作者：方新德
出版社：浙江大学出版社
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国民政府时期浙江县政研究试读：
绪 论
一、“县政”概说
在我国行政区划体系中，县是相当独特的一级政区，这主要体现在两个方面，即它的基层性和稳定性。
首先，自秦始皇确立郡县制后直至中华人民共和国成立，县一直是我国最基层的一级政区，在此之下只是半官方的自治组织或县政府(1)的派出机构。“天下亲民之官莫如州县”，县级政府在古代和近代的专制社会中都履行对人民进行直接统治的职能。按出任过知县的清代名幕汪辉祖的说法：“夫天下者，州县之所积也。……自州县而上至督抚大吏，为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县；州县(2)而上，皆以整饬州县之治为治而已。”这种基层性，决定了县的行政活动有着不同于中央和上级政区的显著特点，虽然缺乏国防、外交等方面令人瞩目的内容，但更为细琐，与民众关系更为密切，在国家行政体系中承担的功能是十分特殊，甚至可说是无可替代的。即使到近代因社会的发展，出现了政府机构往县以下层级延伸的情况，如国民政府开始设立区署，共产党控制的根据地中有区、乡级政权，1954年宪法更明定乡、民族乡、镇为一级行政区域，设人民委员会，但其财政权、人事权的独立性和机构的完整性，都不能与县相比。相比之下，县政府与上级的省市政府在这些方面基本上没有实质差异。这充分体现出县在国家行政层级中处于城乡结合点位置的特殊性。
另一方面，由县的基层性决定，县是我国历史上最为稳定的一级政区。从总体体制上说，在我国现有各类政区形式中，县的历史最为悠久。自秦始皇确立郡县制以来的2000多年中，历代政府在中央到地方高级政区的统治形式、职官设置、职权分配等方面常有变化，唯独县的体制基本不变，堪称超稳定结构。其原因当是在中国这样一个大国中，县一级区域所能动员的资源极其有限，完全不足以对中央统治造成威胁，统治者不需如对中枢机构或一级政区那样处心积虑地加以防范，及对其制度进行不断调整。如宋朝对地方制度进行了前所未有的大改动，行政、财政、司法、人事等权均分由不同机构负责，但到县一级则基本如旧。也因县的基层性，一个县在设置时，为了在自然经济条件下维持治安和征收赋税等方面的便利起见，要考虑县的面积大小、人口多寡、地理形势、交通往来等方面相对的合理性。这使得在漫长的历史过程中，县的辖境划分变化相对其他政区是最小的。这种稳定性甚至还体现在县名之上，如秦朝在今浙江境内所设的县，(3)可考的为15个，其中诸暨县名延续2000余年至今基本未变，上虞、余姚、鄞县、海盐四县除在隋代短暂地与他县合并，及余杭县在民国期间一度改名杭县外，也一直使用。在目前浙江70个县、县级市和由县改设的地级市辖区中，从北宋起就一直存在至今的千年古县名达44个。这样悠久的历史传统，加上普通民众的流动性和见识有限，使民众对本县产生了牢固的归属感和认同感。笔者在考察浙江某县时，了解到该县在20世纪50年代初曾有三个乡划归他县，时过数十年后，这些乡的居民对外仍称是该县的人，由此可见一斑。
鉴于县级政区的上述特点，历代统治者对于县的治理也有着不同于高级政区的考虑。一方面，由于县直接治民，对民众能否安于统治有着首当其冲的责任，所以封建君主对县政予以了相当的重视。如清世宗命心腹重臣田文镜、李卫撰写《钦颁州县事宜》，并亲自颁发作为州县官的行事准则。他还专门为书撰写序言，指出“地方事务皆发(4)端于州县”，要求州县官各领一帙，“置之几案间，朝夕观览”。另一方面，在农业社会中，国家对基层政权的要求主要就是能完成征赋调役任务，维持社会稳定。因此对州县官来说，理想的施政目标是“政简讼清”，而不是要去完成某种社会发展目标，也就不需要设立结构复杂、规模庞大的政府组织，更不需对其制度时加调整。事实上，对历代君主来说，只要县能完成上级交派任务，州县官又有一定个人操守，不至于激发民怨导致社会基层出现可发展为燎原之势的星星之火，而危及自己的寡头统治，就是成功的县政。这就是在历代政治制度的沿革过程中，县具有稳定性的一个主要原因。甚至到了民国建立后的北京政府时期，这种情况仍在延续。
然而到国民党统治下的南京国民政府时期（1927—1949年），出于几方面的原因，县政得到了空前的重视和调整。
首先，此时的中国已进入了向现代化社会转型的时期，整个政治、经济状况都在缓慢地发生着变化，对基层政权自然也产生了不同于以往的治理要求。
其次，国民政府的政治体制至少在形式上是按孙中山的一套政治理论建立的。而孙理论中的一个核心内容是实行以县为单位的地方自治，以此作为建立民主共和政治的基础，孙中山还将之写入《建国大纲》。国民党以孙中山的继承者自居，不论其实际考虑如何，都必须把实行县自治作为其“建国”的主要任务。
其三，国民党政权出于巩固自己统治的目的，也有加强县政建设的必要。当时的中国以农业经济为主，人口的绝大多数是农民。而南京国民政府在1927年建立以后，主要的统治基础是在城市。由于以蒋介石为首的国民政府长期面对着中国共产党、地方军事实力派和日本军国主义三个方面的挑战，亟须控制社会的人、财、物力各方面资源来加以应付。为此，通过改革县政、将自己的统治深入到社会基层尤其是广大农村，已成为其巩固自己统治之必需。
出于上述数方面原因，国民政府把县政的地位提到了相当的高度，如蒋介石曾说：“军事是政治的一部分，而一切政治又是以县政(5)作基础。”而且这一认识还落实到了行动上，这一时期县政成为国民政府的一个施政重点，虽然国民政府内外交困，但仍对县政进行了历史上少有的具体而频繁的改革调整。从这样的意义上说，国民政府的县政应该是中华民国史研究领域中一个重要的、带有基础性的课题。
本书专论国民政府时期的县政，故需先明确此概念的含义。“县政”一词，为旧中国时常用，而具体含义却少有人在学术上予以明确。唯见程方在《中国县政概论》中有所论及：何谓“县政”？简言之，即是“基点政治”。“基点政治”又何解？就现实的政治属性而论，析其性能，约有两端：第一，以政治区域而言，向来我国地方制度皆以县为最低层的行政单位，今后则为自治单位；第二，以政治组织言，县政府为最下级的行政机关，今后则为自治机关。其上层的政治区域——省及中央，与其上级的政治组织——省政府及中央政府，皆以县政为基础，凡关于国家政治设施的原则和政策之决定，多发动于中央推及于省，而达于县，这是“发自上”，而一切政令推行的责任，则皆分寄予各县政府，而实施于一般民众的里层，这就是“起自下”，而“起自下”的意义即是国家政治之“基础的作用”，亦即“基点政治”之性能所在。若将整个国家政治的组织，似彼金字塔之建筑，则其最底层的基础，犹若“县组织”，上之犹若“省组织”，其顶点犹若“中央组织”，必础坚而能成其高，亦必础坚且高方能显示其崔巍雄壮的姿态；亦犹之国家政治之必下层组织健全与力量充实，始能发挥其真实伟大的精神。此理之平凡浅显，已为世说“行远自迩，登高自卑”两语所道破。然唯其平凡浅显，而后始可语为举世确切不磨之真理，乃能适合实际事业的需要，故“泰山不让土壤，故能成其高；江河不择细流，故能成其大”，自来事功未有不基于微末，而能排岑树立者；渺兹微末，终无成就，是即由于“厌平凡”而“骛高远”有以致之，亦犹之行人观金字塔而徒叹赏其崔巍，而不知其所以崔巍，固由于建筑基础的坚实。我国历代政治之所以不能健康发展，徒见朝廷之纷更，而无与于众庶之祸福体戚者。要由于“亲民”的县政不能奠定永久不拔的根基，而影响所及，一般民众固迫于生计，日唯挣扎于“饥寒”之中，对于国家政治已辄觉“无关痛痒”，政治恶势力的压迫愈烈，他们愈是向后退，其离“政治圈”亦愈远，此皆由于农村大众的民生问题之未能解决，与夫民众教育之未能提高，亦即重要的县政建设迄未有成。是以一遇狂风暴雨之来，则似摧枯拉朽，辄为席卷以俱去。此中政治的因果关系，极微妙而密切。而其影(6)响的契机，则暂而隐，久而显，此乃吾人所应首先根本清楚者。
笔者认为，此段论述只是指出了县政的地位和作用，仍没有为其下一明确定义。到底县政所指为何，包括哪些内容？需要从前人的有关论述中去归纳。
就国民党的领导人言，孙中山虽未对“县政”概念进行过明确阐述，但在《建国大纲》中规定一自治县的标准是“全县人口调查清楚、全县土地测量完成、全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练”。在《地方自治开始实行法》中则将六件事作为推行自治的初步工作，即“清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校”。这些任务后来在理论上就成为国民政府对县政实施所订的主要目标。蒋介石则具体提出：“教养卫管，可以说就是县政的四大要务。一县的政事，无论是如何繁杂，概括讲起来，(7)总出不了教民养民卫民三件大事。”
另外也有进行具体列举的。如20世纪30年代中两个较突出的官办“实验县”的县政内容是：
江苏江宁：县长梅思平在《江宁实验县工作报告》中将县政分为民政（自治行政、户籍行政、卫生行政、保卫行政）、财政、教育、建设（公路、水利、农村金融、改良蚕桑、造林、合作社）、地政五
(8)类。
浙江兰溪：县长胡次威在《兰溪实验县工作报告》中列举县政为“肃清赤匪、整理田赋、整理捐税、编造预算、努力建设事业（所举事项为开辟公路、实业、农村经济救济）、致力教育、改良民政”。(9)
原浙江省主席黄绍竑则将1942年他检阅浙江县政的内容分为行政管理、民政、财政、教育、建设、兵役、田赋、粮政、治安、卫生、社会、会计、国民兵组训、军法、行政干部训练、军民合作等项目。(10)
又当时的县政专家陈柏心在《中国县制改造》一书中，列举了县政府的职掌计四大类22项：甲、公安：户籍、警卫、消防、防疫、卫生、救灾、保护森林渔猎等事项；乙、财政：征税、募债、管理公产，其他地方财政事项；丙、建设：土地、农矿、森林、水利、道路桥梁工程、劳工、公营业，其他公共事业；丁、教育：学校，图书馆、博物馆、公共体育场、公园等事项，其他文(11)化社会事业。
一般的县政府，则往往按自己的部门设置划分政务，如20世纪40年代松阳县按民政、财政、教育、建设、兵役、社会、粮政、警(12)卫等八大类制订施政计划。
上述各种提法虽详尽程度和分类不同，但涉及的都是对一县的具体治理事务。根据孙中山的自治理论，县是最基层的行政单位和最大的自治单位，所以县政事务包括上级交派的行政与本地的自治两种事务，在训政时期以行政为主。
但是，将“县政”局限于此是不全面的。县政不能自行，凡“县政”必然有具体的实施者。实施者本身及实施过程都需要有一定的制度规范，脱离了这些，县政也就无从谈起。而且从更高的角度看，县政不只是一县之事，它还是整个国家政治体系的一部分。这就是所谓的“县制”。“县制”一词，在旧著中也十分常见，而且往往与“县政”相通(13)用，甚至有“县政制度”的提法。对“县制”概念，魏光奇定义为“中国各个历史时期的基层行政制度”，其外延参照胡次威《民国(14)县制史》所述范围定为“县行政制度和区乡制度”。具体内容按魏著所论述范围为县的体制、县及区乡的行政和自治机构的设置，以及有关方面如财政、人事等的制度。笔者对此基本同意，但认为可进一步明确为“中央或上级政权所确定的县的性质和在国家体系中的地位；县权力机构、职官及其所属组织、人员的设置、权责，以及在履行其职责时的程序等方面的全部规程”。“县制”与“县政”的关系如何？笔者认为，这是两个既有联系又有区别，甚至在一定程度上存在上下位关系的概念。国民政府时期进行的所谓“县政实验”，就包括了县政府体制的改革。何朝晖著《明代县政研究》（北京大学出版社，2006年）中，也是将县行政体制列为论述内容。
据上分析，笔者认为对“县政”可作狭义和广义两个层次的理解。
狭义是就一县情况而言，这里的“县政”之“政”，确切地说是指“行政”，即对一县的管理。以英文表达是county administration，而非county politics。
广义则是从整个国家的角度所提出，“县政”除具体治理工作的内容外还包括“县制”在内。作为政治制度的一部分，它并非一县之事，而是全国政治的一部分，从这个角度讲，它又是具有“政治”即politics上的意义的。
当前学术界对县制有较多的研究。由于一个时代的县制往往体现为法律、条例的明文规定，因此相对比较稳定。但因各地的社会环境和各社会因素参与程度的不同，政府机关的实际施政内容和具体运作过程，与制度间会发生“偏离”现象，使得县政较单纯的县制内涵更丰富并更呈“动态”。故我们更应将制度和政府的具体运作过程结合起来考察，也就是要从“县制”深入到对“县政”的研究，以反映县政府主导下的一县政治、经济、文化等方面的实际全貌。因此本书所论的“县政”取广义概念，即既包括“县制”也包括具体施政情况。试下定义为：县政，指对县的治理。包括中央或上级政权所确定的县的性质和在国家体系中的地位，县权力机构、职官及其所属组织、人员的设置、权责，在履行其职责时的程序等方面的全部规程，以及对一县政务如民政、财政、教育、建设和司法治安等方面的具体处理。
要说明的是，上述一些提法所涉及的县政内容，其实施主体主要是县政府。无疑，县政府是一县的主要施政部门。可是在近代社会中，已出现了政党、“民意机构”和各种社团。尤其中国国民党是国民政府时期的执政党，其县党部对县政有参与决策和监督之权，与国民党“合体同命”的三青团也积极过问着县政。为了实施县自治，各县按规定还设立了参议会，各种社团在一定程度上也对县政发挥着影响。如不考虑这些机构组织的作用，就不能全面了解县政的运作过程。所以本书在重点论述县政府活动的同时，还专门论述了这些参与和影响县政实施的机构组织的活动情况。另外，国民政府将县的地位确定为最基层的行政单位和最大的自治单位，因此广义上的县政还应包括各级自治组织如乡镇、保甲的总体活动情况。但这一问题涉及面很广，需要专文详加考察，因能力和时间关系，本书对此暂不作论述。
二、研究概况
对国民政府县政的研究有很重要的学术价值。一方面，县政研究有助于民国史的整体研究。因为对基层社会的研究不足，势必影响全局性问题的把握，对国民政府的县政问题没有明确的了解，这一时期的许多重要问题就难于深入研究。如国民政府的许多社会政策从文字上看，应该说还是比较积极，也还算符合时代的需要的，但为什么在基层不能被认真执行，甚至效果适得其反？又如国民政府究竟是否仅仅是一个城市型的政府，它在将统治深入到社会基层、尤其是广大农村方面到底达到什么程度？等等。要对这些问题得出科学的结论，就必须以对基层政治，也就是县政的研究为前提。另一方面，它有助于目前广泛开展的地方史研究和编纂工作。从目前已问世的地方史志看，大都存在国民政府时期这一段历史不够详细的问题。固然史志编修的重点应该在当代，但毕竟这是一个社会处于转型的重要阶段，作为新一代的修史人员，有责任把本地区这一时期的情况清楚地记录下来供后人了解，而不能过于简略。据笔者所知，造成这一问题的一个原因，就是编修人员缺乏有关的参考材料。
应该指出，在1949年前曾有过一个县政研究的热潮，出现了许多对当时县政进行论述和评价的专门著作。然而，这些著作基本上是政论性的，因种种限制往往有失客观或言之未尽，不少更仅是宣传品。就笔者所见，其中胡次威的《民国县制史》（上海大东书局，1948年），因作者身份特殊，曾是大学教授，还出任过县长亲身主持县政实验，撰写此书时为国民政府内政部次长，既有学识素养又有基层实践经验和全局眼光，所以能对当时的县制进行比较清晰的梳理。另外程方的《中国县政概论》（商务印书馆，长沙，1939年初版）从历史上县制的沿革到现行县制的概况，县与上下级（省、保甲）的关系，以及县级财政、教育、警政、建设、社会建设等各方面问题，作了详细的介绍和对存在问题的分析，并提出了自己的改革见解，具有较高的参考价值。
在中华人民共和国成立后，整个史学研究在相当长的一个时期内存在重中央轻地方的倾向，少有以县作为专门层面进行研究的论著，在民国史研究中更是如此。对国民政府施政情况的研究主要集中在中央层面，县政问题基本上未被重视。据笔者查阅，有关的专文仅为1957年第4期《史学月刊》上赵希鼎撰《第二次国内革命战争时期反动派对地方制度的变更及其作用》，该文除省与行政督察专员部分外，也论述了县的裁局设科、分区设署，以及保甲制度。它把地方制度的变化看做“政治围剿”的具体表现，认为裁局设科的目的是“便于军事、统一事权”，区署是“纯粹协助县长配合军事，深入民间，推动反动政令之机关”，保甲更是“一种军事组织，便于征发摊派”。总之，“一切变动都为配合反动的军事围剿，都是所谓‘政治围剿’中最实际的内容……也更是蒋介石进行法西斯统治的凶恶手段……也正是蒋介石完成他法西斯统治的政治制度的过程”。这样的论断在一些现代通史著作中也有出现，事实上就代表了此时期中国现代史学者在该问题上的观点。“文革”以后，受国外学术理论和方法的影响，史学界的研究层(15)面出现逐渐“下移”的趋向。对县的研究开始受到关注，至今已有不少论著问世，如张玉兴著《唐代县官与地方社会研究》（天津古籍出版社，2009年）、柏桦著《明代州县政治体制研究》（中国社会科学出版社，2003年），便是研究县的特定问题的史学专著。何朝晖著《明代县政研究》（北京大学出版社，2006年）更专门以县政为研究对象。在民国史研究中，对县的研究主要集中在两类问题上，一是国民党以县为单位开展的“地方自治”问题。对孙中山、蒋介石的自治思想和30年代的县政建设运动进行评述已有较多论文，尤其关于当时出现的五大“实验县”更有若干专著问世，如郑大华《民国乡村建设运动》（社会科学文献出版社，2000年）、杨菲蓉《梁漱溟合作理论与邹平合作运动》（重庆出版社，2001年）等。这些论著大都分析比较深入，立论也颇新颖。二是从政治制度的角度开展对当时县制的研究，主要体现在一些关于政治制度的通史和断代史中，如林代昭等《中国近代政治制度史》（中国人民大学出版社，1988年）、陈瑞云《现代中国政府》（吉林文史出版社，1988年）、杨鸿年等《中国政制史》（安徽教育出版社，1998年第1版；武汉大学出版社，2005年修订版）、袁继成等《中华民国政治制度史》（湖北人民出版社，1991年）、徐矛《中华民国政治制度史》（上海人民出版社，1992年）、储考山等《中国政治制度史》（三联书店上海分店，1993年）、林炯如等《中华民国政治制度史》（华东师范大学出版社，1995年）、孔庆泰《国民党政府政治制度史》（安徽教育出版社，1998年）和张创新《中国政治制度史》（清华大学出版社，2005年修订版）等。这些专著都有专门部分介绍国民政府的县制，其中有些提出了一些不同于“文革”前观点而比较客观公允的结论。但毋庸讳言，限于篇幅和体例，以及因全书涉及时段较长作者又缺乏专门研究，某些著作对民国县制主要是根据当时的一些法规文件略作介绍，大都叙多论少。即使有新观点提出，也缺乏深层次分析的支持，更少进行个案研究来对其具体运作进行剖析。而且有些观点恐是作者形成已早，受一些原有的政治性结论影响较深，后又迫于压力匆匆成书，所以在一定程度上和出版或修订时的相关学术前沿比已显陈旧。
值得注意的是，近年来还出现了一些专以近代县政为主题的著作。魏光奇著《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》（商务印书馆，2004年）一书，是民国史研究中第一本专门以县为研究对象的专著。该书以大量的档案和地方文献为材料基础，论述全面而具体，分析深入，充分反映了从清末、北洋政府到国民政府三个历史时期内县制沿革的动态过程。周联合的《自治与官治——南京国民政府的县自治法研究》，则是从法学的角度，结合史学和社会学的方法，从制度层面上对国民政府县自治法规的精神、结构、机制等问题进行了探讨。在海外，如张俊显《新县制之研究》（台北正中书局，1987年），对1939年实行的“新县制”产生的原因、制定过程、内容和实施概况进行了梳理，并对其特点和不足之处作了评述。李国祁《民国史论集》（台北南天书局，1990年）中的《北伐后闽浙两省制度行政与人事的革新（民16—26年）》，以福建、浙江两省为例，对当时包括县制在内的地方制度进行了分析。这些著作，在一定程度上填补了研究空白，对本书写作颇有参考作用。
可是就笔者所见，迄今为止学术界尚无关于全面论述国民政府县政的专著问世。笔者自80年代起在档案专业中开设中国近现代政治制度史课程，在讲授过程中感觉国民政府时期的县政颇具特点，与前与后均有着相当的差别。后在攻读历史学博士学位时，即选此作为学位论文课题。但因史学修养有限，感到难于把握全局，也因材料所限，所以仅选国民政府时期的浙江县政作为论文的时空范围。当然浙江属国民党统治的中心区域，曾被作为县政改革的试点地区，抗战期间又是前线，并存在大片沦陷区，故其县政情况既具有时空上的多样性，在全国又具典型性，相当程度上能反映整个国民政府县政的概貌。虽仅一省情况，也颇具学术意义。通过研究，力图理清国民政府时期浙江县制变化多端的沿革线索，并实事求是地反映出县政各个方面的实际运作和效果。全书的主体分为两大部分，一是县政机构的设置、组织结构、职权、地位、相互间及与其他社会组织的关系。这里所说的“县政机构”，包括县政府、国民党县党部和县三青团组织，和“民意机关”参议会。二是县政的具体施行情况。本书着重论述民政、财政、文化教育、建设四大县政，虽不能因此将全部县政内容包括在内，但可以此了解概况。
如果说本书能有什么特点的话，那主要就体现在所应用的材料上。与古代史尤其是上古史不同，中国近现代史的史料堪称浩如烟海，不可穷尽。我认为其中与县政有关的大致可分三大类：（1）档案：在近现代史研究所用史料中，原始的档案文献无疑具有最高的权威性，为研究者们重视关注。笔者用了较多的时间，查阅了浙江省档案馆和一些县（市）档案馆的有关全宗。大量利用旧政权档案，或可说是本书的一个特点。
近现代时期形成的档案以政府机关的公文为主。位于南京的中国第二历史档案馆中，藏有国民党中央和国民政府关于县政问题的文件，与浙江省政府间的来往公文，有关部会的工作报告、统计材料中也有关于浙江县政的内容。浙江本省内从省到市、县各级档案馆中，与此时期县政有关的档案材料更是数量浩大。全省数十万卷历史档案中，主体部分就是各县政府形成的档案。其中有许多材料性质上准确地说属于政府出版物，如政府公报、工作月刊等，这些在浙江省档案馆分列为资料类，而市、县级档案馆则往往作为档案一部分加以整理。它们涉及县政的各个方面，尤其记载了许多统计数字，是研究县政的重要史料。值得注意的是浙江省档案馆所藏的全套《浙江省政府公报》共8000余期，时间跨度为1912—1949年，它比较完整地登载了有关国民政府县政沿革的中央和省的各种文件。本书在对县政各个方面作概括介绍时，较多地引用了这套材料。
另外，国民党政权撤至台湾时，携带有大批形成于大陆的党政军档案。自20世纪60年代以来，这些档案文献得到汇编出版，如国民党中央党史史料编纂委员会自1968年起所编的《革命文献》等。随着与海外学术交流的开放和深入，大陆的学术机构不但有条件购买收集到这些汇编，而且还可以派遣学者出外查阅原始档案材料。笔者也曾有幸到台北“国史馆”抄录有关档案，并在本书中有所引用。
要说明的是，档案文献固然最具权威，具体应用时却有它的局限性。因为从内容上说，由于国民党各级党政机关中文牍主义盛行，许多文件反映的情况并不客观如实，尤其在国民党统治后期各机关报功不报过的情况已是普遍现象，一些历史事件的内幕情况更是难于从中得到反映；从时间跨度上说，浙江各县在抗战前的档案大多或因战火，或因保管条件所限而早已被毁，沦陷县份更是在抗战期间基本没有形成档案。现存档案的绝对总数虽多，但平均到各县则有限，且多数为抗战之后的材料。所以仅用档案尚不足以全面地反映当时县政情况。（2）旧出版物：新中国成立前与县政有关的出版物不在少数，主要有专著、刊物、年鉴、新闻报道等。此类文献因时代所限，往往介绍多而分析欠深入，优点则是信息量比较集中。国民党、国民政府及内政部多次开会讨论县政问题，许多重要人物的演讲、发言也会在报刊或会议专刊上得到公布。（3）回忆录：国民党旧军政人员关于此期县政的回忆文章之发表地主要为二：大陆上主要各级政协所编的“文史资料选辑”；海外主要是登载于一些刊物之上，如《传记文学》、《中外杂志》等。也有人撰写回忆的专著，如曾任浙江省民政厅长的阮毅成先生，在台湾出版了十数本回忆著作，其中许多篇幅涉及浙江旧时民政。笔者通过台湾友人购得部分，后又蒙美国斯坦福大学胡佛研究所陈明銶教授代从阮氏后人处求得部分，从中了解到不少县政的内幕。当然，回忆录的优点是能反映一些不见于正式文件的内幕情况，以补其他史料之不足；却也存在受时代、回忆者本人立场和记忆力等因素所限，所述难免有与史实不符之处，评论也不免作违心之言等缺点。这种情况不论是大陆还是海外都是存在的。不过，自20世纪80年代以来，地方“文史资料选辑”上不少文章的撰写，实际上是各地编史修志工作的一部分，往往经过认真的考证查对。回忆者也能解除思想包袱，尽可能地实事求是回忆历史，不需在政治压力下故作曲笔，因此相对以前可靠性有所提高。本书在某些部分缺乏原始材料的情况下，引用了一些这样的材料。另外，对口碑资料的收集也是弥补文字资料不足的重要途径，作者曾访问过个别旧县政府官员，如旧开化县县长汪振国先生。但由于距今年代较远，这类人员在世已不多，幸存者也是健康和记忆欠佳，故未多进行此方面工作。
除原始史料之外，新编地方史志也有一定的参考价值。浙江从20世纪80年代以来，各县纷纷开展了编写新的县志的工作，至今已基本出齐。另外一些部门专志也有问世。这些志书所用材料经过多年专人收集研究考订，所列史实和数据大致可靠。但其重点在1949年后，民国部分相对简单。本书适当地参考和转引了这类资料。
在研究方法上，笔者限于才识，并不敢标榜采用何种新理论，只是信奉“论从史出”的治学原则，力图应用史料来反映出当时县政建设的实际情况。尤其在县制部分，避免长期在制度史的研究中存在的或是对制度条文仅作静态的介绍，或是脱离时代背景去作抽象的法理分析等现象，尽量说明在不同时期制度变化的原因、过程和影响，以及在整个社会转型过程中的地位和作用。在评述时也注意客观公允，避免用贴标签式的评判方法。
当然，县政事务千头万绪，这里所能做的，也只能是择其大端，理出一个初步线索，为进一步研究提供框架。毫无疑问，限于能力和材料，本书存在着许多不足之处。如县的司法治安、县以下各级组织等，都是县政的重要组成部分，但未能论及。又如通过数字统计来进行定性分析是当前历史学研究常用的方法。但本书虽作了努力，却大多只能以部分县份的情况来作为例证。这些只能希望以后能再作修订弥补了。
三、县制历史沿革概况
县政的实施总要以一定的组织形式来进行，在某种意义上说，县制可说是县政的载体。故而要研究县政，必须先了解县制。下面就1949年以前我国和浙江省县制的历史沿革情况作一简要回顾。（一）国民政府成立之前的县制沿革概况“县”作为行政区划单位名称在我国出现很早，其初意为“悬”或“环”，即系于郡或环绕于王城。然其最早出现于何时何地？史家说法不一。有的根据《周礼・地官・遂人》“五鄙为县”之言，认为西周时就有县的设置。但《周礼》成书年代较迟，且又无职官设置和职能方面之记载，故难确信。比较可靠的说法是在春秋时期，一些大国把向外扩张时拓宽的疆土不再用于分封，县作为君主直接管辖的行政区域出现。如《史记・秦本纪》云：武公十年（前688年）秦“伐(16)邽，冀戎，初县之”；次年又“初县杜、郑”。接着，楚、晋等国也先后置县。如前534年楚灭陈设县，“楚王奉孙吴以讨于陈，曰(17)‘将定而国’。陈人听命，而遂县之”。由于县长官只向君主、上级负责，有守土之责而无专土之权，所以县一出现就与宗法封建制下的采邑有着质的不同，履行的仅是行政职能，具有加强中央集权的作用，后来成为君主专制政治制度的支柱。
到春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。战国时期，县更成为较普遍设置的地方行政区划单位。县的长官有称县大夫，有称县公、县尹、县宰而不一。总的说来，当时的县与以后情况尚有一定不同，一是保留着分封制的残痕，如县尹可世袭等；二是县的规模相差很大，有的灭一国置一县，有的是一乡一县；三是有的县地位还高于郡。可见当时县的设置尚未制度化。
秦始皇统一六国，在全国实行郡县制。自此，县作为中国一级基层政区的地位正式得到确定，其设置也大致稳定下来。据严耕望考证：(18)“秦县的总数当在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也。”之后历朝，地方政区的划分或名称时有变化，或两级或三级，或郡或州、府，然县的建制均无变化，数量上也基本稳定在1000余个，如汉县为1587个、晋1229、隋1255、唐1573、宋1234、元1127、明(19)1171、清1289。可以说当今我国县的设置，从名称到区域大多数是继承历史情况的。之所以如此，是因为县的设置符合封建社会的生产力状况，并在长期的发展过程中形成了自己的区域性文化背景以及相对独立的社会经济活动。
县之长官，秦汉时万户以上县设“令”，万户以下为“长”，隋唐后均为县令。宋出现“知县事”（简称“知县”）之称，明朝起成为县正印官的正式官名。
在正印官外，有的县还另设有佐贰官，如清代有县丞、主簿、巡检等，独立地负责县内某项专门政务。它们与知县之间的关系比较特殊，虽无属官之名而有属官之实。
县衙内的机构先后有曹、司、房等。工作人员总体上可分为两类：一类是知县的私人，如聘请的幕友，以及家丁、长随等。他们虽非国家任用的工作人员，不从国家处取得报酬，却以知县代表、化身的资格参与处理县政；另一类是不随知县的进退而进退，带有常任文官性质的胥吏，负责处理六房事务和维持治安、征收赋税等杂务。除少数外，均无官方编制无正式报酬，属于无法定地位的官方办事人员，只能依靠陋规和受贿为生。
综观古代县制，不论如何改朝换代，都具有以下一些共同点：（1）就地位和性质言，县不但是最基层的，而且是纯粹的行政区域。县是整个专制统治体系中的一个层级，它的官府尤其是主官作为专制王朝的代表，在当地实施对民众的统治。只是在清末才有县地方自治之说，但实际上也并无多少具体行动。（2）县的设置因情况千变万化，故历朝都按辖区大小、人口多少、政务繁简、交通难易等因素划分县等。如秦按户口分大县小县，明代起改按征收税粮的多少来定等级。（3）官员设置方面，历代的县制却都实行“一长制”。委任责成，唯正印官一人，所以有“百里侯”之称。佐贰官均不能与之抗衡。对百姓来说，他就是国家的代表，具有“灭门”之权力。（4）县政府的职权方面，可说一切对上负责，并无法定意义上的可不受上级干涉的自治权力。在本辖境内虽无所不管，但都是以钱谷、刑名为重点，以“治”为主而不重建设，把“政简讼清”作为理想标准。
这些共同点说明，古代历朝县制比较稳定并有着明显的延续性。之所以如此，如上所述关键在对封建君主来说，巩固自己至尊地位是最重要的。故而历代对最威胁君权的中央和地方一级政区的有关政制一变再变，但对州县制度却并未予以相应的重视。即使最高统治者认(20)识到“牧令为亲民之官，一人之贤否，关系百姓之休戚”，州县政治腐化往往是激化社会矛盾的导火线，但总是从求“治人”来解决，而没有也不可能寻求深层次的改革措施。
到了近代，县制才开始出现改革的趋势。清末，因帝国主义列强的入侵，中国面临着民族存亡的危机，清统治者在内外压力下不得不考虑改革政治制度，其中就有包括县制在内的地方制度内容。在1901年开始的“新政”，以改革官制为重点，其中就包括了若干对县制改革的内容，如对州县官的任用、考核，县财政改革，县衙门工作人员的整顿等。这种改革或能有助于提高行政效率，但没有改变县衙门作为专制政权体系一部分的根本性质。到1905年后，清政府开始“预备立宪”，当时的社会舆论普遍认为地方自治是立宪的基础，朝廷也开始把推行地方自治提上日程。1906年11月，清廷上谕由军机大臣庆亲王奕劻与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施。到1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，预备在七年内完成自城镇乡到厅州县的地方自治。1909年1月，清政府又正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，明确了地方自治的内容，州县设立民选的议事会作为自治议决机构、官民结合的参事会为自治事务的执行机构，州县之下的城镇乡也设相似机构办理自治事务。地方自治与单纯的机构改革不同，从此与“官”相对的“民”对本地事务有了法定的处理权力，它意味着过去那种官员自视“父母”，以百姓为子女，甚至治民似牧犬羊的绝对专制政体开始出现缺口。清末县制改革是有意义的，虽然腐朽的清政府却无力推进，但毕竟开始了第一步。
到北洋政府时期，由于整个国家机关是模仿资产阶级民主共和国形式建立的，县制也有了一定变化。1913年1月8日，北京政府颁布了《划一现行各县地方行政官厅组织令》；同年12月2日公布《知事试验暂行条例》和《知事任用暂行条例》；1914年颁布《县官制》；1919年又公布《县自治法》，并陆续制定了有关配套实施细则。
概括上述法规的规定，县的组织机构为：县的行政长官为县知事，经各部总长或各地方最高民政长官保荐，由大总统下令任用。与封建时代相比，最大区别是其主要职能之一的司法审判权改由专门机构人员负责，到民三后规定在未设审判厅的县由知事兼理。这种行政权与司法权相分离的做法，虽仅是局部现象，却是体现了近代政治制度改革一种质的变化。县知事公署下分置二至四科办事。署外有警察所、劝学所、公款局、实业局等机构。机构设置实行“分科任事”原则，较前更为科学合理。
清末开始的地方自治进程仍在继续，除一度被袁世凯强迫停办各级自治外，县仍设立作为地方民意代表机关和自治议决机关的县议事会或县议会，以及县行政机关与县民意机构联合组成的办理自治行政的辅助机关——县参事会。当然民意机关的职权仍属有限，不过毕竟说明过去官方机构一统天下的局面有所松动。
综观北洋时期政治制度，在全国政制变化不定的情况下，县制基本上保持了稳定，并还延续了清末出现的现代化改革趋势。当然，由于北洋时期全国政局的不稳定，这种现代化进展过程相当缓慢，尤其在政治制度现代化的核心——“民主”问题上，人民参政的实际程度是非常有限的，其本质还是传统的“官治”。（二）国民政府时期的县制沿革情况
真正要对县制作革命性变革的是孙中山。作为一个伟大的民主革命先行者，孙中山首先提出要在推翻帝制后建立共和国模式的“民国”，并吸取辛亥革命成果被袁世凯篡夺并出现全国性军阀割据的惨痛教训，逐步完善自己的“民权”学说，认为要建立一个真正的民国，发展方向就应是行使直接民权，实行地方自治。“地方自治，乃是一个外来的名词。满清末年，首见于梁启超的著作。在公文书方面，则首见于光绪三十三年五月二十七日，奕劻等编订改革地方官制办法的奏折：‘……增设佐治各员，以为地方自治之基础。’至国父订定地方(21)自治开始实行法，方有了具体的规模。”在孙中山看来，地方自治(22)为“建国基础”，也就是说，真正的地方自治意味着民国根植于广大人民，军阀政客就都不能篡夺。因此“若地方自治既完备，国家即(23)可巩固”。他以美国为例，认为美国立国后政治能够蒸蒸日上，是(24)因“以其政治之基础全恃地方自治之发达”。另一方面，人民通过地方自治的政治实践，从中也就学会了如何行使直接民权，进而也就能参与全国的政治。
孙中山进一步提出办理地方自治的单位应为县，因为县的规模适合于民众行使四种直接民权，即对县长与县议会议员的选举权、罢免权和对县政的创制权、复决权。如果每个县都能做到这点，“三千县(25)之民权，犹三千块之石础，础坚则五十层之崇楼，不难建立”。民国自然就成立了。
所以在孙中山的理论中，县政建设具有相当重要的地位，被认为是建立真正的民主共和国的关键所在。这种思想在1924年的《建国大纲》中被具体化，完成县的自治被列为“训政”的重点和实行“宪政”的前提。这种建国必自县始的观点也为其他国民党人所拥护，如朱执信认为“中国人民除了分到各县的小区域以外，他的民权政治，无由发生。中国人民除了分县各自改良之外，也没有进步的机会”。(26)
1925年孙中山去世后，国民党把《建国大纲》等文献作为其政治遗嘱接受之。所以在国民党建立起全国性统治之时，形式上按孙中山的建国理论设置其政治制度，强调要把县自治作为建国的基础，并制定了多种关于地方自治的法规和实施计划。然而后来出于现实政务的需要，又要设法加强政府对县的控制力，加上各种派系间争权夺利等因素，故曾多次对县制进行变动。其中最重要的是以下三次：（1）第一次是南京国民政府成立之初对全国县制的调整统一。自1926年开始北伐起，在国民政府势力所及的省份中，县制是十分混杂的。该年10月，国民党中央委员及各省、特别市、海外总支部代表联席会议通过《省政府县市政府及省民会议县民会议议决案》，规定县政府实行委员制，由省政府任命委员若干人，分掌教育、公路、公安、财政各局，则省政府指定1人为委员长。但事实上各地并不完全按此实行，有的仍采用北洋旧制，有的自行制订新制。1928年9月15日，国民政府颁布《县组织法》（1929年和1930年先后修订），加上随后颁布的一系列有关法规，确定了设县的程序（先由省政府委员(27)会决议通过，再咨请内政部转呈行政院核定），县政府职权、组织机构等的基本框架。另外还开展了包括如县界的划定、县名的变更、县等的厘定和对某些县治所进行迁驻等调整工作。这样全国的县制在形式上得到了统一。当时全国共有1935个县，另外对立了43个相当(28)于县的设治局。
按《县组织法》规定，县的组织机构为：(29)
县民意机关为参议会，但要到实行区长民选后方能设立。
县行政机关为县政府。设县长1人，由省民政厅提名，经省政府议决任用，职权为综理县政，监督所属机关及职员。县长下设秘书1人。县政府署内设一至二科，署外设公安、财政、建设、教育等局。如卫生、土地、社会、粮食等事项有设局专管的必要，可呈请省政府增设主管局。为审议县政事务，又有县政府内各主要负责人参加的县政会议。
县以下为自治组织，分区、乡（镇）、闾、邻等层级。
在确立县制的同时，国民党开始推行以县为单位的地方自治工作。1929年的三全大会上，通过《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》，在大会《对于政治报告之决议案》中强调：“……同时必当制定县组织法及县自治法，并以行使直接民权之知识与方法，训练全国之人民。于此有当郑重指明者，即吾人今后必须矫正从前重省轻县之传统观念，而易以总理重县轻省之新观念。总理于民权主义与建国大纲中，汇精聚神，唯在直接民权对于县自治之实际行使。由此可知，县自治者，实三民主义之基本组织，虽建国大纲中规定宪政时期国民大会亦有行使选举、罢免、创制、复决之权，然国民大会所行使之四种政权，仍为间接民权，唯有县及县以下之地方自治团体所行使之四种政权，乃为真正之直接民权。以是之故，本党今后之实际工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力。盖政治建设与经济建设，非以地方为中心，皆将无实际之成绩也。”另外在通过的《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》中，明确县为自治单位，规定了试办地方自治的程序和工作内容，并要求国民政府选派人员到各县协助筹备自治。之后，在1929年6月的国民党三届二中全会上，通过《完成县自治案》，要求各县于1930年内依照《县组织法》完成县组织，并在1934年底前完成县自治。（2）第二次变动始于30年代初。由于国民政府整个政治体制强调中央集权，各项行政业务主要是从行政院各部到省厅、县局自成体系进行，上述县组织设置就使得县长难于控制各局，使县政遭到割裂，行政效率也因此大大降低；另外对基层的控制也不甚严密。按蒋介石的说法：“县之组织，为奉行政令，实地亲民之官，运用务求敏活，意志尤宜一致。切忌牵制繁复，呼应不灵。依照县组织法第十六条之规定，分设各局，职掌既经分赋，县长将无事可为，且机关林立，开支浩大，非一县之财力所能胜，薪俸所需，事业费不免受其影响。虽同条第二项有改局为科之规定，奉行绝少，等于具文。各局局长，依同法第十七条之规定，系由县遴员请委，实际上多由各厅委任，动辄龃龉，指挥不易。如此而欲责县长之尽其职务，实无异北辙而南辕。”(30)这种情况，直接影响到“剿共”大计，从而促使蒋介石考虑对地方政治改弦易张，其指导思想就是要停止自治，使官方权力得到加强和集中。为此，国民政府对地方政府机关组织系统进行了重大改动，如在省政府实行“合署办公”，设立“行政督察专员”等。其中涉及县的主要有：县政府实行“裁局设科”，将署外四局裁并为三科，设于县署内，以数序排列命名；对外行文不得由各科自行进行，而均以县政府名义进行，从而使县政府集中权责，充实组织，县长权力有所加强；推行保甲制度，以加强对基层的控制。这一系列措施，目的在于提高行政效率，加强对人力物力资源的动员能力和控制能力。先是以“军事委员会委员长行营”的命令在“剿匪”地区实施，然后由行政院推行到全国。这可以说是国民政府地方制度一个带根本性的转折，标志着国民党蒋介石不再把实行县自治视为要务，而是要强化其“官治”了。（3）第三次是1939年颁布《县各级组织纲要》，实行所谓“新县制”。其要点在于第一次明确了县的地位为“法人”，并充实基层组织，扩大县以下机构的权力；另外又要求加强党政双方联系，以进一步强化对社会的控制。但据当时学者的看法，所谓“新县制”并不新，“其实《纲要》中固有些新颖的地方，其最大的部分却是已经见诸以前有关县政的法律中的。……与其说它是新的创造，毋宁称之为一种(31)集其大成的制度”。所以其实质是不放弃推行“自治”之名，又要将以前的改动加以正式的确定。如果说，第一次改动是将传统县制加上“自治”内容，第二次是化自治为“官治”，这一次则是将加强控制与实行“自治”结合起来。按国民党五届六次全会《对政治报告的决议案》中关于今后工作指示的说法：“地方自治为训政中心工作，建国大纲所示以县为自治单位之精义，自当力求贯彻，县各级组织纲要业经颁布，此新县制之普遍实施，即所以推行地方自治之工作，亦即为实行宪政之基础，中央及地方负责机关及各级负责同志，对于此(32)项完成地方自治之基本工作，应各尽最大之努力，早树规模。”自此，国民政府的县制基本上就稳定了下来。（三）浙江县制沿革概况
浙江是中华文明的发源地之一，从7000年前的河姆渡文化到稍后的良渚古国，都是华夏文明的灿烂一页。据《史记》等史书记载，约4000年前，禹之后人无余已在建立越国，它在历史上留下了“卧薪尝胆”的故事，并在春秋时称霸列国。越国的事迹在《越绝书》、《吴越春秋》等古籍中有较详细的记述，但其地方制度没有得到反映。据后来的一些地舆志书追记，在春秋时今天的浙江辖境内可能已有设县。据《元和郡县志》卷25，嘉兴县“本春秋时长水县，秦为由拳县，汉因之”。又《太平寰宇记》卷97龙游县条引《舆地志》：“今龙邱乃春秋东阳太末县也，一名茹末县。”当然这些仅是间接的文献记载，难以作为确证。可以肯定的是，秦始皇统一天下实行郡县制后，在浙江境内置山阴等15县。又经过两汉400余年的发展，增至24县。孙吴时是浙江省境内郡县大发展时期，达到44个。之后随山区的不断开发，历代县数逐步增加，唐末为58，宋达66。到明清基本稳定下来，两朝均为75个，数量和名称与今天均已大致相同。北洋政府时期因之。
在县政府的组织机构方面，古代均按如上所述的列朝中央规定设置，不一一详述。到民国建立后的北洋时期，“县在民初均直隶于省，设县知事公署，置知事、书记、科长、科员、工程师、工手、掾史等职官，分总务、内务、税务、警务各科。民二县知事公署设第一科、第二科，事务冲繁之县可增设第三、第四两科，各科设科长一人、科员若干。以外设技士、雇员等。科外有警察所、公款局、实业局（1917—1925年间称劝业所或实业公所）、教育局（1920—1923年间称劝学馆），民八徐世昌时公布县自治法，县设自治议决机关为县议会，执行机关为县参事会。县知事之职权，兼有行政权、立法权与司(33)法权”。
到国民政府时期，在北伐军甫定浙江后，省政府曾自行对本省县制颁布了一系列规定。在国民政府定都南京并颁布统一的县制后，浙江又积极且领先地加以实施。
在县的划分上，当时全省除增设杭州一市外，仍共分为75县。按前清分属各府的情况，分别是：杭（州）属八县：杭县、海宁、富阳、余杭、临安、于潜、新登、昌化；嘉（兴）属六县：嘉兴、嘉善、海盐、崇德、平湖、桐乡；湖（州）属六县：吴兴、长兴、德清、武康、安吉、孝丰；宁（波）属七县：鄞县、慈溪、奉化、镇海、定海、象山、南田；绍（兴）属七县：绍兴、萧山、诸暨、余姚、上虞、嵊县、新昌；台（州）属六县：临海、黄岩、天台、仙居、宁海、温岭；金（华）属八县：金华、兰溪、东阳、义乌、永康、武义、浦江、汤溪；衢（州）属五县：衢县、龙游、江山、常山、开化；严（州）属六县：建德、淳安、桐庐、遂安、寿昌、分水；温（州）属六县：永嘉、瑞安、平阳、乐清、泰顺、玉环；处（州）属十县：丽水、青田、缙云、松阳、遂昌、龙泉、庆元、云和、宣平、景宁。
之后县数略有增加。1939年6月，将东阳、永康、缙云、仙居、天台五县接壤处的大盘山绥靖专署予以裁撤，新置磐安县。1940年7月，因计划开发三门湾，撤南田县并合宁海、临海两县各一部分改设三门县。1948年，又在瑞安、泰顺和青田三县交界边区增设文成县。这样，终国民党统治浙江共设有77县。另在1948年10月省政府因“剿共”的军事需要，曾决定在余姚等六县边境筹设“四明县”，并经批准及已派定县长，同时又拟从浙南的永嘉县中分析出括苍县，(34)均因解放战争形势发展而未果。在国民党军队撤离大陆后，1949年6月曾在原归定海县的舟山群岛100多个小岛屿上设立“滃州”(35)县，次年随舟山群岛解放而废。
浙江各县的情况如全国一样彼此差别很大。以1928年情况为例：在人口上，绍兴县达1164236人，而南田县只有20497人，相差近57倍；就面积言，最大的永嘉县为11300平方市里，最小的南田县仅740平方市里，相差15倍多；在田赋捐税收入方面，嘉兴县为132万元，景宁县则为2.4万元，相差55倍；1940年时人口密度最高的海宁县为每平方里155人，庆元县仅11人。由于县与县之间各方面情况相差太大，故历朝对县均划分等第。然某一县的等第因时间和划分标准不同常有变化。北洋以前，浙江以征收赋税额之多少为定县等的唯一标准。国民政府成立后，最初在1927年8月按各县赋额多少划分为(36)特等县4个、一等县20个、二等县27个、三等县24个；1928年《县组织法》颁布后，民政厅按每县人口1万口为1分、面积100平方市里为1分、赋额1万元为1分，合计后再平均除三的标准分为三等。平均分达40分者为一等县，共12个；平均分达20分者为二等县，共43个；平均分在20分以下者为三等县，共20个。之后又有所变化，如1931年划一等县24个、二等县29个、三等县22个；1932年一等县(37)25个、二等县29个、三等县21个；1935年则为一、二等县各27个，三等县21个（见下表1）。但定等也非绝对按分进行，如兰溪原应属(38)二等，常山应为三等，均因地势冲要而各上升一等。
上述县等划分维持了相当一段时间，在抗战期间出现了一系列变化。先是在1937年12月，因战时形势需要，将一等县分为甲、乙两种，吴兴、嘉兴、绍兴、鄞县、永嘉等五县为一等甲种县。1938年12月《浙江省战时县政府暂行组织规程》又将县分为甲、乙两种，战区各县不论县等编制一律为甲种，如吴兴为甲种一等甲级县，余为乙种，其编制视县等而定（见下表2）。(39)表1 浙江省各县县等一览表（1935年）(40)表2 浙江省各县县等一览表（1938—1939年）
到1939年，考虑到在战时各县的人口和财力以及军事上的重要性都有所变化，故以人口、面积、田赋及交通、文化、民情、风俗、事务繁简等为标准，重定比例，将县等改为三等六级。其中前三项标准以正比例、后数项按反比例计算，以期利弊得到平衡。是年全国实行“新县制”，于是又在次年按《县各级组织纲要》第二条规定，经省政府委员会会议决议，按各县面积、人口、交通、经济、文化等状况，再改划为六等。此后县等就相对稳定下来了，具体某县的等次则视情况可作调整。如1947年的77县中，一等县13个、二等县14个和五等县11个，维持42年情况不变；三等县则变为14个、四等县17(41)个、六等县8个。(42)浙江省各县等级一览表（1940—1942年）
由于历史原因，各县界之划分并不精确。为此，国民政府要求对
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