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张康之《公共管理学》笔记和课后习题详解试读：
第一章 导 论
1.1 复习笔记
一、公共管理是一种新型的社会治理模式
1．公共管理的概念（1）公共管理概念
公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。
①公共管理概念的三重含义
a．公共管理是公共部门中的管理；
b．公共管理是服务于公共事务的管理；
c．公共管理是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。
②对公共管理的概念进行的分析
a．公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织；
b．公共管理的目的是服务于公共利益的实现，具体表现则是提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就。
c．公共管理的手段或途径是多样的，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三个方面构成。
d．公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的、以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。（2）公共管理的特征
①公共管理不以营利为目的。
②公共管理由公共管理组织内部的行政管理和外向的社会管理两个部分构成。公共管理则要求把公共管理组织自身的行政管理与对外部的社会管理区分开来，把社会管理放在中心位置上，让组织自身的管理从属于社会管理的要求。
③公共管理担负着健全社会的责任，这是公共管理与私人管理以及日常生活管理的最为根本的区别，也是它与以往任何一种社会治理方式的不同之处。私人组织的管理（如企业管理等）只求组织自身的完善，即通过组织自身的完善去提高与其他组织相比的竞争力。
2．公共管理产生的历史前提（1）公共管理得以产生的历史背景
后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景：
①20世纪80年代，政府的社会治理适应性不足引起了一场全球性的行政改革运动，同时进入新世纪以来，危机事件的频发更说明，在工业社会中形成的社会治理模式已经无法应对今天的社会问题。
②由于后工业化和全球化，公共管理突出地反映出社会复杂性和不确定性特征。
③由于行政改革以及应对复杂性和不确定性的要求，出现了非政府组织以及各种各样的社会自治力量，形成了与政府开展合作治理的局面。（2）美国社会学家贝尔与后工业社会
①后工业社会的概念
后工业社会是指工业社会以后的社会发展时期。这一概念是美国社会学家丹尼尔·贝尔首先提出的。
②后工业社会的特征
a．经济上从制造业为主转向服务业为主；
b．由于经济的变化，白领工人数量大增，从而导致社会的领导阶层由企业家变为科学研究人员；
c．理论知识居社会的核心地位，成为社会革新和决策的根据；
d．未来技术方向应是有计划有节制的，技术评价占有重要地位；
e．制定各项政策都要通过智能技术，“理论知识的积累与分配”已成为革新与变革的直接力量。
③贝尔将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段：前工业社会、工业社会和后工业社会。
a．前工业社会就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境的影响较大，也称为“对自然的博弈”。
b．工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品的社会。社会工作的主要目的是设计“人对付人造自然的策略”。
c．后工业社会是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、整理、传递、过滤和使用密切关联。在后工业社会的历史阶段中，信息技术主要表现为绝大多数社会劳动者从事着创造、处理和分析信息的工作。（3）公共管理是人类社会治理发展的必然结果
①后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增长，进入21世纪后，危机事件的频发以及2008年开始出现的全球性金融危机，都表明人类进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代，公共管理的出现，是为了解决现有的社会治理体系的治理能力不足的问题。
②公共管理产生于高度复杂性和高度不确定性的时代，所要承担的是高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理。当人类社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征时，工业社会的治理体系在各个方面都陷入了困境。公共管理正是在这一条件下应运而生的。
③高度复杂性和高度不确定性首先冲击的是政府，使得政府促进公共产品供给主体和途径的多元化，促进自主创新的公共产品供给模式的生成，寻求最有效的途径以提供高质量的公共产品。
④高度复杂性和高度不确定性的社会现实提出了社会治理主体重构的要求。要求政府不仅要能够改善自身的组织方式，并且形成一个多元合作的社会治理结构。
3．从公共行政到公共管理的变革（1）公共行政的发展历程
①近代社会的早期，西方各国大都通过资产阶级革命建立了民族国家，从而出现了现代意义的政府，近代早期的政府往往被界定为“消极政府”或“有限政府”。
②19世纪中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐为资本垄断所取代，周期性的经济危机对社会生活造成了极大影响，使得政府职能迅速扩张，政府规模迅速膨胀。
③19世纪末，基本上形成了被学者们称为“行政国家”的局面。国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，行政管理活动的范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加，对社会事务的介入越来越深。特别是在1929年的大萧条之后，凯恩斯主义开始出现并为政府的经济干预以及社会干预提供了理论基础。
④20世纪中期，出现了可以被称作“行政国家”的局面，政府在国家与社会生活的一切方面都无孔不入地深深介入，并发挥着不可替代的作用。
⑤20世纪60年代，由政府所承载的公共行政达到了顶峰。（2）公共行政产生的重大事件
①标志性事件《彭德尔顿法案》的通过，彻底终结了视行政为政党工具的“政党分肥制”，并建立了文官体系，通过文官的“永业制”保证行政体系不归附于某个具体的政党或利益集团。
②同一时期，英国也终止了“官职恩赐制”，并用公务员制度取而代之。（3）学术界所说的20世纪的几场公共行政运动
①20世纪20年代开始的一场行为主义运动
行为主义的理论也被学术界称为行为科学，行为科学在公共行政领域中的理论建构工作是由西蒙完成的，他不仅继承了早期人际关系学派关于人的行为研究的成果，而且从人的行为的角度对公共行政过程中的每一个环节都进行了重新审视，并提出了自己的见解。
②第二次世界大战之后，公共政策运动的发展
随着凯恩斯主义的政府干预理论得到普遍应用，由政府管理的社会事务也迅速地增多，与此相一致，社会及其公众所关注的问题的焦点更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实利益密切相关的公共服务问题。所有这些新的情况，都迫使政府去寻求具有普遍性的、能够大范围和大规模集成解决问题的治理工具，因而，出现了公共政策运动。
③行为主义的和公共政策运动的政府改革方案
改革方案都未能走出公共行政创立时期所确立的基本框架，这应当被看作是公共行政一种技术上的进步。
④新公共管理运动
新公共管理运动发生在凯恩斯主义的终结和新自由主义的兴起过程中，它着重解决的是让政府回归到“有限政府”的边界内去，认为政府不应管理得太多。新公共管理运动的措施，被概括为“运用企业家精神改造政府”。新公共管理运动的主张以及它在行政改革过程中的做法都表明，它是一场具有过渡性的改革运动，它在性质上属于公共行政的范畴，同时又表现出对公共行政传统路线的背离。
a．它对公共行政的基本框架造成了实质性的挑战，它不是让公共行政通过恢复政治价值去结束“价值中立”，而是要用企业家精神去对传统公共行政和新公共行政做出双重否定；
b．在它的“以私补公”、“民营化”策略中，包含着促进非政府组织以及社会自治力量生成的动力；
c．它在政府中引进竞争机制的做法否定了官僚制组织的分工——协作关系。（4）公共管理的出现，并不意味着公共行政问题的完全消失的原因
①公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。
②多元公共管理主体都必然是首先以组织的形式出现的，而所有进入公共管理合作体系中的组织又都存在着一个内部的管理即行政的问题，而且，就它们作为公共管理主体而言，其行政无一例外地都应当是“公共行政”，都具有公共性。公共行政不再是由政府所专属的了，而是所有公共管理组织都拥有的；这种公共行政不再具有价值中立、不偏倚于任何利益集团的公共性了。
③公共管理范畴中的公共行政从属于合作治理的需要，以合作行政的形式出现。
④公共管理中的公共行政在形式上是合作行政，而在实质上则是服务行政。
二、公共管理学是一门新兴学科
1．公共管理学与公共行政学的联系与区别
公共行政学与公共管理学是关于两种社会治理模式的两门不同的科学。（1）公共管理学与公共行政学的联系
①从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必然会直接地继承和发展公共行政学的学科发展成就，即把公共行政学发展中的一切积极成就吸纳到公共管理学中来。
②在历史的维度中，它们有着前后相继的关系。（2）公共管理学与公共行政学的区别
①研究对象或研究内容方面，公共管理学要把一切参与社会治理行动的因素都纳入自己的视野中来，对从工业社会向后工业社会转型过程中的一切新生的对社会治理有影响的因素加以认识和分析。公共行政学主要以国家的行政系统——政府为研究对象，而且主要是研究政府自身的管理问题，希望通过政府自身管理问题的解决为政府外部职能的实现提供保障。
②对于公共行政学来说，效率追求是第一位的；而对于公共管理学而言，提高公共服务质量才是第一位的。
③在研究目标上，公共管理学是服务于新型社会治理模式建构的需要的，不仅要实现全面的理论创新，而且要积极探讨创新社会治理的实践方案，在社会治理的每一件具体事务上进行开放性的创新性探索。
2．公共管理学的研究对象和内容（1）公共管理学的研究对象
研究对象是作为社会治理主体的公共组织（包括政府组织、非政府组织以及其他社会自治力量）之间的关系、社会治理活动和所运用的手段。（2）公共管理学的研究的内容：
①公共管理学担负着认识公共管理这一新型社会治理模式的学科使命。
②公共管理学需要为公共管理的系统建构提供理论支持和全面规划。公共管理作为一种正在生成中的新型社会治理模式还主要是由于应对现实中所出现的新的问题而在各个具体的方面进行的治理创新，而现有的理论研究更多的是极力在旧的公共行政学的框架中对它加以解释。
③公共管理学需要努力把握人类社会后工业化、全球化过程中的新的社会现象对社会治理的影响。
④公共管理学需要特别关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。公共管理学是一门科学，在学科交叉、相互借鉴已经成为科学发展的基本趋势的情况下，公共管理学需要借鉴其他学科的新的成果和研究方法。所以，公共管理应当更加重视对新的科学技术成果的应用，而公共管理学在这方面是可以发挥重要作用的。
⑤公共管理学还应承担起对人类社会治理历史的重新梳理的任务。人类的社会治理文明是一个连续的过程，在历史上，有着许多宝贵的治理经验，同时也有着丰富的治理思想，在不同的历史阶段，从不同的视角出发。
3．公共管理的研究途径（1）公共管理的研究途径
公共管理学者波兹曼（Barry Bozeman）认为，公共管理研究大致可分为两种途径：
①公共政策途径（public policy approach，简称P途径）
根据波兹曼的总结，公共政策取向的公共管理有三点基本共识：
a．视公共管理为政策分析的互补之物，公共管理与政策分析构成公共政策途径教学与
研究的两大方向；
b．公共政策途径在教学和研究中十分重视个案分析，常常直接以实务工作者的经验为
素材；
c．以高层管理者，特别是政治官员的任命为教学研究对象，致力于促进政府部门与学
术界之间的沟通对话。
②企业管理途径（business approach，简称B途径）
a．企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统；
b．企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性；
c．企业管理途径的公共管理研究企图与公共行政合流；
d．企业管理途径的公共管理研究重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；
e．企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计）；（2）企业管理途径的公共管理与公共政策途径的公共管理的区别
①企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统；公共政策途径的公共管理研究则依循公共政策学院的传统。
②企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性；公共政策途径的公共管理研究则特别凸显公共组织的特殊性。
③企业管理途径的公共管理研究企图与公共行政合流；公共政策途径的公共管理研究则企图摆脱公共行政，开辟一个独立的管理研究领域。
④企业管理途径的公共管理研究重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但公共政策途径的公共管理研究则强调政策与政治问题。
⑤企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计）；公共政策途径的公共管理研究则强调采用个案研究法。（3）对公共管理的兼容性的认识：
①认为公共管理是一个整合性概念（integrative concept）。它基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”（third way）。公共管理在“什么”（what）与“为什么”（why）的层面上沿袭了公共行政或公共政策，而在“如何”（how）的层面上则沿袭了企业管理。
②认为公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但并未由此改变公共部门的主体性。公共管理并不否定公共部门的特性，主张在维持“公共性”的基础上，借鉴私人部门的管理手段或管理精神来解决公共问题，满足民众的需求。在实际选择公共的或私人的管理方法的过程中，应注重实际效果，提倡互补而非替代，其中最大的挑战是如何以更有效的方法整合各种可供公私部门使用的政策手段。
③认为公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
④认为公共管理不完全等于政府管理，而是一种新的治理模式。公共管理中的管理者不一定完全是政府，非营利部门、非政府组织以及私人部门等都是公共管理的重要组成部分。它强调的是普适意义上的治理（governance），主张由众多行动者组成关系网络，在众多行动者之间形成合作伙伴关系，共同完成公共管理的使命。
⑤认为公共管理强调价值融合与责任分担。公共管理强调价值的融合，不仅重视经济、效率和效能，也重视公平、正义和民主。
⑥认为公共管理关注政府改革与政府重塑。
4．公共管理学的学科特征（1）公共管理学作为一门新兴的科学具有交叉性的特征，它是人们应用各种学科知识研究公共管理过程的一个综合性研究领域。（2）公共管理学是以应用为取向的科学，是一门理论见诸实践的科学。（3）公共管理学体现了实证性与规范性的统一。（4）公共管理学体现了公共性与科学性的统一。（5）公共管理学的研究需要科学的和有效的方法。
三、变革时代中的科学
1．变革时代中的治理变革公共管理学是一门在变革的时代中产生的科学。
20世纪80年代，“政府再造”（reengineering government）运动的背景：（1）各国政府面临着不同程度的“财政压力”。（2）“政府失灵”问题逐渐显现出来，政府与市场的关系发生了根本性转变。（3）全球化与信息革命成为政府改革的重要推动力量。（4）后工业化的压力变成政府改革的动力。
2．行政改革突出了公共管理的主题（1）戴维·奥斯本与特德·盖布勒（David Osborne and Ted Gaebler）的著作《重塑政府》关于政府的观点：
①政府不应控制公共服务，而应授权社区实施公共服务；
②政府应是竞争型的政府，政府必须具有创造性和使命感；
③政府活动的目的是满足民众的需要，而不是官僚政治的需要；政府的组织形式应从集权走向分权；
④政府要以市场为导向，引进市场机制，改善政府及其公共服务。（2）英国实施了以民营化为特征的政府改革的具体做法：
①把国有企业转为私有，对保留下来的国有企业也实行改革，让其按照市场规则经营，将营利作为其经营管理的首要目标，并鼓励国有企业与私营企业展开竞争。
②政府的许多机构被精简或转为政府之外的服务机构，这些机构也称作“第三部门”。（3）20世纪后期的西方各国在政府改革的内容：
①采取的主要手段就是广泛采用私人部门成功的管理手段。
②目标之一就是分散政府管理职能，其核心是削减中央政府职能或把中央政府的职能转移到地区或地方政府以及非营利性组织。
③分权化改革实现了决策权从地方向中央集中和管理权从中央向地方下放的有机结合。（4）20世纪90年代以来，信息化时代从三个方面影响着各国的改革。
①由于知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越不适应，难以发挥其应有的效力与作用。
②信息技术的发展，为政府治理理念与范式的变革提供了相应的技术基础。
③信息社会的信息资源共享与决策分散化的变革，它使得社会团体与广大公民在社会权力结构中日益重要，他们摆脱了对政府的某种类似于依附的关系，自主能力得到了增强，既能够对政府的治理进行监督，又可以实现自我治理，从而形成了与政府二道开展合作治理的局面。
3．塑造全新的公共管理模式
公共管理的成长对管理型社会治理模式的替代过程，具体表现：（1）服务行政成为公共行政发展的新阶段
①服务行政与管理行政的根本区别：
a．服务行政是服务导向的而非控制导向的；
b．服务行政是公正导向的而非效率导向的；
c．服务行政是客体本位的而非主体本位的；
d．服务行政是开放式的行政而非封闭式的行政。（2）参与治理成为从政府管理向公共管理转变过程中的过渡形态。（3）合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正实现。
合作治理，实际上就是政府与非政府组织以及其他社会自治力量在社会治理过程中以服务为宗旨和以信任为纽带而进行的互动过程。
1.2 课后习题详解
一、关键术语
1．公共管理
答：公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。具有三重含义：①公共管理是公共部门中的管理；②公共管理是服务于公共事务的管理；③公共管理是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。
2．行政管理
答：行政管理是指运用国家权力对社会事务的一种管理活动。行政管理主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对于所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。（1）行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中占有重要地位和发挥着重大的作用，影响到广大民众的切身利益。（2）在人类社会的发展过程中，不同性质和方式方法的行政管理从来没有间断过。原因在于行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理。（3）行政管理的实践需要和改革需要也呼唤行政管理学的产生、发展和创新。
3．公共组织
答：公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。其内涵包括广义和狭义两个方面，从广义而言，是指不以营利为目的，而是以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上来看，乃是行使行政权，达成公共目的的组织。公共组织的特征在于：①以追求公共利益为取向；②公共组织的活动受法律法规的限制；③公共组织权威的割裂；④其受到高度的公共监督；⑤公共组织间的相互依存性；⑥政治因素的考虑；⑦公共组织目标不易衡量；⑧公共组织的独占性；⑨公共组织行为的强制性等。
4．公共行政
答：由国家行政机构为主的公共部门，依据宪法和法律，凭借一定的工具和手段，对国家事务、社会公共事务和政府机构自身内部事务进行有效管理的、维护公共利益的、体现公共精神的活动和过程。其含义包括：①公共行政的主体是以国家行政机构为主的公共部门；②公共行政的客体是社会公共事务，即政府在管理公共社会事务上是权威，在私人事务上不是权威；③公共行政活动必须依法而行并且有效率。
5．统治行政
答：统治行政，是从属于统治的需要和服务于统治阶级的利益的，而且，这种行政在治理体系的自我管理和对社会的管理方面是没有得到分化的，治理体系自身的管理是权力发挥作用的过程，而对社会的管理也同样是权力发挥作用的过程。
6．管理行政
答：管理行政指的是工业社会的治理模式，工业社会的治理是建立在法律的基础上的，特别是政治与管理的分化，使具体的社会治理更多地具有管理的特征。管理行政在政治与行政二分的前提下事实上是把社会公正的问题交由政治部门去解决，而行政自身所突出的是“效率中心主义”的理念，以效率作为衡量行政决策和行政执行效果的唯一标尺。在管理行政中，政府是唯一的治理主体，政府处于治理体系的中心，一切治理活动都以政府的方便和政府权威得到维护为出发点。
7．服务行政
答：服务行政属于服务型社会治理模式，服务行政是一种以服务公正为导向，遵循客体本位，开放式的行政。一切公共管理主体都以提供公共服务为其基本目标，都定位于服务者的角色上，它们的管理行为是从属于服务的，具有服务的性质。服务行政成为公共行政发展的新阶段。其特点具体有：①服务行政是服务导向的而非控制导向的。一切社会治理主体都是以服务者的面目出现的，它们的社会治理活动无非是相互提供服务，在治理者与被治理者的关系上，也无非是服务的提供与接受。②服务行政是公正导向的而非效率导向的。③服务行政是客体本位的而非主体本位的。服务行政作为多元治理主体所承载和开展的行政活动，是把服务的接受者即行政客体放在中心位置上的，而服务的提供者作为行政主体则是在提供服务中去实现自身的价值和证明自身存在的必要性的。④服务行政是开放式的行政而非封闭式的行政。
8．官僚制
答：官僚制是建立在“合理—合法”权威基础上的，是从属于技术理性原则的，拥有工具理性，作为官僚制组织的政府应当是层次分明、制度严格、权责明确的科层制组织系统。官僚制度是指政府为完成其任务，由所需的权力、人员、职位以及工作程序所建立的一种层次节制的人事组织体制。官僚制度的基本观点如下：（1）官僚制度是用法规制度支持的一种组织形态，它有确定的目标，并靠法规制度去组织、规范官员的行为，以达到组织确定的目标。（2）官僚制度是一种按等级排列的权贵体系，体系内每一官员的职位，都按等级制原则依次排列，每一等级都领导着它以下一级的官员，每一级官员仅有一位上司。（3）体系内每一层次的职位，都按官员的专长作合理分配，每一官员的职权范围，都有法规明文规定。（4）在体系内，官员及官员间任何工作行为，均须遵守法规的规定，不得逾越规定的限制。（5）体系内每一官员的任用，根据每一职位的要求实行公开考选。（6）明文规定人员的薪俸、奖惩、升迁制度，以激励工作热情、培养事业心。（7）体系内实行非个人化关系，全体官员服从同一规章，对官员的评价只看其专门知识技能和绩效，不考虑个人感情与个性因素。韦伯及其官僚制度组织理论为西方行政组织理论研究奠定了理论基础。
9．政治与行政二分原则
答：政治与行政二分原则是指政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。政治与政策和国家意志的表达相关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。
10．行为主义运动
答：行为主义运动是20世纪20年代开始的一场对公共行政的建构产生了重大影响的运动。它可以追溯到20世纪20~30年代的早期人际关系学派的思想。1927—1932年，美国哈佛大学教授梅奥等人进行了著名的“霍桑实验”。实验结果证明：①工人是“社会人”而不是“经济人”；②金钱不是唯一的激励因素，存在着社会的、心理方面的激励因素；③除了正式组织之外，非正式组织有非常重要的作用；④新型的领导者所具有的不是以工作为中心的技术技能，而是以人为中心的社会技能。梅奥以后，“行为科学—人际关系学说”得到了迅速的发展，受其影响，管理理论领域相应地形成了一系列的新的理论观点。行为科学在公共行政领域中的理论建构工作是由西蒙完成的，他不仅继承了早期人际关系学派关于人的行为研究的成果，而且从人的行为的角度对公共行政过程中的每一个环节都进行了重新审视，并提出了自己的见解。
11．第三部门
答：第三部门又称为志愿部门。联合国宪章第七十一条的定义是：第三部门即非政府组织，是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协会、经营者协会等。普遍来说第三部门单位通常具有以社会公益为目的，不用缴税等特质。第三部门指在第一部门（Publicsector，或称为公部门）与第二部门（PrivateSector，或称为私部门）之外，既非政府单位、又非一般民营企业的事业单位之总称。第三部门组织一般具有组织性、民间性、自治性、志愿性和公益性。
12．非政府组织
答：非政府组织主要是指以增进社会公共利益为目标，不以营利为目的，与政府相对应的一种公共组织形式。它又被称作“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“免税组织”、“社会经济”、“公民社会组织”。它是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。非政府组织是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府；是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。
13.P途径
答：P途径，即政策研究途径。P途径的研究焦点集中在政府的项目上，将项目作为基本的分析单位，机构方面的重要性不再由其自身所决定，而是由其与公共项目绩效的相关性所决定。这一途径强调在管理方面的差异性，主张用政策分析的方法去研究政府组织管理过程。P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。P途径认为公共管理必须与公共政策的形成和制定密切联系公共政策途径下的公共管理研究一般将公共管理者界定为那些处于高层次政策管理职位的人，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略，因此，比较重视公共管理的政治向度。
14.B途径
答：B途径，即企业管理途径、商业研究途径，是指在课程设计上依循商学院的传统，强调公共组织与私人组织的差别，研究并企图与公共行政合流的研究方式。它重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题，主张采用量化分析，如集群资料分析、实验设计。B途径强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程；B途径强调公共组织与私人组织管理的相似性；B途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
15．政府再造
答：政府再造是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并且通过变革组织目标组织激励、责任机制、权力结构、以及组织文化等来完成这种转型过程，简单来说，就是用企业化体制来取代官僚制。
16．参与治理
答：参与治理就是让公众参与到公共事务和管理等公共产品的供给中来，具体地说，就是参与政府的决策和执行过程，这对于打破政府在治理上的垄断地位具有积极意义。以公众参与决策为例，其一，公众参与决策能够保证社会问题及时转化为政策问题；其二，公众参与决策能够保证公众的意愿得到表达，并在决策过程中得到一定程度的采纳。
17．合作治理
答：合作治理，就是政府与非政府组织以及其他社会自治力量在社会治理过程中以服务为宗旨和以信任为纽带而进行的互动过程。在具体的公共产品供给过程中，它们之间会展开竞争，而在公共利益实现的问题上，它们之间则是无条件的合作关系。在合作治理中，专业化的特征将会加强，政府统揽全局的地位没有改变，但是，它不再凌驾于非政府组织以及其他社会组织之上，而是合作体系中的一个构成要素。政府对非政府组织以及其他社会组织的活动提供引导，发挥着引导型职能。政府所扮演的是类似于“教练”和“导师”的角色。
二、复习思考题
1．如何理解公共管理的概念?
答：公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。公共管理的具体内涵包括：（1）公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织，或者说，一切不以营利为目的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴。比如，非政府组织和广泛的社会自治力量都是公共管理主体的重要构成部分，它们与政府一道通过合作等方式开展公共事务的管理工作，直接以公共利益的实现为目的。（2）公共管理的目的是服务于公共利益的实现，具体表现则是提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就。公共管理的目标是一个具有多层次结构的目标体系，促进社会发展和增进公共利益是它的终极目标。为了实现这一目标，一切公共管理主体都需要在注重社会公平的前提下提高效率，不断地改善提供公共服务的能力，注重绩效和服务品质。无论是政府还是非政府组织以及其他社会自治力量，在公共管理过程中都需要以积极的态度自觉地完善公共服务的合作关系。（3）公共管理的手段或途径是多样的，概括地说，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三个方面构成。近代以来的社会治理过程由于专业化追求，往往把政治的、法律（政策）的和管理的手段隔离开来，由不同的部门突出运用其中某一手段。公共管理的手段是在法治的基础上通过公众参与的途径高效地提供高质量公共服务的科学方法。即依法治理、民主行政和科学管理是公共管理手段的三个最为基本的方面。（4）公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的、以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。20世纪后期，政府垄断社会治理的格局开始受到多元社会治理主体合作治理的要求的冲击，因而，政府自身的组织系统开始融入一个更大的合作治理系统之中。这样一来，公共管理系统就会表现出政府与非政府组织以及各种各样的社会自治力量之问间层次结构体系，在相当长的一个历史阶段中，政府在这个体系中的中心地位都会保持下去，但是，多元治理主体间的互动会不断地增强。
2．论述公共管理产生的历史前提。
答：后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景：（1）20世纪80年代，政府的社会治理适应性不足引起了一场全球性的行政改革运动，同时进入新世纪以来，危机事件的频发更说明，在工业社会中形成的社会治理模式已经无法应对今天的社会问题。（2）后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景。由于后工业化和全球化，公共管理突出地反映出社会复杂性和不确定性特征。它使得由政府这一单一治理主体承担的社会治理的状态变得难以为继。（3）由于行政改革以及应对复杂性和不确定性的要求，出现了非政府组织以及各种各样的社会自治力量，形成了与政府开展合作治理的局面。
总的说来，公共管理是人类社会治理发展的必然结果，这产生于工业社会的治理危机，表现为人类寻求“善治”的不断努力。现在，人类正在从工业社会向后工业社会转变，在这个过渡时期中，新的社会问题不断地涌现出来，以往的已经程式化的社会治理方式无法应对新的问题，因而人们必须寻求新的方式去解决新的问题。正是这些为了满足解决新的问题的需要而开展的具体活动，构成了公共管理这一新兴的社会治理模式。
3．公共行政是如何向公共管理转变的?
答：（1）近代社会的早期，西方各国大都通过资产阶级革命建立了民族国家，从而出现了现代意义的政府近代早期的政府往往被界定为“消极政府”或“有限政府”。（2）19世纪中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐为资本垄断所取代，周期性的经济危机对社会生活造成了极大影响，使政府职能迅速扩张，政府规模迅速膨胀。（3）19世纪末，基本上形成了被学者们称为“行政国家”的局面。国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，行政管理活动的范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加，对社会事务的介入越来越深。特别是在1929年的大萧条之后，凯恩斯主义开始出现并为政府的经济干预以及社会干预提供了理论基础。（4）20世纪中期，出现了可以被称作“行政国家”的局面，政府在国家与社会生活的一切方面都无孔不入地深深介入，并发挥着不可替代的作用。（5）20世纪60年代，由政府所承载的公共行政也达到了顶峰。（6）20世纪70年代的新公共行政运动则试图突破公共行政的经典框架，试图模糊政治与行政二分原则，认为政府不仅仅是国家意志的执行部门，而且应当关注一些价值问题。新公共行政的许多主张特别是其民主行政的主张，在政治民主和行政效率的专业分化已经成为事实的情况下，很难得到理性思考的认同，尽管它后来以“新公共服务”理论重新出现的时候引起了广泛的关注。所以，新公共行政运动很快就被“新公共管理运动”所取代。
4．公共管理的出现是否意味着公共行政的终结？
答：公共管理的出现意味着作为工业社会治理模式典型代表的公共行政的终结，但是，并不意味着公共行政问题的完全消失。（1）公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。它事实上潜含着“公共部门的管理与私人部门的管理的趋同”的主张，是富有启发意义的。（2）多元公共管理主体都必然是首先以组织的形式出现的，而所有进入公共管理合作体系中的组织又都存在着一个内部的管理即行政的问题，而且，就它们作为公共管理主体而言，其行政无一例外地都应当是“公共行政”，都具有公共性。公共行政不再是由政府所专属的了，而是所有公共管理组织都拥有的；这种公共行政不再是基于价值中立、不偏向于任何利益集团的公共性。即不仅仅具有形式上的公共性，而是一种具有实质上的公共性的行政，是一切公共管理组织根据公共服务以及合作治理的需要而建立起来的公共行政，是公共服务以及合作治理的实现途径。（3）公共管理范畴中的公共行政从属于合作治理的需要，以合作行政的形式出现。官僚制组织中的以及由官僚制组织所承担的公共行政是以分工一协作的形式出现的，在价值中立的前提下，它主要从属于科学的规定，不断通过技术刷新去提高行政效率和功能。公共管理中的公共行政不仅继承了这种科学化、技术化追求的传统，而且更加注重合作行动中所需要的价值支持因素，特别是要求合作者之间确立起信任关系以及要求合作者进行自我道德建构，以此不断地提升和促进合作体系与行动结构的优化。（4）共管理中的公共行政在形式上是合作行政，而在实质上则是服务行政。公共管理在性质上则属于服务型社会治理模式，它的公共行政也是一种服务行政。这不仅是因为一切公共管理主体都以提供公共服务为其基本目标，而且，更为根本的是，它们都定位于服务者的角色上，它们的管理行为是从属于服务的，具有服务的性质。
5．论述公共管理学与公共行政学的联系与区别。
答：（1）公共管理学与公共行政学的联系
①从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必然会直接地继承和发展公共行政学的学科发展成就，即把公共行政学发展中的一切积极成就吸纳到公共管理学之中来。
②在历史的维度中，它们有着前后相继的关系。（2）公共管理学与公共行政学的区别
①研究对象或研究内容方面，公共管理学要把一切参与社会治理行动的因素都纳入自己的视野中来，对从工业社会向后工业社会转型过程中的一切新生的对社会治理有影响的因素加以认识和分析。公共行政学主要以国家的行政系统——政府为研究对象，而且主要是研究政府自身的管理问题，希望通过政府自身管理问题的解决为政府外部职能的实现提供保障。
②对于公共行政学来说，效率追求是第一位的；而对于公共管理学而言，提高公共服务质量才是第一位的。
③在研究目标上，公共管理学是服务于新型社会治理模式建构的需要的，不仅要实现全面的理论创新，而且要积极探讨创新社会治理的实践方案，在社会治理的每一件具体事务上进行开放性的创新性探索。
6．论述公共管理学的研究对象和内容。
答：（1）公共管理学所要研究对象
研究对象是作为社会治理主体的公共组织（包括政府组织、非政府组织以及其他社会自治力量）之间的关系、社会治理活动和所运用的手段。（2）公共管理学的研究的内容
①公共管理学担负着认识公共管理这一新型社会治理模式的学科使命。
②公共管理学需要为公共管理的系统建构提供理论支持和全面规划。公共管理作为一种正在生成中的新型社会治理模式还主要是由于应对现实中所出现的新的问题而在各个具体的方面进行的治理创新，而现有的理论研究更多的是极力在旧的公共行政学的框架中对它加以解释。
③公共管理学需要努力把握人类社会后工业化、全球化过程中的新的社会现象对社会治理的影响。
④公共管理学需要特别关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。公共管理学是一门科学，在学科交叉、相互借鉴已经成为科学发展的基本趋势的情况下，公共管理学需要借鉴其他学科的新的成果和研究方法。所以，公共管理应当更加重视对新的科学技术成果的应用，而公共管理学在这方面是可以发挥重要作用的。
⑤公共管理学还应承担起对人类社会治理历史的重新梳理的任务。人类的社会治理文明是一个连续的过程，在历史上，有着许多宝贵的治理经验，同时也有着丰富的治理思想，在不同的历史阶段，从不同的视角出发。
7．论述公共管理的研究途径。
答：公共管理学者波兹曼（Barry Bozeman）认为，公共管理研究大致可分为两种途径：（1）公共政策途径（public policy approach，简称P途径）
根据波兹曼的总结，公共政策取向的公共管理有三点基本共识：
①视公共管理为政策分析的互补之物，公共管理与政策分析构成公共政策途径教学与
研究的两大方向；
②公共政策途径在教学和研究中十分重视个案分析，常常直接以实务工作者的经验为
素材；
③以高层管理者，特别是政治官员的任命为教学研究对象，致力于促进政府部门与学
术界之间的沟通对话。（2）企业管理途径（business approach，简称B途径）
①企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统；
②企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性；
③企业管理途径的公共管理研究企图与公共行政合流；
④企业管理途径的公共管理研究重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；
⑤企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计）；
8．论述公共管理学的学科特征。
答：作为一个新兴的科际整合的交叉学科，公共管理学具有来自多学科的多元化的理论基础，同时，它又是一门着眼于解决公共领域实际问题的应用性科学，因此，关于公共管理的研究需要从多学科相结合的角度进行。它具有的学科特征有：（1）公共管理学作为一门新兴的科学具有交叉性的特征，它是人们应用各种学科知识研究公共管理过程的一个综合性研究领域。一方面，公共管理学是在当代政治学、经济学、管理学、社会学、政策科学等学科基础上融合各种理论而逐步发展起来的；另一方面，公共管理学以一个相对独立的研究领域出现也是毋庸置疑的，而且它在吸收其他学科的理论和方法的基础上，正在显现出逐渐形成本学科的“研究范式”或“研究纲领”的前景，事实上，它也已经取得了丰硕的研究成果。（2）公共管理学是以应用为取向的科学，是一门理论见诸实践的科学。公共管理学通过对不同时期不同国家的社会治理系统及过程的研究，加深了人类对这一领域的了解，积累了感性知识，并正在将这些知识上升到理性的高度，去创建概念、方法、原则和定理等系统化的理论体系。同时，公共管理的理论又是直接来自实践并为了指导实践的目的而建立起来的。因此，公共管理学能够体现出学术性与应用性的统一。（3）公共管理学体现了实证性与规范性的统一。实证性是指公共管理学追求经验科学的证实、预见和客观性等传统，要求对公共管理的现象、事实或经验加以归纳与分析，得出一般的假设或可检验的命题和理论，并由经验、事实来检验这种假设、命题或理论的正确性。规范性是指公共管理学还应把价值分析作为科学研究的重要内容，力求提出规范性的建议，特别是对于公共管理合作体系的规范，要作出创新性的建构。（4）公共管理学体现了公共性与科学性的统一。公共管理主体所涉及的是国家、政府或其他公共组织，是以提供公共产品为宗旨的。公共管理过程更多的是发生在公共领域，属于对公共生活的管理，因而具有公共性。同时，公共管理具有管理的形式，遵循管理的科学规定，也具有一般管理的过程，同样包含决策、计划、沟通、协调、监控等基本环节，并采用某些共同的管理方法和技术。（5）公共管理学的研究需要科学的和有效的方法。公共管理学的方法体系有一个显著的特征，即研究方法的跨学科性、交叉性和多样性。
9．“政府再造”运动是在何种背景下展开的?
答：20世纪80年代以来，人类进入一个急剧变革的时代，在全球化和后工业化浪潮席卷人类社会的时候，各国政府都感到不能适应、不能满足社会的要求，因而相继进入了政府改革的进程之中。这场政府改革的运动也被称作“政府再造”运动，有着深刻的政治、经济和文化背景。各国具有共性的背景因素大体包括以下几个方面：（1）各国政府面临着不同程度的“财政压力”
任何由政府主导的改革，都或多或少地源于政府财政难以为继的压力。一般说来，只有当国民经济运行陷入停滞或衰退，政府财政收支严重失衡，原有的政府公共治理结构难以为继的时候，政府部门才有可能根据理论工具与现实条件所提供的可能空间，主动或被动地实施政府改革。20世纪80年代以来，东西方先后发起的政府改革的经济背景就是各国都面临着不同程度的财政危机以及由此所导致的日益严重的财政压力。（2）“政府失灵”问题逐渐显现出来，政府与市场的关系发生了根本性转变。
第二次世界大战后，受国家干预和福利国家政策的影响，政府职能急剧扩张，政府被赋予了更多的干预经济生活的功能。相应地，人们对政府的期望也越来越高。但是随着政府在规模上出现了大幅膨胀之后：政府不仅不能补救市场失灵，反而降低了社会效益。这种现象被称为“政府失灵”。此时，人们开始意识到，如同市场不是万能的一样，政府也不是无所不能的。在这种背景下，旨在调整政府与市场关系的改革开始了，在改革过程中“小政府”与“企业型政府”的建议得到了广泛的采纳。（3）全球化与信息革命成为政府改革的重要推动力量
①以国际经济自由化为特征的经济全球化趋势造成了竞争压力的日益加剧
a．全球化时代的国家竞争本质上不是企业与企业之间的竞争，而是政府之间的竞争。为了在21世纪的国际竞争中能够处于有利的地位，各国政府开始日渐重视国家整体竞争力问题，认为政府能力是一国综合国力和竞争力中的一种主导因素，政府如何引导和调控国民经济运行，参与国家竞争，促进经济社会可持续发展，自然成为社会各界所关注的核心问题。
b．全球化还从权力和影响力溢出民族国家主权范围的角度给当代政府治理提出了崭新的命题。
②信息革命从三个角度影响着政府改革
a．信息革命进一步推动了全球化的扩散，进而间接地加快了各国政府治理模式转型的步伐。
b．信息技术的迅猛发展与信息量的高速膨胀，导致了社会公共事务的极度复杂化，而信息量的膨胀则使得政府部门传统的接收、加工、处理信息的官僚制模式趋于瘫痪，政府工作人员即使长年累月地加班加点也无济于事。这样，政府改革就成为因应信息革命而作出的必然选择。
c．在积圾的意义上，信息革命所涌现出的众多新技术手段，也为政府提供了新的技术操作平台。（4）后工业化的压力变成政府改革的动力
政府失灵以及公众的不满，都是由于后工业化带来的。随着不满情绪的不断增加，最终形成了推动政府改革的政治压力。在中国政府领导全社会补工业化的‘‘课’，的时候，在中国政府致力于自身的现代化的时候，世界已经开始了后工业化进程，而且，全球化浪潮也把后工业化的问题带人了中国，这就决定了中国政府的改革并不是要建立一个适应工业社会要求的政府，而是要根据后工业化的要求去建构公共管理体系。
10．简述信息化时代对各国政府改革的影响。
答：信息化时代从以下三个方面影响着各国的改革：（1）由于知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越不适应，难以发挥其应有的效力与作用。为了改变这种状况，建设信息高速公路和实现社会信息化，已成为各国政府的共识。（2）信息技术的发展，为政府治理理念与范式的变革提供了相应的技术基础。现代社会推动政府改革的主导力量之一就是以网络为主要载体的信息通信技术，它使得各国过去难以想象的改革方案变得切实可行了。（3）信息社会的信息资源共享与决策分散化的变革，它使得社会团体与广大公民在社会权力结构中日益重要，他们摆脱了对政府的某种类似于依附的关系，自主能力得到了增强，既能够对政府的治理进行监督，又可以实现自我治理，从而形成了与政府二道开展合作治理的局面。
11．如何理解服务行政是公共行政发展的新阶段?
答：（1）农业社会的行政属于统治行政，工业社会的行政属于管理行政，在管理行政发展到其高级阶段的时候，出现了公共行政这一典型形式。但是，管理行政范式中的公共行政是价值中立意义上的公共行政，还不具有实质上的公共性。公共行政发展的最高形态是不仅在形式上具有公共性，而且在实质上也具有公共性，是形式公共性与实质公共性的统一，这种公共行政是以服务行政的形式出现的，是随着公共管理这一新型社会治理模式的出现而开始出现的。（2）在各国的政府改革中，“控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，是一种服务型的社会治理模式。”而且，服务行政意味着公共行政范围的扩大。现代公共行政不再仅指政府中的和政府所实施的行政管理活动，而是指包括政府在内的一切具有公共性的组织的行政管理活动。（3）服务行政的特点
①服务行政是服务导向的而非控制导向的。一切社会治理主体都是以服务者的面目出现的，它们的社会治理活动无非是相互提供服务，在治理者与被治理者的关系上，也无非是服务的提供与接受。
②服务行政是公正导向的而非效率导向的。服务行政则把社会公正问题的解决放在第一位，它的效率追求是从属于公正实现的要求的。
③服务行政是客体本位的而非主体本位的。服务行政作为多元治理主体所承载和开展的行政活动，是把服务的接受者即行政客体放在中心位置上的，而服务的提供者作为行政主体则是在提供服务中去实现自身的价值和证明自身存在的必要性的。
④服务行政是开放式的行政而非封闭式的行政。服务行政因为多元治理主体间存在着相互监督的关系，每一个治理主体的行政活动都必须是开放的、透明的，只有这样，它们之间才能确立起合作关系。
12．为什么说合作治理是公共管理的理想形式?
答：合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正实现。（1）合作治理的含义
合作治理，实际上就是政府与非政府组织以及其他社会自治力量在社会治理过程中以服务为宗旨和以信任为纽带而进行的互动过程。在具体的公共产品供给过程中，它们之间会展开竞争，而在公共利益实现的问题上，它们之间则是无条件的合作关系。在合作治理中，专业化的特征将会加强，政府统揽全局的地位没有改变，但是，它不再凌驾于非政府组织以及其他社会组织之上，而是合作体系中的一个构成要素。政府对非政府组织以及其他社会组织的活动提供引导，发挥着引导型职能。但是，在这种引导型职能实现的过程中，政府所扮演的是类似于“教练”和“导师”的角色。（2）合作治理的实践要求和意义
①实践来看，由于政府改革所取得的进展，20世纪90年代以来，各国都努力在政府和非政府部门间建立一种合作对话机制，各种非政府组织也都学会了以各种方式同政府部门进行协商、对话与合作。政府在制定有关政策时已经开始自觉地与各种社会力量进行协商，并以协商的结果作为公共政策的依据。一种成熟的合作治理方式就会成为社会治理的现实，它同时也意味着公共管理这一新型社会治理模式的成熟。
②合作治理从根本上排除了政府中心主义的取向，其结果是：在政府与非政府组织以及其他社会自治力量之间，并不存在着一个以谁为中心的问题，原先政府与社会间的“中心一边缘”构成状态被彻底打破，代之以政府与非政府组织以及其他社会自治力量在治理过程中的平等和在平等基础上的互动。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]