作者：赵静,宋玉屏
出版社：人民邮电出版社
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政府会计准则与制度解读——学校会计核算实务试读：
前言
为了适应政府综合财务报告制度改革需要，规范行政事业单位会计核算，提高会计信息质量，根据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》，财政部于2015年10月颁布了《政府会计准则》并规定自2017年1月1日起施行。自此，在我国会计核算体系中，对于适用《企业会计准则》和《小企业会计准则》之外的各类行政事业单位，会计核算执行《政府会计准则》。
2018年3月，财政部制定了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，并规定自2019年1月1日起施行。制度中明确了军队、已纳入企业财务管理体系执行《企业会计准则》或《小企业会计准则》的事业单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不执行政府会计准则制度。
2018年8月16日，财政部发布了《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》，要求各级机关事业单位和相关机构做好政府会计准则制度的贯彻实施工作。通知中所说的政府会计准则制度是指《政府会计准则》《政府会计制度》以及政府会计制度所涉及的各行业会计科目与报表相关规定。
自此，对于各类行政事业单位的会计核算，拥有了一个完整的会计核算制度体系。《政府会计准则》是总的原则和指导方针，《政府会计制度》则是对准则的细化、具体化。在实际会计核算工作中，需要以准则为指导，以制度为抓手展开相关工作。由于执行《政府会计准则》的行业很多，如行政单位、事业单位和医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科学事业单位、彩票机构、国有林场和苗圃、地质勘查单位、测绘单位等，这些行业的具体会计核算有着各自的特点，所以在统一的会计准则制度下，对这些行业的核算特点进行总结是很有必要的，可以帮助财会人员有效地做好相关工作。
为此，我们组织理论界的专家教授和各行业会计实务工作者，对《政府会计准则》和《政府会计制度》及《行政事业单位内部控制规范》进行解读，结合不同行业的具体会计实务处理特点进行示范，编写出了《政府会计准则与制度解读——行政事业单位会计核算实务》《政府会计准则与制度解读——学校会计核算实务》《政府会计准则与制度解读——医院会计核算实务》三本书，以期帮助相关财务人员尽快了解政府会计准则制度的各项要求，熟悉实务操作中的具体特点，掌握会计核算具体技能。我们在编写中力求做到解读言简意赅，示范清晰完整、贴近实务。这三本书可作为学校选读教材和培训机构的培训教材、各级财政部门和行政事业单位会计工作人员后续教育用书或实务工具书。
本书具有以下几个特点。
一、架构体系完整，解读全面清晰
本书系统梳理了《政府会计准则》《事业单位财务规则》《行政事业单位内部控制规范》等财会法律法规，并进行了详细的解读。同时，书中就如何转变会计思维，区别对待行业间的差异；如何搭建内部控制规范基础工作以及如何协调内部控制规范实施过程中各部门之间的关系等进行了简单的介绍。全书架构体系清晰，内容全面完整。
二、理论与实务并重，制度解析透彻，实务示范贴切
书中既解读了会计制度，又示范了会计实务，理论与实务并举。解读会计制度，能够帮助读者明确会计核算意图。通过实例示范，能够帮助读者准确把握行政事业单位典型会计业务的处理方法，了解所属行业的特色。
三、模块相对独立，便于即查即用
本书第一部分解析会计准则、财务规则、内控规范，后两个部分对高等学校会计核算、中小学校会计核算分别进行示范，架构完整且模块相对独立，非常适合学校财务部门工作人员有针对性地学习和使用本书。
本书在编写过程中得到了相关会计师事务所和很多行政事业单位财务工作者的大力支持，同时也参考了大量的相关书籍，在此一并表示感谢。
由于编者水平有限，书中难免有不足之处，欢迎读者批评指正。第一部分 政府会计法规概览第一章 《政府会计准则》解析
财政部于2015年10月23日以《中华人民共和国财政部第78号令——政府会计准则》的形式发布《政府会计准则》，并要求自2017年1月1日起施行。一、总则解析（一）《政府会计准则》概述
为了规范政府的会计核算，保证会计信息质量，根据《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）、《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）和其他有关法律、行政法规，制定《政府会计准则》。该准则适用于各级政府、各部门、各单位（以下统称政府会计主体）。《政府会计准则》所称各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。
军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用本准则。《政府会计准则》中所称的事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。《政府会计准则》上以《会计法》为纲领，下由《政府会计制度》统驭具体的各个行业的会计实务处理。《政府会计准则》是在《事业单位会计准则》的基础上进一步完善而成的。《政府会计准则》重新确认了政府会计核算应当划分会计期间，分期结算账目，按规定编制决算报告和财务报告，会计期间至少分为年度和月度，起讫日期采用公历日期。同时，政府会计核算应当以人民币作为记账本位币，并采用借贷记账法记账等。较为关键的是，《政府会计准则》规定了政府会计核算要将预算会计和财务会计共同纳入政府会计核算体系。预算会计部分采用收付实现制核算；财务会计部分经济业务或者事项采用权责发生制核算。（二）决算报告和财务报告
根据《政府会计准则》的规定，政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。
决算报告的目标是向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。政府决算报告使用者包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身、社会公众和其他利益相关者。
财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府的财务状况、运行情况（含运行成本，下同）和现金流量等有关的信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于财务报告使用者做出决策或者进行监督和管理。政府财务报告使用者包括各级人民代表大会常务委员会、债权人、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身和其他利益相关者。（三）会计信息质量规定
政府会计主体应当以实际发生的经济业务或者事项为依据进行会计核算，如实反映各项会计要素的情况和结果，保证会计信息真实可靠。
政府会计主体应当将发生的各项经济业务或者事项统一纳入会计核算，确保会计信息能够全面反映政府会计主体的预算执行情况、财务状况、运行情况和现金流量等。
政府会计主体提供的会计信息，应当与反映政府会计主体公共受托责任履行情况以及报告使用者决策或者监督、管理的需要相关，有助于报告使用者对政府会计主体过去、现在或者未来的情况做出评价或者预测。
政府会计主体对已经发生的经济业务或者事项，应当及时进行会计核算，不得提前或者延后。
政府会计主体提供的会计信息应当具有可比性。同一政府会计主体不同时期发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，不得随意变更。确需变更的，应当将变更的内容、理由及其影响在附注中予以说明。政府会计主体提供的会计信息应当清晰明了，便于报告使用者理解和使用。政府会计主体应当按照经济业务或者事项的经济实质进行会计核算，不限于以经济业务或者事项的法律形式为依据。二、会计要素解析
根据《政府会计准则》的规定，政府财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用，政府预算会计要素包括预算收入、预算支出与预算结余。（一）政府财务会计要素解析
1.资产（1）资产类型的界定
资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。服务潜力是指政府会计主体利用资产提供公共产品和服务，以履行政府职能的潜在能力。经济利益流入表现为现金及现金等价物的流入，或者现金及现金等价物流出的减少。也就是说，经济利益的流入并不局限于货币资金的流入。
政府会计主体的资产按照流动性，分为流动资产和非流动资产。其中，流动资产是指预计在1年内（含1年）耗用或者可以变现的资产，非流动资产是指流动资产以外的资产。
政府会计主体的流动资产包括货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等。
货币资金包括库存现金、银行存款、零余额账户用款额度等。短期投资是指政府会计主体依法取得的，持有时间不超过1年（含1年）的投资。应收及预付款项是指政府会计主体在开展业务活动中形成的各项债权，包括财政应返还额度、应收票据、应收账款、其他应收款等应收款项和预付账款。存货是指政府会计主体在开展业务活动及其他活动中为耗用或出售而储存的资产，包括材料、产品、包装物和低值易耗品等，以及未达到固定资产标准的用具、装具、动植物等。
政府会计主体的非流动资产包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资、公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等。
固定资产是指政府会计主体为满足自身开展业务活动或其他活动需要而控制的，使用年限超过1年（不含1年）、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，一般包括房屋及构筑物、专用设备、通用设备等。单位价值虽未达到规定标准，但是使用年限超过1年（不含1年）的大批同类物资，如图书、家具、用具、装具等，应当确认为固定资产。
无形资产是指政府会计主体控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产，如专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术等。
长期投资是指政府会计主体取得的时间超过1年（不含1年）的各种债权和股权性质的投资。（2）资产的计价规定
符合《政府会计准则》规定的资产定义的经济资源，在同时满足以下条件时，确认为资产：
①与该经济资源相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；
②该经济资源的成本或者价值能够可靠地计量。
资产的计量属性主要包括历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额。在历史成本计量下，资产按照取得时支付的现金金额或者支付对价的公允价值计量。在重置成本计量下，资产按照现在购买相同或者相似资产所需支付的现金金额计量。在现值计量下，资产按照预计从其持续使用和最终处置中所产生的未来净现金流入量的折现金额计量。在公允价值计量下，资产按照市场参与者在计量日发生的有序交易中，出售资产所能收到的价格计量。无法采用上述计量属性的，采用名义金额（即人民币1元）计量。
政府会计主体在对资产进行计量时，一般应当采用历史成本。采用重置成本、现值、公允价值计量的，应当保证所确定的资产金额能够持续、可靠计量。
2.负债（1）负债类型的界定
负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。
政府会计主体的负债按照流动性，分为流动负债和非流动负债。其中，流动负债是指预计在1年内（含1年）偿还的负债，非流动负债是指流动负债以外的负债。
流动负债包括应付及预收款项、应付职工薪酬、应缴款项等。
应付及预收款项是指政府会计主体在开展业务活动中发生的各项债务，包括应付票据、应付账款、其他应付款等应付款项和预收账款。应付职工薪酬是指政府会计主体应付给职工以及为职工支付的各种薪酬，包括基本工资、国家统一规定的津贴补贴、规范津贴补贴（绩效工资）、改革性补贴、社会保险费、住房公积金等。
非流动负债包括长期应付款、应付政府债券和政府依法担保形成的债务等。
长期应付款是指政府会计主体发生的偿还期限超过1年（不含1年）的应付款项，如以融资租入方式租入固定资产应付的租赁费等。（2）负债的计价规定
符合《政府会计准则》规定的负债定义的义务，在同时满足以下条件时，确认为负债：
①履行该义务很可能导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体；
②该义务的金额能够可靠地计量。
负债的计量属性主要包括历史成本、现值和公允价值。在历史成本计量下，负债按照因承担现时义务而实际收到的款项或者资产的金额，或者承担现时义务的合同金额，或者按照为偿还负债预期需要支付的现金计量。在现值计量下，负债按照预计期限内需要偿还的未来净现金流出量的折现金额计量。在公允价值计量下，负债按照市场参与者在计量日发生的有序交易中，转移负债所需支付的价格计量。
政府会计主体在对负债进行计量时，一般应当采用历史成本。采用现值、公允价值计量的，应当保证所确定的负债金额能够持续、可靠计量。
3.其他要素（1）净资产
净资产是指政府会计主体资产扣除负债后的净额。净资产金额取决于资产和负债的计量。（2）收入
收入是指报告期内导致政府会计主体净资产增加的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流入。收入的确认应当同时满足以下条件：
①与收入相关的含有服务潜力或者经济利益的经济资源很可能流入政府会计主体；
②含有服务潜力或者经济利益的经济资源流入会导致政府会计主体资产增加或者负债减少；
③流入金额能够可靠地计量。
符合收入定义和收入确认条件的项目，应当列入收入费用表。（3）费用
费用是指报告期内导致政府会计主体净资产减少的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流出。费用的确认应当同时满足以下条件：
①与费用相关的含有服务潜力或者经济利益的经济资源很可能流出政府会计主体；
②含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出会导致政府会计主体资产减少或者负债增加；
③流出金额能够可靠地计量。
符合费用定义和费用确认条件的项目，应当列入收入费用表。（二）政府预算会计要素解析
1.预算收入
预算收入是指政府会计主体在预算年度内依法取得的并纳入预算管理的现金流入。预算收入一般在实际收到时予以确认，以实际收到的金额计量。
2.预算支出
预算支出是指政府会计主体在预算年度内依法发生并纳入预算管理的现金流出。预算支出一般在实际支付时予以确认，以实际支付的金额计量。
3.预算结余
预算结余是指政府会计主体预算年度内预算收入扣除预算支出后的资金余额，以及历年滚存的资金余额。
预算结余包括结余资金和结转资金。
结余资金是指年度预算执行终了，预算收入实际完成数扣除预算支出和结转资金后剩余的资金。结转资金是指预算安排项目的支出年终尚未执行完毕或者因故未执行，且下年需要按原用途继续使用的资金。
符合预算收入、预算支出和预算结余定义及其确认条件的项目应当列入政府决算报表。三、政府决算报告和财务报告解析（一）政府决算报告
政府决算报告是综合反映政府会计主体年度预算收支执行结果的文件。政府决算报告应当包括决算报表和其他应当在决算报告中反映的相关信息与资料。政府决算报告的具体内容及编制要求等，由财政部另行规定。（二）政府财务报告
政府财务报告是反映政府会计主体某一特定日期的财务状况和某一会计期间的运行情况与现金流量等信息的文件。
政府财务报告应当包括财务报表和其他应当在财务报告中披露的相关信息与资料。
政府财务报告包括政府综合财务报告和政府部门财务报告。
政府综合财务报告是指由政府财政部门编制的，反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的一种报告。政府部门财务报告是指政府各部门、各单位按规定编制的财务报告。
财务报表是对政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等信息的结构性表述。财务报表包括会计报表和附注。会计报表至少应当包括资产负债表、收入费用表和现金流量表。政府会计主体应当根据相关规定编制合并财务报表。预算会计报表至少包括预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表。
资产负债表是反映政府会计主体在某一特定日期的财务状况的报表。收入费用表是反映政府会计主体在一定会计期间运行情况的报表。现金流量表是反映政府会计主体在一定会计期间现金及现金等价物流入和流出情况的报表。附注是对在资产负债表、收入费用表、现金流量表等报表中列示项目所作的进一步说明，以及对未能在这些报表中列示项目的说明。
政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。四、《政府会计准则》实务解析（一）转变会计思维，明确会计主体
1.转变会计思维
目前我国各大高校的会计专业，在专业设置和教材配备的过程中，主要是以基础会计、财务会计、成本会计、税务会计、高级会计为脉络。基础会计主要是会计基础理论和原理；财务会计是以过去的工业企业会计为范本，基本不涉及或者很少涉及政府会计内容。
而《政府会计准则》与《企业会计准则》是两个平行的准则，是重要程度相当的准则。政府会计工作以《政府会计准则》为引领，以《政府会计制度》为指导。政府会计主体要意识到政府会计工作的重要性。
2.明确会计主体
在具体的会计实务中，我们要明确会计主体。这包含两层含义，首先是明确传统意义上会计前提中所说的会计主体，其次是明确会计主体的特色。
在企业中，会计主体是企业法人，也就是单位公章上的名字，而不是法定代表人。在政府会计中，会计主体是各级政府、各部门、各单位，而不是市长、局长、院长等。
与企业会计主体相比，政府会计主体的特色明显，但收入来源相对单一，单就收入而言，其会计监督的责任要重要于企业。因为每一笔流入的资金，都要审核其来源的渠道是否合法，来源有没有文件、通知、计划，有没有定价标准等。另外，还要分清专款专用、具体的收入核算项目。
对于资金流出而言，则更注重审核流出的合法性和合规性，即程序化的审批流程是监督管理的重要内容。（二）把握会计准则之间的区别与联系
1.《政府会计准则》与《企业会计准则》的区别《政府会计准则》与《企业会计准则》之间是联系政府会计与企业会计的重要体系。随着我国市场经济的快速发展，经济体制与财政体制发生了一定的变化，政府会计的职能也随之得到了进一步的拓宽和发展。作为政府会计中的一个特殊部分，政府会计与企业会计之间的差距逐渐缩小，两者的发展呈现了一定的趋同性，但由于政府会计与企业会计在属性、职能范围、工作方法等方面存在差异，《政府会计准则》与《企业会计准则》之间的差别仍然存在。（1）核算基础不同
政府预算会计核算通常采用收付实现制，财务会计采用权责发生制核算，具体细节由财政部在会计制度中另行规定，而企业会计核算则按《企业会计准则》的规定采用权责发生制进行核算。
核算基础的不同使政府会计与企业会计反映收支的内容也存在差别。以收入为例，政府会计反映的收入是一个会计年度中实际收到的各种收入，主要包括财政补助收入、事业收入、经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入与其他收入等；而企业会计反映的收入内容，则是《企业会计准则》中收入实现条件所确认的能够导致所有者权益增加的内容，如销售商品收入、利息收入、劳动收入等。（2）会计平衡公式不同《政府会计准则》年度中间平衡公式为：资产+支出=负债+净资产+收入；年末平衡公式为：资产=负债+净资产，公式反映的是政府会计主体在业务运营过程中收支结余资产的增值情况，其为动态等式。为了更严格地监督行政事业单位各项支出的耗费情况，政府会计主体编制资产负债表时应以此公式为依据。《企业会计准则》不论年度中间和年末，均采用以下会计平衡公式：资产=负债+所有者权益。与行政事业单位不同的是，该公式为静态平衡等式。该公式反映出企业与其所有者各自独立的原则，其也是企业编制资产负债表的重要理论依据。（3）财务成果计算方法不同
政府会计主体的净收入和经营成果与企业的财务成果计算公式与计算方法不同。政府会计主体净收入的计算公式为：事业收入-事业支出=事业结余；经营收入-经营支出=经营结余。政府会计主体经营成果的计算方法为：每年年末进行结转，经营结余与事业结余转入“非财政补助结余分配”，按照年度计算财务成果。
企业净利润的计算公式为：主营业务收入-主营业务成本-主营业务税金+其他业务收入-其他业务支出+营业外支出-销售费用-管理费用-财务费用-所得税=净利润。企业经营成果的计算，按月进行结转，每期分别累加后反映企业的经营成果，按照年度计算财务成果。
2.《政府会计准则》与《企业会计准则》的联系《政府会计准则》出台后，《政府会计准则》与《企业会计准则》之间的联系更为密切，主要体现在以下几点。（1）会计核算账户趋于一致《政府会计准则》将政府会计主体资产类账户中的“现金”转变为“库存现金”，将行政事业单位“对外投资”转变为“长期股权投资或长期债权投资”，同时还开设了“在途物品”“库存物品”“加工物品”账户，政府会计主体对材料与成品的财务管理力度将进一步加大。此外，为了强化对国有资产的管理以及核算，《政府会计准则》沿用《事业单位会计准则》，新增了“在建工程”与“固定资产累计折旧”等会计科目，该做法一方面使会计核算可以更客观地反映行政事业单位资产价值的实际消耗情况；另一方面也不影响行政事业单位支出预算。以上两项变化，均使得《政府会计准则》与《企业会计准则》的会计核算账户趋于一致。（2）会计核算目标趋于统一
企业会计核算的目标在于明确委托人和被委托人之间的责任、义务和权利，以往的《事业单位会计准则》对这一原则的体现并不明确，而《政府会计准则》较为明确地体现了这一点，准确界定出委托人和被委托人之间的责任，使政府会计核算与企业会计核算的目标具有一致性。（3）财务报告格式趋于一致《政府会计准则》是在《事业单位会计准则》的基础上进一步完善形成的，政府会计报表与企业会计报表的格式已经趋于一致，政府会计报表的适用性和科学性得到进一步提高，同时也为政府财务管理及其内部业绩评价工作提供了更为详细和可靠的数据与资料。（4）核算制度趋同《政府会计准则》与《企业会计准则》在核算制度上进一步趋同，政府会计与企业会计在许多业务的处理以及财务管理的组织与实施方法上的相似性进一步增强。例如，引入了权责发生制，虽然目前政府会计核算基础与企业会计核算基础不完全相同，但引入权责发生制原则，使政府会计核算结果更有效地反映政府会计主体当期收入与支出的真实情况。此外，对收付实现制和权责发生制适用情况的说明，也使得政府会计核算一方面能够客观反映其资产与负债情况，另一方面也遵循了费用配比的原则。随着我国财政体制的不断完善和发展，政府会计主体与企业会计主体在财务核算业务上的界限将越来越模糊。第二章 《事业单位财务规则》解析《事业单位财务规则》于2012年2月7日以中华人民共和国财政部第68号令公布，自2012年4月1日起施行。一、总则解析
为了进一步规范事业单位的财务行为，加强事业单位财务管理和监督，提高资金使用效益，保障事业单位健康发展，财政部制定、修订了《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）。《规则》对事业单位财务管理的基本原则、事业单位财务管理的主要任务、事业单位财务活动的负责人进行了明确；对各项财务管理活动进行了规范。其适用于各级各类事业单位的财务活动。《事业单位财务规则》作为事业单位财务制度体系中的基本制度，高校、中小学校、科学、文化、文物、体育等各行业均根据《事业单位财务规则》的规定制定行业财务制度及事业单位内部财务管理办法。（一）事业单位财务管理的基本原则
事业单位财务管理的基本原则是：执行国家有关法律法规和财务规章制度；坚持勤俭办事的方针；正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、单位和个人三者利益的关系。（二）事业单位财务管理的主要任务
事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算，严格预算执行，完整、准确编制单位决算，真实反映单位财务状况；依法组织收入，努力节约支出；建立健全财务制度，加强经济核算，实施绩效评价，提高资金使用效益；加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失；加强对单位经济活动的财务控制和监督，防范财务风险。（三）事业单位财务活动的负责人
事业单位的财务活动在单位负责人的领导下，由单位财务部门统一管理。也就是说，财务活动的负责人是单位负责人，而不是财务负责人。二、管理事项解析（一）单位预算管理解析
1.事业单位预算的概念和内容《规则》第六条规定：事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。事业单位预算由收入预算和支出预算组成。
事业单位预算反映了预算年度内事业单位的资金收支规模、业务活动范围以及事业发展目标和计划的规模与方向，是事业单位财务工作的基本依据。
从预算的内容来看，事业单位预算应当包括事业单位全部收入预算和全部支出预算。
事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，不仅要符合事业单位改革和发展的要求，而且要符合预算绩效管理的要求。
2.事业单位预算管理办法《规则》第七条规定：国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。定额或者定项补助根据国家有关政策和财力可能，结合事业特点、事业发展目标和计划、事业单位收支及资产状况等确定。定额或者定项补助可以为零。
3.事业单位预算的编制原则《规则》第八条规定：事业单位参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素和措施，以及以前年度结转和结余情况，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财力可能，测算编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。《规则》第九条规定：事业单位根据年度事业发展目标和计划以及预算编制的规定，提出预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门（一级预算单位直接报财政部门，下同）。事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。《规则》第十条规定：事业单位应当严格执行批准的预算。预算执行中，国家对财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调整。上级下达的事业计划若有较大调整，或者根据国家有关政策增加或者减少支出，对预算执行影响较大时，事业单位应当报主管部门审核后报财政部门调整预算；财政补助收入和财政专户管理资金以外部分的预算需要调增或者调减的，由单位自行调整并报主管部门和财政部门备案。收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。《规则》强化了预算的严肃性和约束力；根据预算管理改革的要求，取消了预算外资金的提法；进一步明确了财政补助收入和财政专户管理资金预算调整必须经主管部门审核后报财政部门审批，而不能仅仅由主管部门审批。
另外，为体现单位预算管理的完整性，《规则》明确了事业单位决算是单位预算管理的重要组成部分。目前，在事业单位预算管理中普遍存在重预算、轻决算的情况，这导致决算数据不完整、不真实，与预算不衔接。强调决算管理能够进一步强化决算管理的重要作用，以利于加强决算管理。（二）收入管理解析
1.事业单位收入的概念《规则》第十四条规定：收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。其主要有以下几层含义：（1）事业单位的收入是为开展业务活动及其他活动而取得的；（2）事业单位的收入是依法取得的；（3）事业单位的收入是通过多种形式、多种渠道取得的；（4）事业单位的收入是非偿还性资金。
2.事业单位收入的分类及解释（1）财政补助收入：事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。（2）事业收入：事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。（3）上级补助收入：事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。（4）附属单位上缴收入：事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。（5）经营收入：事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。（6）其他收入：上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。（三）支出管理解析
1.事业单位支出的概念《规则》第十八条规定：支出是指事业单位开展业务及其他活动发生的资金耗费和损失。
2.事业单位支出的分类及解释（1）事业支出：事业单位开展专业业务活动及其辅助活动发生的基本支出和项目支出。基本支出是指事业单位为了保障其正常运转、完成日常工作任务而发生的人员支出和公用支出。项目支出是指事业单位为了完成特定工作任务和事业发展目标，在基本支出之外所发生的支出。（2）经营支出：事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。（3）对附属单位补助支出：事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。（4）上缴上级支出：事业单位按照财政部门和主管部门的规定上缴上级单位的支出。（5）其他支出：上述规定范围以外的各项支出，包括利息支出、捐赠支出等。（四）结转与结余管理解析
结转和结余是指事业单位年度收入与支出相抵后的余额。但是，经营收支结转和结余应当单独反映。同时，划分财政拨款结转结余、非财政拨款结转结余，并实行分类管理。
非财政拨款结转按照规定结转下一年度继续使用。除国家另有规定外，非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额。
对事业单位事业基金的管理遵循收支平衡的原则，统筹安排，合理使用，支出不得超出基金规模。（五）专用基金管理解析
专用基金是指事业单位按照规定提取或者设置的有专门用途的资金。专用基金管理应当遵循先提后用、收支平衡、专款专用的原则，支出不得超出基金规模。
专用基金包括以下几种。
1.修购基金
修购基金是指按照事业收入和经营收入的一定比例提取，并按照规定在相应的购置和修缮科目中列支（各列50%），以及按照其他规定转入，用于事业单位固定资产维修和购置的资金。事业收入和经营收入较少的事业单位可以不提取修购基金，实行固定资产折旧的事业单位不提取修购基金。
2.职工福利基金
职工福利基金是指按照非财政拨款结余的一定比例提取以及按照其他规定提取转入，用于单位职工的集体福利设施、集体福利待遇等的资金。
3.其他基金
其他基金是指按照其他有关规定提取或者设置的专用资金。（六）资产管理解析
1.完善资产的分类
为适应国库集中收付制度改革的要求，《规则》在流动资产分类中增加了“零余额账户用款额度”科目。同时，为了全面反映资产总量信息和事业单位财务状况，《规则》在资产分类中增加了“在建工程”科目，并明确了在建工程的定义和管理要求。《规则》对固定资产分类进行了适当调整：一是将原房屋和建筑物修改为房屋及构筑物；二是将原一般设备修改为通用设备；三是将原图书修改为图书、档案；四是将原其他固定资产修改为家具、用具、装具及动植物。
2.修改了固定资产的定义和固定资产的单位价值标准
根据固定资产分类改革实践和经济社会的发展水平，《规则》修改了固定资产的定义，适度调高了固定资产的单位价值标准。考虑到当前经济发展水平和物价状况，《规则》中的固定资产标准比原制度规定的标准有所提高，即通用设备（原一般设备）单位价值标准由原来的500元提高到1000元，专用设备单位价值标准由原来的800元提高到1500元。
3.规范资产配置、使用和处置管理《规则》中加大了事业单位建立健全单位资产管理制度的要求，加强和规范了资产配置、使用与处置管理，分别规定了资产的配置、使用和处置管理要求，以维护资产安全完整，保障事业健康发展。同时，根据非税收入管理改革有关要求，删除了固定资产的变价收入应当转入修购基金的规定。
4.规范事业单位对外投资
按照从严从紧管理的原则，《规则》明确规定事业单位应当严格控制对外投资。在保证单位正常运转和事业发展的前提下，按照国家有关规定可以对外投资的，应当履行相关审批程序。除国家另有规定外，事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。（七）负债管理解析《规则》第四十九条、第五十条规定：事业单位应当对不同性质的负债分类管理，及时清理并按照规定办理结算，保证各项负债在规定期限内归还。事业单位应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。
事业单位应当严格控制新增贷款、降低债务规模；建立建设项目规划、银行贷款审批制度和单位债务情况动态监控机制等，不得违规举债。事业单位资金来源主要依靠国家财政补助，支出主要是消耗性支出。确有需要举债的，《规则》规定必须严格执行相关的审批程序，不得违反规定提供担保。（八）事业单位清算解析
事业单位发生划转、撤销、合并、分立时均应当进行清算，并且事业单位清算要在主管部门和财政部门的监督指导下，对单位的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好资产的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。
事业单位清算结束后，经主管部门审核并报财政部门批准，其资产分别按照下列办法处理。（1）因隶属关系改变，成建制划转的事业单位，全部资产无偿移交，并相应划转经费指标。（2）转为企业管理的事业单位，全部资产扣除负债后，转作国家资本金；需要进行资产评估的，按照国家有关规定执行。（3）撤销的事业单位，全部资产由主管部门和财政部门核准处理。（4）合并的事业单位，全部资产移交接收单位或者新组建单位，合并后多余的资产由主管部门和财政部门核准处理。（5）分立的事业单位，资产按照有关规定移交分立后的事业单位，并相应划转经费指标。（九）财务报告和财务分析
1.财务报告
财务报告是反映事业单位一定时期财务状况和事业成果的总结性书面文件。事业单位应当定期向主管部门和财政部门以及其他有关的报表使用者提供财务报告。
事业单位报送的年度财务报告包括资产负债表、收入支出表、财政拨款收入支出表、固定资产投资决算报表等主表，以及有关附表和财务情况说明书等。
财务情况说明书的内容包括事业单位收入及其支出、结转、结余及其分配、资产负债变动、对外投资、资产出租出借、资产处置、固定资产投资、绩效考评的情况，对本期或者下期财务状况发生重大影响的事项，以及需要说明的其他事项。
2.财务分析
财务分析的内容包括预算编制与执行、资产使用、收入支出状况等。财务分析的指标包括预算收入和支出完成率、人员支出与公用支出分别占事业支出的比率、人均基本支出、资产负债率等。主管部门和事业单位可以根据本单位的业务特点增加财务分析指标。（十）财务监督解析
事业单位财务监督在内容上主要包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督。
事业单位财务监督在实施形式上应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合，建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息，依法接受主管部门和财政、审计部门的监督。（十一）附则解析
1.扩大的适用范围
事业单位基本建设投资的财务管理应当执行本规则，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其规定。
接受国家经常性资助的社会力量举办的公益服务性组织和社会团体，依照本规则执行；其他社会力量举办的公益服务性组织和社会团体，可以参照本规则执行。
2.排除的适用范围
参照《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）管理的事业单位财务制度的适用范围，由国务院财政部门另行规定。下列事业单位或者事业单位特定项目，执行企业财务制度，不执行本规则：（1）纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位；（2）事业单位经营的接受外单位要求投资回报的项目；（3）经主管部门和财政部门批准的具备条件的其他事业单位。三、《事业单位财务规则》实务解析（一）明确事业单位财务规则的地位《会计法》《政府会计准则》《事业单位财务规则》和《政府会计制度》共同构成一个完整的框架结构体系。《会计法》是由全国人民代表大会及其常务委员会经过一定立法程序制定的纲领性法律；《政府会计准则》是以规范会计核算流程、方法为主要方向的法规性文件；《事业单位财务规则》是面向企业负责人、财务负责人如何从事财务管理工作及怎样进行财务监督而颁布的部门规章。
实际上，我们可以将《政府会计准则》和《事业单位财务规则》看作是两个平行的文件，即一个是教我们如何做事，也就是说会计工作怎么做；另一个是教我们如何做人，也就是说财务管理怎么管。（二）把握管理会计和财务会计的重要性
管理会计和财务会计原本就是会计学的两个平行分支，只是多年来普通财务人员过多地关注财务会计，而忽略了管理会计的重要性。与普通企业相比，行政事业单位管理会计的作用和意义更大，更应该放在举足轻重的地位。管理会计的主要工作是财务管理，而财务管理遵循的规则就是《事业单位财务规则》。第三章 《行政事业单位内部控制规范》解析
为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《会计法》《预算法》等法律法规和相关规定，财政部于2012年11月29日以财会〔2012〕21号通知的形式印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内部控制规范》），并规定自2014年1月1日起施行。一、《内部控制规范》概述《内部控制规范》规定，行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，包括对其预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等主要经济活动的风险控制。
同时，《内部控制规范》规定行政事业单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，行政事业单位要根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。行政事业单位实施内部控制的具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。
此外，《内部控制规范》充分考虑了现阶段我国行政事业单位经济活动的内在特点和相互之间的关系，将内部控制的基本原理与我国行政事业单位的实际情况相结合，瞄准内部管理中的薄弱环节，重点强化机制建设，将制衡机制嵌入内部管理制度中，提高内部管理制度的执行力，为行政事业单位建立具有中国特色的内部控制体系。（一）《会计法》与《内部控制规范》《会计法》第二十七条规定：各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度。
单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（1）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（2）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策与执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（3）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（4）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。《会计法》第四条规定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。《内部控制规范》第六条明确规定：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。
单位负责人在内部控制体系的建立、运行和监督管理方面应当发挥领导作用并承担总责任。
第一，单位负责人应当在内部控制体系的建立上负起统一领导和统一指挥的职责。
第二，单位负责人应对内部控制体系的有效运行负最终责任。
第三，单位负责人应当对内部控制体系建立和执行的有效监督管理负责。（二）会计准则与《内部控制规范》的关系
会计准则与《内部控制规范》二者作用互补，缺一不可。会计准则解决的是账务规范处理问题，但解决不了假账真算问题，会计准则的有效实施，需要内控制度作保证；内部控制规范体系对虚假交易的监督更加有效，而要实现内控目标则离不开会计准则的有效实施，二者是保证会计质量的两道防线。两者的差别在于会计准则要求统一，规范内部控制没有绝对的衡量标准，是相对的。二、总则解析《内部控制规范》总则从制定的意义、实施的范围以及内控的概念、遵循的原则和内控的目标等方面进行了相关规范。（一）制定的意义和依据
1.制定《内部控制规范》的意义（1）建设廉洁高效、人民满意的服务型组织。（2）适应分类推进事业单位改革。（3）适应财政规范化、科学化、信息化管理。（4）配合国务院治理“小金库”和打击“假发票”。（5）建设我国内部控制标准体系。（6）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设。
2.制定《内部控制规范》的依据《内部控制规范》第一条明确指出：本规范是根据《会计法》《预算法》等法律法规和相关规定制定的。
在《内部控制规范》制定过程中，同时参考了企业内部控制规范和美国审计总署《联邦政府内部控制准则》等相关规定。这说明该规范不仅全面、系统，而且和企业内部控制规范并行，与国际内部控制准则接轨。（二）适用的范围《内部控制规范》第二条明确指出：本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称“单位”）经济活动的内部控制。
行政部门与事业单位在职能上存在重大差异，前者是依法行政，具有行政管理职能，后者向社会提供公益服务。但两者的共同点为使用的资金都是由纳税人提供的公共资金。
事业单位是指国家以社会公益为目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。按照性质划分，事业单位分为行政性事业单位、公益性事业单位、经营性事业单位。事业单位属于非营利组织，具体包括公办的非营利组织和民间非营利组织。（三）行政事业单位内部控制的概念
1.内部控制的定义《内部控制规范》第三条规定：本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。
我国内部控制的发展经历了从内部牵制到内部会计控制，再到现代内部控制的发展过程，目前已经形成了较为完善、系统的规范体系。
2.内部控制的特点（1）制衡性
相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。所谓制衡，就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制。行政事业单位可通过不相容职务分离、授权批准控制等方法达到相互制衡的目的。
内部控制的基本假设是，两个人有意识地犯同样错误的概率要远小于一个人的情况；两个人有意识地合伙舞弊的可能性要远小于一个人的情况。（2）流程化
内部控制是将所有的业务活动按流程进行风险分析，并按风险点制定管控措施，即将分散的管理制度有机地连接起来，就像生产线一样。内控不是单一的制度，而是一个系统。
流程是借鉴了计算机软件设计中的方法论，使工作程序化、标准化、系统化。这样不易出现漏洞，反而更加严谨。（3）风险导向
内部控制均以风险管控为核心。按流程节点分析存在的风险，并制定管控措施。例如，资产的内部控制就是控制资产丢失、损失、浪费的风险。采购的内部控制就是控制质量和价格方面的风险，防止商业贿赂。
3.企业内部控制的概念
企业内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工共同实施的，旨在实现控制目标的过程。（1）内部控制是一个过程，是实现目标的手段，而不是结果本身。（2）内部控制由单位中各个层级的人员共同实施。（3）内部控制具有局限性，内部控制提供的只是合理的保证，而不是绝对的保证。（4）内部控制是一个不断发展、变化、完善的过程，要适时对其进行改进。
4.行政事业单位内控与企业内控的区别《内部控制规范》并不是对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控，而是只限于经济活动，即资金活动，如行政审批权的控制不在其中。它是“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，包括预算、采购、收支、工程、资产与合同六大业务活动。《内部控制规范》通过对资金管控延伸到其他业务部门，如工程、采购等业务部门。（1）要素角度的区别
企业内部控制的主要内容可归纳为五大要素，即内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、内部监督。行政事业单位内部控制从单位管理层级出发，将内部控制的主要内容归纳为行政事业单位组织层级和业务层级。（2）风险方面的区别
企业风险分为五大类，包括战略类风险、市场类风险、财务类风险、运营类风险和法律类风险。企业风险主要是经营风险，如产品卖不出去、钱收不回来、投资失误、资金链断裂等。行政事业单位风险一般包括滥用职权的风险、资金使用效率低下的风险、资源配置不合理的风险和道德寻租风险等。（3）控制目标方面的区别
企业内部控制有五大目标，即“保证企业经营管理合法合规，保证资产安全，确保财务报告及相关信息真实、完整，提高经济效率和效果，促进企业实现发展战略”。
行政事业单位内部控制的目标虽然也有五大目标，但主要体现在“有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果”方面。（4）监督机制方面的区别
企业内部监督机制比较健全，如设有董事会、监事会、股东大会、内部审计。但行政事业单位内部监督比较薄弱，因此其主要靠外部监督。（四）行政事业单位内部控制的目标
1.合理保证单位经济活动合法合规
行政事业单位经济活动必须在法律法规允许的范围内进行，严禁违法违规行为的发生，要依法行政。也就是说，内控的首要目标就是保证行政事业单位不违法、不违规。这是行政事业单位内部控制最基本的目标，也是其他四个目标存在的前提和基础。
2.合理保证资产安全和使用有效
该目标强调了保证行政事业单位资产的安全和有效利用，以保证其使用效率。也可以说，行政事业单位要保证资金的安全和使用效率，不丢失，不浪费。
行政事业单位资产管理一直是管理中的重点和难点，由于收付实现制造成资产的价值与实物脱离，如何解决单位在建工程项目及时转为固定资产，保证固定资产实物情况与财务情况相符，成为了行政事业单位公共服务质量保障的重要方面。
3.合理保证财务信息真实、完整
该目标强调行政事业单位要提供真实可靠的会计报告和相关信息，客观地反映部门运行管理情况和预算的执行情况，为领导层的决策提供可靠依据，也为其解除受托责任提供依据。
预算执行报告是行政事业单位的重要报告之一，具有法定效力。
4.有效防范舞弊和预防腐败
内部控制最基本的原则是权力制衡，行政事业单位应该充分运用内控的制衡原理，在单位内部进一步完善决策权、执行权和监督权三权分立的机制，发挥流程控制作用，有效预防腐败。
一个合理、科学的内部控制制度，可以制约相关人员犯错误。另外，腐败的高危领域一般都出现在采购、工程等领域。内部控制恰恰可以防止在采购和工程招标过程中出现腐败问题。因此，内部控制制度是防腐制度的重要组成部分。
5.提高公共服务的效率和效果
这一目标是以上述四项目标为基础的。通过建立和实施内部控制，使单位经济活动合法合规，资产安全、使用有效，财务信息真实、完整，并有效防范舞弊和预防腐败，为行政事业单位有效履行职能夯实物质基础，从而实现单位提高公共服务的效率和效果的目标。（五）建立和实施单位内部控制应遵循的原则
1.全面性原则
内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督的全过程，实现对经济活动的全面控制。
内部控制的关键是对人的控制，是对单位全体成员进行控制，保证每一单位成员包括领导层面及执行层面都受到相应的控制。
2.重要性原则
在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动中的重大风险。
3.制衡性原则
内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。“两个相互”的可行性研究和决策要分开，执行和决策要分开。
要从制度上科学设计并严格执行：一是治理结构的制衡；二是机构设置及权责分配的制衡；三是业务流程的制衡。
4.适应性原则
内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。（六）制定内部控制的步骤
单位应当根据本规范建立适合自身实际情况的内部控制体系，并组织实施。单位内部控制体系的建立一般包括以下七个步骤：（1）梳理单位各类经济活动的业务流程；（2）明确业务环节；（3）系统分析经济活动风险；（4）确定风险点；（5）选择风险应对策略；（6）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度；（7）督促相关工作人员认真执行。三、风险评估和控制方法解析
单位应当建立经济活动风险定期评估机制，采用切实有效的控制方法对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估。（一）经济活动的风险评估
1.风险与风险评估的概念
风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。通过风险评估主要解决以下问题：（1）会发生什么以及为什么（通过风险识别）；（2）后果是什么；（3）这些后果发生的可能性有多大；
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]