业预防、专项预防、联合预防和科技促建的“4＋1”预防方式，具有重要意义。整体预防是指以省市县为单位在一个区域内的预防工作，主要着眼于“块”的角度；行业预防则是从一个部门、行业和系统来开展预防工作，主要着眼于“条”的角度；专项预防主要是从重大工程项目的角度，主要着眼于具体项目的预防；联合预防则是有关监督机关和职能部门专门就“五大百亿”工程开展的预防腐败工作，具有对象的特定性；科技促建则是利用信息化等现代科学技术来预防腐败，适用于绝大多数领域和行业。除此之外，还可以增加个案预防、环节预防和领域预防，形成整体预防、个案预防、环节预防、行业预防、专项预防、领域预防和科技促建的“6＋1”预防模式。所谓个案预防，主要是针对某个腐败案件开展的预防，容易被发生个案的单位所接受，当然，也可以针对某个单位、某个项目来事先开展，不一定要发生案件才开展预防工作。环节预防则是将一个事物的全过程拆分为若干个环节，分别按照每个环节中权力运行的具体情况进行预防。比如建设工程项目，一般要经历规划、立项、报批、招投标、设计、施工、监理、拨款、结算、竣工验收等环节，涉及到规划、发改、建设、财政、审计等众多部门，每个环节都会有行政权力的介入，都有可能滋生腐败，只有每个环节都进行预防，才能从整体上预防腐败。此外，还有领域预防。它与行业预防有重合之处，但也有区别。行业预防主要针对本行业，领域预防则涉及到多个行业、多个部门。领域预防与专项预防也有重合之处，但也有区别。专项预防主要针对项目本身，而领域预防涉及范围更广、部门更多。要深化预防模式研究，积极探索惩防体系建设的有效途径。

四、突出重点领域，加大从体制上预防腐败的力度

从这些年惩防体系建设的实践看，行政审批、财政税收、投资、金融、司法、干部人事尤其是工程建设、土地、环保、医药购销等领域仍然是腐败案件多发易发的领域，必须进一步加大预防的力度。要深入推进行政审批、财政税收、投资、司法、金融、干部人事、行政执法等制度改革，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，尽可能减少权力“寻租”的机会。深化行政管理体制改革，加快推进政企、政资、政事、政府与中介组织分开，进一步减少和规范行政审批，促进政府转变职能。以行政服务中心建设为载体，以电子政务建设为平台，推进“全流程”网上审批系统建设，完善电子监察系统。大力推进要素市场建设，进一步推动公共资源交易中心建设，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域市场运行机制。深化预算管理制度改革，完善和规范财政转移支付制度，加强财政性资金和社会公共资金管理，彻底清理“小金库”。深化政府投资体制改革，推行非经营性政府投资项目“代建制”，完善政府重大投资项目公示制和责任追究制。深化司法体制和工作机制改革，完善人民检察院对诉讼活动实行法律监督的程序、措施和范围，完善减刑、假释、保外就医、暂予监外执行、服刑地变更的条件和裁定程序，建立相对独立的司法执行体制。加大金融体制的市场化改革力度，完善地方金融机构的公司治理结构，加强金融监管和内控机制建设，防止和严惩利用证券市场和资本运作等手段进行腐败活动。认真实施地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法，建立完善干部监督信息管理系统。积极推进信用体系建设。以规范权力为核心，完善重点工程建设领域制度体系，完善招投标法配套制度和设计变更管理制度，严格执行工程预决算制度，加强重点工程建设监管。完善经营性土地使用权和矿业权的招拍挂管理，健全政府对土地一级市场的调控。减少环保审批事项，规范环境评估、环境执法、环境监测行为。逐步开放药品零售市场，推进公立医院药品集中招标采购，培育公平、有序、竞争充分的药品流通市场。

五、加强民主建设，强化权力运行制约和监督机制

把领导干部特别是主要领导干部作为监督重点，加强对行政审批、干部人事、执法司法、资金支配等方面权力行使的监督制约，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。深入实施《党内监督条例》和《浙江省党内监督十项制度实施办法》。各级党委常委会要把廉政勤政、选人用人等方面工作作为向全委会报告的重要内容，继续推行地方党委委员、纪委委员询问质询工作，积极推进地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求的试点工作。推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制。加强和改进巡视工作，建立健全巡视成果运行机制。完善纪检监察派驻机构统一管理，健全对驻在部门领导班子及其成员监督的制度。深化行政监察，加强执法监察、廉政监察和效能监察。完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，加强对财政资金和重大投资项目审计。大力加强国有企业、高等学校、公用事业单位、非公有制经济组织、新社会组织和城市社区党风廉政建设，深入推进农村基层党风廉政建设，建立健全村务监督委员会，实现基层党风廉政建设全方位、全覆盖。健全重大事项社会公示制度和社会听证制度，凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督。坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力。

六、注重制度创新，充分发挥制度在惩防体系建设中的保证作用

制度建设是反腐倡廉健康有序进行的保证。无论是治本还是预防都离不开制度，都需要依靠制度建设来巩固成果。从某种意义上讲，惩防体系的核心是制度，惩防体系实际上就是一个制度体系，正是相互有机联系的各项制度构成了整个惩防体系。认真落实《浙江省建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年实施办法》，分年度、按步骤制定出台反腐倡廉法规制度，不断提高反腐倡廉的科学化、制度化、法制化水平。坚持用制度管权、管事、管人，深化重点领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞。突出抓好贯彻落实，确保法规制度的权威性；坚持改革创新，注重制定从源头上预防和治理腐败的各项法规制度；坚持法制统一的原则，提高党内法规制度建设的科学性和系统性，努力构建适应社会主义市场经济要求、符合浙江实际的党内法规制度体系，提高党的建设和运行机制的科学化、规范化和法制化水平，努力形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。

七、坚决惩治腐败，充分发挥惩治的预防功能

查办案件是党风廉政建设和反腐败工作的重点环节，是惩治腐败的最有效手段，是从严治党、从严治政的重要保证。加强执纪办案是构建惩防体系的内在要求，加强执纪办案是形成惩防合力的重要手段，是增强惩防能力的基础环节。查办案件是治标措施，但具有治本功能。惩治本身包含着预防功能。严肃惩治会产生威慑作用，引发畏惧心理，遏制不良动机。通过查办案件，能够深刻地揭示体制、机制、制度和管理上存在的问题与漏洞。要从案件查处中挖掘警示教育素材，运用腐败分子被查处后在政治上身败名裂、经济上倾家荡产、心理上追悔莫及的后果，以查促改，完善管理，充分发挥查办案件的建设性作用；掌握规律，突出重点，充分发挥查办案件的监督功能。

(作者系中共浙江省纪委副书记)　　以改革创新精神推进反腐倡廉建设的实践与探索　叶明

新中国成立60年来，特别是改革开放和进入新世纪以来，在党中央和省委、省政府的正确领导下，杭州发生了翻天覆地的变化，经济社会各项事业都取得了令人瞩目的成绩，初步走出了一条具有杭州特色的科学发展之路。在推进经济社会建设的同时，市委、市政府和全市纪检监察机关认真贯彻中央和省委关于加强党风廉政建设和反腐败工作的一系列决策部署，自觉坚持两手抓、两手硬，坚持标本兼治、惩防并举，坚持解放思想、改革创新，着力推进以构建惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，全力打造“廉洁杭州”。从全市来看，一些领域腐败现象和不正之风蔓延的势头逐步得到有效遏制，一些深层次的腐败问题正在得到解决，人民群众对反腐倡廉工作的满意度逐年提高，反腐倡廉建设总体呈现健康有序的发展势头。几年来，我们重点进行了以下方面的改革实践和探索：

一、坚持目标引领，不断完善惩治和预防腐败体系，全力打造党政清廉、干部勤廉、社会崇廉、风清气正的“廉洁杭州”，为建设与世界名城相媲美的“生活品质之城”提供有力保障

2002年初，我们围绕杭州“构筑大都市、建设新天堂”的战略部署，提出“着力构建与经济社会发展相适应的反腐保廉体系”的工作目标，制定《杭州市构建反腐保廉体系的实施规划》，明确建立健全干部选拔任用考核激励、公共权力运行、监督制约、教育防范、查办惩戒、廉政预情和组织保障等七大机制建设任务，初步形成了推进杭州反腐倡廉建设的基本思路和制度框架。2005年，根据中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》精神，紧密结合杭州反腐保廉体系建设的工作实践，及时制定《贯彻意见》，确立了到2007年建立起具有杭州特色的惩防体系基本框架的工作目标。同时，制定构建惩防体系绩效测评办法，积极开展《实施纲要》测评试点工作，保障和推动了构建工作的科学发展、有序推进。2007年，我市认真贯彻落实党的十七大精神和中央关于加强反腐倡廉建设的一系列部署，围绕市委作出的共建共享“生活品质之城”的战略决策，在深入分析反腐倡廉建设新阶段新形势，深刻总结十六大以来党风廉政建设和反腐败斗争新经验的基础上，旗帜鲜明地提出了打造“廉洁杭州”的战略目标，确立了以完善惩防体系为重点，以党政清廉为主导、以干部勤廉为关键、以社会崇廉为基础的新的工作格局，进一步部署了权力运行、监督制约、基层党风廉政建设、教育防范、作风建设、查办惩戒、廉政文化、社会信用、社会参与等九大机制建设的任务。打造“廉洁杭州”目标的确立，使构建惩防体系与杭州共建共享“生活品质之城”的实际更加紧密地结合起来，使反腐倡廉建设更加有效地融入到全市经济、政治、文化、社会和党的建设之中，方向更加明确，措施更加扎实，合力更加增强。

二、坚持民主促廉，进一步拓宽人民群众参与反腐倡廉建设的渠道，保障人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，努力走出一条“以民主促民生、以民主促清廉”的道路

民主是最好的“防腐剂”。我们始终坚持反腐倡廉为人民、靠人民、成果由人民共享、成效由人民检验。建立党政、市民、媒体“三位一体”的民主促民生工作机制，探索实施市委、市政府开放式决策，全面落实“两代表、一委员”民主参与机制，做到“干不干”由群众定，“干什么”由群众选，“怎么干”由群众提，“干得好不好”由群众评。开展“满意单位不满意单位”评选，真正把各级党政机关工作业绩好不好、行政行为廉不廉的评判权交给人民群众。设立“96666”党政机关服务态度和效能投诉中心，7年来有1308名机关干部因群众投诉而受到效能惩戒或纪律处分，群众对党政机关工作人员效能和作风方面的有效投诉从2003年的3995件下降到2008年的1546件。开设“民情热线”，2004年以来共受理群众热线电话23000多个，对群众来电来信的反馈率达100%，群众对问题处理的满意率达95%。开展“公述民评”活动，组织财税、工商、民政等部门的窗口单位和基层站所负责人，公开向服务对象述职述廉，接受监督和评议。开展“基层站所民主评议”活动，深化“群众满意基层站所”创建工作，有力地促进了基层站所的规范化建设和政风行风的改善。全面推进村级民主政治建设，建立村干部“双述双评”、村级财务逐笔公开、村务监督委员会、村级信访接待室等一系列机制制度，初步构筑起“村官村民选、村策村民定、村务村民理、村事村民管、民事就地办”的村级民主管理监督机制。建立健全国有企业领导人述职述廉、职工评议等制度，促进了国有企业的健康发展。组建党风廉政宣讲员、反腐倡廉时评员、廉政文艺创作员、廉政故事演讲员等四支队伍，加强效能与行风监督员、特邀监察员、舆论监督员队伍建设，努力形成全社会积极参与反腐倡廉建设的浓厚氛围。据市统计局调查，我市群众对反腐倡廉工作的满意度从2002年的80.16%提高到2008年的90.3%。

三、坚持改革统揽，围绕解决反腐倡廉建设中的重点难点问题，着力创新体制机制制度，不断铲除滋生腐败的土壤，推动反腐倡廉建设深入持续发展

我们始终把改革作为破难攻坚、源头治腐的根本动力和基本途径。凡是有利于加强从源头上防治腐败的改革举措，我们都大胆实践，积极探索。为强化党内监督，制定贯彻《党内监督条例》10项配套制度，出台《关于加强对党政主要领导干部监督的规定》，明确“一把手”不直接分管人事、财务、工程招投标和物资采购，进一步强化了对领导干部特别是党政“一把手”的制约与监督。为规范干部选拔任用权的行使，探索推行市管正职领导干部选拔“两轮推荐、两轮票决”等制度，加大竞争性选拔干部力度，努力实现推荐主体多元化、选拔过程透明化、选拔结果公正化。为促进政府职能转变、建设群众满意的服务型政府，积极打造“网上行政服务中心”，加快建设“市民之家”，实施投资项目审批代办制，建立健全投资项目审批三级代办网络。2002年至2008年，行政许可(审批)平均办结时间从18天缩短到4.7天。为实现行政权力的规范、透明、高效运行，全面构建权力阳光运行机制，对所有部门的行政权力进行统一清理、细化标准、固化流程、上网运行、实时监控。为规范公共资源交易行为，积极推进公共资源交易中心建设，组建杭州市产权交易所，建立健全“统一发布信息、统一备存招标文件、统一管理专家库、统一公示中标人、统一备案投诉处理结果、统一建设诚信体系”的公共资源交易监管机制。为加强对政府投资项目的监管，全面推行代建制，实施重大项目稽查制度，推进“招投标制度、内控机制、项目审计、效能监察”的全覆盖。为切实解决公车私用、公款吃喝、公费旅游等方面的突出问题，在全市积极稳妥地推进公务用车制度改革，全面实施公务接待“部门预算、分离审核”制度和公务出国统一归口审批制度。为解决“看病难”、“上学难”等问题，从源头上防止和纠正教育卫生领域的不正之风，着力推进医疗卫生、药品生产流通、医疗保险、医疗救助体制改革，实行管办分离、医药分开，完善药品集中招标采购等制度。实施名校集团化战略，促进优质教育资源的均衡化、平民化和普及化，有效解决了择校收费等腐败现象和不正之风。为增强反腐倡廉教育的针对性和有效性，全面推行公职人员岗位廉政教育，深入查找岗位廉政风险，形成了具有行业特色和岗位特点的因人施教、因岗施教的教育新模式。扎实推进廉政文化“进机关、进农村、进校园、进企业、进家庭、进社区”工作，加强资源整合，开辟面向全社会的“清风之旅”廉洁教育专线。

四、坚持科学推进，借助“外脑”提高科学决策水平，健全网络构建风险预警机制，依靠科技全力打造“数字监察”，不断增强反腐倡廉建设的科学性和有效性

高度重视借助专家学者的智力支持，从更高层次和更广领域谋划和推进反腐倡廉建设。2003年成立了党风廉政建设专家咨询委员会，共有30多位全国著名专家学者成为咨询委员会成员。2008年，在中央纪委和省纪委的大力支持和指导下，成立了惩治和预防腐败联合研究中心，与国内19所著名高校的廉政研究机构以及香港廉政公署广泛开展交流合作。几年来，通过咨询座谈、专题讲座、学术研讨、重点课题联合研究等形式，组织专家学者为我市反腐倡廉建设科学决策提供了积极有效的智力支持。为提高防范腐败风险的能力，2003年我们探索建立了廉情预警信息网络，在全市设立了39个基层预情信息直报点，每年提供反腐倡廉建设有效信息达600多条，为及时发现苗头性、倾向性问题并进行有效防范提供了重要依据。2008年以来，我们进一步建立健全腐败风险预警机制，切实加强对重点领域腐败风险的实时监控、及时预警和科学防范。作为国家预防腐败局三个试点地区之一，我们正在积极开展防腐预警子系统的研究开发。高度重视科技促建工作。围绕构建惩防体系，全力打造“数字监察”，增强对权力运行监管的严密性和实时性。2004年以来，先后开发实施了覆盖政府采购、工程招投标、药品采购、土地出让、产权交易等领域的政务实时监督六大子系统和重大项目、重点任务效能实时监测系统。通过这些监督系统，发现违纪违规问题30多个，成功突破和查处案件19起。

党的十七大强调，中国特色社会主义事业是改革创新的事业。面对反腐倡廉建设新的形势和任务，面对党章赋予的重要使命和光荣职责，面对人民群众寄予的更高的信任和新的期待，我们将继续在党中央的指引下，全面落实科学发展观，坚定不移地坚持解放思想，改革创新，不断推动反腐倡廉建设取得新进展、新成效，为打造“廉洁杭州”，共建共享与世界名城相媲美的“生活品质之城”作出新的更大贡献！

(作者系中共杭州市委副书记、纪委书记)　　深入构建宁波特色惩防体系着力推进反腐倡廉建设科学化　唐一军

党的十七届四中全会从加强和改进新形势下党的建设全局和战略高度，强调“加快推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展反腐败斗争”。省委十二届六次全会认真贯彻党的十七届四中全会精神，结合浙江实际，明确提出“着力构建具有浙江特色的惩治和预防腐败体系，努力取得反腐倡廉建设新成效”。最近，我们围绕贯彻落实中央、省委精神，深入构建宁波特色惩防体系，推进反腐倡廉建设科学化进行了专题调研，形成了本调研报告。

一、实践与探索

这些年来，宁波市委坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的战略方针，坚持把构建宁波特色惩防体系作为新时期党风廉政建设和反腐败工作的主线，作为推进党的建设新的伟大工程的一项重大任务，进行了积极的探索，取得了阶段性成效。早在2002年，宁波市委和市纪委就开始谋划构建惩防体系。2003年9月，市委出台《宁波市重大项目保廉工作意见》，正式开启了以重大项目保廉为起点，从整体上系统谋划体系构建的工作思路。2005年初中央下发《实施纲要》后，市委及时制定《宁波市惩治和预防腐败体系实施办法》，着力构建较为完整的惩防体系组织框架和制度框架，宁波特色惩防体系建设进入全面推进阶段。2008年中央印发《工作规划》后，宁波于同年6月在全国副省级城市中率先下发了《宁波市建立健全惩治与预防腐败体系2008—2012年实施细则》，从教育、制度、监督、改革、纠风、惩治六个方面对体系建设进行整体谋划，提出构建“三重一大”保廉体系、国有企业惩防体系、基层惩防体系、高校惩防体系等四大专项构建任务，走出了一条以专项构建带动整体构建的路子，成为全省“4＋1”构建模式中的一个典型范例，初步形成了纵向到底、横向到边的构建格局。在构建宁波特色惩防体系过程中，宁波市委既把惩防体系构建作为一个重大的理论课题来研究，也作为一个紧迫的实践任务来探索，既作为一个系统的制度体系来建设，更作为一项全面的具体工作来推进，不断创新，深化提高，逐渐形成了一些特色做法，有的还走在了全省、全国的前列。

(一)率先开展廉政文化建设

宁波是全国廉政文化建设的先发之地，早在2000年就在全国率先提出廉政文化这一概念，2003年在全国出版了第一部《廉政文化丛书》，然后廉政文化建设由点到面、全面推开。几年来，宁波市坚持以时代要求审视廉政文化建设，以科学发展观引领廉政文化建设，以改革创新精神推动廉政文化建设，先后制定出台了《关于加强廉政文化建设的意见》等多个指导性文件，建立了1250多个“六进”工作联系点、700多处廉政文化景观和40个廉政文化教育基地(其中江北清风园、馀姚四明山“浙东抗日军政干校旧址”被列入全省廉政文化教育基地)，成立了《中国廉政文化网》、廉政文化研究所、研究会，创办了《廉政文化研究》刊物，继续出版了《廉政文化大观》等一批有影响、质量高的廉政文化书籍，编写了《廉政文化“六进”工作手册》。此外，还组织拍摄多部廉政文化电视专题片、举办多场廉政文化主题晚会、组织多次廉政主题赛事和展览展出活动，创作了一批喜闻乐见的廉政文艺产品。通过这几年的实践，宁波廉政文化建设已在全国形成了一定的知名度和影响力，中央、省委领导和上级纪委给予了充分肯定，中国·浙江廉政文化论坛、全国廉政文化建设现场会相继在宁波召开。

(二)大力实施基层廉洁工程

为适应基层党风廉政建设的形势发展和社会主义新农村建设的实际需要，宁波市于2006年3月在全省率先实施基层廉洁工程，努力使之成为促进基层干部廉洁自律的保廉工程、维护人民群众利益的民心工程、构建和谐农村的促进工程，推动社会主义新农村建设的保障工程。《人民日报》、《中国纪检监察报》和《浙江日报》在头版对宁波的这一做法进行了报道。在实施过程中，始终坚持立足实际，自觉适应基层工作特徵和基层干部特点，努力做到思路求实创特色、作风务实求深入、措施落实出成效。在工作对象上，坚持乡镇(街道)、基层站所、村(社区)“三位一体”；在工作内容上，坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩治“六环并举”；在工作方式上，坚持党委政府、纪检监察机关、相关部门“三力合用”；在工作策略上，坚持因地制宜、因人而异、因势而为；在工作制度上，按照简洁管用、执行严格的原则，出台了村(社区)、基层站所干部廉洁自律行为规范等八项制度，开展群众满意基层站所(办事窗口)创建和民主评议活动，推行阳光村务“五步法”、“村账镇代理”制度和“乡镇进食堂，村级零接待”制度，建立基层干部绩效考核制度。

(三)不断强化“三重一大”保廉

从2003年开始，宁波市把建立重大项目、重大决策、重点部门和大额资金领域的保廉作为惩防体系建设的突破口和基础性工作，采取了一系列改革措施。在重大项目保廉方面，积极推进项目建设管理方式创新，推行项目法人制和代建制，对建筑市场实行全方位全过程电子化监督管理，完善市场诚信记录，健全内部控制体系。在重大决策保廉方面，坚持和完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的重大决策机制，促进了决策科学化、民主化、规范化。在重点部门保廉方面，对涉及“权、钱、人”的关键部门和重点领域进行重点构建，将发改、财政、交通、规划、土地、建设等资金密集的领域和行政执法机关、垄断行业作为“三重一大”保廉的重点部门，每年对他们下达保廉任务书，督促他们建立健全保廉工作机制。在大额资金管理保廉方面，针对财政资金管理、重大活动经费管理、国有资金监督管理等方面，制定出台了一系列制度性规定，确保了大额资金使用的规范、合理、安全。中央和省委对宁波“三重一大”保廉工作特别是政府投资性项目的保廉工作给予了充分肯定，中央政治局常委、中纪委书记贺国强和省委书记赵洪祝在今年4月分别作出重要批示，《中国纪检监察报》也作了长篇报道。

(四)切实加强权力监督制约

紧紧抓住权力运行的关键环节，探索建立权力监督制约机制，加强对领导干部特别是主要领导的监督管理，取得了初步成效。强化权力制衡，研究制定了《宁波市党内监督十项制度实施办法》，在全国、全省率先实行主要领导不直接分管财务、人事、行政审批、工程项目和物资采购工作等“五个不直接分管”制度，强化班子内部的权力制衡。规范用人行为，制定出台《关于规范市委及县(市)区委主要负责人用人行为的意见(试行)》等文件规定，积极推行全委会成员民主推荐、全委会和常委会任免干部票决、用人审计和公开评议、县(市)区委书记用人行为离任检查等一系列制度，着力构建科学合理的干部选拔任用和监督管理机制，有效规范和约束了党委主要负责人的用人行为。加强巡视监督，充分发挥巡视和派驻机构作用，市委巡视组除配合省委巡视组对县(市)区进行巡视外，还对市规划局等7个部门进行了巡视监督，市直纪检监察派驻(出)机构全部实行了统一管理，并建立完善了相应的联系机制、协作机制和考核机制。探索廉情公示，慈溪市从2009年开始将领导干部家庭财产状况纳入公示内容，并在单位内部进行公示和测评，在全国引起了较大反响。试行询问质询，象山县从2004年开始，由纪委委员对有关单位和领导干部个人开展询问与质询，收到了较好效果。宁波市加强权力监督制约的做法，在2009年省纪委召开的贯彻落实《浙江省党内监督十项制度实施办法》工作会议上作了经验交流。

(五)探索建立廉情预警机制

2005年，宁波市率先在全国推出农村“廉情指数”，出台《关于在全市农村实施“廉情指数”发布工作的意见》，受到了各方面的关注。在总结完善“廉情指数”经验做法的基础上，2007年12月制定出台《宁波市廉情预警机制建设实施意见》和关于信息收集、信息分析、信息反馈、信息运用4个配套实施细则，以规范有效的规章制度和工作流程为依托，以科学严谨的调查研究和分析预测为依据，以健全有力的预警保障和具体措施为手段，在全市全面推进廉情预警机制建设。目前，已在全市设立70个廉情预警信息直报点，组建了一支廉情预警观察员队伍，推行了“廉情指数”发布制度，制定了廉情分级预警办法，初步形成了市、县(市)区、乡镇(街道)、村四级联动的廉情预警机制工作格局。通过建立健全廉情预警机制，在廉情信息的有效整合、机制预防功能的体现和制度综合效应的发挥等方面取得了初步成效，《人民日报》、《浙江日报》、《人民网》等新闻媒体分别在头版或醒目位置进行了报道，中纪委和省纪委也以领导批示或专刊的形式给予了肯定。

(六)积极改进办案思路方法

坚持从严治党、党要管党，有案必查、有腐必惩的方针，积极探索办案工作新思路，不断改进办案工作方式方法，始终保持了惩治腐败的高压态势。在办案过程中，始终坚持依纪依法安全文明办案，严格执行上级严格依纪依法办案要求，坚持少用慎用“两规”、“两指”，强化对办案全过程管理监督，完善查办案件协调机制，注重发挥办案治本功能，建立“一案一总结、一案一剖析、一案一整改”制度，重视和加强对遵纪守法干部的撑腰保护，实现了查处案件的政治效果、社会效果、法纪效果的统一。近几年，宁波市每年查处的违纪违法案件都保持在800件左右。2009年宁波市纪委协助中纪委成功查办了央企所属的宁波远望技工贸公司董事长李振远(正厅)、总经理馀南平等4人共同侵吞国有资产760馀万元的案件，得到了中纪委的充分肯定；重点查处了市国土资源局原党委书记、局长和宁波日报报业集团原党委书记、社长二名厅级干部的违纪违法案件，产生了很大震慑作用，维护了党纪国法的严肃性。

宁波特色惩防体系的构建，有力推动了反腐倡廉各项工作的顺利开展，提高了反腐倡廉工作水平。一是促进了反腐倡廉工作责任的落实。通过体系构建，各地各部门执行党风廉政建设责任制的自觉性有了增强，各级党委、政府抓反腐倡廉的主体意识和各级领导干部尤其是主要负责人的责任意识也得到增强，各级领导能够履行“一岗双责”，把反腐倡廉建设作为一项重要政治任务来抓，做到发展不松劲、廉政不松绑。二是促进了反腐倡廉制度的完善。通过体系构建，在反腐倡廉教育、监督制约、源头治腐、纠风治乱、案件查处等方面，出台了一系列制度，填补了不少制度空白，使宁波党风廉政建设和反腐败工作初步走上了制度化、规范化轨道。三是促进了服务保障职能的发挥。通过体系构建，宁波市各级党委能够把反腐倡廉纳入经济社会发展的总体进程中去谋划和部署，把反腐倡廉建设纳入党的建设新的伟大工程中去把握；反腐倡廉建设围绕党委、政府的中心工作，加强了对执行党的政治纪律、贯彻落实保增长保民生保稳定决策部署的监督检查，服务保障经济社会发展的作用进一步发挥。四是促进了党风政风作风的好转。通过体系构建，一些领导干部廉洁自律问题得到有效查处，一些违纪违法案件得到严厉惩治，一些损害群众利益的突出问题得到及时纠正，有效促进了党风政风和干部作风的好转。据统计，2002—2007年，党员干部违纪违法案件每年在1000件左右，而2007年以来呈现出了下降趋势，每年为800件左右。另据今年4月开展的领导干部作风建设问卷调查显示，干部群众对宁波领导干部作风总体评价为“好”和“较好”占总数的93.5%；认为领导干部在学习实践科学发展观活动中发挥表率作用为“好”和“较好”的占92.1%。

二、启示与问题

几年来，宁波在推进惩防体系实践中，坚持在把握工作规律、着力改革创新上下工夫，逐步形成了一些符合宁波实际的工作思路和办法措施，初步走出了一条具有宁波特色的惩防体系构建之路。概括起来，有以下六个方面的启示：

——必须坚持大局为上，在促进科学发展中谋划。既注重发挥惩防体系对贯彻落实科学发展观的服务保障职能，着力推动经济社会科学发展；又强调科学发展观对惩防体系构建的指导作用，注重科学推进构建工作。一方面，紧紧围绕党委、政府中心工作，自觉把体系构建放到现代化建设总体布局、省委“两创”总战略和市委“六大联动、六大提升”决策部署中去谋划、去推进，做到不封闭运行、不自行其是，努力解决影响和制约科学发展的突出问题，更好地服务科学发展、保障科学发展、推动科学发展。另一方面，坚持把科学发展观作为切实而不是空洞、具体而不是抽象的工作指导方针，始终贯穿于体系构建工作的全过程，积极探索符合科学发展观要求的反腐倡廉思想观念、手段方法和体制机制，推动反腐倡廉建设科学发展。实践证明，只有坚持围绕中心、服务大局，构建宁波特色惩防体系才能找准正确方向、发挥有效作用。

——必须坚持改革为先，在实现与时俱进中深化。始终坚持把解放思想、创业创新作为构建惩防体系的动力源泉，坚持思想理念创新，牢固树立与科学发展要求相适应、与党委政府工作相匹配、与人民群众愿望相一致的思想观念，善于用新的思维审视体系构建的内在不足，不断提高惩治和预防腐败的能力，努力解决导致腐败现象发生的深层次问题。坚持方式方法创新，努力研究新形势下体系构建工作的特点规律，敢于打破因循守旧的习惯做法，积极变革不合时宜的工作模式，努力解决实践中遇到的新情况新问题。实践证明，只有坚持改革创新，才能使体系构建工作符合规律要求、适应形势需要、实现与时俱进。

——必须坚持以人为本，在贯彻执纪为民中体现。始终把以人为本作为构建惩防体系的基本理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，坚持心系群众、服务人民，把群众呼声作为第一信号，大兴密切联系群众之风，不断完善群众诉求机制；把群众需求作为第一要求，立足于群众所思所盼，大力弘扬党的优良作风，深入开展纠风治乱和专项治理工作，切实解决损害群众利益的突出问题；把群众满意作为第一标准，积极开展“三服务一满意”主题活动，深化民主评议机关和行风活动，不断推进机关效能建设。实践证明，只有从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，惩防体系建设才能获得广泛深厚的群众基础。

——必须坚持统筹为要，在把握方式方法中推进。在工作方略上，坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩处并举，制度反腐与文化反腐双管齐下，把改革的推动力、教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力有机结合起来。在工作布局上，坚持惩治与预防辩证统一，坚持严肃惩处腐败分子与教育保护干部相结合，既防止重预防轻查处，又避免只办案不治本，做到治中有防、防中有治，使惩治腐败更加有力、预防腐败更加有效。在工作部署上，坚持当前与长远、点与面、量与质、上与下、虚与实的有机统一，做到立足当前、着眼长远，以点带面、循序推进，量质统一、辩证发展，上下协调、力创特色，虚实结合、互促互动，努力增强体系构建工作的科学性。在工作节奏上，坚持正确把握时机、分寸、力度，既不谨小慎微、简单行事，也不说过头话、不办过头事，努力在惩防体系构建工作与经济社会发展举措之间达到和谐。实践证明，只有坚持统筹兼顾，把握方式方法，才能明晰思路、突出重点、抓住关键，增强体系构建的整体性、协调性、实效性。

——必须坚持务实为重，在追求工作绩效中落实。始终坚持把扎实有为、务求绩效作为构建惩防体系的基本要求，坚持察实情、出实招、办实事，一项一项地落实任务，一步一步地推进工作，一个一个地解决问题，努力使惩防体系构建工作落实在行动中、体现在实效上。坚持立足宁波实际，着眼宁波工作，解决宁波问题，注重把上级精神和宁波市情有机结合起来，做到既认真贯彻上级决策部署，付诸实践、见诸行动，又紧密结合宁波地方实际，立足市情、有的放矢；既不机械执行上级要求、照搬别人做法，又善于把上级精神具体化、把外地经验本地化，使构建的惩防体系彰显宁波地方特色。坚持树立科学绩效意识，把是否真正推动经济社会发展、维护群众利益作为衡量惩防体系构建绩效的根本标准，不仅重视“干了多少”，更加注重“干得怎样”，确保体系构建成效让人看得见、摸得着，工作实绩经得起群众评判、历史检验。实践证明，只有坚持立足实际、扎实有为、务求实效，才能发挥导向作用，引导各地各部门自觉把构建惩防体系纳入日常工作，强执行、显特色、重绩效，确保惩防体系构建工作真正落到实处。

回顾总结几年来惩防体系构建实践，我们感到，在今后完善惩防体系、深化反腐倡廉建设的过程中，需要高度关注并着力解决以下五个方面的问题：

一是如何强化主体意识的问题。这些年来，随着党风廉政建设责任制的不断落实，各级党委、政府和领导干部反腐倡廉的自觉性不断提高。但也有个别地方和基层党委、政府抓反腐倡廉的主体意识还不够强，有些领导班子和领导干部思想认识还不够到位，“一岗双责”履行得还不够好，少数党政“一把手”还没有切实担负起“第一责任”。比如，有的领导干部不能正确处理经济建设与反腐倡廉建设的辩证关系，把改革开放、经济建设看成是“硬任务”，把反腐倡廉建设当作“软任务”，时紧时松、抓抓停停；有的没有把反腐倡廉建设当作分内工作、题中之意，没有处理好抓工作与抓队伍、抓经济与抓党建的关系，对自己主管或分管范围的党风廉政建设抓得不够主动、不够有力，甚至担心抓反腐倡廉会影响建设和发展，对反腐败工作缺乏应有的认识和责任感。

二是如何加强权力监督制约的问题。近年来，从中央到地方在完善监督制度、健全监督机制方面采取了不少措施，但总的来说，对权力的监督制约仍然不够有力，还存在着不少问题。主要表现在：一是监督意识不够强。有些监督者开展监督的意识不强，不敢坚持原则，不愿进行监督，存在“好人主义”倾向；有些领导干部接受监督的意识不强，对监督指向权力而不是人身这一本质缺乏正确认识，认为监督是“跟自己过不去”，思想上存在抵触情绪。二是监督制度不够全。在现行体制框架下，有些公共权力配置不科学、边界不明晰，行政、司法机关自由裁量权比较大，权力启动、行使和终止的制度约束不强，监督往往是难以下手、难以深入。同时，在现行领导体制下，如何对“一把手”实施有效监督，相应的制度仍不够完备、不够具体，亟须进一步研究和完善。三是监督方法不够多。在党内监督方面，由于党务公开程度还不够高，党员知情权、参与权还得不到充分保障，普通党员对党内事务监督的主体作用尚未充分发挥；在党外监督方面，由于信息不对称、渠道不畅通、保障不健全等原因，对领导干部行使权力进行监督还缺乏有效办法。四是监督效果不够好。由于监督的不够及时，使得一些领导干部由最初的小毛病小错误逐渐走上违纪违法道路；由于监督的不够全面，使得某些环节、某些方面存在监督“盲区”，让一些别有用心的人有机可乘，让一些干部心存侥幸、放松警惕；由于监督的不够深入，使得对权力的监督制约难以到位，在一些领域违纪违法案件仍然易发多发。

三是如何切实改进干部作风的问题。这些年来，通过开展深入学习实践科学发展观活动、作风建设年活动以及民主评议机关、创建文明机关等活动，各级领导干部的作风有了进一步转变。但对照新形势、新任务的要求，当前一些领导干部在作风上还存在不少问题。主要表现在：一是宗旨意识不强。有的群众观念淡漠，习惯于作为领导者、管理者行事，习惯于我讲你听、我令你行、我管你服；有的替基层和群众着想不够，对于群众的事情不够在意、不够上心，一些可以马上办的事情，非要拖一拖、放一放。今年上半年，市纪委对领导干部作风问题进行了专题问卷调查，结果显示有13.1%的调查对象认为领导干部在解决群众问题上存在推诿扯皮现象。二是工作漂浮不实。有的作风不深入，很少深入一线了解情况、指导工作；有的心态浮躁，热衷于出“短、平、快”的政绩，打基础、谋长远、持续发展考虑得不多。调查结果显示，有18.5%的调查对象认为领导干部下基层只是走马观花。三是履行职责不力。有的信奉“多办事多出错、少办事少出错、不办事不出错”，没有很好贯彻上级决策，没有认真履行法定职责，存在着行政不作为、工作不负责的问题。市纪委的调查结果也显示，有12.1%的调查对象认为领导干部在贯彻执行上级政策时存在敷衍了事、阳奉阴违的现象。四是对己要求不严。有的讲排场、比阔气，奢侈浪费；有的不重学习，忙于应酬，交友不慎；有的生活作风不检点，沉迷赌博玩乐，情趣低俗，境界不高。调查结果显示，有34.3%的调查对象认为当前领导干部存在或比较普遍存在铺张浪费、比阔气、讲排场的现象。2003年至2008年全市纪检监察机关查处的案件中，妨害社会管理秩序类、严重违反社会主义道德类的案件占到了总数的49%，其中赌博案件占立案总数的25%。

四是如何强化制度落实的问题。这些年来，从中央到地方，各级党委、纪委都十分重视反腐倡廉制度建设，制定了大量的制度规范，但是制度的质量特别是落实和效果，还存着不少问题。主要表现在：有些制度内容不够具体实在，针对性、操作性不够强；有些制度只是明确行为规则，没有设定违规罚则，缺乏必要的刚性，对行为人约束力不强；有些制度不适应反腐倡廉形势发展需要，难以解决实践中的深层次问题。同时，有的地方在制订制度时没有很好体现民意，切合工作实际，影响执行效果。还有不少单位存在重制度制订轻制度落实的思想，没有建立起有效的执行督查机制，制度空转、闲置的现象还比较突出。市纪委的调查结果也显示，有超过40%的受调查者认为领导干部不按制度规定办事，是权力运作中最为突出的问题。

五是如何提高反腐倡廉能力的问题。这些年来，各级党委、政府始终把加强反腐倡廉建设作为提高党的执政能力、保持党的先进性的一项重要任务来抓，反腐倡廉工作水平不断提高。但是面对新形势新任务，反腐倡廉能力的建设仍需引起足够重视。比如，在思想理念上，有些对如何推进反腐倡廉建设科学化认识理解还不够深刻，对如何主动推进科学发展想得还不够多、谋得还不够细，做得还不够实。在工作把握上，对如何正确处理好惩治与预防、查处与保护的关系，有的时候科学统筹意识不够强，工作效果还不够理想。在方式方法上，对如何整合各方力量，形成反腐败工作合力，充分运用科技手段提高反腐倡廉能力水平，尚需进一步深入探索实践，认真加以解决。

三、对策和思考

深入推进新形势下反腐倡廉工作，必须全面贯彻党的十七届四中全会和省委十二届六次全会精神，坚持以科学发展观为指导，以提高反腐倡廉科学化水平为目标，进一步深化完善惩防体系建设。今后一个时期，应当着力在以下五个方面下工夫、花气力、见成效。

(一)着力在健全完善上下工夫

惩防体系是一个要求严密完整的科学体系，必须全面系统、整体推进。一是认真做好任务的分析梳理。全面对照中央、省、市关于惩防体系建设的要求和部署，对近年来体系构建情况认真进行研究分析评估，对部署的工作哪些已经完成、哪些还没有完成，成效怎样，要做到心中有数有底，尽快抓好落实。对在实践中已经取得哪些成绩、形成了哪些经验进行认真总结，充分加以肯定，积极予以推广；对存在的问题和工作的不足，要分析原因，采取措施，积极谋求改进，不断加以完善。二是切实加强制度的健全配套。以制度建设科学化、规范化为目标，认真分析体系构建工作出现的新情况、新问题，凡是可以用制度加以规范的就要坚决加以规范，使制度建设尽可能与形势发展相适应，与惩防体系建设相配套；对不合时宜的制度要及时废止或修订，谨防制度出现漏洞和脱节现象；上下不一致的制度要分析纠正，左右不协调的要妥善处置，防止制度之间的摩擦和矛盾，不断提高制度的一体化水平，努力形成横向到边、纵向到底的制度网和上下贯通、规范有效的制度链。三是不断完善体系的框架内容。根据反腐倡廉形势的发展需要，坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六者并重的基础上，不断丰富和充实体系构建的内涵，特别是针对当前干部作风上面存在的突出问题，将作风和效能建设有机纳入惩防体系建设范畴进行统筹安排，切实防止有些干部从作风不正开始走向腐败深渊，充分发挥体系的整体效应。

(二)着力在深化拓展上下工夫

惩防体系是一个需要逐步深化提高的综合体系，必须不断拓展体系构建领域、增加体系构建深度。一是点上深化。紧紧围绕宁波当前保增促调工作目标，进一步贯彻落实贺国强书记和赵洪祝书记的批示精神，大力推广北仑区构建政府投资项目“防火墙”的做法，不断深化“三重一大”保廉体系建设，积极开展重点工程专项预防工作，并结合实际将土地出让、规划审批、重大活动等涉及重大决策和大额资金使用的工作有效纳入保廉范围。二是面上拓展。在党政机关大力推进惩防体系建设的同时，要适应企事业单位改革和新经济组织发展的需要，切实抓好国有企事业单位、高校惩防体系建设，积极探索中介机构等新经济组织的体系构建工作。三是线上延伸。按照四中全会提出的抓基层打基础的工作要求，紧紧围绕建设社会主义新农村和现代化城市社区的目标，不断延伸体系构建触角，继续深化基层廉洁工程建设，全面推进农村和城市社区的惩防体系建设。

(三)着力在探索创新上下工夫

惩防体系是一个需要与时俱进的创新体系，必须坚持解放思想、大胆探索，始终把改革创新贯穿于体系构建始终。一是继续深化体制制度改革。大力推进行政审批、财政管理、干部人事制度、投资体制和国有资产监督管理体制改革，建立健全廉洁高效的行政审批制度、公开透明的财政管理制度、竞争择优的干部人事制度和规范有序的投资管理制度；大力推进市场取向改革，培育和规范中介组织，加快推进政府与市场中介分开，充分运用市场手段优化公共资源配置；积极探索领导干部职务消费制度改革，继续扩大职务消费改革试点工作，积极部署开展公务接待改革。二是切实强化监督制约机制。紧紧抓住正确行使权力这个关键，合理界定领导机关、领导干部的权力边界，加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，加强对人财物管理使用、关键岗位的监督，健全完善询问质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度；继续深化完善领导干部廉情公示制度，强化对领导干部个人收入、家庭财产、子女亲属等环节的监督。大力发展基层民主，积极推广象山西周镇探索的村民说事制度，全面实施基层“阳光工程”，继续完善基层民主听证制度，切实发挥村务监督委员会的作用，切实加强对基层干部的监督。三是努力完善预防腐败机制。进一步完善各级党的委员会全体会议、党委常委会议事规则和决策程序，建立健全群众参与、专家咨询论证和重大问题集体讨论决定相结合的决策机制，推进民主决策、科学决策。积极推进廉情预警机制建设，加强廉情测评体系建设，建立以党员干部廉政度、勤政度和人民群众满意度“三位一体”的综合廉情指数，努力提高反腐倡廉决策的前瞻性和科学性。四要不断创新构建方法手段。充分运用现代科学技术尤其是网络信息技术，建立健全反腐倡廉网络举报受理机制、网络舆情收集处置机制，切实加强远程教育、网上公开、网上审批、网上举报、信息共享和电子监察系统建设，努力做到权力运作与权力监督的同步化、实时化、全程化，不断提高反腐倡廉的科技含量。

(四)着力在开放发展上下工夫

惩防体系是一个动态的开放体系，需要以战略的眼光来谋划，以发展的观念来推进。一是注重兼容性。要自觉适应中国特色社会主义总体布局和党的建设新的伟大工程需要，使惩防体系建设与经济、政治、文化、社会建设等各项制度体系建设相协调，与党的思想建设、组织建设、作风建设的各个方面相融合，更好地体现反腐倡廉与改革发展同步推进、协调发展的战略意图，更好地体现党的执政能力和先进性建设的本质要求。二是注重多元性。要不断适应反腐倡廉实践发展需要，及时跟踪解决惩防体系建设中出现的新情况新问题，不断丰富体系构建内涵，不断完善体系构建模式，不断创新体系构建载体，努力推动体系构建向多样化发展。三是注重统筹性。惩防体系是一个内容广泛、综合性强的大体系，必须坚持党委统一领导，切实增强领导干部特别是党政主要领导的责任主体意识，充分发挥纪委的组织协调作用，积极调动各级各部门和社会各界的积极性，做到资源统筹、力量整合、齐抓共建，不断形成工作大格局，深入构建惩防大体系。

(五)着力在落实增效上下工夫

惩防体系事关反腐倡廉成败全局，必须紧紧围绕体系构建工作的各项任务，切实做到言必行、行必果。一是建立健全责任机制。把惩防体系建设纳入党风廉政建设责任制范围，各级纪检监察机关必须积极协助党委、政府加强组织协调，作出总体部署，确定重点任务，落实责任分工，开展工作指导，确保责任到单位、到部门、到岗位、到人员。不断完善协作机制，惩防体系建设领导小组成员必须切实增强大局意识，既要各司其职、各负其责，切实抓好本部门本系统的体系构建工作，又要相互支持，信息共享，合力做好惩防体系的整体构建工作。二是切实加大执行力度。针对当前不同程度存在的工作不到位、执行不得力的现象，抓紧制定出台加强执行力建设具体办法，建立健全督查机制，定期开展惩防体系构建情况和落实情况检查考核，并把考核结果作为评价一个部门单位领导工作优劣和干部选拔任用的重要依据。建立健全责任追究机制，对制度执行不力甚至破坏制度的单位，要加大对主要领导的责任追究制度，确保已经制定的制度能够有效实施，已经落实的工作能够出成效。三是探索建立评价体系。明确体系构建工作的目标定位，科学确定绩效评价的内容和标准，讲究体系构建的实际效果、实际效率、实际速度、实际质量、实际成本，以系统辩证的观点、全面长远的角度来衡量和检验体系构建工作的成效，努力以惩防体系建设的实际成效取信于民。

(作者系中共宁波市委副书记、纪委书记)　　关于构建绍兴特色惩防体系的若干思考　王文序

省纪委十二届三次全会强调，反腐倡廉建设要以完善具有浙江特色惩防体系为重点。近几年来，不少地方都鲜明地提出构建具有自身特色的惩防体系，并积极实践。可以说，构建区域特色惩防体系已经成为一种共识、一个趋势。绍兴作为沿海开放城市、历史文化名城，如何正确理解、全面把握构建具有自身特色惩防体系的内涵和要求，并积极探索实践，值得认真思考。

一、思考之一：如何把握构建绍兴特色惩防体系的战略意义

构建具有绍兴特色惩防体系，首先要从战略高度，充分认识重要性和必要性，从而做到把握上更加全面、辩证，推进上更加自觉、主动。

第一，这是体现绍兴惩防体系构建成效的重要保证。构建绍兴特色惩防体系，本质上是指符合绍兴实际的惩防体系。回顾改革开放以来的历史，绍兴最鲜明的特徵、最大的实际是对外开放和市场化改革，反腐倡廉工作最具有特色的是促进和保障对外开放和市场化改革，不断克服原有体制机制制度与市场经济要求不相适应的问题，解决了滋生腐败的一些结构性、体制性深层次矛盾，促进了绍兴经济社会持续快速健康发展。突出表现在把反腐倡廉建设的重点放在公共资源的配置上，率先建立了建设工程、产权、土地交易和政府采购有形市场，率先建立了集中统一的招投标中心，并不断完善市场功能，规范交易行为，拓展交易范围，有效推进了公共资源的市场化配置，保证了绍兴经济社会率先发展、走在前列。因此，惩防体系构建只有始终立足于绍兴市场化和改革开放这一实际，着力推进体制机制和制度创新，着力健全有序、法治、廉洁、高效的社会主义市场经济体制，不断强化绍兴特色，才能为绍兴深化改革、扩大开放提供有力保证。

第二，这是提升惩防体系构建水平的基本途径。绍兴市早在2003年就率先构筑反腐倡廉防范体系。如果说2003年到2005年是“探索启动期”，2005年至2008年是“框架建设期”，那么现在已经进入了“提升发展期”。打造惩防体系的绍兴特色，正是提升发展惩防体系的应有之义。首先，特色意味着人无我有，这就要求我们思路“求新”，不断探索实践，在制度建设和体制机制改革上走在前列。其次，特色意味着人有我优，这就要求我们工作“求精”，善于提炼完善，在现有基础上不断打造工作精品，在品牌培育上走在前列。再次，特色意味着人优我新，这就要求我们能力“求强”，提升综合素质，不断适应新形势，创造新经验，取得新业绩。

第三，这是促进惩防体系科学发展的必然要求。科学发展观是新时期深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的根本指导思想，也是构建惩防体系的根本指导思想。落实科学发展观，把以人为本、全面协调、可持续发展的要求真正落到实处，就要把握绍兴实际，及时发现和解决影响、制约绍兴科学发展的突出问题，善于抓住那些带有全局性、根本性、关键性的环节，并在解决问题、推进工作中形成绍兴独特的工作方法和工作品牌，实现惩防体系本身的科学发展。因此，构建具有绍兴特色的惩防体系，也是落实科学发展观的题中之意、必然要求。

二、思考之二：如何把握构建绍兴特色惩防体系的基本要求

构建绍兴特色惩防体系，总的要求是构建符合绍兴实际，具有绍兴印记，能够切实长效地管事、管权、管人的反腐倡廉制度体系。重点应当体现在以下四个方面：

1.绍兴的地域文化特色。主要是廉政文化的特色。培育廉政文化特色对于构建区域特色惩防体系具有重要作用。首先，文化具有标识性。一个区域区别于其他区域最鲜明的莫过于文化。其次，文化具有引领性。廉政文化往往引领惩防体系的构建，决定惩防体系的内容，也影响惩防体系的构建成效，如果没有文化支撑，有些制度不一定能制定出来，即使制定出来了也很难落实并坚持下去。第三，文化具有影响力。廉政文化作为一种新兴的文化现象，往往容易引起广泛的关注，如去年我们创作编排的廉政越剧《一钱太守》，政治影响和社会影响都非常大。因此，构建绍兴特色惩防体系，首先应在培育绍兴特色廉政文化上下工夫。具体应在“四个有”上进一步做文章。一是有鲜明主题。主要解决绍兴反腐倡廉倡导什么、支持什么、弘扬什么、重点解决什么的问题。去年“廉政文化月”活动，我们提出了“高效做事、规范用权、清廉为民”这一主题，得到了市委、市政府的肯定，也得到了广泛的认可，值得坚持和发展。二是有特色平台。廉政文化需要通过一定的平台去传播、传承。要加大力度，建设更多的廉政文化建设平台，如廉政文化基地、阵地、传播媒介、活动载体等。在平台建设中，要注重打造绍兴特色，如以周恩来精神风范为代表的红色文化特色，绍兴古代清官廉吏的名士文化特色，绍兴戏曲之乡的戏曲文化特色，使之散发出独特的、浓厚的“绍兴味”，使绍兴干部群众喜闻乐见。三是有文化品牌。绍兴应该打造什么样的廉政文化品牌，如何打造品牌，要思考、探索、实践。四是有社会影响。要加大社会宣传、对外宣传力度，不断扩大绍兴廉政文化、廉政建设的社会影响，提升绍兴廉政建设的知名度、美誉度。

2.绍兴的实体内容特色。作为上层建筑范畴的惩防体系要为经济基础服务，关键是实体内容要符合区域经济社会发展实际，体现区域经济社会发展特色。要把握四个原则，明确六方面任务。

把握四个原则：一要融入全局。把惩防体系构建融入到学习实践科学发展观之中，融入到解放思想、深化改革开放之中，融入到完善社会主义市场经济体制之中，融入到党的建设和执政能力建设之中，融入到发展先进文化、弘扬社会主义核心价值体系之中。二要服务中心。始终做到围绕中心不偏离、服务大局不游移、促进发展不动摇，实现惩防体系建设与经济社会发展同频共振、互动双赢。努力做到思想教育、制度规范、监督措施以及惩治腐败、纠风治乱、源头治腐等各个方面，都能够有力促进经济社会科学发展，促进社会和谐稳定。三要解决问题。要把体系构建各项任务融入到实际工作中，把体系建设的过程变成解决制约经济社会科学发展的重大问题、群众反映强烈的热点问题、反腐倡廉建设的难点问题的过程。特别是这几年绍兴出了不少违纪违法案件，暴露出我们在防治腐败等方面存在的突出问题，要深刻剖析，努力解决，从而不断深化惩防体系构建。四要不断创新。要通过创新进一步提高反腐倡廉的科学化、规范化、制度化水平。要处理好继承与创新的关系，既要坚持和发扬已有的好经验、好做法，又要根据形势变化不断丰富和发展，不断进步和完善；处理好尊重群众首创精神与积极稳妥推进的关系，把群众的首创和实践作为改革创新的动力源泉，并充分考虑群众和社会的承受能力，实现和谐有序推进；处理好理论创新与实践创新的关系，重视理论创新和实践创新的良性互动，使创新体现在工作思路里，落实到工作措施上，贯穿于工作实践中。

要围绕建立健全思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制这一基本框架，明确六方面重点任务：

一是在教育上，重点要健全具有绍兴特色的反腐倡廉教育机制。在创新具有绍兴特色的教育方式、培育具有绍兴特色的教育基地、开展具有绍兴特色的教育活动、发展具有绍兴特色的廉政文化、健全具有绍兴特色的大宣教机制上进一步下工夫，着力营造讲究诚信、崇尚廉洁、尊重法制的社会文化环境，高效做事、规范用权、清廉为民的从政文化环境，耕读传家、重文崇教、勤俭治家的家庭文化环境。

二是在制度上，重点要健全具有绍兴特色的市场配置资源的制度体系。针对绍兴市场化程度比较高的特点，加大市场配置资源力度，进一步把市场竞争机制引入公共资金使用、公共资产交易、公共资源配置、公共产品生产等领域。大力推进要素市场体系建设，促进生产要素的合理流动和公平竞争。大力推进政府职能变革，切实还权于市场，还权于社会，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，进一步减少和规范行政审批，深化“三集中三到位”改革，加强便民服务中心建设，推进扩权强镇改革，探索大部门制改革。

三是在监督上，重点要健全具有绍兴特色的公共权力运行监控制度体系。第一，强化对领导干部的党内监督。突出实践性，严格执行和不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、民主生活会等制度。体现探索性，建立巡查制度；对有信访反映的干部进行提醒谈话，构建一道警示训诫防线；探索开展地方党委委员、纪委委员询问质询、提出罢免或撤换要求等工作。第二，建立权力规范运行体系。在党政领导机关，要完善决策、执行、监督机制。要加强决策咨询工作，落实决策报告、决策公开等制度，提高科学决策、民主决策、依法决策水平。推进党务、政务公开，让权力在阳光下运行。在行政部门，要建立动态综合控制机制，实施源头控制、过程控制、技术控制、自我控制和监督控制。开展部门权力运行内控机制探索，健全防范体系。在重点领域，推进廉政风险防范机制建设，实施权力运行风险评估，加强对权力风险点的全过程、全方位监控。

四是在改革上，重点要推进具有绍兴特色源头治腐体制改革。在政府投资体制改革、扩权强县改革、财政管理体制改革、政府采购制度改革、社会中介组织监管制度、干部人事制度改革等方面加大力度，积极探索，努力走在前列、创造经验。同时要不失时机推进公务消费和公务接待制度改革，探索公务用车管理制度改革。

五是在纠风上，重点要深化具有绍兴特色的监督检查和评议整改机制。围绕市委“保增长、抓转型、重民生、促稳定”重大决策部署和政策措施，围绕“三年建设计划”，健全监督检查机制，重点要综合运用各种监督检查职能、监督检查手段、监督检查方法，综合运用问责问效问廉的法规制度、提高监督检查的刚性，从而确保政令畅通，坚决纠正有令不行、有禁不止的不良风气。不断深化行风效能评议活动，强化以评议促整改促自转的工作机制。

六是在惩处上，重点要构建具有绍兴特色的案件检查工作机制。要着力提升三个能力。第一是案件突破能力。充分发挥反腐败协调小组的作用，形成整体合力，增强案件突破能力。二是政策把握能力。查办案件中，要把握宽严相济原则，坚持惩前毖后、治病救人，努力取得良好的政治、法纪和社会效果。要以人为本保护干净干事的干部，保障被调查人合法权益，积极为党员干部澄清问题。三是后续开发能力。要把办案成果作为宝贵的资源，更加注重发案规律的探索、制度漏洞的查找、权力风险的研究，更加注重“一案三报告”制度的落实，充分发挥查办案件的警示功能和治本功能。

以上六个方面，既要自成体系、各具特色，又要统筹兼顾、整体推进，把教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、改革的推动力、纠风的影响力、惩治的威慑力结合起来，有机统一于反腐倡廉工作的全过程。

3.绍兴的工作品牌特色。构建惩防体系的各项制度举措要靠一定的工作载体去落实，因此惩防体系的区域特色很大程度上靠工作载体的特色体现。要正确把握惩防体系构建与反腐倡廉各项工作的关系，把两者很好地统筹起来、融合起来、互动起来，通过扎扎实实的工作落实惩防体系构建要求，通过创新工作载体体现惩防体系的绍兴特色。具体应把握三个方面的要求：

一是已经形成传统的特色性工作要常抓常新，保持品牌。绍兴反腐倡廉工作上有许多传统性工作，要不断进行适应性调整，不断注入新的因子，做到常抓常新、保持活力。如行风建设工作连续抓了13年，已经成为绍兴的工作品牌，要保持生命力，就要转变理念，纳入到惩防体系总体规划之中，与教育、制度、监督、改革、惩处等工作紧密结合，注重从体制机制入手解决产生不正之风的深层次问题；注重新的技术手段、新的测评方法的运用，不断提高工作的科学性；坚持全面协调可持续，不断完善纠正、建设、监督、改革相互结合、相互促进的行风工作路子。其他传统工作，如党内廉政建设责任制、阳光工程、“四中心”建设、村务公开和民主管理等工作，也要不断深化创新，常抓常新。

二是已经产生影响的工作要深化提升，强化品牌。通过这几年的探索实践，我们有不少工作，如党内监督工作、“廉政文化月”活动、乡镇纪委规范化建设、“五有一化”规范乡镇权力运行、农村党风廉政建设“评星晋级”、农村“三资”管理等，已经形成了一些特色，产生了一定的影响。我们要进一步总结提炼、深化提升，努力打造成绍兴反腐倡廉建设的新品牌。

三是已经具备条件的工作要扎实实施，培育品牌。对于一些已经经过实践探索和总结提炼，条件基本具备的工作，要不断地在实践中完善提升。比如，近年来我市提出了构建“大案检”格局的思路，提出了建立行政自由裁量权动态综合控制的意见，提出了监督检查工作“一访两查三问”机制，这些均应切实抓好组织实施，进一步发挥作用，并力求培育成绍兴的一项工作品牌。

4.绍兴的构建方式特色。这几年来，我们通过整体构建、联合构建、专项构建、行业构建、科技促建等多种方式推进惩防体系构建，下一步要在坚持和完善这些构建方式的同时，根据绍兴实际进一步创新和完善构建方式。重点是四个方面：

一是深化拓展基层构建。(1)实施农村基层构建“三三一”工程。抓好“三规范”。规范乡镇机关权力运行，规范村级集体资产、资源、资金的管理，规范基层站所管理制度和收费执法行为。开展“三创建”。开展勤廉双优示范乡镇、村级党风廉政建设星级示范村、群众满意基层站所创建。加强“一探索”。推进村级民主监督组织建设，探索开展村务监督委员会规范化建设。(2)拓展基层构建领域。认真落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，完善“三重一大”集体决策制度，推进企业民主管理，把惩治和腐败体系建设融入企业经营管理活动之中，促进企业改革发展顺利进行；以强化重点领域和关键环节的监督为重点，严把招生录取、基建项目、物资采购、内部财务管理等关键环节，切实做到关口前移、防范在先，构建学校惩防体系；以加强行风建设和深化办事公开为重点，大力推行行风评议、“行风热线”等工作，进一步规范和拓展办事公开的内容、程序、形式，不断提高管理和服务水平，构建公用事业单位惩防体系；以改进服务、加强管理、强化监督为重点，实现社区事务流程化运行，规范权力运行，建立社区监督委员会，构建城市社区惩防体系。

二是探索实施岗位构建。机关运行中之所以存在“中梗阻”现象，行政执法领域之所以职务犯罪多发，根本原因是部门中层岗位权力集中、自由裁量权过大，监督制约又不到位。因此，部门中层岗位的惩防体系构建，应该成为整个惩防体系构建中一个十分重要的环节。要借鉴现代风险管理理论，对部门中层岗位、关键环节权力运行的风险点进行排查，针对这些风险点，按照科学分权、合理确权、有效制权的工作思路，建立各项防范措施，实现从源头上预防腐败。

三是创新发展特种构建。对于一些不能用常规方式进行体系构建的领域，要探索创新构建方式。比如，开发区的体制、机制、职能和纪检监察工作力量既不同于县(市、区)，也不同于一般部门，这就决定了不能用县(市、区)和部门行业的构建方式进行惩防体系构建，而要探索创新符合开发区特点的构建方式。再比如，一些临时性机构，资金量很大，但制度往往不够严密，监督往往难以到位，导致很大的廉政风险，如何构建管用有效的惩防体系，也需要思考、探索。

四是不断提升科技促建。绍兴的科技促建工作有较好的工作基础，被列入中央纪委预防腐败信息系统建设的联系点，我们要以此为动力，不断加强科技促建工作。要不断深化、拓展预防腐败网络平台建设，切实发挥作用、体现价值、打造品牌。要进一步加强电子监察系统建设，通过电子监察系统的实时监察、预警纠错、绩效评估和信息服务，全面推动行政执行力建设，提升预防腐败水平。要将信息、通讯、网络技术等科技手段引入反腐倡廉工作，提升科学化水平。要市县联动，左右互动，坚持不懈抓，加大投入抓，不断抓出成效，抓出水平、抓出特色。

三、思考之三：如何强化构建绍兴特色惩防体系的保障措施

构建绍兴特色惩防体系，既要创新理念、提高认识，又要明确要求、把握内核，更要健全机制，强化保障。应着力提供四个方面的有力保障：

1.要有力量保障。要从全局的高度、战略的高度，充分认识和正确把握构建惩防体系的重大意义，进一步加强领导，防止孤立地抓惩防体系，防止只有少数人抓惩防体系，防止就事论事抓惩防体系。各级纪检监察机关领导班子要对本地本部门的惩防体系构建工作经常专题研究，经常检查考核，主要领导要亲自抓，做到认识到位、精力到位、工作到位。要配强配足工作力量，确保构建惩防体系有专人抓，有足够的力量抓。

2.要有机制保障。要着力建立健全在市委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调下的统分结合、内外结合、上下结合、权责结合的惩防体系构建工作机制。一是统分结合，就是纪委内部要进一步形成合力，强化常委会统一领导，强化信息汇合、工作整合、力量聚合的工作机制，确保体系构建任务统得起来、分得下去、抓得上来，最后落得到实处。二是内外结合，既要抓好纪委内部这一块的各项工作，更要抓好外部各级各部门分项任务的落实，特别是牵头单位的任务落实。惩防体系建设任务特别是制度建设的任务，主要靠牵头单位抓，一定要进一步调动其积极性、主动性和创造性。要进一步建立健全有效的工作机制，加强与各部门特别是执纪执法、监督机关之间的协调配合。三是上下结合，一些涉及到区域性的制度建设要市县两级共同抓、统一抓，形成统一的制度规范，防止和避免“一市多制”现象的出现，促进区域性市场经济体制的完善。比如招投标统一平台建设等，要区域联动、上下结合，才能形成全市统一的招投标大市场。四是权责结合，有什么履职权力就有相应的构建责任，对不履行职责，不落实任务的单位和个人，要加大责任追究力度。要通过狠抓责任制这个龙头，加强目标管理，落实责任分工，强化监督检查，建立健全目标具体、职责明确、上下贯通、左右协调的责任体系。

3.要有方法保障。构建绍兴特色惩防体系，要重视领导艺术和工作方法。一要突出构建重点。以重点工作的成效带动全局工作的发展，以关键环节的突破带动整体建设的推进。针对惩防体系体系构建时间跨度长、涉及领域广、开放性、系统性强的特点，借鉴现代经济管理中项目化管理的理念和方法，把惩防体系建设的一些重点任务作为具体项目进行重点管理，保证任务的落实。二要实施绩效测评。要通过绩效测评，提升惩防体系预测水平，科学配置惩防体系建设资源，准确掌握社会各界对惩防体系工作满意度，提高人民群众的参与度。要把握全面、客观、简便、量化和精炼的原则，加快绩效测评机制探索实践。三要勤于总结提炼。某项工作抓了一阵以后，要回过头来认真进行思考，总结出一些带有规律性的东西，不断完善、提升。四要加大宣传力度。要高度重视反腐倡廉舆论宣传工作，把它纳入党风廉政建设和反腐败斗争的总体部署中加以安排。要加强与党委、政府以及有关新闻宣传部门的协调配合，加强正面宣传力度，全面宣传反腐倡廉成果。

4.要有组织保障。要着力构建适应反腐倡廉形势和任务要求、具有绍兴特色的纪检监察组织体系。要以纪检监察组织规范化建设为总抓手，在巩固深化乡镇纪委规范化建设的基础上，探索开展市直派驻(出)纪检监察组织、县级纪检监察机关、县级部门纪检组织的规范化建设，努力把各级纪检监察组织建设成充满活力、高效有序、廉洁奉公、富有战斗力的表率组织。

(作者系中共绍兴市委常委、纪委书记)　　坚决反对腐败是党必须始终抓好的重大政治任务——新中国反腐倡廉建设的主要历程和基本经验　邵景均

新中国成立60年来，执政的中国共产党领导各族人民坚定不移地开展反腐败斗争，大力推进廉政建设，积累了中国特色社会主义条件下反腐倡廉建设的丰富经验。认真回顾总结新中国反腐倡廉建设的主要历程和基本经验，对于全面贯彻落实党的十七届四中全会精神，胜利完成新形势下反对腐败的重大政治任务，具有重要意义。

一、新中国成立60年中国共产党始终坚持反腐倡廉不动摇，有效地维护了党的先进性和纯洁性，保障了国家的稳定和发展

腐败是人类社会生产发展不足、私有制存在的产物，并不会因为建立了社会主义制度而自动退出历史舞台。

尽管中国共产党在执政以前开展了长期的反腐败斗争和根据地廉政建设，七届二中全会还特别提醒全党警惕资产阶级糖衣炮弹的侵袭，要求党员干部做到两个“务必”，但是，真到了执掌政权，一些党员干部就开始憧憬执政给个人带来的种种好处，有的经受不住权力、金钱和美色的考验，滑向了腐败的泥潭，刘青山、张子善就是其中的典型代表人物。面对已经出现的和可能出现的腐败现象，以毛泽东为首的党中央高度重视。毛泽东及时告诫全党，腐败现象是社会主义社会的一个基本乱源，轻则引起群众的反对和不满，重则会引起“第二次革命”，造成干部“霸王别姬”、党和国家改变颜色的局面。反腐败关系执政党的前途和命运，“是全党一件大事”。

党执政后最早领导的反腐败斗争是1951年12月开展的“反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争”，即“三反”运动。到1952年10月运动结束时，全国县以上机关参加运动的总人数达到383.6万人，共查出贪污1000万元(旧币)以上的10.5万多人。地方县级以上有严重错误受到行政上撤职、撤职查办、逮捕法办处分者有4029人，其中省级干部25人，地级干部576人。党中央清醒地认识到，反腐败不能一劳永逸，仅靠一个“三反”运动是不可能从根本上解决腐败问题的。此后，全党又相继开展了“五反”、“新三反”、“新五反”、“反五风”、整党、整风、整社、反右倾、四清等运动。党中央和各级党组织对运动始终抓得很紧，从不虎头蛇尾，从不走过场。通过这一个个群众运动，形成了对领导干部强有力的监督。在开展群众运动的同时，党中央还采取了反腐败的多项举措：一是加强思想教育，注重榜样作用，营造浓厚的反腐败社会氛围。运用各种宣传教育手段，形成声势浩大的反腐败舆论优势；始终以党员干部作为反腐倡廉教育的重点对象；树立全心全意为人民服务的先进典型，进行典型教育，如学习雷锋、学习焦裕禄的活动；最高领导层以身作则，身教重于言教。二是注重制度建设，努力从制度层面解决问题。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体是中国社会主义制度的制定者，也是一系列反腐倡廉制度的奠基者。他们领导制定了《中华人民共和国惩治贪污条例》等惩治腐败的法规；制定了《关于实行国家现金管理规定》等财经制度；制定了《关于党政军群负责人视察、参观、休养、旅行时地方负责人不许接送、宴会和送礼的规定》等干部管理和待遇制度；制定了《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》等群众监督制度。三是正确处理反腐败斗争同其他工作的关系。我们党重视反腐败斗争，但从来没有把反腐败斗争置于高于一切的地位，而是强调反腐败斗争要与党的中心工作及其他各项工作的有机结合。为了使反腐败斗争富有成效，毛泽东不仅提出方针，而且亲自督办；不仅提出任务，而且交代办法。正是在毛泽东为首的党中央领导下，新中国成立初期的一二十年，成为中国共产党人廉洁从政的光荣岁月。

党的十一届三中全会之后，中国开始了改革开放和社会主义现代化建设的新时代，反腐倡廉建设也呈现出与以往不同的新形势新特点。邓小平同志形象地指出：“打开窗户，新鲜空气进来了，苍蝇蚊子也进来了。”在改革开放大潮的冲击下，一些党员干部被腐蚀，不正之风来势很猛。以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体，清醒地认识到在改革开放尤其是经济体制转换的历史条件下可能出现腐败易发多发的严峻形势，及时告诫全党，“风气如果坏下去，经济搞成功又有什么意义”，作出了“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”重要论断，把加强反腐倡廉的问题郑重地提到全党面前。这一时期，党中央作出了一系列反腐倡廉重大决策和部署，确定的方针是开放、搞活的政策延续多久，纠正不正之风、打击犯罪就得干多久，整个改革开放过程都要反对腐败，坚持“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”。在党中央的领导下，改变以往靠群众运动的方法，坚持依靠教育和制度反腐败，采取有效措施坚决反对和纠正领导干部特殊化，严厉打击经济领域的各种犯罪行为，开展整党，纠正损害群众利益的各种不正之风，有效遏制了腐败现象滋生蔓延的势头。

上世纪80年代末90年代初，中国经济逐步由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨。在新旧体制转换过程中，过去计划经济体制下不曾发生的腐败现象，以及将来市场经济体制完善后不易发生的腐败现象大量出现。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体，坚持邓小平反腐倡廉理论和方针，明确地提出，“治国必先治党，治党务必从严”，反腐败斗争既要持久作战，又要不断取得阶段成果。1993年8月召开的十四届中央纪委第二次全会在总结经验的基础上，提出“反腐败三项工作格局”：一是坚持以教育为基础，构建思想道德和法规制度两道防线，推进领导干部廉洁自律工作；二是坚持查办违纪违法案件，严厉打击腐败分子；三是坚持标本兼治、纠建并举，切实纠正损害群众利益的不正之风。与此同时，坚持治本抓源头，以改革推进反腐倡廉建设。通过这些卓有成效的工作，初步形成了有效惩治和防范腐败的体制机制制度，加大了从源头上治理腐败的力度，反腐倡廉建设取得了显著成效。

进入新世纪，以胡锦涛同志为总书记的党中央对党风廉政建设和反腐败斗争高度重视，反腐倡廉建设更加系统化、理论化了。党的十七大第一次把反腐倡廉建设与党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设一起，确定为党的建设的基本任务，强调以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强党的作风建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。根据社会主义市场经济体制下反腐倡廉建设的新情况，党中央适时完善反腐倡廉的战略方针，即“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”；提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的战略任务；提出拓展预防腐败的工作领域，“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。在党中央坚强有力的领导下，经过全党全社会的共同努力，党风廉政建设和反腐败工作在继承中发展，在改革中创新，取得了新的明显成效。特别是在查办大案要案、深挖腐败分子、加强制度建设、强化对领导干部的监督、治理商业贿赂、纠正损害群众利益的不正之风等方面取得重要进展。

60年来，深入开展的反腐倡廉建设为保持党的先进性、增强党的执政能力提供了有力的政治保证，为国家的发展、改革、稳定作出了不可或缺的重要贡献。

二、中国共产党在领导反腐倡廉建设的实践中创造了丰富的经验，成功地走出一条有中国特色反腐倡廉道路

新中国反腐倡廉建设的实践是空前伟大的，创造出中国历史上前所未有的丰富经验。改革开放之后，党既坚持和发扬了改革开放之前的一些好做法好经验，又在新的实践中创造出许多新鲜经验，全面回答了“谁来领导反腐倡廉建设、依靠谁搞反腐倡廉建设、怎样推进反腐倡廉建设”等根本性问题，走出了一条有中国特色反腐倡廉道路。

(一)始终坚持中国共产党对反腐倡廉建设的领导“谁来领导”，是反腐倡廉建设的首要问题。在我国，对反腐倡廉建设领导的重任，只能由中国共产党来承担。这是因为，第一，从法律规定上看，中国共产党是我国宪法明确规定的唯一执政党。共产党领导反腐倡廉建设，是由党在国家中的法律地位确定的，是其他政治力量不可取代的。第二，从党的性质看，中国共产党是以马克思主义科学理论武装起来的、以全心全意为人民服务为宗旨的先进政党，是与腐败现象根本不相容的。尽管腐败现象大都发生在执政的共产党内，特别是发生在党员领导干部身上，但是，从整体上看，共产党是为最广大人民谋利益的，是坚决反对任何腐败行为的。第三，从反腐倡廉建设的内在要求看，它是关系国家盛衰兴亡的一项重大政治任务和极其复杂的社会系统工程，只有在具有科学理论指导又有强大政治力量的共产党的领导下，才能完成这项系统工程。第四，从党领导反腐败斗争的实践看，党对执政条件下必须抓好反腐倡廉工作的认识是十分清醒的、态度是一以贯之的，领导反腐倡廉建设的成效也是显著的。新中国成立以来的实践充分证明，由中国共产党领导反腐败工作，是历史的选择、人民的选择。离开中国共产党的领导，不可能有效解决腐败问题。坚持共产党的领导，有利于确立正确的反腐倡廉指导思想、基本原则、领导体制和工作机制，作出符合中国国情的反腐倡廉战略决策和工作部署；有利于有效地动员和组织全党、全社会的力量反对腐败，使中国的反腐倡廉工作始终沿着正确的政治方向平稳健康地向前发展。

中国共产党对反腐倡廉建设的领导是全面的，体现在组织领导、思想领导、政治领导各个方面。

在组织领导方面，必须坚持党委统一领导。多年来，党在领导反腐倡廉建设的实践中，形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制。各级党委坚持把反腐倡廉作为关系党和国家生死存亡的大事来抓，把党风廉政建设和反腐败工作纳入党的工作整体格局，通盘考虑，统一部署，坚持把党风廉政建设和反腐败工作与物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设和其他业务建设紧密结合，一起部署、一起落实、一起检查、一起考核，进一步保证了党对反腐倡廉建设的统一领导，巩固和发展了全党动手反腐败的良好局面。

在思想领导方面，必须坚持以发展着的马克思主义指导反腐倡廉新的实践。毛泽东思想是我们党始终坚持的指导思想。包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等在内的中国特色社会主义理论，是马克思主义与当代中国发展实际相结合的最新成果，是党和国家各项工作，包括反腐倡廉建设，不断取得胜利的思想基础和政治基石。坚持以发展着的马克思主义指导反腐倡廉建设，就是运用中国特色社会主义理论，科学判断形势，深刻总结经验，准确把握规律，制定正确的反腐倡廉方针政策和决策部署；加强对全局性、战略性问题的研究，用发展的思路和改革的办法，注重从源头上解决腐败问题；坚持一切从实际出发，适应国内外形势的发展变化，进一步解放思想，开拓创新，努力做到思想观念和思想方法、工作思路和工作方法、人员素质和工作作风的与时俱进。

在政治领导方面，必须坚持党的政治纲领和政治原则，制定和实施反腐倡廉的重大决策。党对反腐倡廉的政治领导，主要是方向、路线的领导，最重要的是正确处理反腐倡廉建设与党的中心工作、全局工作的关系。发展是党执政兴国的第一要务，各级党委坚持反腐倡廉建设的任务提出、政策制定、工作部署，都以服从服务于科学发展为出发点和落脚点，将防治腐败寓于改革开放和经济建设重要决策和措施之中；反腐倡廉工作重点的确定、各项措施的实施，都放在改革开放和经济建设的进程中来把握，与改革发展的实践相适应，与改革发展的重要步骤相一致，与改革发展的重大举措相配套；针对妨碍改革、发展、稳定的突出问题，及时从党风廉政建设和反腐败角度研究和制定政策；坚持按照科学发展观的要求，及时发现和解决在党风政风方面的突出问题，既旗帜鲜明地保护广大党员干部改革创新的积极性，又严肃查处干扰破坏改革开放、经济建设的违纪违法行为，有力保证党的基本路线的贯彻执行和社会主义现代化事业顺利发展。

(二)坚持依靠广大人民群众和专门机关推进反腐倡廉建设

反腐败是你死我活的长期的政治斗争，必须解决好“依靠谁”的问题。中国共产党人是彻底的唯物论者，历来认为，人民群众是反腐倡廉建设可以依赖、也是必须依赖的主力军，是战胜腐败和不正之风的强大力量。在新的历史条件下，依靠群众有序参与反腐倡廉建设的基本途径，不是搞“群众运动”，而是发展民主，包括人民民主和执政党内民主。只有发展民主，让人民监督政府，政府才不敢懈怠；让党员群众监督干部，干部才不能腐败。发展社会主义民主政治，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在发展党内民主方面，坚持和完善民主集中制，健全完善党内民主决策机制，逐步推进党务公开，推进决策的科学化民主化，使广大党员更好地了解、参与和管理党内事务，充分保障党员的民主权利。在发展人民民主方面，坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志；健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，充分保证群众的选举权、知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，防范可能发生的腐败问题和各种不良倾向。

依靠人民群众反腐倡廉，核心是加强对行使公共权力的监督。主要形式是各级人民代表大会及其常务委员会以及人民代表的监督；政府专门机关监督；司法机关的监督；人民政治协商会议和各民主党派的监督；新闻舆论监督；一般群众监督。通过深化政务公开、厂务公开、村务公开，健全政府信息发布制度，推行社会听证、专家咨询等制度，增强决策透明度和公众参与度等，使权力置于党内外和广大人民群众的监督之下，防止权力的滥用。

执政党内监督在反腐倡廉建设中具有特殊的地位。必须充分发挥党内监督专门机关——纪委的作用。60年来，在党中央和各级党委的领导下，各级纪委(监委)忠实履行党章赋予的职责，从监督各级党组织和党员干部执行党的路线方针政策到监督党内组织生活，从查办各种违纪案件到保护党员权利，从纠正党内不良风气到组织协调反腐败工作，从教育党员干部廉洁自律到制定党内法规制度，在反腐倡廉建设中发挥了独特的、其他监督难以替代的作用。

(三)以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设

怎样才能有效地惩治和预防腐败？这必须建立一个可靠的路径。从新中国成立以来，我们党就积极探索有效开展反腐败斗争的方法和途径。进入21世纪以来，我国在充分吸收国际先进经验的基础上，从本国国情出发，适应新时期推进反腐倡廉工作的需要，着眼于从源头上防治腐败，提出了构建惩治和预防腐败体系的目标。紧紧抓住这一体系建设，就如同当年坚持“农村包围城市、武装夺取政权”一样，能够一步步引导我们走向廉政建设的胜利。

一是坚持贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针。这一方针是惩治和预防腐败体系的灵魂。解决腐败问题，惩治是必要手段，预防是治本之策。要正确处理惩治和预防的关系，在坚决惩治腐败的同时，不断加大预防腐败工作力度，着力铲除滋生腐败的土壤和条件，从源头上预防和解决腐败问题，形成惩治和预防腐败的合力，才能把腐败现象减少到最低限度。

二是坚持查办违纪违法案件，坚决惩治腐败分子。惩治这一手不硬，就谈不上体系建设。坚持从严治党，就必须坚持在法律和纪律面前人人平等，不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处。惩治这一手硬起来，不但能够有效打击和震慑腐败分子，而且有利于查找制度和管理方面的漏洞，加强预防腐败的针对性。

三是加强干部的廉政教育。教育是反腐倡廉的基础工作。必须坚持教育在先、关口前移，以领导干部为重点，加强理想信念教育、权力观教育和党纪国法教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线，努力使党员干部少犯或不犯错误。

四是坚持把廉政建设纳入法制化轨道。要把制度建设贯穿于反腐倡廉的各个环节，针对容易滋生腐败的重点部位和关键环节，推进体制改革和机制创新，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制，解决导致腐败现象发生的深层次问题。抓住关键领域和关键环节，科学合理地配置权力，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止权力滥用。在工作层面，坚持把法规制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，制定适应工作需要的各项制度；不断完善已经颁布的法律法规，堵塞制度漏洞；努力提高制度的执行力，促使各项制度得到贯彻执行。

五是坚持对公共权力运行的制约和监督。加强对权力的监督制约是有效防治腐败的关键。越是改革开放，越要加强和健全监督；越是高层次公职人员，越要有严格的监督。加强权力监督，要实现思想教育和制度建设相结合，自上而下监督和自下而上监督相结合。既通过完善巡视、派驻等监督形式，强化上级对下级的监督，又通过扩大民主，完善办事公开制度，增强公共权力运行的透明度，加强群众对公职人员的监督。综合运用多种监督形式，不断拓宽监督渠道，努力形成监督合力，把每一项公共权力都置于有效监督之下，促使每一个公职人员正确行使权力，防止权力的滥用。

六是拓展防治腐败工作领域。在当今社会，腐败行为产生的领域是多方面的，防治腐败工作也必须融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中。只有努力拓展防治腐败的工作领域，才能减少腐败现象滋生蔓延的空间。

(四)坚持灵活有效的反腐败战略策略

反腐败斗争不仅需要选择正确的路径，而且在具体实践中需要实行正确的战略策略。

——坚持纠正损害群众利益的不正之风。不正之风是产生腐败的温床，腐败是不正之风蔓延的必然恶果，反腐败必须坚决纠正各种损害群众利益的不正之风。坚持纠建并举、寓建于纠的原则，既坚决纠正已经存在的不良风气，又着眼于防止不良风气的产生，重视解决苗头性倾向性问题。实践证明，只有切实维护群众切身利益，才能凝聚党心民心，使廉政建设形成强大动力。

——坚持根据实际情况确定反腐倡廉工作格局。20世纪80年代后半期，党中央提出纪委履行“保护、监督、惩处、教育”四项职能。90年代初，确立了领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风的反腐败工作三项格局，对于遏制腐败现象滋生蔓延的势头起到重要作用。十五大以后，在坚持三项工作格局的基础上，强调从改革体制、机制、制度着手，加大从源头上治理腐败的工作力度。进入新世纪，惩治和预防腐败体系实施纲要提出，教育、制度、监督、改革、惩处、纠风各项工作整体推进，使反腐倡廉工作格局进一步丰富和完善。

——坚持战略上整体规划、战术上分阶段实施。反腐倡廉是一项长期的、复杂的、艰巨的战略任务，贯穿于改革开放全过程。既要树立持久作战的思想，又要增强现实紧迫感。坚持把战略性目标与阶段性任务有机结合起来，就是针对一个时期群众反映强烈、基本具备治理条件、经过努力在短时期内能够取得成果的突出问题，提出明确具体的阶段性要求和工作目标，作为全党全国共同的任务，集中力量进行整治，确保抓一项成一项，使反腐倡廉建设不断地积小胜为大胜，稳步向前推进。

——坚持以人为本，做到宽严相济，注重综合效果。在反腐败的政策策略方面，坚持对人的处理必须始终持慎重态度，坚持重证据，重调查研究。既严格依纪依法，又注意全面历史地、合情合理地处理问题。孤立和打击极少数顽固不化的腐败分子，教育和挽救犯错误的干部，支持和保护坚持原则、秉公办事的好干部。对严重违纪违法而又拒不悔改的，从重处理。对虽有严重错误，但能够主动讲清问题并配合组织查清其他人问题的，从轻或免予处分。对有一般性错误的，给予批评教育，帮助其改正。对经查清事实确属被诬陷的干部，予以澄清，给予保护。

——坚持反腐倡廉的国际交流与合作。随着我国对外交往迅速增多，一些腐败分子利用其中存在的漏洞，或向外转移赃款，或直接逃往国外，腐败问题日趋跨国化、国际化。因此必须积极推动建立全球反腐败合作机制，拓展反腐败国际交流合作领域。要在《联合国反腐败公约》的框架内，积极加强反腐败双边和多边合作，推动反腐倡廉的对外交流与合作向深度和广度发展。

三、认真学习和研究新中国反腐倡廉建设的基本经验，胜利完成新形势下反对腐败的重大政治任务

翻天覆地一甲子，居安思危两面观。当我们满怀喜悦回顾新中国60年反腐倡廉建设的光辉历程和丰富经验的同时，还必须冷静地看到，当前一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发，损害群众利益的问题仍然比较突出，反腐倡廉形势依然严峻、任务依然艰巨。为此，必须贯彻十七届四中全会精神，全面学习和研究新中国反腐倡廉建设的基本经验，坚持改革创新，完成好新形势下反对腐败的重大政治任务。

(一)反腐败的坚定性和彻底性，是新中国60年来我们党领导反腐倡廉建设的一个显著特点；作为党和国家事业的新一代继承者，必须从新的时代特点和实际情况出发，认清反腐倡廉的极端重要性，坚定不移地把反腐败斗争进行到底

中国共产党执政以后，毛泽东曾多次讲到腐败会“亡党亡国”。如果说，这些论述在当时还仅仅是一个伟大人物的预见、预言的话，那么到了上个世纪90年代，这些预见、预言就变成了现实。苏联共产党的“自行解散”和苏联解体，以及东欧一些共产党和社会主义国家的改制易帜，尽管有着复杂的多方面的原因，但人们公认，领导层的腐败，是一个直接的重要原因。这无疑给同是社会主义国家执政党的中国共产党敲响了警钟。从国内的情况看，我国进入改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期以后，与社会转折随之而来的腐败“这股风来得很猛”。必须看到，对一个执政党来说，如果经济建设长期搞不上去，人民群众的生活长期得不到改善，迟早会丧失执政地位；但也不能由此得出结论说，只要经济搞上去了，就万事大吉了。一个政党在执政过程中，如果自身腐败问题严重而又无力克服，导致社会风气败坏，最终也会丧失民心，带来灾难性的后果。胡锦涛同志指出，“在和平时期，如果说有什么东西能够对党造成致命伤害的话，腐败就是很突出的一个”。因此，必须坚持新中国60年来我们党的一贯态度，有腐败不除誓不罢休的彻底革命精神，始终把反腐败作为关系党和国家生死存亡的大事来抓。这是取得反腐败斗争胜利的基本前提。

(二)重在打牢执政基础，营造反腐败大势，是新中国60年我们党领导反腐倡廉建设的另一个显著特点；在今天，要从根本上预防和解决腐败问题，就必须健全和完善社会主义市场经济体制和民主政治制度，构建教育、制度、监督、纠风、改革和惩处六位一体的反腐倡廉工作体系

中国共产党是伟大的马克思主义政党，不论是指导战争还是指导反腐败斗争，都首先重视和谋划全局，营造大势。所谓大势，就是全局的优势。成败得失，往往在“大势”的呼吸之间。毛泽东指导反腐败斗争，注重从巩固政权的政治高度提出问题，通过一系列群众运动，始终保持高压态势，使干部“不敢”腐败。进入改革开放新时期以来，我们不再实行“运动反腐”，但是打好基础、营造大势仍是反腐败所必需的。这就要求我们致力于发展这个执政兴国的第一要务，致力于国家法律和党的制度建设。既然当前腐败现象“易发多发”主要是社会转型、体制转轨带来的，那么根治腐败也就必须在加快社会转型、体制转轨方面进行努力，尽早完成这一历史阶段的任务。这主要是：加快社会主义民主政治制度建设步伐，形成有效监督体制和机制，特别是要集中力量整治吏治腐败和司法腐败；加快社会主义市场经济体制建设步伐，打破垄断，形成新秩序下的良性竞争格局；加快社会主义精神文明建设的步伐，构筑思想道德和党纪国法这两道反腐败的坚固防线。与此同时，必须按照十七届四中全会《决定》的要求，加快推进惩治和预防腐败体系建设。一要按照建立健全防止利益冲突制度的要求，认真解决涉及领导干部廉洁自律的突出问题，依纪依法查处和整治领导干部利用职务便利为本人或特定关系人谋取不正当利益等问题，坚决纠正各种损害群众利益的不正之风。二要切实加大查办违纪违法案件工作力度，严肃查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职案件，严肃查办商业贿赂案件和严重侵害群众利益案件，严肃查办群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件，保持惩治腐败高压态势，坚决遏制一些领域腐败现象易发多发势头，决不让任何腐败分子逃脱党纪国法惩处。三要切实加强对领导班子和主要领导干部的监督，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。四要坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。积极推进廉政风险防范机制建设，善于运用现代科技手段惩治和预防腐败，加强对行政权力运行的全过程、全方位监控。通过一系列扎实有效的工作，加快推进惩治和预防腐败体系建设，确保取得明显成效。

(三)解放思想、实事求是、与时俱进，是新中国60年我们党领导反腐倡廉建设的又一个显著特点；在今天，要完成反对腐败的重大任务，就必须注重研究新情况、解决新问题、探索新领域，以改革创新精神推进反腐倡廉建设

世界在发展变化，实践永不停息。60年来，中国共产党反腐倡廉建设的步伐从来没有停下来，总是与时俱进地深化认识、创造经验、开拓进取，不断调整和完善反腐倡廉的思路、手段、方法、格局和目标，使之不断适应新形势、新任务的需要。在今天，贯彻落实十七届四中全会精神，深入推进党风廉政建设和反腐败工作，首先，要大力推进反腐倡廉理念思路创新，坚持以发展着的马克思主义为指导，按照中国特色社会主义理论体系的要求，用辩证的、全面的、发展的观点分析形势，准确把握反腐倡廉建设的新任务、新部署、新要求，围绕解决反腐倡廉工作中的一些突出问题，不断作出新的理论概括，提出新的工作思路，提高反腐倡廉建设的领导水平。其次，大力推进反腐倡廉工作方式方法创新，既要坚持和发展多年来探索形成的行之有效的办法和措施，又要加强对新任务、新措施、新课题的调查研究，把握特点规律，坚持超前谋划、统筹安排，牢牢掌握工作主动权。再次，大力推进反腐倡廉工作体制机制创新，坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，不断完善组织协调机制，加强各地区各部门纪检监察机关之间的协调配合，加强纪检监察机关与审判、检察、公安、审计等执纪执法机关以及组织人事部门之间的协调配合，创新工作机制，增强工作合力。总之，要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，从反腐倡廉工作实际出发，努力营造支持改革、鼓励创新、勇于探索的良好氛围，开创反腐倡廉建设的新局面。

毛泽东有一个著名的论断：“一切反动派都是纸老虎。”其实，腐败也是纸老虎，终将被人民抛进历史垃圾堆。可以相信，不管反腐败斗争道路上还有多少艰难险阻，都阻挡不住中国共产党领导中国人民反腐倡廉建设的前进步伐。

(作者系中央纪委研究室原副局级专员，研究员)　　善政发展的逻辑*　陈国权　黄振威

善政有多重含义，可指良好的管理、清明的政治、出色的政绩，本文则特指好的政府(Good Government)。在过去的理论研究中，学者主要侧重于研究“善政”的理想模式，从各个不同角度提出善政的目标指向，如“廉洁政府”、“法制政府”、“责任政府”、“有效政府”、“公平政府”等等，并阐述其具体的内涵及实现路径。但值得注意的是，学者们在阐述这些理想模式时多侧重于在一个特定的模式框架内对某一特定的理想目标进行讨论，而对这些理想模式之间的内在联系及其逻辑发展关系没有予以足够的重视。事实上，善政的特徵并非只是单个政府理想模式所能穷尽，其核心理念亦非简单的多个理想模式的叠加。因此，要充分理解善政理想模式的内涵，认识善政的发展规律，就必须从系统的角度，从这些理想模式之间的内在关系入手，探讨善政发展的逻辑。“廉洁政府”、“法制政府”、“责任政府”、“有效政府”、“公平政府”等理想政府模式并非孤立存在，它们之间也并非简单的并序共存关系。善政如同一个生命体，它的形成有一个成长的过程，其特质有其内在的系统性与整体性，并且其成长历程还遵循自身的次序和逻辑。总体来说，善政是遵循“廉洁政府、法制政府、责任政府、有效政府、公平政府”的轨迹不断往前发展的，前一形态的政府构成是后一形态政府的前提和基础，后一形态的政府则内含了前一形态政府的特点并在此基础上发展超越。在这当中，法治政府和民主政府是善政成长的内在动力，而服务型政府则是善政发展的最终目标。其关系如下页图所示。

一、廉洁政府：公共权力的公共运用

善政发展的逻辑起点是廉洁政府，这是由政府的公共性本质所决定的。现代政府产生于公民的协商和同意，其权力来源于公民权利的合理让渡。因此，作为公共组织，政府是人民权力的受托者和公民意志的代表，理应按照公民的共同意愿依法行使公共权力，对关系到每个公民共同利益的公共事务予以管理。如果一个政府不能有效地运用公共权力实现公共利益，那么这个政府也就失去了存在的前提性条件和合法性基础。因此，善政首先拒绝公共权力的非公共运用，如果一个政府运用公共权力牟取私利，进行非公共运用，那么就是腐败。廉洁政府的价值内核就是实现公共权力为公共利益服务，它首先解决了政府是公共服务组织而不是凌驾于社会之上的利益集团的公共本位问题。也正因为如此，廉洁政府一直是人类苦苦追求的理想政府状态，它构成了善政发展的合法性基础和逻辑前提。

*本文系国家社会科学基金项目《责任政府与政府问责制研究》系列成果之一。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上被承认”。[1]所以，政府存在的合法性就是建立在公众信任的基础上的，其整个行为，包括其履行职能的活动也都是以公众的信任为前提的。然而，层出不穷的腐败现象在不断破坏政府公共性原则，对政府的合法性造成了直接的冲击。广大人民群众纷纷通过各种途径对政府腐败行为表示不满，政府合法性的丧失严重影响了政治和社会的稳定，同时也动摇了党和政府在人民群众中的崇高地位。各国实践表明，凡是政府清廉的地方，市场经济就发展较好，政府的合法性基础就较为牢靠；凡是腐败纵横的国家，政局往往动荡不安，政府合法性基础也岌岌可危。因此，政府作为公共利益的代表，其存在的合法性基础就在于其行为被大多数公众所认可和支持，而无论哪种形式的腐败，都将侵蚀政府的合法性根基，进而削弱政府的控制力和号召力。

廉洁还是政府有效履行职能的前提。著名政治学家亨廷顿曾指出：“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”[2]而行政体系的软弱无疑会给政府职能的履行带来阻碍。具体来说，首先，在经济调节和市场监管方面，由于腐败的存在，在市场经济中容易发生公共权力与金钱的交换，其主要表现为公共权力代替竞争对市场秩序予以不正当干预，对市场资源予以不合理分配。政府干预市场，必然会带来以租金形式出现的经济利益，即“用较小的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。”[3]寻租作为一种非生产活动，其自身并不创造财富，它只是改变财产的归属关系。因而，腐败破坏了经济的发展，扰乱了市场的秩序。其次，腐败浪费了大量社会资源，强化了既得利益集团的地位，扭曲了收入分配机制，所以腐败也极容易引发广大人民群众的不满，引发社会矛盾和冲突，影响社会的稳定，动摇政权的巩固。因此，建设廉洁政府，是实现善政的底线追求，是善政发展的逻辑起点。

二、法制政府：法高于行政、先于行政

廉洁政府解决了公共权力的目标指向问题，却遗留了公共权力的运行限度问题。政府即使杜绝了公共权力非公共运用的腐败现象，却依然面临公共权力滥用的可能。政府机关在行使职权时具有较大的自由裁量权，再加之个人意志往往具有随意性，所以即便政府公共权力的行使坚持公共性目的，也极有可能对公民的基本权利造成损害，“好心却办了坏事”的事件在当今政府的行为中屡见不鲜。因此，要建设一个好的政府，除了要保持廉洁，惩治腐败外，还要对政府公共行政行为予以规范，对公共行政行为的方式予以明确，真正做到“无法律、无行政”。法制政府的核心理念是“法高于行政、先于行政”。

法制政府意味着公共部门的权力直接来源于法律授权，权力被授予的同时权力行使的边界也予以勘定，权力的行使不得超越法律设定的范围，法对行政行为进行限制，越权无效。一般来说，法律对行政行为的限制包含两个方面：一方面，如果法律有明文规定，政府就必须严格依照法律执行，其行为的范围和方式必须合乎法律规定，这是刚性的限制；另一方面，如果法律没有相关明确规定，行政行为可以自由裁量，公共权力的行使也必须在规定的限度内合理裁量，并遵从法的基本精神，这是弹性的显示。

法制政府要求政府的一切活动都必须以法律为依据，严格执行法律并受法律的约束，反对政府部门拥有宽泛的自由裁量权。这时的行政机关“行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据”。[4]法制政府的优势不言而喻，即它在客观上抛弃了传统政府管理中的人治因素，避免个别领导的任性专断，树立了法律、规则、程序的绝对权威，它以非人格化、制度化、程序化的特徵适应了现代社会的理性诉求。但法制政府的缺陷同样十分明显，过于强调按照严格的法律规则办事使得行政机关最终形成了一种消极、机械和重程序而不重结果的行政作风，法律存在的滞后性又使得法律不可能适应迅速发展的社会条件，法律条文也不可能涵盖社会发展的方方面面。最终，“对法律、对程序负责”实际上变成“对自己负责”：只要公务员在职权行使过程中按照法律办事，没有触犯法律规章，那么即便是行政结果明显不合理，他也可以轻易开脱自身的责任。

三、责任政府：从权力本位转向责任本位

法制政府强调法高于、先于行政，政府的权力行使要限制在法律规定的框架内。但法律具有保守性和滞后性，迅速发展的社会可能导致法律滞后于社会的发展，在这种情况下循规蹈矩对于政府公职人员来说是一种安全的行为正式，但无益于公民与社会的利益，这也是科层制的主要沉疴之一。责任政府本质上是一个结果导向的政府。与上述的政府类型不同，责任政府突破了传统科层制片面强调组织和人员对法律、规则、程序等负责的局限，明确要求政府部门及其公职人员对人民的根本利益全面负责，从而避免了科层体制中以“对法律、程序负责”取代“对人民最根本利益负责”的缺陷，同时，责任政府对公共利益的崇尚也能有效化解政府行为中合法与合理之间的矛盾。因此，责任政府是对以“权力为中心”的政府的摈弃和超越，其“基本特徵是政府从权力本位转向责任本位，从而将政府的职责体系建构在以服务社会事业、保障公民利益为最高宗旨的基础之上”[5]。

责任政府是对传统以权力为本位的政府的颠覆，这突出表现在责任和权力的关系上。传统政府的政府责任是与政府权力相伴随而产生的；当政府通过契约获得社会让渡的“权力”时，它也就相应的承担起了对社会必要的责任。责任是权力授予的结果，责任是权力运用合法性的保障。而责任政府认为责任是政府建构的逻辑起点，政府权力是政府履行责任的工具，因此，责任政府认为不应该从权力出发去构建职责体系，而应该牢固地树立以责任为中心的观念，这就要求政府部门的设置和人员的配备都应以其责任大小为前导，施行“无责任、无权力；先责任、后权力”，从而真正做到责权一致，让权力成为政府的履责工具。

回应性是责任政府的一个核心理念。作为一种理想的政府类型，责任政府“要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足”。[6]现代政府的性质也决定了人民是政府权力的来源和所有者，政府应该处于人民的监督之下，政府的政策和行为必须以广大人民的意愿为依归，对人民负责是我国政府工作的基本原则。不可否认，在现实生活中各级政府对人民的需求也会予以一定的重视，但毋庸置疑，这种来自于社会的“横向责任”比之上级部门下压的“纵向责任”而言可能处于相对次要的地位，甚至当横纵两种责任相冲突时，对人民利益负责的横向责任往往成为被舍弃的对象。责任政府的意义就在于，它认同了回应性是政府的核心价值和目标，政府部门和公职人员必须增强对社会需求的回应性，从而，政府由以前对上级权力中心的回应转变为对公民权利主体的回应。

四、有效政府：组织效率与社会效率的结合

责任政府强调政府公共服务的结果导向，强调政府对公民诉求的回应性，但是政府管理的结果导向与回应性还有一个公共服务的效率问题，对一个好政府来说，这是必须具备的基本特徵。有效政府不仅是坚持公共需求导向的政府，同时在公共供给效率上表现出良好的水平。政府在社会发展过程存在悖论性的现象，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源”，[7]著名的诺斯悖论不仅直观地阐明了政府对经济增长的重要作用，而且还形象地勾勒出政府在发展乃至整个社会进步中所扮演的双重角色。世界银行则进一步指出，“一个有效的政府对于提供商品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”[8]当前，发展已经成为全世界的共识，发达国家面临破解发展瓶颈和摆脱经济危机的问题，发展中国家则需要通过发展来摆脱贫困甚至实现超越。影响一个国家发展的因素很多，每个国家面临的具体困境也不尽相同，但其中公共资源的有限性和发展的无限性之间的矛盾是各国都要应对的难题。因此，实现公共资源的优化配置成为当下政府的一项基本责任，并且在这种情境下，政府不但要保证其责任最终得到圆满地履行，而且要努力实现履责过程的有效性和履责结果的最优化。这也就是说，责任政府的实现同样必须讲效率，责任政府的逻辑发展是有效政府。有效政府必须兼顾政府组织效率和社会效率的实现。

有效政府当然首先必须实现自身的组织效率。高效率的政府是现代社会的必然要求。这个组织效率包含两个层面的含义：一是行政效率层面，有效政府必须有相当高的行政效率，包括合理的机构设置、适当的职能配备、优化的流程管理、科学的决策程序和快速的危机反应机制等等，同时必须大力祛除机构臃肿、人浮于事、效率低下的弊病。二是政府成本层面，有效政府必须同时是“廉价政府”。任何资源都是有限的，我们应以最小的投入换来最大的回报，政府也不例外。纵观近年来我国各项财政支出，行政管理费用支出增长最快，应该说，杜绝铺张浪费，减小行政开支是当前我国政府面临的一项突出任务。

其次，有效政府还必须能有助于提升社会效率，有效满足社会需求。这种效率主要体现在三个方面：第一，政府必须能有效地促进经济发展，实现社会物质财富的快速增长；第二，政府必须能为社会提供高质量的公共产品和公共服务，满足公民的基本需求；第三，政府必须能有效促进社会进步，有助于社会自治能力的提升。

五、公平政府：政府德性的彰显

有效政府解决了政府的公共服务能力与水平问题，但政府公共服务是有指向性的，也就是说政府优先为谁服务？公共物品优先向谁供给？政府在其中有较大的自由决定权。而公共资源配置是否公正、优先选择的结果是否合理与政府的公平观念密切相关。因此，公平政府要解决的是有效政府公共服务的指向问题，公共物品的合理分配问题。长期以来，政府公共服务的公平与效率关系问题一直是需要不断探讨的重大问题。一方面，它们之间是相互依存、相互促进的：效率是公平实现的必要前提，没有效率，就没有公平分配的物质基础。文化大革命时期实行的“大锅饭”和“平均主义”就犯了只强调公平而忽视效率的错误，而改革开放三十年来我国贫穷落后面貌的彻底改变、群众水平生活的显著提高正是正确理解“效率是公平的前提”的最好印证。这也恰好进一步说明了有效政府是公平政府实现的基石和条件。同时，公平亦应是效率的必要发展。市场经济是一种以利益动机为前提的资源配置方式，市场经济主体在对自身效用最大化追求过程中的行为互动促成了市场经济配置资源的高效率。但市场机制良好运行的前提是产权的清晰性和竞争的有序性。其结果必将导致财富的相对集中，形成富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”。因此，在市场经济条件下，在市场带来高效率的同时，必然要求政府通过政策性的二次分配保障社会的分配公平。因此，现代社会就不仅要求一个有效政府，同时又要求一个能坚守公正原则的公平政府。

公平与效率在现代政府管理中具有统一性，但同时也是一对难以化解的矛盾。特别是在“效率优先、兼顾公平”的发展阶段，政府能有效促进资源的优化配置，实现较高的效率，但不能很好地解决社会公平问题。政府出于维护社会公平目标的努力极其容易带来发展效率的丧失，对于社会来说，为维护社会公平发展应承受的成本底线在哪里，值得政府务实而对历史发展负责任的精神去把握。著名学者奥肯就曾敏锐地指出：“为了效率就要牺牲某些平等，并且为了平等就要牺牲某些效率。”[9]改革开放以来，我国为了谋求更好的发展，特别是经济增长，我们选择了“效率优先，兼顾公平”的发展道路，这客观上促成了改革开放三十年来中国社会发生的巨大变化，但同时我们也要看到，这种成就背后蕴藏着巨大的危机，特别是伴随经济飞速增长，两极分化现象日益严重，东西差距、城乡差距、贫富差距明显，社会矛盾较为突出。于是我国陷入了一个发展性的矛盾之中：经济增长的目的是为了满足广大人民群众日益增长的物质文化需求，但经济增长的结果却没能让人民群众公平地分享改革和建设的成果。因而，在物质财富日益殷实的今天，我们迫切需要对发展逻辑和政府定位进行反思。我们要努力完成从“效率优先，兼顾公平”到“更加关注公平”的观念的转变，让政府的道德性得到更多的彰显。公平政府的核心即是对政府德性的强调，其实现途径就在于让企业真正成为效率的创造者，政府则固守自己公平的维护者角色。

公平正义是社会主义国家制度的首要价值，“维护社会公平作为一项政府的责任，就是必须履行的义务。”[10]当然须指出的是，限于我国的特殊国情，历史上我国政府对“公平”二字长期存在理解上的偏颇或重视不够的问题，尽管近几年党和政府对公平问题予以了高度的重视，但若要构建一个完善的公平政府，我们仍需付出巨大努力：首先，政府必须保障公民最基本的生存权利。政府应该根据社会生活水准规定最低生活保障线，给低于最低生活保障线以下的公民提供补助和救济。其次，政府应该给公民提供平等的发展机会。政府必须采取有效措施保证社会的开放性，为每个公民提供平等的施展能力的空间，反对各种政策性歧视和习俗性歧视。再次，政府应该保护公民正当的劳动所得。政府既要建立相应的制度确保公民的合法收益得到保护，又必须通过政府转移支付等必要的再分配保证社会公正。最后，政府对社会分配进行必要的再分配。政府通过其职能履行，实现社会收入的转移支付，增加社会的有效需求，促使需求与供给的总量均衡；并使初次分配中出现的差距程度得到缩小，社会矛盾和冲突得到不同程度的缓解，实现社会和谐发展。[11]

六、法治政府与民主政府：善政发展的推动力量

善政发展有其自身的逻辑，并循着更有效、更公平地提供公共服务的路径发展。但善政的发展需要推动力量来推动的。历史经验反复证明，政府从来都不会完全自觉地遵循廉洁、法制、责任、高效、公平的理念发展。作为社会最大、最为权威、最有强制力的控制系统，政府客观上更倾向于“帕金森式”的非合理的扩张。[12]不管什么政府都有其特定的自身利益，甚至可以说任何政府本身都是一个利益集团，因此，廉洁政府不可能依靠政府的自觉能实现。实践也一再证明，政府具有普遍的权力扩张倾向，政府不可能自觉的运用法律束缚自身的权力，为政府的行为勘定严格的权力边界，因此法制政府也不可能是政府自我完善的结果。政府责任逻辑起点是一种外在的约定，然后才可能内化为政府公职人员的自觉，因此，责任政府也必然是社会力量对政府的诉求。有效政府首先要求政府严格控制公共管理成本，而这与政府工作条件的改善、公职人员福利水平的提高都会发生严重的冲突，政府管理成本的不断扩张几乎是永恒的政治现象。政府对公平原则的坚守同样需要外在力量的推动，由于强势集团必定具有更大的话语权，政府更倾向于代表强势集团的利益是任何社会的共同现象。总而言之，善政的发展不可能是自发的，它的成长需要外在力量的推动。实践证明，民主与法治是善政发展最重要的推动力量，于是建立法治政府、民主政府就成为善政发展的基础。

法治政府是依法治国理念在政府建设领域的实现，法治政府意味着政府受到公民与社会有效的监督与制约，在政府官员不能有效履行职责时将受到罢免或惩罚。“建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”[13]因此，法治政府包含两个层面的含义：其一，法治政府意味着政府的权力受到法律的限制和调控。即政府对经济和社会事务的干预应当严格依照法律所规定的领域和方式进行，防止行政权力的滥用；同时，通过法律建立相应的约束机制，防止政府任意扩权，最终维持一个在规模、职能和权力都合理的政府。其二，法治政府还意味着政府必须维护公民的根本利益。公民和政府在法律上处于平等地位，国家权力不能进入社会的自治领域和公民的私人领域，一旦公民权利由于政府权力的不当使用而受到侵害，应该公正公平地得到赔偿。

民主政府是法治政府建立的内在要求。与法制(rule by law)相似，法治(rule of law)的主要任务也是保障公民的合法权益，但与法制所不同的是，在法治政府中，法治的主体已变成公民，依法行政不再是当权者的恩赐，公民通过合法的参与途径保障其合法利益。因此，强调法治政府，就要求正确处理公民、社会和政府三者之间的关系，这在客观上也造成了对民主政府的诉求，而民主政府的关键是要“建立有效的监督制约制度使公民有足够的力量监督和制衡国家权力，促使国家机关切实根据公民的意志和愿望进行管理，从而维护公民的政治自由，实现社会的政治文明”。[14]当然，民主政府和法治政府向来都是互为存在条件的。概括地说，民主政府是建立法治政府的前提和推动力，法治政府则是民主政府的保证。历史反复证明，在强大的政府面前，公民的民主参政和民主监督政府的权利极易受到践踏。唯有完备的、具有至高权威的法律予以确认和保障，公民的各项民主权利和私人利益才能有效得到保护，即便受到侵害也能通过一定途径挽回损失。

七、服务政府：善政发展的终极目标

从廉洁政府到公平政府，是政府不断升华的过程，廉洁、法制、责任、有效与公平是对政府公共行政的规范，最终的目标是促使政府成为一个服务型政府。服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[15]不言而喻，服务型政府是人类所追求的理想政府，它是廉洁、法制、责任、有效、公平政府建立与完善的终极性成果，是善政发展的终极目标。它体现了国家权力向社会权利、政府本位向社会本位的转变，是政府治理范式的根本变革，是责任政府必然结果。

有效提供公共服务一直都是衡量一个政府绩效的重要标杆，因此，有效政府又是实现服务型政府的重要基础。然而在公共服务供求领域，公共服务需求日益增长和公共服务供给不足之间的矛盾长期存在。为此，政府通过引入市场机制，在公共服务供给领域引入竞争机制等措施来化解这一矛盾，客观上也取得了一定的成果。但在某些领域，特别是农村公共服务的供给方面政府仍然陷入了困境。比之公共服务供需矛盾，公共服务供给过剩和公共服务需求过剩的双重格局对当前我国公共服务供求现状的描述更为贴切。事实上，政府在供给公共服务方面不可谓不努力，特别是有些地方政府，甚至是“倾尽全力”，但有些政府提供的公共服务与公民所迫切需要的服务相去甚远，大多只是与GDP增长密切相关的“政绩工程”、“形象工程”，公共服务的价值极其低下。因此，倡导公共需求导向成为政府提供公共服务，构设服务型政府的必然要求。公共需求导向，意味着公民需求将成为有限资源环境中决定提供何种公共服务、供给多少、如何供给、供给优先顺序、供给程序和判断公共服务供给效率和质量的最终依据，而这要求政府在制度设计上要预留公共参与的通道，使得公民的利益表达和公共服务需求能顺利纳入政府决策议程。

现实中，除了公共服务的供给不足问题，基本公共服务的供给不均是政府面临的另一大难题，服务型政府必须坚持公平原则，公平政府又构成了服务型政府的重要基础。目前我国在公共服务的供给方面还存在较为严重的不公现象。以城乡差距为例，2007年我国城乡的名义差距是3.33倍左右，但是如果把各种社会福利因素计算在内，估计城乡差距在5～6倍左右。也就是说，基本公共服务因素在影响城乡实际收入差距中所占的比例高达45%左右。[16]因此，缩小城乡差距、地区差距、贫富差距，不仅仅是缩小公民在收入和财产等方面的差距，更重要的是逐步缩小公民在基本公共服务享有程度方面的过大差距。从这个角度上说，促进基本公共服务均等化，就是政府积极采取行动，有效化解两极分化矛盾的具体体现，坚守公平原则的公平政府将是建构服务型政府的必要前提。

上世纪70年代以降，伴随着全球化、信息技术和知识经济的快速发展，经济增长问题早已不是困扰西方社会的唯一痼疾，而与公民对政府的服务普遍不满和官僚体制臃肿、效率低下密切相关的政府治理危机日益受到关注。与此相适应，我们对政府的研究也开始摆脱“大政府”与“小政府”争论的局限，正如奥斯本与盖布勒所呼吁的，“我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。”[17]理论界与实际政府部门为探索“更好的政府”颇有建树，官僚体制的一些替代模型——新公共行政、新公共管理、新公共服务等被相继提出，并对政府改革产生深刻影响。时至今日，越来越多的人认为，在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天，善政已经成为人类政治发展的理想目标。作为当今最具有权威性的权力主体，政府仍然具有至关重要性，政府在公共治理和社会现代化过程中依然处于核心地位。“一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。”[18]本文的讨论也是基于这种背景而展开的。从这个意义上说，善政和之前出现过的统治型政府或者管制型政府就有着本质的不同，善政是与善治相适应的概念，我们讨论善政都是在善治的语境下进行的。

此外，本文所总结的善政发展的序列也并非一成不变，政治、经济、社会、文化乃至核心任务的不同，都会使得这个发展的次序发生改变。尽管如此，从政府理想模型间的关系来看，善政发展的内在逻辑仍是清晰的。因此，通过对理想政府类型的特点与核心命题的梳理和研究，总结出善政发展的逻辑，从而对当代中国行政体制改革的价值建构、目标指向和路径选择提供了一种可资借鉴的学术思想。

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[18]俞可平，善政：走向善治的关键[N].文汇报，2004‐01‐19(作者陈国权系浙江大学公共管理学院教授、博导；黄振威系浙江大学公共管理学院博士生)　　招标投标工作中存在的问题及对策研究　马光明

浙江省市场化改革起步早，是全国较早开展统一招投标平台建设的省份之一。目前，全省所有地级市和应该建立的县(市、区)已全部建立招投标中心，1147个乡镇(街道)有1051个建立了招投标中心，形成了市县乡三级招投标平台网络体系。招标投标工作的开展，对维护市场秩序、确保工程质量、促进干部廉洁、从源头上预防腐败发挥了积极作用，有力促进了招标投标活动的健康发展。但由于种种原因，当前招标投标领域的问题仍然突出，许多问题还没有解决，为此，本文结合工作实践，对当前招标投标活动中存在的突出问题作一分析，对如何应对提出一些对策建议。

一、当前招标投标活动存在的突出问题

1.行政权力干预和插手招标投标，违纪违法案件频发多发。主要表现在：一是“权力标”及“关系标”时有发生。一些地方和部门依法招标意识淡薄，前期工作不主动，计划不周密，往往以时间紧、任务重，或以应急工程、特殊工程、保密工程为由，随意简化程序和变更招标方式。有的非法使用行政权力，违反操作程序，在招标前就与投标人谈妥条件，基本内定后才开始招投标，并拉来其他企业进行陪标；有的在招标文件上暗做手脚，量身定做倾向性条款，为意向中的投标人开绿灯。二是一些领导干部直接插手招标投标活动。有的利用领导干部职权和职务影响，通过身边工作人员、亲友或中间人干预和插手招标投标活动。有的将能够影响公平竞争的有关信息透露给特定的投标人，造成投标人之间的不公平竞争；有的明确授意、指使、照顾某投标人，强令中标人分包、转包工程，等等。据统计，2007年以来全省纪检监察机关在监督检查中共查处涉及工程建设领域违纪违法案件199件，为国家挽回经济损失近2.2亿元。2006年至2008年，全省纪检监察机关查处的涉及工程建设领域违纪违法案件中，共涉及县处级干部141名、地厅级干部19名。

2.招标人场外运作，规避招标。一是将造价高的单项工程肢解为多个子项，各子项的合同造价低于招标限额，从而规避招标。如，有的单位将办公楼装修工程肢解为楼地面石材、楼地面木地板、墙面涂料、吊顶等项目对外单独发包。二是以“大吨小标”的方式，设法将工程概算降低到招标限额之下，确定承包企业后，通过设计变更等手法，调整项目规模，按实结算工程款。三是有的项目主体工程进入有形建筑市场，后期工程和附属配套工程、二期工程则搞场外交易，放长线钓大鱼。

3.投标人串标抬标，排斥他人。一是投标人部分联盟或全部联盟，相互勾结和串通，通过事先约定投标报价的方式，控制中标结果，达到抬高中标价，轮流坐庄共享利益的目的，使国家利益受损。这类串标行为具有很强的隐蔽性，在被查处的案件中，多因串标合谋者在投标文件中留下蛛丝马迹而败露。二是招标人或代理公司与投标人相互串通的情况，双方搞桌下交易，通过精心设计和安排，让意中人中标。串标抬标使公开招标流于形式，不仅损害国家利益，破坏招投标正常秩序，而且容易滋生腐败。虽然有为数不少的串标、围标案件被依法查处，但由于受巨额利益的诱惑，还是有人铤而走险，以身试法。

4.评标专家丧失原则，定向评标。一是打极端分，故意抬高或压低某投标单位的评分。这种专家往往抵挡不住“红包”的诱惑，见利忘义，在评标中为特定的投标企业“保驾护航”，做出出卖人格的事情。二按业主意向评标，不讲原则，丧失立场。这种专家以为评标委员会要向业主负责，应按照业主的意向进行评标并推荐中标候选人，导致评标过程中，不敢发表自己的真实意见，过多的考虑业主的想法，甚至主动去揣摩和询问，最终沦落为“暗箱操作”的工具。

5.代理机构专业不专，立场不公。代理机构遍地开花，给市场带来了新鲜血液，促进了招标投标事业的蓬勃发展，同时，也带来了新问题。主要有以下几个方面：一是专业性不强，专业人员欠缺。部分代理机构代理能力不足，尤其缺乏大型项目招标代理实践经验。二是从业人员素质不齐，鱼龙混杂。部分从业人员不讲职业道德，在从事代理业务中投机取巧，中饱私囊，严重败坏行风。三是站错立场，定错标准。有代理公司虽然处在中介的位置，却未站在公正的立场。在代理活动中，以招标人的意图和想法为标准，给招投标市场带来不健康隐患。四是唯利是图，明知故犯。部分代理公司与投标人相互串通，结成利益小团体，为团体成员大开绿灯，在招标文件中设定排他性条款，或者团体成员相约轮流坐庄，相互陪标，代理公司从中收取好处费，损害国家利益。

二、存在问题的原因分析

1.法律法规及相关配套制度不健全，缺乏可操作性。招标投标业务的快速发展与法律法规制度建设的相对滞后的突出矛盾，是招标投标活动出现上述问题的重要原因。《建筑法》、《招标投标法》等法律法规颁布已有近十年时间，所对应的市场条件发生了很大变化，其部分条款已不能适应市场环境需要。如，《招标投标法》第37条允许招标人代表进入评标委员会，而实际运行情况表明，招标人代表可能会在一定程度上影响评标结果，妨碍公平和效率原则。又如，《招标投标法》第53条明确了投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的应承担的法律责任，但缺乏明确认定串标行为的规定，给实践中界定和查处串标带来了难度。另外，各地在制定地方、部门规章制度时，由于对法律的理解存在不一致，往往出现一些偏差，使得这些规章制度在指导具体的招标投标活动中出现前后矛盾、操作困难的情况。

2.违法违规行为惩处力度不足，起不到震慑效果。一些法律规定对某些违法行为处罚较轻，导致违法违规成本相对偏低。《招标投标法》对招标人和投标人的违法行为的惩处主要以罚款为主，且最高不能超过合同金额的千分之十。这些处罚措施和力度与投标人违法行为得逞后所得利益相比，违法成本太低了，不足以阻止投标人为获得非法利益铤而走险。如，温州某市政工程串标案，参加投标的施工企业先后从中标单位分取好处费1216万元。后经法院审理，涉案人员分别被判处6个月至2年、缓刑1年至2年不等的有期徒刑，同时处5万元至80万元的罚金。仅此来看，现行法律对于串标的惩处与串标成功获得的超额利润相比明显偏轻，难以有效遏制不法企业与个人的投机心理。招投标监督部门对投标人的违法行为直接进行调查取证，在实际工作中阻力很大，违法行为又具有相当的隐蔽性。同时，由于地方保护和行政干预及权钱交易等现象存在，使得调查处理难度更大。这也造成了很多行为人抱有侥幸心理，助长了违纪违法行为的产生。

3.招投标市场诚信体系不完善，信用观念差。建设市场缺乏统一的涵盖各类市场主体的诚信评价标准，一些地方尚未建立完整的工程项目信息和市场主体信用记录系统，信用评价还未成为投标资格审查条件和评标打分的重要依据，其约束作用难以发挥。招标人、投标人、评标专家以及中介机构的某些人员，在进行招投标活动中，难免还被一些人情、关系、势力、权力以及金钱等左右。诚信受奖、失信受罚的体制还不完善，招投标市场主体缺少行业自律，为了获取高额利润或不当得利，常在招投标中进行弄虚作假和一些丧失职业道德的不诚信行为。

4.投标人采用不正当竞争，违法获得暴利。建设市场僧多粥少，供求矛盾突出。企业为了在激烈的市场竞争中占有一席之地，能够生存、发展和壮大，在市场竞争机制尚不规范的条件下，必然要采取种种办法甚至是不正当手段与对手展开较量，特别是一些技术水平低，资质差的企业为了能与比自己水平高的企业抗衡，更是不择手段，通过“公关”战术，权钱交易，幕后操纵等方法，承揽工程。而那些资质等级高、技术水平好、质量信誉优的企业在靠正当竞争无法获胜的情况下，也不得不竞相仿效，出现了“中标靠低价，获利靠索赔”怪现象，严重扰乱了建设市场的正常竞争秩序，有些施工企业为了获取高额利润，不惜以身试法，搞串标、抬标、围标等严重违法违纪的行为，以致招投标领域不正当竞争、行贿受贿之风愈演愈烈，恶性蔓延，成为违法犯罪的高发区。

5.缺乏有效监督手段，监管力量不足。尽管目前形式上采用了电子监控、通信屏蔽等监控手段，但要治标治本，尚存在不少困难，主要是市场监管力量不足，譬如监督执法队伍的人员编制、行政经费等都缺乏应有保障。对招标人的监督和规范其行为上，缺乏必要的手段。在监督功能上偏重事后监督，缺乏事前监督；在监督范围上偏重违纪违法行为，缺乏对重大决策、重大行动的监督；在监督机制上缺乏财政和审计部门的参与，缺乏公安、检察等执法执纪部门强力介入，造成串标、围标案件发现难、调查难和处理难。

三、加强对招标投标监管的对策建议

(一)抓改革，健全和完善招标投标监管的体制机制

1.创新招标投标监管体制，推进统一平台建设。进一步理顺招标投标监管体制，真正实行“管办分离，监管分离”，从根本上解决部门各自为政、同体监督等问题。将各行政监督部门的招标投标管理职责划归到一个部门统一管理，由该部门统一建立一支“精干、高效”的监督招标投标活动的专业执法队伍。改革目前的资格预审制度，全面推行资格后审，开放市场，让更多的企业参与招标投标市场竞争，加大串标围标者的成本。当前，要抓紧推进省级统一公共资源交易中心的建设，建立省级统一公共资源交易监管机构，切实加强对包括工程招投标在内的公共交易的集中监管。

2.推进政府投资工程管理体制改革，全面实行政府投资公益性或非经营性项目“代建制”。对政府投资公益性或非经营性项目实行“代建制”，是提高投资效益的有效措施之一，也是从源头上预防腐败的重要保障措施。通过招标方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，从而减少业主对工程招投标活动的干预，提高政府投资效益和管理水平。因此，应加强项目管理公司的培育，加快形成代建市场，大胆探索实践，逐步建立并完善相应的配套措施。

3.充分发挥职能部门作用，形成有效的监管合力。发改、建设、财政、审计、水利、交通等行业主管(监管)部门要与监察机关加强协调配合，健全和完善招标投标监管协调机制，做到各司其职，协作配合，形成合力。如财政部门对政府投资项目实行合同备案和工程款直接拨付制度，对未经招标投的工程项目予以停止拨付工程款；审计部门应当依法对招标投标活动实行审计监督；监察部门应当加强对行政监督部门执法活动的监督。

(二)抓规范，加强对招投标双方、中介机构以及评标专家的管理

1.规范招投标活动程序。不断探索和总结实践经验，进一步完善操作流程和行为规范，引导招投标双方在法律框架内进行交易活动。尤其要加强重点环节的监督和管理，通过制定和推行招标公告发布办法、资格后审制度、投标文件递交、接收及开标流程、评标专家行为规范、封闭式评标区管理办法、招标监督规程、投诉处理规程等一系列制度和办法，从程序上对招标投标活动加以规范和监管。要强化施工过程中的工程变更管理。切实加强政府投资项目的监督管理，强化政府投资项目工程变更监督管理，加强在建工程“标后”监督检查力度，进一步突出造价控制与监管，切实减少以提高工程结算价款为目的的各种违法违纪事件的发生。

2.加强对招投标双方的管理。招标人在组织招投标活动中，严格按照程序和标准进行，规范招标行为，若自身招标力量不足，应加强力量或实行“代建制”。行政监督部门要建立对招标人的考核机制，落实责任追查制度，保障招标活动取得预期成效。投标人作为市场卖方主体，通过参与招投标竞争获得承包项目的机会。行政监督部门要建立统一的投标人信用档案，加强对投标人信用的跟踪和监管，严格市场准入和退出制度，努力创造良性竞争的市场环境。

3.加强对中介机构和评标专家的管理。尽快出台中介机构管理办法，规范中介机构行为。大力推行招标代理机构的执业(上岗)资格制度。加强对中介机构的监管力度，每年开展专项检查，通过加大责任追究处罚力度，促进中介机构的行业自律。进一步加强对评标专家的管理，严格审查评标专家入库资格，定期组织学习和培训，加强职业道德教育，不断提高评标专家的业务水准、工作专业性水平。实行评标专家动态考核管理制度，建立评标专家个人档案，将评标效果评估结论记入其个人信用档案。

(三)抓载体，提高招标投标活动的科技含量

一是建立和完善电子监控系统。重点加强对招投标全过程的电子监控。通过监控系统对招投标全过程进行录像和录音；设立指纹门监督系统，对进出评标区域的评标专家、工作人员和监控人员等人员用指纹进行确认；对整个评标区实施通讯屏蔽，以确保评标过程的保密等。通过这些手段着力规范和约束招标人、代理机构、评标专家、监督人员以及招标投标参与者的行为，提高其自律意识，减少违法违规行为的发生。

二是建立健全电子网络信息。加快浙江省招标投标网建设，建立一个权威的覆盖全省各地、各行业的招投标信息网，将各种工程、设备和材料招标信息、企业信息、从业人员信息、评标结果、中标结果、不良行为等全方面的招标投标信息登在网上，既向全社会公开各种招投标信息和企业及从业人员的信息，又接受全社会的监督，以此促进各招标投标主体，尤其是投标人增加诚信、自律意识。

三是建立健全招投标信用公示查询系统。建立健全全省统一的建设工程招标投标信息体系，实现全省统一的诚信信用平台，统一的诚信评价标准，统一的诚信法规体系，统一的诚信奖惩机制。完善市场信用体系，各项目管理、招标代理等中介机构和评标专家、招标人、投标人在招标投标活动中违法、违规、违纪的，由有关行政监督部门依法处罚，记入不良信用档案并在媒体公开曝光。充分发挥信用公示查询系统的作用，完善诚信激励和失信惩戒机制，使诚实守信者得到奖励，失信者受到应有的惩罚，提高失信成本，促使招标投标各方主体做到诚实守信，依法经营。

(四)抓惩处，严肃查处招标投标活动的违纪违法行为

1.加大依法处罚力度，提高违纪违法成本。必须加大依法处罚力度，提高违法违规成本，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招标投标等措施，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益。

2.建立招投标监督和案件查处联席会议制度。建立健全监察机关与发改、建设等有关部门联席会议、举报投诉受理以及案件线索移送、政府投资重点工程联合检查等制度，加强对建设单位、主管单位和监管部门及领导干部遵守执行招标投标法规情况的监督检查，严肃查处违纪违法行为。同时，要畅通投诉举报渠道，鼓励群众依法监督。

3.积极发挥监察机关在招标投标活动中的作用。积极探索监察机关参与招标投标活动监督的有效途径和方法，做到有所为有所不为，到位而不“越位”，履职不“缺位”，监督不“错位”。不能过分强调监察机关的监督，而弱化职能主管部门的监督。监察机关负责对招标投标行政监督部门履行监督执法职责情况的行政监察，调查处理行政主管部门越权履职、行政不作为及乱作为等行为，严肃查处非法干预和插手招投标活动的国家行政机关和国有企、事业单位的工作人员。

(五)抓教育，切实提高从业人员素质

1.加强对市场主体教育。采用集中和分散学习相结合的方式，加强对招标人、招标代理机构、投标人、评标专家、监督管理人员等招投标活动主体的教育。深入剖析招标投标领域的典型案例，进行以案说法、以案说纪，增强教育的说服力和感染力，提高各主体单位遵纪守法的自觉性。

2.加强对从业人员的教育。加强对招标投标从业人员的职业道德和行业自律教育，引导从业人员自愿签署行业自律公约，自觉抵制失信、违规、违法行为。加强从业人员专业知识的教育，提高其专业素养，规范从业行为。积极推行就业资格制度，从业人员必须经过培训，经考核合格，取得就业资格证书，才能从事招标投标工作。对已取得就业资格的人员要进行知识更新和继续教育。

(作者系中共浙江省纪委副书记、监察厅厅长)　　强化执法监察为推动科学发展提供纪律保证　徐海荣

执法监察是纪检监察机关的一项重要职能和手段，是监察机关履行监察职能的一项重要工作。当前，我国改革开放和现代化建设步入新的历史时期，新的形势和任务决定必须强化行政执法监察职能。在中央纪委、监察部和市委、市政府的坚强领导下，各级纪检监察机关全面履行行政监察职能，按照贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的要求认真开展执法监察，领域不断拓展，范围不断扩大，地位不断提高，工作取得了新的进展。但也还存在一些亟待解决的问题：对新形势下如何开展执法监察缺乏深入研究；工作思路创新还有待于加强；有的职能定位存在偏差等等。因此，在新的历史条件下，如何创新工作理念，提高执法监察水平，推动科学发展观的贯彻落实，是行政监察机关面临的一个重要而紧迫的课题。

一、执法监察要做到有“为”，必须坚持科学发展观，紧紧围绕中心服务大局

科学发展观是我们党从新世纪新阶段党和人民事业发展全局出发提出的重大战略思想。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。胡锦涛总书记曾强调指出：“各级纪律检查机关要紧紧围绕实施中央确定的改革发展稳定的重大举措加强监督检查，特别是要加强对贯彻落实科学发展观的监督检查。”这赋予了纪检监察工作新的内涵，对纪检监察机关保证和促进科学发展的深入落实提出了新的更高的要求。执法监察作为纪检监察工作的重要组成部分，理应义不容辞地承担起推动和促进科学发展观贯彻落实的重要职责，把促进科学发展、服务科学发展、保障科学发展作为重中之重，切实抓好抓落实。

(一)围绕科学发展观思考谋划执法监察

要把落实科学发展观贯穿于执法监察工作的始终，从更高起点、更深层次上来思考谋划、组织领导和周密部署，在内涵的把握、任务的安排、重点的确定、措施的落实上，应注重统筹兼顾，融入经济社会发展大局进行通盘考虑，与落实科学发展观的核心内容、基本要求、根本方法保持高度一致，更有力地促进经济社会全面、协调、可持续发展。

(二)围绕中央重大决策部署加强执法监察

贺国强同志在第十七届中央纪委第四次全会上指出：“要加强对贯彻落实科学发展观情况的监督检查，确保中央关于结构调整、自主创新、关注民生、资源节约、环境保护、节约用地等政策的贯彻落实，更好地服务、保障和促进科学发展。”执法监察工作要按照中央重大战略决策和部署要求，紧紧围绕转变经济发展方式和完善市场经济体制，会同有关部门加强对节能减排、固定资产投资、节约集约用地、房地产调控等宏观调控政策和措施执行情况的监督检查。为应对世界金融危机，中央出台了扩大内需促进经济增长一系列政策，我们大力加强对中央扩大内需促进经济增长政策措施执行情况的监督检查，成立市扩大内需促进经济增长政策落实监督检查工作领导小组，派出5个督查组，共检查了220个重点项目的规划审批、资金使用、建设进展情况，较好完成了中央提出的“配套资金到位率100%、开工率100%、整改到位率100%”的目标任务，促进了我市经济平稳较快增长。

(三)围绕党委和政府中心工作开展执法监察

这是执法监察工作的基本职责，也是落实科学发展观的关键。各级纪检监察机关要紧密结合本地实际，充分发挥执法监察紧贴政府中心工作、紧贴经济建设第一线的优势，针对改革开放和市场经济中易发、多发腐败问题的重点领域、要害部位、关键环节，严肃查处有令不行、有禁不止的行为，确保政令畅通。就重庆而言，执法监察工作要重点围绕胡锦涛总书记“314”总体部署，加强对城乡统筹改革试验区、“五个重庆”建设、三峡移民工作、主城危旧房改造等重大决策部署执行落实情况的监督检查，为建设长江上游经济中心提供坚强的纪律保证。

二、执法监察要做到有“位”，必须坚持以人为本，切实解决损害群众利益的突出问题

坚持以人为本，是科学发展观的本质和核心。胡锦涛总书记明确指出：“要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多体现在改善民生上。”近年来，一些地方片面追求发展速度和政绩，忽视了人民群众的利益，甚至出现严重损害群众利益的问题。这就要求执法监察工作必须站在以人为本、构建和谐社会的高度，更加以民生为念、替百姓着想、为群众解忧，切实解决人民群众反映强烈的突出问题。当前要着力抓好以下重点工作：

(一)切实解决环保突出问题，保障群众身体健康

环境污染问题一直是老百姓非常关注的热点问题，事关人民群众切身利益。执法监察要以节能减排工作统筹对环境保护法律法规和政策规定贯彻执行情况的监督检查，在环保专项治理中实现节能减排要求。要继续深入开展整治违法企业排污保障群众健康环保专项行动，督促有关地方和部门加强环境监管，落实环境保护领导责任制。要会同环保部门将社会影响大、群众反映强烈的环境污染问题分批实行挂牌督办，加大直查力度，切实解决制约环境保护的突出问题。重庆是老工业基地，曾有“雾都”之称，前几年空气质量和水环境指标都排在全国倒数行列。近年来，我们重点围绕“蓝天、碧水、绿地、宁静”四大行动开展执法监察，推动了环保各项目标任务的落实。2008年主城区空气质量满足优良天数达297天，长江、嘉陵江水质经受住了三峡工程蓄水6年来的考验，初步实现了蓝天白云、青山绿水的目标。

(二)加强安全生产监督检查，保护群众生命财产安全

当前安全生产形势依然十分严峻，与党和人民的期望还有明显差距。安全事故高发频发的一个重要原因是，地方政府及有关部门不履行或不正确履行职责。执法监察可从三个方面着力解决安全领域的突出问题：一是督促落实监管责任。要加强对安全生产法律法规和政策规定贯彻落实情况的监督检查，督促各级政府及有关部门落实安全监管责任制，治理可能引发安全事故的各种隐患。二是加大责任追究力度。严格实行“四问倒查制”：一问到现场监管没有；二问查到隐患没有；三问落实整改措施没有；四问追踪整改情况没有。对组织领导不力、责任不落实、措施不到位、推诿扯皮、失职渎职导致发生安全事故的，要按有关规定从严追究责任，同时深挖事故背后的腐败问题。三是注重事前事中预防。要通过监督检查，及时发现安全监管中存在的问题，提出有针对性的防范措施建议，努力做到关口前移，预防和遏制重特大事故的发生。

(三)深入开展工程建设领域专项整治，保障人民群众“住有所居”

开展工程建设领域突出问题专项治理，是党中央、国务院作出的一项重大决策，是推进反腐倡廉建设、保障人民群众“住有所居”的重大举措。2008年，我们在查处建设领域系列腐败案件的同时，积极寻求治本之策，启动了对建设领域防治腐败工作的专项调研，查找出在规划审批中存在的提高容积率、改变土地用途、变更规划红线，在土地出让中存在的设置妨碍公平竞争的条件，在规费徵收中存在的不规范减免等一系列容易滋生腐败的环节，制定出台《关于进一步加强控制性详细规划修改等规划管理工作的通知》、《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》、《重庆市城市建设配套费徵收管理办法》等4个规范性文件，制定的《重庆市城乡规划违法违纪行为处分规定》，成为全国贯彻规划法的第一部惩戒性规章。我市治理建设领域突出问题的做法得到了中央纪委监察部、国家城乡建设部的充分肯定，并作为全国纪检监察系统唯一代表，在2009年全国规划容积率专项治理电视电话会议上介绍了经验。

(四)继续开展“四个坚决纠正”，维护群众合法利益

目前，土地徵收徵用、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益以及拖欠工程款和农民工工资等问题虽已得到有效遏制，但仍未根本解决。在下一步工作中，一方面要继续加强监督检查，有计划地加大对重点地区、重点行业或重点企业的督查力度，防止这些问题出现反弹。另一方面，要建立健全工作责任制、案件移送制和责任追究制等相关制度体系，积极探索维护群众合法权益的有效途径。如在主城区危旧房改造中，我们针对房屋拆迁中可能损害群众利益的突出问题，及时出台相关纪律规定，细化工作责任，加强监督检查，为切实做到“为民拆迁、依法拆迁、阳光拆迁、和谐拆迁”提供纪律保证。

三、执法监察要做到有“力”，必须坚持查办案件，努力打造富有特色的拳头产品

实践证明，“执法监察不办案，等于高压线不带电”，教育没有说服力，制度没有约束力，监督没有震慑力。但是，执法监察不能为办案而办案，也不能简单地提“办大案要案”，要实事求是，扬长避短，突出重点，形成具有执法监察特色的“拳头产品”。

(一)围绕宏观调控，查处政令不畅行为

这些年来，国家针对发展中的突出矛盾和问题，采取了一系列宏观调控措施。执法监察在查办案件中，应准确把握宏观调控重点，以严明的纪律保证宏观调控政策落到实处。在土地调控政策方面，重点查处非法批地、未批先用、乱占耕地、非法低价出让国有土地等行为；在固定资产投资政策方面，重点查处违反城乡规划、土地管理、环境保护、施工许可等法律法规擅自开工建设项目的行为；在房地产政策方面，重点查处房地产开发涉及的土地、规划、拆迁等关键环节存在的违纪违规问题。近年来，我市先后查处了巴南区违法批地、铜梁县渝西科技工业园非法占地、江津区双福工业园违法用地、垫江县朝阳工业园区非法占用基本农田、九龙坡区中小企业创业园乱占耕地等一批典型违纪违法案件，给予党纪政纪处分77人，其中厅局级干部4人、县处级干部40人。

(二)围绕认真履职，抓好责任追究案件

从执法监察查办的案件来看，大多属于责任追究类案件。这些案件的一个共性，就是监察对象不履行或不正确履行职责，行政不作为或乱作为，有的甚至出现以权谋私、权钱交易等腐败问题。近年来，我们加大责任追究案件查处力度，同时深挖背后的腐败问题。在2008年南川区“1.18”重大煤矿事故中，我们从调查区政府及相关单位履行职责的情况入手，查清了有关人员失职渎职、玩忽职守的问题。同时，根据群众举报，我们会同市检察院成立两个特别调查小组，专门调查煤矿股东构成、投资来源、实际控制人、财务账目、个人银行往来账务等情况，通过近两个月的深入调查，严肃查处了区煤管局局长张某等4人利用职权收受矿主贿赂的腐败问题。在办理责任追究案件的实践中，我们坚持行政首长问责与纪律处分相结合的方式，取得了较好效果。我市在全国较早颁布出台了《行政首长问责暂行办法》，重点针对安全责任事故、重大决策失误、监督管理失职、不依法行政等18种情形进行问责。如石柱县“9.25”特大事故发生后，及时启动行政首长问责，责成石柱县时任县长引咎辞职。之后，我们在查清问题、分清责任的基础上，给予其党内严重警告、行政降级的纪律处分。

(三)围绕资金安全，严查违法违纪问题

加强对水库移民资金、扶贫资金、国债资金等专项资金的监管是执法监察工作的一项重要内容。执法监察身处监督检查第一线，能够及时发现这些专项资金在管理使用中的违纪违法线索，进行严肃查处。从专项资金运行来看，在资金的审批、拨付、管理、使用、发放等方面都是易发多发腐败的关键环节。在查办案件中，要重点查处贪污、挪用、骗取专项资金；在项目工程中以权谋私、行贿受贿；擅自虚报项目、套取专项资金；因失职、渎职造成国有资金大量损失等方面的违法违纪典型案件。我们在三峡移民资金专项检查中，发现少数移民区县出现虚增移民数量、骗取移民资金的苗头，便立即启动移民监督网络机制，进行重点排查，严肃查处了开县在库区孤岛实物指标调查中伪造假移民户口，企图套取移民资金的问题，对主要责任人县委常委、副县长熊某作出免职处理并给予相应纪律处分。此案在全市进行通报后，有力地遏制了不良势头的蔓延，确保移民资金安全运行。

四、执法监察要做到有“效”，必须坚持惩防并举，着力构建惩治和预防腐败的长效机制

党的十七届四中全会强调指出，“在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效。”执法监察作为构建惩治和预防腐败体系的重要环节，必须坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，从体制机制制度上查找问题，堵塞漏洞，消除滋生腐败的土壤和条件，进一步增强执法监察的针对性和有效性。

(一)发现问题促进整改

执法监察要充分发挥紧贴党和政府中心工作的优势，深入经济建设第一线，围绕深化改革各项措施开展监督检查，从中发现存在的漏洞和薄弱环节，提出改进意见和建议，督促整改落实。我们在秀山县锰污染案件调查中，发现该县锰矿管理体制混乱、私挖滥采猖獗、审批违法违规等一系列问题。对此，我们及时向市委建议对2名分管县领导作出组织处理，并向县政府发出《监察建议书》，提出九条处置措施，要求限期整改到位。目前，秀山县的锰矿开发秩序走上了持续、健康的发展之路，生态环境得到明显改善。

(二)建章立制抓好源头

通过监督检查、查办案件，深入查找体制、机制、制度和管理上存在的问题，提出整章建制，加强管理的建议，是执法监察工作的一项重要任务。近年来，我们针对一些带有苗头性、倾向性的问题，督促有关部门建立长效机制，规范行政行为。在土地百日执法行动中，我们通过查办大量案件发现，一些区县违法批地、乱占耕地、擅自设立园区等问题仍屡禁不止。为此，我们从探索建立共同责任机制入手，出台了《重庆市违反土地管理规定行政首长问责暂行办法》，既对各级领导干部批地、用地行为进行规范，又为今后实施土地问责提供了法规依据。又如，针对工程建设招投标活动中存在的问题，我们推行以统一交易平台和监管平台为重点的监管机制，在渝西片区探索建立公共资源综合交易平台，将工程建设招投标、土地及矿产资源出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易活动纳入该平台进行统一交易，形成“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的公共资源交易新机制，实现监管与执行分离，有效防止权力寻租、以权谋私等腐败行为。

(三)支持发展注重实效

此前，有些同志对执法监察查办环保、土地、矿产等案件一度心存疑虑，认为会阻碍发展，“搞垮”地方经济。但从实践经验来看，通过查办案件，整顿市场秩序，规范经济行为，不但不会影响经济发展，而且还会促进经济更好更快的发展，得到人民群众的拥护和支持。铜梁县造纸业污染案查处后，县政府加大整治力度，实行抓大放小，对五小纸厂一律关闭，小安溪河水质得到明显改善，村民们已开始网箱养鱼，老百姓对此交口称赞。同时，该县正在积极筹建造纸工业园区，把造纸企业整合起来统一规划、统一管理，做大做强，这又将成为县域经济新的增长点。秀山县通过查办锰污染案件，规范锰矿开发秩序，2008年全县财政收入和农民人均纯收入不但没有下降，反而比2007年分别增加了39.3%。

(作者系中共重庆市纪委副书记、监察局局长)　　实行问责制约 规范权力运行——关于江苏推行领导干部问责制的实践与思考　谢秀兰

问责制是落实权责一致要求的一项组织处理制度，是责任追究制度体系的重要组成部分。中央颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，使问责工作进一步走上了科学化、法制化的轨道。深入研究和准确把握新时期实施问责制的新任务新要求，探索实施问责制的有效途径，对贯彻落实好中央《暂行规定》，发挥问责制的应有作用具有重要意义。

一、江苏省推行问责制的实践

江苏推行问责制起步较早。自2002年南京等地出台《行政过错责任追究暂行办法》以来，问责实践发展迅速，到目前为止，全省13个省辖市和省级机关重点部门都相继出台和实施具有地方和部门行业特色的问责制度，收到了良好效果。

(一)坚持围绕中心、服务大局，针对影响科学发展的突出问题实施问责追究

以问责制为抓手，加强对党政领导干部的监督管理，增强其大局意识和责任意识，提高领导科学发展的能力和水平，是实施问责制的重要目标。近几年，我省坚持以解决少数党政领导干部在实践科学发展观方面存在的突出问题为重点，推行问责制度，特别是加大对节能减排和环境保护工作的督查和问责力度，促进了科学发展各项政策措施的有效落实。2008年5月，针对太湖流域蓝藻问题，省监察厅会同有关部门组成四个督查组，对苏州、无锡、常州三市落实水污染防治措施情况进行认真督查，挂牌督办15件违法情节严重、群众反映强烈、暴力抗拒执法的典型案件，并组织专门力量，对挂牌督办案件的问责情况过堂把关，共进行责任追究22人，其中纪律处分11人，诫勉谈话11人，有力地推动了我省境内的太湖流域水污染防治工作。

(二)坚持以人为本，针对社会关切的民生问题实施问责追究

发展好、实现好、维护好群众的根本利益，是实施问责制的出发点和落脚点。近年来，我们把解决教育、医疗、食品安全、环境保护等领域发生的损害群众切身利益问题，作为实施问责制的着力点，不断加大问责力度，有效维护了群众利益。近几年，为解决教育乱收费，省委、省政府出台《江苏省教育乱收费党纪政纪处分的暂行规定》，明确规定对违规收费负有责任的有关人员实施问责追究。省监察厅会同有关部门加强监督检查，督促各地全面落实义务教育经费保障政策规定，严肃处理违纪违法行为。去年，全省就教育乱收费共实施问责追究86人。今年初，盐城市因化工企业违法排污，发生严重的自来水污染突发事件，全市20万居民生活受到影响。事故发生后，省、市两级及时启动问责程序，按照干部管理权限对7名领导干部进行责任追究，消除了负面影响，赢得了群众拥护。

(三)坚持从严要求，针对影响机关效能的突出问题实施问责追究

改进机关作风，提高行政效能，建设服务型政府，是实施问责制的重要任务。近年来，我省积极探索和实践效能问责工作，省政府出台了《关于加强行政机关效能建设的意见》，明确要求加快建立以政府及其部门首长为重点的行政问责制度，坚决查处涉及行政效能和干部作风的案件，不断强化对行政不作为、乱作为的问责。省监察厅及时印发《关于加强行政效能监察工作的实施意见》，加大对影响机关效能问题的问责力度，严肃查处一批效能投诉案件，有力推动了机关作风转变和行政效能提高。近两年，全省共对1160名干部进行效能问责，其中纪律处分809人，组织处理301人，人民群众对机关效能和作风建设满意度不断提升，效能投诉案件逐年减少。2008年全省受理效能投诉8565件，比2007年下降35%。

(四)坚持落实“一岗双责”，针对落实党风廉政建设责任制存在的突出问题实施责任追究

以责任追究为抓手，促使各级领导班子和领导干部认真履行党风廉政建设的政治责任，是推动反腐倡廉建设深入发展的必然要求。近几年，我们把强化责任追究作为抓党风廉政建设责任制落实的关键环节，大力推行责任追究制度。省委、省政府出台《关于实施党风廉政建设责任追究的暂行办法》，对责任追究的原则、范围、内容、方式、程序等作了全面规定。同时，突出“一把手”这个重点对象和不全面履职这个重点问题，实施严格的党风廉政建设责任追究，并将民主测评结果作为问责追究的重要依据，2003年以来，根据考核结果，先后对33名市厅级领导干部进行提醒谈话，对17人重新考察，对有的领导干部作了岗位调整，强化了领导干部的党风廉政建设责任意识。2008年，人民群众对“全省消极腐败现象进一步得到遏制”的认同度达83.42%，比2005年上升了3.17个百分点。

近年来，江苏省对党政领导干部问责进行了积极探索，取得了初步成效。但这项工作尚处于起步阶段，目前还存在一些亟待研究解决的问题：一是对实施问责制的认识需要进一步提高，个别领导干部的权责一致观念较为淡薄，对实施问责制工作不够重视；二是实施问责制的力度有待进一步加大，实践中对严重的安全生产、安全事故等方面的问题问责较多，而对重大决策失误、用人失察等方面的问题问责较少；三是权责关系尚需进一步理顺，特别是权责不明确、权责不对等，以及有权无责、有责无权等问题在一定范围还不同程度地存在；四是问责信息不对称问题需要进一步解决，问责实施机关对问责情形了解得不够及时，党员群众对问责工作了解得不够全面，影响了问责程序的及时启动和问责工作的有效监督。

二、关于提高问责制实施水平的思考

中央颁布的《暂行规定》，对实行党政领导干部问责作出科学、系统的规定，为统一实施问责制度提供了重要依据，也对开展问责工作提出了新的要求。我们认为，适应问责实践的新任务新要求，需要在严格执行《暂行规定》的同时，不断拓宽实施问责制思路，创新实施问责制举措，提高实施问责制的水平。

(一)打牢实施问责制的思想基础

强化思想认同、提高认知水平，是增强制度内在执行力的必然要求。《暂行规定》作为一项规范党政领导干部权力行使、强化领导干部用权责任的法规制度，首先要做好学习宣传工作，为落实好问责制要求奠定思想基础。一方面，通过多种形式的学习培训和宣传教育，使各级党政领导干部正确理解问责制的精神实质，增强责任意识和大局意识，切实重视问责工作，推动问责制顺利实施。一方面，通过有效的宣传和培训，使各级问责决定和实行机关全面掌握落实《暂行规定》的基本要求，提高适用问责规定的能力和水平；教育引导党员干部和广大群众了解问责制基本内容和实施要求，积极支持和参与问责工作，形成有助于实施问责制的良好氛围。

(二)创造实施问责制的制度条件

任何一项制度都不能孤立地存在和发挥作用，只有与制度链上的其他相关制度环节相互支撑、配套实施，才能产生应有效用。当前要顺利实施《暂行规定》，应抓好相关配套制度建设：一是健全用权责任制度，为实施问责制提供基本依据。坚持权责一致原则，进一步理清权责关系，在赋予岗位职权的同时，明确履行职责要求；针对同一权力事项，合理区分主管(办)和协管(办)责任，直接领导、分管领导和主要领导责任，个人和集体责任，防止推诿扯皮；理顺部门职责关系，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任。二是完善信息公开制度，为实施和监督问责畅通信息渠道。建立健全信息公开责任制，推进权力网上公开透明运行，确保监督部门和党员群众及时了解权力运行状况，解决实施问责信息不对称问题；实行公开问责制度，将问责启动、问责过程和问责结果在一定范围予以公开，保证党员群众对问责的知情权和监督权，防止问责工作走样变形。三是健全绩效评估制度，为实施问责提供客观依据。建立健全领导干部用权绩效评估办法，发挥专家学者、专业技术人员和党员群众在绩效评估中的重要作用，增强评估结果的客观性和科学性。

(三)落实实施问责制的法治要求《暂行规定》对实施问责制规定了诸多原则要求，需要在实践中认真贯彻落实，以实现问责制的“立法”目标。从目前问责情况看，需要把握好以下“法治”要求：一是准确理解和适用问责规定。坚持以事实为依据，严格按照问责制度就有关问责情形对相关责任人进行责任追究，做到不枉不纵。在问责事由上，防止发生选择性问责；在问责对象上，防止出现“替罪羊”现象；在问责方式上，防止畸轻畸重；在问责程序上，严格按规定操作，注重保障问责对象的合法权益。二是正确认识和处理问责制与党纪政纪处分、法律责任追究的关系。既严格按问责制规定进行责任追究，又依纪依法落实其他责任追究处理要求，防止以问责方式替代党政纪处分和刑事处罚。三是在关注民意的同时注重依法问责。对社会反映强烈、舆论有倾向性主张的问责情形，既要重视和回应群众的合理诉求，以平息民愤、消除影响，增强问责的社会认同感；更要坚持实事求是、依法问责，防止问责为非理性舆论所左右，以致出现问责情绪化问题，坚决维护问责制度的严肃性和权威性。

(四)突出实施问责制的工作重点

当前贯彻落实《暂行规定》，应着重抓好以下几个方面工作：一是围绕推动科学发展，对社会各界反映强烈的严重低水平重复建设、严重浪费资源、严重投资失误等问题，实施问责制度，促进经济又好又快发展。二是围绕落实以人为本要求，对严重损害群众利益的突出问题，实施问责制度，特别要对在上学看病、就业安置、劳动用工、徵地拆迁、强农惠农、社会保障、环境保护、市场秩序、经济适用房建设等方面漠视群众利益、引发严重事件的问题，加大问责力度，努力维护群众切身利益，促进社会和谐稳定。三是围绕推进行政效能建设，对影响改革发展重大决策部署和政策措施落实的突出问题，实施问责制度，提高政令落实效能。要适应保增长保民生保稳定的要求，突出对落实“三保”政策措施不力、造成严重后果问题的问责，促进各项政策措施早落实、早见效。四是围绕加强反腐倡廉建设，按照《暂行规定》的要求，认真落实党风廉政建设责任追究制度，以反腐倡廉建设实际成效取信于民。五是围绕提高对领导干部的监管水平，加强问责成果的转化和运用，通过实施问责，警示和教育领导干部不断增强用权的责任意识，不断强化各项民主决策、民主管理和民主监督措施，防止领导干部用权失责。

(五)强化实施问责制的保障措施

加强制度实施保障是制度运行的重要环节，也是实现制度目标的基本保证。《暂行规定》是针对领导干部的惩戒制度，因其具有很强的利益剥夺功能，在实施过程中很容易遇到这样或那样的阻力，没有必要的保障措施，很难充分发挥应有的功能作用。推进《暂行规定》顺利实施，需要在完善四个机制上下工夫：一是建立健全问责监督检查机制。成立督查小组，对《暂行规定》实施情况进行明察暗访，发现和分析存在问题，督促加以整改；探索将问责工作纳入各级电子监察管理系统，实行数据化、智能化监管，提高问责监督的效率和效果。二是建立健全问责考核评价机制。研究建立科学可行的评价办法，对《暂行规定》贯彻落实情况进行量化评价，并将评价结果作为对相关人员进行工作实绩评定和奖惩使用的重要依据。三是建立健全问责工作责任机制。明确和落实问责决定和执行机关有关人员的问责责任，严肃追究失职渎职、营私舞弊者的法纪责任，以严明的纪律保证问责制度落到实处。四是建立健全问责民主监督机制。重视和发挥新闻媒体对实施问责制的积极监督作用，推动依法有序问责，提高新闻监督的社会效果。

(作者系中共江苏省纪委副书记、监察厅厅长)　　以积极的制度建设防止行政问责制异化　刘中　强恩芳　魏逊

2009年6月，中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，标志着问责制进入到了一个新的阶段。深入贯彻落实中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，建立以行政首长为重点的行政问责制度，全面推行行政问责，是当前我国行政管理体制改革的重要内容，也是各级纪检监察机关的重要职责和任务。

一、我国行政问责制的内涵和法律渊源

所谓行政问责制，是指根据宪法和有关法律、制度的规定，由公共权力的让渡者和监督者对行政主体(政府)因故意的或者过失的行为，不履行或者未正常履行法定责任而造成的不良影响和消极后果进行责任追究的制度。应当说，目前我国的实体法中，还没有具体的法律条文对行政问责制提出明确的规定，相关规定只是散见于各级行政机关的规章制度中。但从我国的法律渊源和法理上讲，行政问责制又是从行政首长负责制衍生而来。

党的十一届三中全会后，国家的领导体制和国家领导干部的任用制度发生了深刻的变化。1982年12月4日，在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布了中华人民共和国第四部宪法(简称为1982年宪法)，该宪法确立了一项基本的行政领导决策制度，即行政首长负责制。宪法第86条规定，国务院实行总理负责制，国务院各部委员会实行部长主任负责制；第105条规定，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。“行政首长负责制是在政府工作及其他行政领域中，由政府首长及行政主管全权负责的领导责任制。他们分别主持各级人民政府的工作，召集和主持本级人民政府的全体会议和常务会议。”(侯少文，2003：25)①

1982年宪法确立的行政首长负责制，是贯彻党的十一届三中全会确立的正确思想路线，将马克思列宁主义关于国家管理的普遍原理与我国社会主义建设实践相结合的产物。它不仅创造性地坚持和发展了马克思列宁主义关于政权建设的理论，而且是适应我国新时期的历史特点和需要的一项具有中国特色的改革。(张友渔，1984：6)①“我国的行政首长负责制是对马列主义关于国家政权建设理论的坚持和发展，也是民主集中制原则在行政领导体制方面的创造性应用。”(田兆阳，2001：38)②行政首长不仅要对本级政府及其公务员的行为负政治责任、行政责任和法律责任，还要对下级政府及其公务员的行为负道德责任，同时，行政首长也要为自己的行为负法律责任和道德责任。

①侯少文：党委制与行政首长负责制的区别与互鉴，载《中国党政干部论坛》2003年第5期：25－27.

宪法和一些相关法律对行政首长作为行政机关决策人和决策过程中的作用做了明确规定，但并没有对未能按照法律规定来行使权力而应负的法律责任做出规范。但是，从法理上讲，宪法规定的行政首长负责制中包含了两层意思，一是各级行政首长要对本级行政机关做出的决策和政策实施负责，二是要对决策和政策实施的后果负责，包括正面的、积极的后果和负面的、消极的后果。这样也就相应地衍生出了以行政首长为重点的行政问责制度，即当行政首长对人力、财力、物力和信息等公共资源具有完全的支配权，以实现政府和行政首长积极政绩的同时，也应该承担因未能充分利用公共资源或者滥用公共资源所带来的负面评价。政府和各级行政首长应该是积极、主动地承担这种负面评价的，但是，出于自身利益考虑而规避责任或者未能意识到承担责任的时候，就需要政府及行政首长所行使的权力的让渡者和监督者，包括人民群体、司法机关、上级政府、监察机关、新闻媒体等依据各自的权限、采取不同的方式对政府及行政首长提出批评和建议，并促使其承担相应的法律后果，这就是一般意义上的行政问责。从本质上讲，以行政首长为重点的行政问责制是对行政首长负责制在结果处理方面的一项主要内容。

综上所述，可以看出行政问责制在实践中应当是以行政首长为重点，由权力让渡者或其委托的其他人(组织)对行政主体的一切不履行或者未正常履行法定责任而造成的不良影响和消极后果进行责任追究，并实施相应的行政惩罚手段。

二、行政问责制异化的表现

事实上，我们国家对行政责任进行追究由来已久。如，1979年“渤海二号”沉船事件发生，国务院原副总理康世恩被记大过处分、原石油部部长宋振明被解除职务。1988年铁道部部长丁关根因重大铁路安全事故引咎辞职。2003年“非典”时期，卫生部前部长张文康、北京市前市长孟学农等多名官员辞职，引起了强烈的反响。之后，温家宝总理在连续多年的政府工作报告中都提出建立健全和推行行政问责制的要求。2004年3月，政府工作报告提出“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，这是在正式文件中首次提出行政问责制概念。2006年初，国务院把建立和推行行政问责制列入政府工作的议事日程，再次要求“加快建立以行政首长为重点对象的行政问责制”，以促进行政效能的全面提高。2007年3月，新一届政府组成后，首次把行政问责制纳入了《国务院工作规则》，强调“国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度。”2009年3月，温家宝总理在国务院廉政工作会议上，再次提出“推进行政问责制度”，坚决纠正行政不作为和乱作为。6月30日，中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。贯彻落实好《暂行规定》，需要很好地研究和克服以往行政问责制推行中的“异化”倾向。

①张友渔.论我国行政机关的首长负责制，载于《政治与法律》1984年第3期，5－12.

②田兆阳：行政首长负责制与集体领导，载于《新视野》2001年第6期，第38－39，42页.“异化”是德国古典哲学家黑格尔使用的一个具有辩证法思想的概念，指的是这样一种现象：人们自己创造的某种东西，反过来却被它所控制。行政问责制的异化是指，作为由公共权力的拥有者的公众通过公共权力的使用者的政府创造了行政问责制度，以对政府的行为进行规范、监督、管理和控制，但在操作过程中反而更加严重地侵害了公众的权利，成了政府逃避监管和为官员开脱责任、甚至保护官员的手段。

(一)问责前的异化

这是指应该受到问责的事件已经发生了，但却没有受到问责的情形，主要的表现形式是“问责难”和“难问责”。在许多地方，一旦出了问题，地方政府首先想到的不是追究责任，而是想方设法把事情遮掩过去，一旦遮掩成功也就无须再进行问责。随着网络信息的发达，人民群众了解信息的渠道越来越畅通，有些事情无法遮掩了，许多地方政府还是不想在问责上下工夫，更多的则是开始推诿扯皮，相互推卸责任。以山西溃坝事件为例：事件发生后，山西省长孟学农引咎辞职。实际上，事件发生时，孟学农刚刚上任不足一年。众所周知，“千里长堤，溃于蚁穴”。即使孟学农确实负有监管不力的责任，那也只是“压死骆驼的最后一根稻草”。而最终，孟学农承担了全部的责任，没有再对以前的领导人员进行问责，问责之难可见一斑。震惊全国的“6·28瓮安事件”发生后，贵州省委书记石宗源明确表示，这不是一个孤立的事件，是在拆迁徵地、社会治安等问题长期得不到很好处理，造成干群关系、矛盾激化所致。试想，如果问责制度能够在平常得到很好的落实，又怎么会有“长期得不到很好处理”的情况发生。但是在瓮安事件发生之前，确实没有看到有哪些行政官员因为没有解决好拆迁徵地问题、社会治安问题而被问责。

(二)问责实施中的异化

问责制以“问责难、难问责”形式表示出的异化比较隐蔽，不太容易被发现和认识，而实施过程中表现出的异化则比较常见，也比较被人熟知。作为一个新生事物，问责制的实施被人民群众寄予了厚望，认为这是解决我国政府职责不明、职能不清、职权不受约束现象的一个重要制度创新，但在实施过程中，问责制所表现出的异化也越来越多地引起了人们的注意，认为这是问责秀、假问责、走过场、糊弄百姓的事情。对于问责实施中出现的异化现象，主要表现在问责内容、问责对象、问责程序和处理手段四个方面。

1.在问责内容方面，一是重刑事法律定论，轻法理道德评判。对于媒体公开的问责事件，绝大多数是所谓的“大事”，或者人命关天，或者罪大恶极，或者骄奢淫逸，或者贪赃枉法，无论哪一种情况，都是应当受到刑事法律制裁的。行政问责的初衷是用行政法规去填补刑事法律的空白与真空地带，但现实中的问责却成了刑事法律制裁的再加强。而对于从法理上或者为官道义上的角度进行问责，却很少涉及。如，“三鹿奶粉”事件，直接行为人受到了刑事制裁顺理成章，但负有间接行政领导责任的地方政府主要领导却没有引咎辞职。当然，在这方面也并非完全乏善可陈。前述孟学农因溃坝引咎辞职，所负的就是法理和道义上的责任，开创了一个先例。但是，这样的案例鲜见，也说明完善问责之路还很漫长。二是重执行马虎，轻决策失误。个别领导干部喜欢劳民伤财的政绩工程、面子工程、GDP工程，有的甚至给当地财政留下极大的隐患，而随着主要领导的变动，在新领导不理“前朝事”思想的指导下，一些工程成了“烂尾”工程。但是，这些没有按照市场规律和正确决策程序所实施的工程，其决策者没有主动承担相应的责任，也并没有受到应有的监管，当决策失误时没有受到问责。对于领导干部错误决策造成的严重后果，往往以“交学费”一语代过，而普通执行的官员如因工作态度马虎等出了问题，往往会被严厉问责。比如，2008年9月，四川巴中市政府办公室的三名工作人员因为两天前在中秋节放假通知里把“中秋节”写成了“端午节”，这三人接到了问责通报后被免职。

2.在问责对象方面，一是重副职处罚，轻正职问责。按照我国宪法规定的行政首长负责制，对于政府及其公务员行为负责的应该主要是政府正职，即以行政首长为重点。但在现实中，受到行政问责的官员大多是副职。比如，震惊全国的山西“黑砖窑”事件中被处分的是原副县长和临汾市尧都区原副区长；“三鹿奶粉”事件中被行政记过处分的质检总局食品生产监管司原副司长；深圳舞厅火灾中被免职的是龙岗区副区长等。目前，看到的因问责而被免职的行政“一把手”却不是很多见。二是罚“小吏”重，处“大官”轻。一些位高权重的领导干部，往往会得到被记过或者警告的处分，而被免职或者开除公职务处分的比例却很低，以上的分析中已经给出了一些相关的例子。但是，对于低级官员犯的一些错误，所受到的问责是非常严重的。比如，2009年2月19日下午，河北省永年县召开干部作风建设年活动动员大会时有11名干部打“瞌睡”，该县县委当晚召开常委会，决定给予7人免职处理，给予1人全县通报批评，3人黄牌警告处分。四川、昆明等地也出现了类似的处理决定。而真正因涉及国计民生的重大问题而被问责的具有决策权的高级官员却很少。

3.在程序方面。重过程，轻结果。随着群众对官员监督力度的加大，以及官员对于程序法和行政程序重要性认识的加强，政府部门在实施问责制以处分官员的时候，非常注重程序上的合法性，让群众和上级机关、检察机关找不到程序上的把柄，从而不能从根本上否定实施问责的处理结果。从处理程序上无懈可击，但对于问责的处罚结果却往往被大事化小。政府对干部问责的标准是群众的舆论反应强烈与否，舆论声音强烈的问责就重，舆论声音小的问责就轻，能警告的不记过，能记过的就不记大过。是否问责与群众的关注程度相博弈，而不是根据现有的法律法规去执行。

4.在处理手段方面，重行政问责，轻党纪处分。根据我国的国情，政府部门的高级领导干部往往身兼党委职务，但是，由于党纪问责的内部性和非公开性，在进行行政问责的时候，有时候会有意无意忽略了党纪的处分，造成行政问责事实上流于形式。2008年6月29日，陕西省监察厅通报了“华南虎照片事件”调查处理情况，13名相关公务人员被严肃处理，其中包括两名林业厅副厅长——朱巨龙和孙承骞。在人民群众都认为他们已经被行政免职之后，实际上他们仍然是厅党组成员，享受副厅级待遇。

(三)问责实施后的异化

问责及其后的处理结果，本是对行政主体的一种惩罚性措施。但是这种处罚性措施如果在事后采取其他手段补偿了行政主体，则很难再使问责制度达到其最初设计的目的。然而，现实中问责实施后的异化则经常表现为“高调问责，悄悄复出”，使行政主体行政错误的成本接近于零。为了表示在重大事件发生后的姿态，有的地方政府部门会高调对责任人进行问责，有的第二天即对责任人进行追究，并通过各种媒体宣传。如2007年因山西“黑砖窑事件”而被撤职的原山西省临汾市洪洞县副县长王振俊；2008年年初，因派人到北京试图拘传披露西丰县丑闻的记者，而被网民称之为“史上最牛县委书记”的辽宁省铁岭市西丰县原县委书记张志国；因“6·28瓮安事件”而被撤销一切党政职务的原瓮安县县委书记王勤；因“三鹿奶粉事件”而在2009年3月20日被记过河北省农业厅原厅长刘大群等等，都被相关媒体高调宣传。但是，这些官员有许多在当时受到了处分，很快就异职复出、异地复出、异时复出，出现了“高调问责，低调复出”的现象。若非网络发达，使得资讯的传播突破了原来的途径和模式，此消息才得以在短时间内被国人所知悉，否则，这些被问责官员的复出将无人知晓。

三、行政问责制异化的原因

对于行政问责制在实施前和实施过程中体现出来的种种异化现象，究其原因，可以分为以下几个方面：

(一)法律法规不健全

虽然行政问责制已经有了一个时期的实践，有关行政问责的法律、法规、规章和规范性文件很多，但目前还没有一部统一的、内容全面的行政问责法律，实践中需要问责的许多情形、程序等都没有相应的明确规定。各级和各地政府大多依据党内和行政的纪律来对行政部门领导实施问责，一些部门和地方结合自身特点制定了问责的行政规章，但重点不同、内容各异，且法律效力较低，因此，适用性受到了很大的限制，对问责事件的普遍意义上的指导比较差。这是产生“问责难、难问责”的主要原因之一。在2008年汶川地震全国哀悼日期间组织公款旅游的山东滨州市工商局长邵立勇，事后受到党内严重警告处分，被免去局党组书记、局长职务。5月初，邵立勇复出担任威海市工商局长。山东省工商局有关负责人称，调任邵立勇不违反规定。(《新京报》5月14日)这从一个角度说明，法律法规的缺失对问责制度实施的影响是巨大而深远的。

(二)人民群众缺少话语权

行政问责制度的法理本应是人民群众作为权力让渡者对权力操作者的行政机关履行权力情况的辖制和监督。当前的人民代表大会制度虽然是最适合我国国情的民主制度，但是在具体操作中，却有许多细节需要完善。正是这些操作细节上一些不足，往往是人民群众的意愿不能够完全体现，尤其是在官员的任免上难以根据自己的意愿行使决定权。这也是为什么许多官员被问责后却能很快在异地、异职复出的根本原因。人民群众的话语权，对于行政问责制度具有至关重要的意义。

(三)行政体制对问责制度的桎梏

在人民群众缺少话语权的情况下，当前的行政问责制度，大多以上级行政机关作为问责主体来实施，上级行政机关认为应该被问责的才会被问责，上级行政机关认为可以免于问责的就会免于问责，“大事化小，小事化了”是行政问责制实施过程中的“潜规则”。因此，在发生需要问责的事件后，责任机关往往会下工夫去上级机关游说和运作，以影响上级机关的问责决策。由于上下级的行政机关在长期的分权和合作过程中形成了事实上的利益共同体，在法律缺失的情况下，通常也倾向于维护下级的利益，这就增加了问责的难度。另外，当前党政关系尚未完全理顺也是制约行政问责制度实行的一个主要原因，在许多情况下行政部门是在执行党委的决策，如果因决策失误而产生消极后果来追究行政部门责任显然有失公平，但是党委本身又不是行政问责的合法客体，所以很多情况下无从问责。

(四)刑事司法保障不足

刑事司法本应该后置于行政问责，由于其对行政责任人处罚和制裁更加严厉，因此可以作为保障行政问责制落实的“底线”。但遗憾的是，在现实中，却存在着以行政问责代替司法处罚的事情，从而削弱了刑事司法的保障力，也使行政问责给人以“作秀”的感觉。以“三鹿奶粉事件”为例，2008年8月2日，三鹿集团将奶粉受污染的情况上报了石家庄市政府，但市政府未上报。直至2008年9月8日，新西兰总理克拉克召开了一个部长级会议，决定跳过中国地方政府官员，将相关情况通知中国中央政府，由此逐步揭开瞒报的真相。之后，三鹿集团董事长受到审判，一批官员受到行政问责，但在如此重大的案件里，没有任何一名官员以渎职罪受到审判。我国《刑法》第九章第三百九十七条：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。第四百一十四条：对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员，徇私舞弊，不履行法律规定的追究职责，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役。根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，因玩忽职守，导致20人以上严重中毒的应予立案。而此案的微妙之处在于，首先以行政问责代替了刑事处罚，在失去这条最后“底线”保障情况下的行政问责又被“打折”，从而在很大程度上却减少了官员的犯罪成本，大大增加了其应对问责的博弈能力。

(五)对《宪法》精神宣传力度不足

1982年宪法规定了行政首长负责制，这是对行政首长和政府进行问责的法律渊源。在当前关于问责制度法律法规不健全的情况下，领导干部应该以此为实施问责的最高法律依据，不出台与此相悖的法律法规，不实施与此相悖的问责行为。领会行政问责的宪法精神还应明白对政府和行政首长的问责是法定的权利和义务，具有法定性和强制性，不能滥用也不能放弃。但是，由于历史原因，中国行政官员整体上“尊宪”意识不高是不争的事实，这就很大程度上造成了“问责难、难问责”现象的发生。

四、以制度建设防止行政问责异化的手段“行政问责制作为制度创新在我国诞生以来，自身缺乏整体系统的先进理念支撑，具有功利性、工具性和随意变动性。从科学发展观和可持续行政的角度审视，急需对行政问责制内在理念作进一步思考和再造。”①(郑泰安，2007：20)制度异化的根本原因，在于相关利益对制度内涵的矫正。针对现有的问责制度中存在的种种问题，最重要的举措就是以积极加强法律和制度建设，堵住现有制度的漏洞，将行政问责制度引领、规范到正确的道路上来。

(一)积极推进法律制度建设

适时启动制定《公务人员行政伦理法》、《行政问责法》等法律，以法律形式对行政问责的适用主体、客体、内容、标准、程序和包括复出条件在内的处理结果等做出具体而明确的规定，而且要及时修改现行的一些法律、法规和政策规定，以减少行政机关在实施问责制过程中的自由裁量权。细化中央《暂行规定》的有关内容。授权地方各级政府制定具体实施办法，以增强问责的层次性、可操作性、针对性和实效性。细化应当问责的情形。不同层次的党政领导干部担负不同的职责。不同层次的实施办法，应当明确规定不同层次党政领导干部应当问责的情形，避免上下一般“粗”。适当扩大问责客体承担责任的种类和方式。根据层次、职责的不同以及不当行政行为的具体情形，增加通报批评、承认错误、诫勉谈话等责任追究方式。

①郑泰安：行政问责制的理念再造，载于《云南行政学院学报》2007年第4期：20－23

(二)完善人民代表大会制度的有关规定

在坚持人民代表大会制度的同时，对其操作程序进行改革。从落实问责制度的角度出发，可以进行如下方面的改革：一是明确规定在各级政府向本级人民代表大会所做工作报告中，要详细列举未能履约或未能尽职的情况，并说明原因；详细列举本级政府任期内所发生的对社会产生重大影响的事件，并说明原因。二是在新一届政府向人大提交的工作规划中，要明确规定一些必须达到的硬性指标，如就业率、基尼系数、行政支出费用等等，以便人民代表大会在下一次审议工作报告时进行核审。三是对于新拟任的各级政府及其组成部门的行政主要领导，要向本级人大会提交其详细履历；在任期间如发现有向人民代表大会隐瞒其历史“污点”(如以往的引咎辞职情况)的，将就地免职。

(三)继续深化行政管理体制改革

一是明确各级政府之间的关系，清晰划分责权利。可以明确规定，对于地方政府自身行为造成消极后果的，其上一级政府不负连带责任；但是对于上一级政府知情不进行及时处理的，要负有监管不力的连带责任。二是进一步理顺党政体制，明确党委与行政之间的关系，确定党委、政府的权力和职责，并以适当的方式公示于众，解决一些部门之间职责、权限划分不清，职能、岗位重叠和责权不对等现象。三是要逐步探索推行行政问责与党内问责的互补，防止出现责任盲区。

(四)加强司法保障和纪律保障

为了加强对行政主体违法违纪行为的刑事处罚和纪律处分的力度，及时行政问责，避免官员“积小错为大错”，应当畅通更为有效的渠道。一是从司法上加大对渎职、失职、徇私舞弊和以权谋私等犯罪行为的打击力度。根据实际情况，详细地明确这些罪名的适用情形、量刑幅度，尽可能避免对这些罪行“大而化小，小而化了”的情况出现。二是在行政纪律上，加大对违纪行为的处罚力度。可以试行行政降级、罚薪等多种处罚手段并用的方式。三是在党纪方面，纪检监察机关要加强对行政官员平时的监督，强化行政官员的勤政廉政行为，减少消极后果产生的几率。要对因问责而受行政处罚的官员进行相应的党纪处理。

(五)加强各级领导干部的依法行政教育

在当前行政问责尚不健全和完善的情况下，以宪法精神指导行政问责工作是约束行政机关行为，保障人民群众利益，增加政府合法性，提升公众对政府信任的有效手段和根本保障。因此，要大力加强对各级公务员的法律意识，尤其是尊重《宪法》意识的教育和培养，坚持不懈地进行普法教育，使得各级官员自觉地在宪法和法律的范围内行政。要严厉处罚行政权力违反《宪法》精神的行为，使其对《宪法》和法律、法规产生敬畏之心，自觉自愿地对自己的行政行为负责，主动接受人民群众的监督和问责。

(六)充分发挥互联网的监督作用

随着科技的进步和社会的发展，人民群众受教育程度也越来越高，互联网成了生活的必需工具。我国已经有了世界上人口最多的网民，而互联网也由于其信息传播的即时性、广泛性、非特定性、无界性和难控性，成了信息传播的重要渠道。很多消息都是从互联网上曝光并产生巨大影响的。政府机关应该重视网民意见，积极分析网络舆情，使之成为加强行政问责的重要监督手段。

(作者刘中系天津师范大学廉政建设研究中心研究员、天津市纪委监察综合室主任；强恩芳系天津师范大学廉政建设研究中心研究员；魏逊系天津市纪委监察综合室干部)　　积极发挥信访监督在惩防体系建设中的作用　洪巨平《中国共产党党内监督条例(试行)》将信访处理作为党内监督的十项制度之一，确定了信访处理在党内监督中的重要地位和作用。实施信访监督有利于惩防体系建设的内容得到深化，有利于惩防体系建设的要求得到落实，在推进惩防体系建设中发挥着十分重要的作用。

近年来，随着党风廉政教育的深入开展，大部分领导干部的廉洁自律意识有所增强。但从各级纪检监察机关查处的一些大要案情况来看，其中有许多领导干部的问题也早有反映，但由于问题尚处在初始阶段，或属于轻微廉洁自律问题，而疏于教育和管理，使问题没有得到及时制止和纠正，最后导致其走向违法犯罪的道路。加强信访监督，通过关注领导干部身上存在的作风问题和“小节”问题，及时给予提醒和纠正，促使领导干部不断增强廉洁自律意识，有效防止“量变到质变”。

信访监督是党纪监督的有机组成部分，是群众监督得以实现的有效途径。群众的监督信息数量多且内容广，而且通过信访渠道可以很快反映到信访举报部门，将群众反映的问题在小范围内直接与被反映人见面，具有较强的针对性，进一步强化了纪检监察机关的监督职能。同时，实施信访监督一方面促使领导干部主动向组织说明情况或解释问题，接受监督，正视和改正错误，防止自己“越走越远”。另一方面，从信访监督中及时发现领导干部的苗头性、倾向性问题，通过归纳和分析，从中发现体制机制上存在的漏洞，为领导和有关部门制定政策提供依据。

自开展信访监督工作以来，浙江省纪委监察厅信访室(举报中心)对836名省管领导干部实施了信访监督，其中：发信访反映通知书82份，实施信访谈话168人次，责成召开民主生活会12个，与组织人事部门通报情况535人次。通过信访监督，纠正问题18个，批评教育47人，挽回经济损失50多万元，为200馀名省管领导干部澄清了问题。

1.健全工作机制，拓宽监督对象。自2005年以来，从抓机制入手，进一步加强和深化信访监督工作。一是在监督程序上，建立集体研究审核机制，规范信访监督报批和了结程序。省纪委、监察厅建立了重要信访件集体研究制度，定期召开由委、厅分管信访、案件的领导和纪检、信访等有关室主任参加的信访联席会议，对省管领导干部信访件进行集中研判，对适宜信访监督的信访件提出具体处理意见，对已实施的信访监督材料进行审核把关。二是在监督对象上，由重点关注厅级领导干部向县(市、区)党政“一把手”延伸。针对案件查办中发现对县(市、区)党政“一把手”的监督普遍存在监督不到位或失之于软的现象，及时把县(市、区)党政“一把手”纳入监督视野并逐步加大监督力度，使省纪委、监察厅能够更及时、更广泛了解掌握来自基层群众反映的突出问题，及时提醒基层领导同志认真对待可能存在的苗头性问题，促使他们更加自觉地提高自身廉洁从政意识，带动和强化基层党风廉政建设责任制。

2.积极探索创新，丰富监督形式。在实施信访监督中，积极探索信访监督的有效形式。一是用好信访监督通知，早预防。一般确定事实比较简单、性质轻微群众反映问题，且近期内初次受到举报反映的领导干部作为信访通知书发放的主要对象，要求其在规定时间内作出书面说明并附上相关证据材料。二是开展信访监督谈话，常提醒。主要采取个别提醒谈话，集体警示谈话和信访诫勉谈话的方式，对有违纪苗头，或反映内容空乏、一时难以查清的轻微违纪问题的党员干部，指出问题，提出要求，起到了较好的预防和警示效果。三是提出信访监督建议，重效果。通过信访监督及时提供决策建议，制定制度阻塞漏洞。

3.抓好统筹结合，形成监督合力。坚持统筹兼顾，把信访监督与其他形式的监督有机结合起来，形成监督合力。主要抓好四个结合：一是注重与廉政谈话、巡视工作相结合。在省纪委领导与下一级党政负责人廉政谈话和将对某单位开展巡视工作之前，积极向领导和巡视部门提供有价值的信访信息，对有信访反映的领导干部，及时从信访监督的角度进行必要的提醒，将监督的关口前移，取得了良好的效果。二是注重与查办案件相结合。在信访监督实施前，与案件监督管理室进行沟通，对已发现有重要违纪问题，并准备立案调查的人员，不开展信访监督。在信访监督实施中，认为问题存在可能性较大的，一般先由信访室派员初查，查清楚不构成立案的，才对其实施信访监督；如发现有严重违法违纪问题的，及时予以移交，防止案源线索流失。三是与干部提拔使用相结合。建立与组织部门的联系通报制度，及时向组织人事部门通报群众反映的问题，以便在干部考核、使用时开展信访监督，防止“带病上岗”，并为党风廉政建设“一票否决”提供参考依据。近五年，省纪委监察厅信访室(举报中心)每年向组织人事部门通报情况均达80多人次。四是与党委、党组“一把手”履行党风廉政建设责任制相结合。针对一些信访件反映单位班子副职在处理分管工作中存在的工作作风以及容易把握和认定的轻微廉洁自律问题，按照党风廉政建设责任制有关要求，单位“一把手”对其班子成员负总责的要求，发函给所在单位的“一把手”，由其对有信访反映的班子成员实施信访监督，并将结果报省纪委、监察厅。2008年以来，通过这种方式实施信访监督19件，增强了单位“一把手”抓党风廉政建设的责任意识，受到被监督对象的欢迎。

近年来，虽然在深化信访监督工作上作了一些探索，但与构建惩防体系新任务的要求相比，还存在一定的差距。主要表现在：一是思想认识有“偏差”，监督主动性有待进一步提高；二是在信访监督的范围、方法、程序等方面规定有待进一步完善；三是监督方式方法，监督范围有待进一步拓宽；四是监督成果运用有待进一步加强。这些问题都需要在今后的工作中认真思考并切实加以改进。

党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，要求“更加注重监督机制建设，拓展从源头上防治腐败工作的新路子”。我们将根据信访举报工作形势的发展变化，充实、完善和调整信访监督的内容、形式和方法，不断提升信访监督水平，不断放大信访监督效应。

1.强化宣传教育，增强党员干部的监督和被监督意识。一是开展多种形式的学习宣传教育活动，不断增强各级领导干部对实施信访监督的认识，使党员干部特别是领导干部认识到“实施信访监督并不是和自己过不去，而是组织对自己信任和爱护的表现”，做到带头发扬民主，主动接受监督，用实际行动营造一个良好的监督氛围。二是加大反腐败形势宣传教育力度，让群众体会到我们党搞好党风廉政建设和反腐败工作的信心和决心，从而增强参与监督的主动性。三是把信访监督纳入党风廉政建设责任制和部门工作目标，促使各级党组织和纪检监察机关增强开展信访监督的责任感。

2.细化操作，进一步加强和规范信访监督工作。不断建立和完善信访监督有关配套规章制度，保证信访监督的规范化运行。一是把握监督重点。按照“分级负责”的原则，明确监督对象的重点是本级管理的党员领导干部；严看“特殊时期”，在领导岗位变动、职务升迁、逢年过节等非常时期，早打招呼，早做提醒。二是规范监督程序。建立重要信访件集体研究制度，由信访部门提出初步意见后，报信访联席会议集中审核研究。三是规范处理方法。对群众反映事情具体、可查性强、且性质较为严重的问题，作为案件线索处理。如发现有严重违纪问题需要追究党纪政纪责任的，要及时按规定转入立案调查。如反映失实的，并给被反映人造成不良影响的，在适当场合予以澄清，并做好思想工作。

3.拓宽范围，不断提高信访监督的影响力。要使信访监督的意义、作用真正得到充分体现和有力发挥，就必须向广度拓展，向深度挖掘，提高信访监督的覆盖面，增强信访监督的影响力。一是拓宽信息渠道。注重发挥信访网络的作用，如开通网上举报、手机短信举报、QQ举报等。同时，拓宽与公检法、审计等部门的沟通协作，做到资源共享，信息共通，拓展信访信息源。二是拓宽监督范围。根据形势的发展变化，当前，重点把领导干部工作作风、领导作风、选人用人、廉政勤政以及办事效率等纳入信访监督范围，使群众反映干部的“日常性作风问题”受到关注、得到提醒。三是拓宽监督形式。当前，重点探索变纪检监察机关的单一监督为党委、政府齐抓共管多层次的信访监督，既要发挥纪检监察机关的监督职能，同时又要发挥组织协调职能，进一步增强监督的灵活性。

4.加强成果运用，增强信访监督的综合效应。做好信访监督后半篇文章，放大信访监督综合效应，充分发挥信访监督在构建惩防体系中的作用。一是加强监督后的跟踪回访。实施信访监督结束后，定期或不定期对信访监督所涉及问题的纠正、整改情况进行检查，维护信访监督的严肃性。二是建立部门协作机制，充分发挥信访监督在干部巡视、干部选拔任用、评先评优方面的作用。建立健全干部信访监督档案，对信访监督所涉及到的批评教育、书面检查、诫免谈话等材料，及时存入被监督对象的廉政档案，在干部选拔任用、评先评优时作为参考和依据。三是抓苗头堵漏洞。对信访监督过程中发现的苗头性、倾向性问题和新情况、新问题，认真分析其深层次原因，及时提出决策建议，充分发挥信访监督在构建惩防体系中的作用。

(作者系中共浙江省纪委副书记)　　关于深化“企业服务年”活动的几点思考　王海超

为深入贯彻落实科学发展观，努力实现省委、省政府“标本兼治、保稳促调”的社会经济发展目标和任务，进一步拓展“三服务一满意”(服务发展、服务民生、服务基层，让人民满意)主题活动，2009年，省纪委、监察厅和省纠风办在全省纪检监察纠风系统、社会管理与服务职能相对较多的政府部门和具有行政管理职能的公共事业部门及所属的基层站所(办事窗口)中开展了“企业服务年”活动。目前活动取得了明显的阶段性成效。在此，就“企业服务年”活动开展的基本情况、主要成效以及深化拓展作些总结与思索。

一、“企业服务年”活动的基本情况

由于受国际金融危机影响，我省经济下行趋势明显，市场需求萎缩，企业经营面临前所未有的困境。2009年2月10日，召开全省“企业服务年”活动电视电话会议，印发《关于开展全省“企业服务年”的实施意见》(浙纪发2009〔4〕号)，部署开展“企业服务年”活动。活动的出发点是当好企业发展的“助推器”，把帮扶企业作为当务之急，以协助企业攻坚破难、携手企业共渡难关、协同企业转型发展，为全省经济平稳较快发展提供有力保障；结合点是围绕省委、省政府“保增长、抓转型、重民生、促稳定”的工作主线，贯彻落实省委学习实践科学发展观“服务企业、服务基层”的专项行动；抓手是创新服务理念，优化服务方式，落实服务措施，实现“服务效能大提速”，建设“服务效能型基层站所(办事窗口)”。总的来看，这次活动有以下四个特点：

(一)讲政治，注重在加强领导、落实责任上下工夫

全省“企业服务年”活动是在特殊的金融危机背景下，紧密结合我省经济发展实际而推行的，具有较强的时势性、现实性和针对性。省委书记、省人大常委会主任赵洪祝，省委副书记、省长吕祖善对此项活动分别作了重要批示。全省电视电话会议后，各地、各部门高度重视，把它作为贯彻落实省委、省政府“标本兼治、保稳促调”工作部署的一项重要工作来抓。一是组织领导到位。全省电视电话会议后，各地、各部门迅速行动，成立活动领导小组和工作协调组织，结合本地、本部门工作实际，认真抓好会议精神的贯彻落实。杭州市将会议情况和贯彻落实意见向市委、市政府主要领导作了专题报告，成立活动领导小组，紧密结合杭州实际，重点抓好市行政服务中心建设、基层站所(办事窗口)规范化建设等“十项工作”。丽水、舟山等市成立了以常务副市长为组长，相关单位的主要负责人为成员的领导小组，下设办公室，并落实专门的人员。许多县(市、区)四套班子领导亲自带领干部深入基层、深入企业，务实解决企业面临的问题。省工商局在全系统开展了“学送帮促”主题实践活动，每名工商干部联系1～2家民营企业，为企业送政策、当参谋，零距离服务。领导重视，组织有力，为这项活动增强了执行力和凝聚力，提升了整个活动的深度和广度。二是宣传动员到位。广泛宣传，营造氛围是各地、各部门开展“企业服务年”活动的重要环节。各地各单位采取多种形式强化宣传，通过制订宣传计划、开辟宣传专栏、设立热线电话、搭建服务平台、编发政策资料，利用“手机报”等各种方式进行多向度、多点位、多层次的宣传，为活动的开展营造了良好的社会氛围。宁波市有针对性地在中小企业比较发达的北仑、慈溪、鄞州等地开通了“阳光热线”直播，面对面与企业沟通、为企业服务。金华市将国家、省、市近期出台的一系列工业扶持政策汇编成册，印制2000册《最新经济政策汇编》分送给企业。通过宣传，使群众和企业了解政府扶持企业的政策和措施；通过宣传，使群众和企业感受到政府帮扶企业的决心和力度；通过宣传，进一步密切群众、企业和政府的联系，坚定企业攻克时艰的信心。三是责任落实到位。落实责任是整个活动的关键。为使活动达到预期目标，各地各部门根据实际制定了具体的活动实施方案，细化活动目标、内容和实施步骤，明确工作重点，做到责任分解、责任细化、责任追究。温州市从强化服务手段、提高服务效能、规范政府行为等方面制定16条具体措施，要求相关涉企部门落实责任主体，明确责任分工。嘉兴市把“企业服务年”暨“服务企业我们在行动”活动纳入党风廉政建设责任制检查的重要内容，严格责任追究。湖州市在全市纪检监察系统开展“为企业分忧、为发展护航”专项行动，组织全市纪检监察干部走访千家企业，梳理出涉企服务和工业项目推进中的“百件难事”，限期破解，落实责任。

(二)重调研，力求在政策引导、促进转型上有突破

各地各部门结合本地实际，立足本部门职能，深入调研，通过走访、召开座谈会、发放调查表等多种形式，详细了解企业发展和生产经营中遇到的实际困难和问题，掌握大量的第一手资料，认真分析归纳，有针对性的制定政策，以政策引导促进企业转型升级。一是梳理企业难题。绍兴市以“深入一线，服务发展”为抓手，认真开展调查研究，徵求企业在发展中遇到的热点难点问题。衢州市开展“加强服务企业，推动转型升级”主题调研，收集梳理市本级100馀家规模以上工业企业提出的意见建议10大类98条。二是加强动态分析。嘉兴市开展“服务企业我们在行动”活动，由市纪委会同统计局、社情民意调查办公室，对全市软环境建设的进展情况和存在的薄弱环节进行跟踪调查，每月进行综合分析。舟山市定期深入企业，认真分析企业资金链实际状况及企业资金需求，提出切合实际的金融扶持措施。三是强化政策引导。省发改委开展项目投资专项行动，提振全省投资信心。省经贸委制定《关于加快特色块状经济向现代产业集群提升的指导意见》等文件。杭州市出台《关于积极应对金融危机保持工业经济平稳较快发展的若干意见》，加快推进工业转型升级。台州市制定下发《2009年“企业服务年项目推进年”工作实施方案》，提出实施企业解困攻坚行动、重大项目建设攻坚行动等“六大攻坚行动”。

(三)创特色，努力在丰富载体、提升效能上出实招

各地各部门通过创新载体，找准了服务企业活动与本地经济建设的结合点，充分整合资源，调动一切积极因素，为本地经济社会的发展提供强有力保障。同时，不同的载体都体现和承载了“政府服务企业”的共性，起到了“凝聚人心，协调行动”的重要作用。一是创新活动载体。省外经贸厅组织开展了“保市场、保订单”专项行动，引导外经贸企业积极应对挑战。省电力公司以“科学发展树品牌卓越服务暖万家”为主题，在全省电力系统开展“浙江电力春风行动”。绍兴市以“深入一线，服务发展”为抓手，用最直接、最有效的方式助推企业发展；衢州市积极开展“百家部门结百企、创业创新三服务”活动。二是主动靠前服务。省工商局着力当好“七个员”，即率先复苏的领航员、经济气象的预报员、企业生存状况的情报员、伤病企业的护理员、企业升级的给养员、助动消费的推销员、内外浙商的联络员。省质监局以优化服务、打造“阳光质监”为重点，在全系统推进“十百千万”行动。省农业厅落实全省农业“十项惠农举措”，提高服务质量。金华市开展送政策、送服务、送温暖到企业活动，专门建立了“三送”活动工作领导小组。三是降低行政成本。省委、省政府两办下发《关于进一步做好党政机关厉行节约有关工作的通知》，省纪委监察厅、省财政厅等下发《关于采取有力措施认真贯彻落实省委省政府厉行节约六项要求的通知》，对出国(境)、公务用车、楼堂馆所等管理提出了明确要求。杭州市2009年部门预算安排实行三个“零增长”，即公用经费“零增长”，专项经费“零增长”，会议、接待、公务用车经费“零增长”。全省各地厉行节约，从制度上规范公务开支，有效地降低了行政成本。

(四)出重拳，着力在强化督查、务求实效上见真章“企业服务年”活动把加强督促检查，杜绝“做纸上文章”作为活动取得实效的重要手段。一是强化政令督查。省纪委监察厅专门下发《关于强化监督检查推动中央和省委重大决策部署贯彻落实的通知》，要求各级纪检监察机关全面履行纪检监察职能，为深入贯彻省委十二届五次全会精神，确保中央和省委省政府一系列政策措施的贯彻落实提供有力保证。省公安厅制定出台《浙江省公安机关服务经济转型升级、帮扶企业方便群众二十五项措施》，深化“警企联动、服务经济”主题活动，坚决打击侵害企业的违法犯罪活动。杭州市重点加强对3000亿重大项目投资、21座新城、100个城市综合体建设和49个“三年行动计划”落实情况的监督检查。温州市出台了“企业服务年”专项督查活动实施意见，明确督查内容，强化督查措施，落实督查责任。二是强化效能督查。省纪委监察厅、省效能办、省纠风办对全省“企业服务年”和“两提高两降低”活动开展了全面督查，由省委办、省府办、省纪委监察厅、省委组织部、省委宣传部、省人力资源和社会保障厅、省直机关工委和省纠风办领导分别带队，分11个组，赴各市和部分省直单位听取工作进展情况汇报，查阅相关文件资料，徵求有关意见建议，督促指导工作开展。宁波市拓宽投诉渠道，加强监督检查，依照有关规定对95人进行了效能责任追究，其中批评教育30人，通报批评33人，效能告诫18人，扣发奖金14人。金华市对2008年市机关部门涉企科级岗位群众评议结果进行了通报，对群众评议满意度列前十名的涉企科级岗位负责人进行了表彰，对群众满意度列最后三位的科级岗位，按干部管理权限对有关处室负责人予以免职。

二、“企业服务年”活动的主要成效

经过一年的工作努力，“企业服务年”活动初步呈现了“政府效能高一分，企业成本降一分，城市竞争力增一分”的效应，人民群众、企业和投资者对政府机关、基层站所(办事窗口)服务满意度有了明显提升。据不完全统计，全省近万个涉企基层站所(办事窗口)全部参加了服务企业活动，各级领导走访联系企业近20万家(次)，全省列入计划帮助企业解决实际问题9万馀个，已经解决实际问题8万馀个，牵线搭桥帮助企业融资2500馀亿元，接受企业投诉3297件，解决3100件，建立完善服务企业长效机制7200馀个。

(一)解决一批企业反映强烈的突出问题，优化了发展环境

各地各部门以开展“企业服务年”活动为契机，认真研究一些长期困扰企业，影响企业发展的突出问题，多措并举，对症下药，切实减轻企业负担，大力优化企业发展环境。一是深化“五项治理”。根据省委书记赵洪祝对企业治乱减负工作的重要批示精神，由省纠风办牵头，省级有关部门参与，着力整治中介机构涉企“三乱”、社团组织向入会企业滥收会费、涉车乱收费、道路收费站点、产品和设备质量检验检测收费标准过高等问题，同时，又加大力度开展了“一规范”、“三严禁”专项治理：以规范中介机构入驻行政服务中心，严格资质准入，防止搞独家经营、垄断服务，防止强制、指定或变相强制、指定服务；严禁行政机关利用职能设立前置条件，为中介机构、社团组织收费提供方便；严禁行政机关利用行政许可和行政审批为中介机构、社团组织搭车收费、指定或强制服务；严禁行政机关通过中介机构、社团组织搞创收，变相设立“小金库”，为机关干部搞福利，进一步巩固“五项治理”工作。二是着力“清费减负”。进一步加大对行政事业性收费项目清理工作，制定出台一系列减轻企业负担、促进经济发展的政策措施。根据省政府《关于进一步采取帮扶措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》精神，省财政厅开展“春阳暖企”专项行动，将全省用人单位基本养老保险费缴费比例逐步统一降低到12%～16%。省地税局对企业社会保险费缴纳比例实行临时性下浮集中减徵，预计减轻企业和参保人员负担35亿元。省交通厅着手开展政府还贷二级公路清理工作，进一步整顿和规范道路收费站点，减轻企业负担。省检验检疫局开展“十个一”系列活动，减免各类检验检疫费1亿元。截止2008年11月底，全省通过出口退税、增值税转型、行政事业收费和经营服务性收费减免等减轻企业负担1420.12亿元。三是严查涉企“三乱”。全省纪检监察纠风系统充分履行协调、监督、检查和查处职能，当好企业发展的“清道夫”，畅

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