新保守主义智库与美国外交政策(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：（德）库必来·亚多·阿林（Kubilay Yado Arin）

出版社：上海社会科学院出版社

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新保守主义智库与美国外交政策试读：

致谢

衷心感谢迈克尔·霍克施文德、迈克尔·齐米芝、乌尔苏拉·普鲁彻等教授为本书提供的支持。特别要感谢我的父母萨丹和古尔苏姆·阿林、兄弟库台、姐妹库特莱和多鲁奈，以及堂兄弟伊兹勒姆和伊斯梅尔。库必来·亚多·阿林博士

译丛总序

2008年6月，习近平同志写信祝贺上海社会科学院院庆时提出，“从新的历史起点出发，继续全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须坚定不移地繁荣发展这些社会科学”，要求我院“高举中国特色社会主义伟大旗帜，大力推进学科体系建设，加强科研方法创新，为建设国内一流、国际知名的社会主义新智库而努力奋斗”。2009年，上海社会科学院智库研究中心成立，成为全国首家专门开展智库研究的学术机构。

为了体现“国内一流、国际知名”的要求与目标，智库研究中心紧紧围绕“智库研究”与“智库产品转化”两大核心内容，秉持实体化、专业化、国际化路线，首开中国智库排名之先河，率先在全国范围内开展智库问卷调查，通过主、客观相结合的方法，建立智库评价标准，获得了学界和决策咨询部门的认可；同时，中心持续跟踪国内外智库动态，通过举办“上海全球智库论坛”和“新智库论坛”，广泛联结各类智库机构和决策部门，凝心聚力有影响力的智库专家、学者和建设者，形成了以《中国智库报告——影响力排名与政策建议》为品牌、以上海新智库专报为平台、以智库论坛为纽带的工作机制，为引导和推进中国特色新型智库体系建设贡献绵薄之力。

智库研究中心十分重视智库研究的国际化，特别是与国际顶级智库之间的密切联系与合作，旨在立足广阔的全球视野，推动中国智库蓬勃发展。早在2010年，中心就组织科研力量，翻译了安德鲁·里奇的《智库、公共政策和专家治策的政治学》和唐纳德·埃布尔森的《智库能发挥作用吗？——公共政策研究机构影响力之评估》两本在国际上颇具影响力的智库专著；2012年，中心与美国宾夕法尼亚大学智库项目组签订了战略合作框架，邀请麦甘博士来访；2013年年底，《中国智库报告》项目组回访美国宾夕法尼亚大学智库项目组；2015年，上海社会科学院进入国家高端25家试点单位之后，中心进行实体化运作；2016年，中心项目组再度造访美国，与布鲁金斯学会、华盛顿信息技术与创新基金会、哥伦比亚大学魏德海东亚研究所和诺恒经济咨询公司的智库专家开展面对面交流；2017年6月，《中国智库报告》（英文版）首度在海外（伦敦）发布，中心项目组还同时拜访了查塔姆学会，以及伦敦政治经济学院国际事务与外交战略研究中心、伦敦国王学院中国研究院、皇家三军防务研究所、国际战略研究所、英国国家学术院等多家英国著名智库。

呈现在读者面前的这套“当代国际智库译丛”，是自2016年起智库研究中心与上海社会科学院出版社共同策划的一项重要成果，也体现了智库研究中心一直以来的国际化特色。智库研究中心精心挑选，认真组织科研力量进行翻译工作，旨在借助于世界一流智库专家的最新著述，把他们的观点与学识引入国内，以期引起国内同行及智库建设者的关注与研讨，增长见闻、拓宽视野。希望这套丛书的出版，为读者全面了解不同国家和地区智库发挥作用的机制及其差异，揭示智库成长的一般规律与特殊条件，从国别、年代、制度等多个维度考察智库的影响力打开“一扇窗户”，给读者带来更多的启示、借鉴与思考，为中国特色新型智库体系建设，借他山之石，谋更好发展。上海社会科学院智库研究中心名誉理事长　王荣华2017年10月

译者序

作者借助于西方政治学理论和智库研究理论的分析框架，包括西方马克思主义、智库研究的精英主义理论等，解读美国智库的行为方式，使其对美国智库的观察不只停留在对现象的描述上，而是具有一定的理论纵深感和历史纵深感。同时也在一定程度上，突破了美国主流话语对于美国智库所营造的过于理想化的描述，因而有助于让身处美国之外的读者以一种更加全面和客观的眼光，来看待和吸收美国智库的发展经验，这也是本书值得译介的一个重要原因。书中提到，美国智库曾经为第二次世界大战后构建美国主导的世界秩序进行宏观制度设计、提出具体的政策建议，如布雷顿森林体系、马歇尔计划等。然而正所谓“成也萧何，败也萧何”，也是拜智库所赐，美国在21世纪初奉行新保守主义外交政策，导致国力大损、遗害至今。对于智库何以会在美国外交政策中起到如此矛盾的作用，作者的分析值得引起重视。

本书的翻译是上海社会科学院智库研究中心的一项重要学术研究。王成至负责全书正文和注释的翻译；邹亚楠、聂政、张健为本书的翻译提供了非常宝贵的协助；虎恩博、曹铧友、施澄、潘晨、王淞等为附录所列的部分美国智库介绍提供了资料。本书翻译过程得到了智库研究中心执行主任杨亚琴、副主任李凌老师的鼎力支持，智库研究中心的其他成员谢华育老师、周亚男和王贞也都在翻译过程中给予了极大的帮助，在此向他们表示最真挚的谢意。王成至2017年10月译者导读智库在美国外交决策机制中的地位一、智库是美国外交决策体制的有机组成部分“智库”（think tank）是一个从西方引进的概念，国内有时也翻译为“思想库”，指的是从事公共政策研究的非营利机构。作为现代社会分工细化的产物，智库存在的意义主要有二：一是推动决策的科学性、专业性、公益性；二是在公共议题上对普罗大众进行启蒙。智库虽然从事研究工作，但其研究都与政策密切相关，这使其有别于注重学科体系建设的高等院校；智库虽然为决策服务，但不能代替政府去行使决策权，因而也不能同权力机构混为一谈。然而，智库的确在客观上充当着决策者、专家学者和公众之间沟通交流的桥梁。如果按照上述各方面来衡量的话，那么智库这种机构不仅存在于西方发达国家，也存在于当今世界其他形态的国家，不论其形式上是官办还是民办，不论其赞助者是政党、权力机构、企业、大学还是私人。

智库对于美国外交决策的影响不是一个新鲜的话题，关心美国外交政策的人士都知道：要对当今的美国外交政策进行研判，美国智库出版的著作和期刊、在网站上公布的政策研究报告、智库专家们的论文、专栏文章、电视访谈，以及在私下场合表达的见解等，都是重要的参考素材。国内外也有大量的著述，详细介绍了美国外交关系协会、布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、兰德公司等著名美国智库，是如何影响、塑造美国外交政策的。最令人津津乐道的莫过于美国政府和智库之间的“旋转门”机制，这是一个能够把专家学者源源不断输送到高级政府职位上，又能使离任政要专心投身于政策研究的机制，这一机制为亨利·基辛格、兹比格涅夫·布热津斯基、玛德琳·奥尔布莱特等知识精英提供了为国效命、在国际舞台上一展才华的机会。

智库研究权威、美国宾夕法尼亚大学的詹姆斯·麦甘博士，把美国智库对决策的这种影响力看作是成熟的公民社会的体现，但是如果把美国的情况与同样被其视为成熟的公民社会的其他西方发达国家相比，我们不难发现，美国智库影响本国外交政策的力度是其他西方国家所不能比拟的，主要体现在美国智库在很大程度上超越了决策咨询的范畴，成为了美国公共政策决策体制的一个有机组成部分。这一点对于理解美国智库影响美国外交政策的方式具有重要意义。

一般来说，西方国家智库影响决策的主要途径有二：一是向决策者建言献策，得到决策者的积极响应，把智库的主张转化为政府的政策，从而自上而下地影响公共政策的制定。二是通过专业平台以及媒体向专家和公众兜售其主张，形成一定规模的“民意”，使决策者感受到某种压力，最终转化为政策，从而自下而上地影响公共政策的制定。无论智库通过哪一种途径影响了公共政策，智库充当的都是决策咨询者的角色，通俗地说就是“政策顾问”的角色。

但是美国智库所发挥的“政策顾问”功能，却具有一个其他西方国家智库所不具备的重要特点，那就是深深嵌入了公共政策决策酝酿、成型、推广、实施的整个过程。这种“嵌入”主要有三种形式。第一种形式是前面已经提到的“旋转门”机制，由于其保证了智库专家与决策者之间角色的相互转化，因此了解美国智库专家对外交政策的主张就显得尤为重要。而在其他西方国家，即使政治文化上最接近于美国的英国也有智库专家出任政府要职的事例，或者以执政党领袖亲信的身份影响执政党的方针政策（如安东尼·吉登斯对布莱尔政府“第三条道路”的影响），但与美国的“旋转门”相比则属于个案，根本没有形成机制。“嵌入”的另一种形式是美国智库作为一个单位，介入到总统竞选活动中，从帮助总统候选人赢得选票的需要出发，来对候选人的内政外交方针进行设计、包装、推广，在候选人赢得选举之后充当处理新旧政府交接事宜的所谓“过渡团队”，在新总统入主白宫后堂而皇之以新决策者的身份推动新政的实施。里根时期的传统基金会、克林顿时期的布鲁金斯学会、小布什时期的新世纪美国计划等智库，都在不同程度上有过类似经历。“嵌入”的第三种形式则是同院外活动相互交融，利用学术研究为特殊利益服务，20世纪60年代以来兴起的政策倡议型智库是这方面的典范。总之，上述三种“嵌入”赋予了美国智库某种超越“决策咨询”的作用，乃至国内外一些智库研究者认为美国智库也是公共政策的决策者，甚至是立法、行政、司法、媒体之外的“第五种权力”。

与美国智库干政的深度和广度相比，其他西方国家的智库则大为逊色。与布鲁金斯学会同时成立的英国查塔姆学会，虽然也为英国决策者所倚重，且在专业人士中享有较高的声望（2016年“麦甘全球智库报告”将其评为最具影响力的综合性智库），但是查塔姆学会既不像布鲁金斯学会那样是国家外交人才的储备库，也从未像布鲁金斯学会那样充当过任何一届政府的政策设计师，或者某一特定利益集团的学术代言人（尽管迫于智库行业日益激烈的竞争，查塔姆学会也在悄悄放下身段，为自己寻找更靠得住的金主）。而在德国，为了确保智库超脱于党派政治，法律禁止智库从公共财政以外的渠道获得资助，智库评价也更注重其学术造诣，而不太看重决策影响力。与美国智库相比，这些国家的智库对于包括外交政策在内的公共政策更多所体现的是间接影响。二、美国智库外交决策影响力的制度环境分析

美国智库对美国公共政策的影响力之所以如此巨大，与美国公共决策“碎片化”的制度环境密不可分。众所周知，美国是最早实行政党政治的西方国家之一，加上其独特的社会文化传统等因素，形成了公共政策决策活动“碎片化”的局面。这主要表现在三个方面：一是自其立国之初就形成的立法、行政、司法三权分立、相互制衡的格局基本保持稳定，虽然不同历史时期出现过立法部门以及行政部门试图扩大自身权威的冲动，但都因受到制约而未能突破三权分立的格局。公共政策往往是三大权力部门相互博弈、相互妥协的产物。二是美国立国之后逐渐形成了两党通过定期选举角逐政权、轮流执政的局面，自南北战争结束以来联邦和地方政权主要在民主、共和两党之间易位。由于三权分立体制的存在，往往一党在选举中赢得了联邦或地方行政机构的领导权，却必须面对另一党在立法机构或司法机构中占优势的局面。因此公共政策绝非一党一派所能说了算的，总是两党博弈和妥协的产物。三是由于美国政党始终脱离不了西方早期政党组织松散的特点，加上美国政府决策权力分散，这就为社会上各种利益群体通过游说活动影响公共政策的制定创造了空间。代表不同利益群体的游说团体构成的“压力集团”，其政策游说的能量大小不一，公共政策往往体现了压力集团的实力对比情况，例如过分有利于企业主和金融家，对工薪阶层的关照不足。

美国智库得以影响公共政策的前提是：在一个决策活动碎片化、决策与压力集团的能量相挂钩的环境里，公共政策易于被特殊利益绑架，最终造成尖锐的利益对立和社会撕裂，危及包括既得利益者在内的所有社会成员。在充满危机的20世纪，为了维护国家的团结和持久繁荣，社会上下都要求公共政策能够超越党派和压力集团的狭隘利益，体现国家的整体利益、长远利益。而美国智库以独立于党派和压力集团的面貌出现，以提出客观中立的、专业化的公共政策方案自居，呼应了社会的这种需要，从而为自己在公共政策的制定上赢得了话语权。

但光是这样，智库还难以称得上“第五种权力”。使其成为“第五种权力”的因素，是20世纪初进步运动所开启的美国权力格局的一次重大调整。美国自南北战争结束以后进入了经济高速发展的时代，在20世纪初成为世界头号经济体，同时在这一过程中也形成了财阀和职业政客对政权的垄断，导致国内两极分化加剧、种族关系紧张、国家陷入撕裂状态。面临严峻的形势，进步运动从地方席卷到全国，该运动追求公共利益、反对特殊利益；主张通过强化公权力服务全民利益；主张以科学决策、民主决策取代黑金政治。进步运动的诸多主张通过富兰克林·罗斯福时期的“新政”、约翰·肯尼迪时期的“新边疆”、林登·约翰逊时期的“伟大社会”等政府行为，成为了国家意志。在这一过程中，站在运动最前列的新自由主义知识分子的地位极大提升，他们主要是利用媒体和智库这两类公共平台发挥舆论影响力，媒体因此被称为立法、行政、司法之外的“第四种权力”，而智库则为“专家治国”提供了某种机制，成为美国决策体制的一个重要组成部分，“第五种权力”一说也由此而来。

就外交政策领域而言，智库影响美国外交决策的具体方式包括：一是组建跨越政界、商界、学界、军界、媒体的团队，形成具有跨学科、跨界别、资源互补、面向实践等特点的团队竞争力，从而有资格成为政客、政党、利益集团的智囊团；二是智库专家通过“旋转门”机制成为政府要员，得以将外交政策主张转化为政策；三是“旋转门”机制赋予了智库开展“二轨外交”的权威性，使智库可以以非官方身份参与外交活动；四是通过参加国会听证、发表研究报告、召集学术会议、接受媒体采访等形式，对政府的外交政策进行监督、检讨、提出修正意见；五是通过学术争鸣和知识启蒙塑造精英阶层在外交政策上的基本共识。20世纪以来，有一些跨党派的共识对于美国外交政策影响深远，例如自由主义的国家身份认同、意识形态化的国家利益观、自由主义的国际主义与霸权主义的巧妙结合等，与智库的推动均密切相关。尽管历届美国政府决策团队的结构不同，但其对外政策往往会向智库辩论所达成的基本共识的方向靠拢。虽然美国智库不能取代政府的对外决策功能，但由于上述讨论所展示出的情况，我们可以认为，与其他国家智库不同的是，美国智库不是处于决策活动之外指点江山的机构，而是深深嵌入在决策活动当中，因此美国智库的对外政策主张，是了解美国政府对外政策方向的一个重要风向标。

相比之下，英、德等欧洲国家的智库之所以无法像美国智库那样成为公共政策决策体制的有机组成部分，也与其制度环境有关。还是以英国为例，英国虽然是现代政党政治的发祥地，但是与美国相比，其政党组织在后来的发展中进化成了西方政党制度的升级版，拥有相对严密的组织和等级制度，领导者的培养和大政方针的酝酿依托于强大的政党组织。此外，英国还有相对成熟的文官制度，从中产生职业外交官。虽然政党和政府机构也会向智库寻求专业帮助，但智库影响政策的空间远不及美国宽敞。三、美国智库的生存需要与公信力之间的张力

智库研究的精英主义理论使我们看到，在碎片化的决策环境中，美国不同的党派和利益集团都会有自己特定的政策诉求，最后形成的政策，往往是利益博弈的结果，体现的是社会精英群体内部所能达成的最大公约数。有资格跻身“第五种权力”之列的智库，往往必须具备如下要素：一是获得精英阶层的资源，二是反映精英阶层的集体意志，三是有能力将精英阶层的意志作为公共意志进行推广，为其变换成公共政策提供合理依据。因此，智库的意见争鸣往往只是统治集团内部的分歧，而在对一系列根本问题的认识上，由于智库也积极介入了对共识的塑造，因此与其他决策行为体，包括执政当局在内，不会有根本的认识矛盾。在美国也有一些智库与统治集团之间的对立成分更多，但是这些智库多处于边缘地位，跟“第五种权力”根本靠不上边。

值得注意的是，自20世纪60年代以来，由于科技的进步带来经济领域的变革，以及外部世界不断涌现的挑战，美国精英阶层在对国家目标的认识上分歧日益加深，新保守主义随之兴起，对“新政”以来自由主义独领风骚的局面发起冲击，美国政治陷入“极化”（polarization）状态。相应的，“第五种权力”内部出现了重新洗牌。一方面，随着第二次世界大战后美国民众的文化水平普遍提高，党派、利益集团越来越重视对一己私利进行学术包装，打扮成公共利益诉求，由之催生了对有鲜明党派色彩的智库的需求。与此同时，随着智库数量激增以及市场竞争加剧，智库为了生存，也积极寻求成为特定党派和利益集团的学术代言人。另一方面，随着美国政治日趋“极化”，对重视学术研究、政治上超脱的传统学院型智库的宽容度也在下降。在这种背景下，一批政策倡议型智库应运而生，抢夺之前由新自由主义智库把持的思想市场。

这一批政策倡议型智库与传统智库最大的不同点体现在两个方面，一方面是一改前者“学术中立”的面貌，旗帜鲜明地鼓吹所谓“新保守主义”和支持共和党，特别是共和党右翼；另一方面是一改学院型智库相对超脱于政治斗争、专注于原创性研究的做法，把主要精力投入到政策营销活动中，在党派斗争中充当学术吹鼓手。其中一些做法值得关注，例如政策倡议型智库思想原创能力不及学术包装能力，为了便于思想传播，政策倡议型智库往往会摒弃长篇大论的研究报告，而倾向于出台一目了然的短报告，方便决策者利用旅行、休息的时间浏览，它们还善于利用新媒体传播自己的主张，影响公共舆论。为此，这些智库把媒体曝光率、公关工作、募款能力作为考核员工业绩的依据。有时竟会利用自身非盈利机构的免税待遇充当候选人洗钱的工具。其代表是传统基金会、企业研究所、新美国世纪计划等智库。

在美国政治陷入“极化”的环境下，政策倡议型智库比学院型智库更容易得到赞助，因此其发展速度迅猛，而许多学院型智库迫于生存压力，也纷纷转型，如企业研究所和布鲁金斯学会。这也导致了如今智库与游说团体的界限变得模糊起来。不过，政策倡议型智库的募款能力远远不能与游说团体相提并论，同时，其作为智库赖以立足的社会公信力也因其党派倾向而大受削弱，进而影响自己在思想市场中的地位。因此，许多美国智库力求在学术和政策营销之间保持某种平衡。

新保守主义政策倡议型智库对美国外交政策的影响体现在追求美国主导的单极世界秩序和美国在国防上的绝对优势地位方面，其对美国外交政策的影响在小布什时期达到了巅峰，但正是这一主张导致了美国深陷中东反恐战争泥潭，削弱了美国的综合国力，导致今天美国孤立主义和民粹主义的兴起，以及美国社会在国家定位和发展方向上出现撕裂。事实表明，新保守主义政策倡议型智库只是服务于华尔街金融资本的扩张以及军工复合体的利益，却使美国中产阶级蒙受巨大损失，恶化了美国及其西方盟国的国际环境，对美国的国际地位和未来发展投下阴影。虽然美国精英阶层中的有识之士多次尝试改变这种局面，无奈国内政治力量对比有利于金融资本和军工复合体，这些有识之士即使上台执政，也难以从根本上改变既有的政策轨迹，以致社会撕裂愈演愈烈，演变为今天所谓建制派和反建制派的恶斗。第一章智库，美国外交政策的智囊团

20世纪伊始，政府的运作日益变得难以理解。负荷过重的政策制定者们需要通过海量的信息分析来认识国内政治势力之间的讨价还价、理解国际磋商的复杂架构。大多数政府机构和国会议员很少自己从事调研工作，而是依靠政府的研究机构、智库、利益集团来获得信息和政情分析。尽管“智库”（Think Tank）一词的确切定义存在问题，但智库的作用却是明明白白的，即组织会议，出版书籍、论文、报告和期刊，鼓励研究人员为报纸撰写公共事务专栏文章。智库及其研究人员就内政外交提供急需的解析。戴安·斯通（Diane Stone）采用一个宽泛的政策网络分析法，来解析智库的活动及其动机，包括政策共同体、政策倡议联盟和政策企业家等模型。

与欧洲政党提供政策建议的做法不同，美国白宫和国会山的政客们无需屈从于政党这个平台。美国松散的政党纪律常常促使国会议员和政府成员向智库寻求专业性的政策服务。许多总统为了让其政策与国家的意识形态相契合，也向智库寻求建议。确实，美国总统还从智库中聘请专家担任其政府的高级职务。实际上，由于美国政治体制的分散性和碎片化，决策者们才会向思想工厂以及为其服务的学者们寻求建议。在一个立足于不同部门分享权力的政治体制、一个决策者不受政党制约的政治体制下，智库可以通过多条渠道使其主张上达该国的数百位立法者。多年以来，作者们通过智库的经费来源、独立程度、研究类型、税负情况、组织架构以及政治取向来对其进行描述。布鲁金斯学会（the Brookings Institution）不会因为无意在政治上表现活跃，就有别于倡议型智库，它与倡议型智库的不同仅在于它侧重于中长期研究。简言之，与传统基金会（the Heritage Foundation）这种为决策者提供短期资讯的倡议型智库不同的是，许多早期的智库重视的是长期影响决策者的宽领域议题。“国防和外交政策上推崇现实主义和新自由主义主张的智库，被划为保守派智库，而总体上推崇更多自由主义和国际主义主张的智库，则被划为进步主义智库。”

本书因此聚焦于美国政策制定过程中智库、基金会、个体捐款人、专家以及思想理念的作用。政策倡议联盟的分析法为解析知识的长期利用提供了思路。美国外交关系协会（Council of Foreign Relations）和卡内基基金会（Carnegie Endowment）这样的智库像政策论坛一样运作，创造着跨界学识。具有不同政治取向的学者、政治家与新闻工作者们，通过参与智库的倡议活动，在塑造政策话语的过程中建立起人脉网络。因此，智库时常能够在不同政策倡议联盟之间的竞争环境中发挥其影响力。结果是，利益集团与知识之间存在着共生关系。立足于这一角度，本书着重分析从美国前总统克林顿到小布什任职期间，智库这一精英政策规划组织对美国外交政策所产生的影响。

就像大卫·李奇（David Ricci）指出的那样，智库虽然对华盛顿的政治事务产生作用，却较少出现在讨论美国政治的参考书中。在李奇看来，政治学家们尚未将华盛顿的智库及其近年来的井喷式发展，当作美国决策活动中一个崭新的、重要的体制性力量加以考量。在政策议程的形成过程中，智库发挥的是“软实力”（这是由约瑟夫·奈创造的概念），它们对政策争论的用词和传统智慧提出质疑，对决策者的思想产生影响。这些都是智库引人瞩目的作用。虽然与实打实的政治讨价还价相比，智库的功能很难显现，但这却制造了一种特定的政治安排，将各种政治力量的讨价还价置于现代政治制度的规范之下。“‘市场自由主义者’在词义上可与‘自由主义者’通约，用来指受经典自由主义原则和自由市场经济思想影响的机构或个人。被美国社会民主党人盗用的‘自由’这一概念，在美国也被称为‘进步主义’，而‘社会民主主义’有时则等同于‘社会主义’。‘自由主义’作为一个标签出现于罗斯福政府及其‘新政’期间。‘伟大社会’计划的批判者们一般被称为‘新保守主义者’，譬如就职于像传统基金会这种机构的人们，他们受的是自由意志论和保守主义思潮的影响。”

总统候选人与国会议员建立智库，不光是利用智库的专业政治知识，还利用智库来规避选举法对筹款所施加的限制，因为非营利组织是不受捐款上限约束的。捐款人可以支持其候选人的选举活动，并且从智库的免税地位中受益，还能通过智库结识官员。由此可见，智库也成了竞选团队的一员。鉴于美国没有英国那种文官制度，智库学者必须与决策者结成联盟，来提升他们在美国行政系统中的发展前途。

作为民主党领导理事会（Democratic Leadership Council）的分支机构，进步政策研究所（The Progressive Policy Institute）成立于1989年。当1992年比尔·克林顿决定角逐总统职位时，进步政策研究所从他身上豁然看到了一位推动其进步主义使命的合适人选，因为克林顿支持进步政策研究所力推的对政府进行改革的“推动变革”（Mandate for Change）蓝图。许多记者断言进步政策研究所的观点将主导华盛顿的议程。最值得重视的是，进步政策研究所认为通过刺激经济增长、发展优质教育、拓展发展机会、增强金融和人身安全，能够重振“美国梦”。不仅如此，预防犯罪、医疗和环境安全等议题也进入了克林顿的新民主论坛议程。进步政策研究所还坚信在经济和政治自由化的基础上建立新的国际架构有利于维护全球秩序。进步政策研究所的研究结论要求在美国建立新的进步主义政治，而在营销其主张的战略上则以传统基金会和卡托研究所（the CATO Institute）的做法为榜样。

鉴于“新美国世纪计划”（The Project for the New Hmerican Century）与美国企业研究所（American Enterprise Institute）以及《旗帜周刊》杂志（由“新美国世纪计划”主席威廉·克里斯托尔定稿）的主张相一致，其提出的原则不仅得到了小布什的公开支持，而且早在1997年就引起了克林顿政府的关注。“新美国世纪计划”提出了在新世纪保持美国全球领导地位的新里根主义政策，以“强军”和“道义上的旗帜鲜明”为标志。迪克·切尼、唐纳德·拉姆斯菲尔德、保罗·沃尔福威茨以及杰布·布什都支持这一原则并签了字。当小布什发展出自己的主义来增进和保护美国安全利益时，“新美国世纪计划”则为其政府入侵阿富汗和伊拉克正名。“9·11”悲剧之后，这个与布什所在的白宫关系过硬的小型智库一下子名扬全国。也确有一些记者认为“新美国世纪计划”为布什主义奠定了基础。

本书对美国内政外交职能的历史性分权是否能绕开美国的权力制衡制度进行考察。就打击恐怖主义的战争而言，美国外交政策是否变成了行政部门的专属领域而不受国会控制？克林顿领导下的民主党政府是否将内政置于外交之下？克林顿政府时期国家将重点从内政转向外交的趋势是否在小布什任职期得以延续下去？考虑到孟德斯鸠关于行政部门有权采取“紧急行动”的论述，这一范式的转移也就是合理合法的。下列一些问题有待澄清：美国对外政策的帝国式过度扩张是否能有效地被国内机制所阻止？对遵守国际法以及与多边组织进行合作的关注日益增强，要求美国国内强化控制其对外政策的能力。鉴于智库的政策建议不适当地只向行政部门提供，以致国会被排除在了对外政策决策活动之外，这一点特别成问题。正因为此，政治学家们都会把目光集中在分析白宫、国家安全委员会、国务院以及五角大楼之间的决策制度是如何发展演变的。

在这种情况下，学者们考察了在反恐战争中如何处理法治、国际法、人权、权力制衡制度，以及对联合国的责任这些问题。尊重美国宪法、服从国际法以及建设强有力的国际制度（如联合国）表明，克林顿总统及其前任老布什都认为应当尊重美国盟友的观点，以打造广泛的同盟关系。有鉴于此，本书力图证明：从克林顿的自由主义执政阶段到小布什的新保守主义执政阶段，从他们各自执政时期迥异的政治议程中，可以推导出美国国家安全政策是如何从被动反应型转变为主动出击型的。第二章研究方法：智库分类法

与斯通不同，唐纳德·埃布尔森（Donald Abelson）运用了一种智库分类法，通过重点关注智库发展的四个突出阶段，即1900—1946年、1947—1970年、1978—1989年、1990—2009年，来认识与这四个阶段联系在一起的智库的发展特征。为了说明这一分类法，一些最杰出的智库的情况介绍被整理出来。唐纳德·埃布尔森支持韦弗（Weaver）对决策共同体中三类智库的认定方法，即没有学生的学府（即美国外交关系协会和布鲁金斯学会）、政府研究项目承包者（兰德公司和美国战略研究中心）以及倡议型智库（美国企业研究所和传统基金会）。

第一次世界大战后，来自美国国内事务和对外政策方面的诸多挑战导致了早期的一批智库如雨后春笋般出现，如卡内基国际和平基金会（1910年），胡弗战争研究所，革命与和平研究所（1919年），美国外交学会（1921年）。随着美国成为全球大国，一批数量小却影响大的精英人士着手对美国传统的孤立主义倾向发起挑战。在国际上，美国更大程度地介入全球事务似乎是天命使然，美国的外交政策部门希望让美国的政治精英和公众相信：美国在国际政治中发挥更大的作用符合国家利益。

自19世纪、20世纪交替以来，智库部分地满足了决策活动对独立思考和独立分析的需求。创立由私人赞助、从事政策研究并成为思想交锋阵地的独立研究机构，是具有浓厚美国特色的事情，这种特色源自该国民主、多元以及行善的传统。通过其独立和中立的研究政策和理念，智库为解决公共性的问题、满足公共性的需要出谋划策。这种理性的、价值中立的研究方法扩大了智库在决策共同体当中的影响。身为非营利组织，智库不受政府控制，在大多数情况下也不与任何政党或特殊利益群体结盟。通过将20世纪头10年创建的自由主义智库（如布鲁金斯学会和美国外交学会）与新保守主义的倡议型智库（美国企业研究所和传统基金会）进行对比，人们可以看到智库由原来的非营利研究机构向今天志在影响国家大政方针的公开的意识形态组织的转变。创建于进步主义时代的智库更重视向政府官员提供专业的政策咨询，而不是去游说国会议员和行政官员，或者取悦于捐款人。由于没有美国政治中的党派利益，智库培育自己的专业特长，第一批智库致力于推动知识的进步。虽然如此，智库也不应被看作是“没有任何政治动机的公共利益的唯一捍卫者”。

像布鲁金斯学会和美国企业研究所这样的智库，代表了“没有学生的学府”，定位是研究政治环境的长远变化，并从众多的捐助者那里获得捐款，以避免客户干涉特定的政策建议。虽然智库的各种分类对于解释智库有一些作用，但也不能太拘泥于字面的理解。譬如，正常情况下被视为倡议型智库的传统基金会，也会发表一些与“没有学生的学府”相似的研究成果。因此斯通认为韦弗尔或麦甘设定的类型包含不了混合形态的智库。相反，“智库”这一术语被用来指代目标随时间而改变的研究机构，其研究者只会在短期出于个人方便而开展合作。

许多智库从事的是形态上简单化的研究。一方面是政策研究机构与利益集团之间的界限变得模糊起来，在政策辩论中越来越强调研究和分析的价值取向；而另一方面，智库似乎在走两个极端：或是与大学进行合作，或是发展成为政治斗争组织。像传统基金会这样的一些智库的政策研究结果是可以预测到的。戴安·斯通认为，它们那种可预测的立场与其说是源于既定的利益关系，不如说是源于一套保守主义的原则和固有的意识形态。权力交接智库（transition tanks）的出现是为即将履新的总统提供咨询。有望成为总统的人建立自己的智库来制定政策方针，但也会把智库转作为处理竞选捐款的渠道。智库的非营利身份使得总统候选人能够规避联邦政府为政治捐款设立的上限。与埃布尔森不同的是，斯通不认为权力交接智库或候选人智库是研究机构，而把它们归为总统候选人为了推广主张和赢得选举而建立的平台。本书将通过考察从克林顿执政到小布什治下爆发国际危机这一段时期政策规划机构如何重塑外交政策议程，来对上述智库理论和研究方法详加阐明。

沙巴提耶（Sabatier）和詹金斯史密斯（Jenkins．Smith）把为倡议联合体服务的智库称为学问代理人。这些智库通过充当政策论坛来激发跨越界别的学问，以求对政策分析发挥长远影响，而且只局限于推动政策变化和学以致用，由此在利益集团和知识学问之间形成共生关系。这些机构的重要性体现在充当论坛、推动争鸣、发展中长期效应的思想主张方面，而非追求短期的政策目标。纵观全书，智库学者（美国企业公共政策研究所、卡内基国际和平基金会、传统基金会、布鲁金斯学会、胡弗研究所）关于对外政策和国家安全的观点与现实贴得很近（如两次世界大战、冷战和反恐战争）。

截至20世纪70年代，国会山充斥着在意识形态上咄咄逼人的主张，都是由倡议型智库提出的。这些智库不满当时的内政外交，力争介入决策活动中去。他们不去从事公共服务的学术研究，而是志在推动其政治主张。通过游说决策者将符合他们及其捐助企业的价值观的、与意识形态相兼容的政策付诸实施，传统基金会这样的智库越来越像是利益集团和政治行动委员会。简言之，倡议型智库不是本着学术兴趣从事研究，而是力图向选民传播其保守主义使命。

要评估智库对政府政策的影响力，学者们可以对参众两院的议员进行访谈或向其发送问卷，智库专家参与特定的政策讨论决定了智库作用的大小。不仅如此，智库还可以将智库提出的政策建议与政府的实际决策进行比较。此外，对存放在国会图书馆的资料进行评估，可以对影响执政当局议程的关键因素理解得更加全面。实际上，在选举前这些主题已是经常见诸报端。智库已经成为决策过程中的固定设施，这也是智库研究者为何需要在评价智库行为时明确最高效方法的原因。

智库起初在行政部门、国会议员、高级官员和新闻记者之间进行教育、提供资讯，而且在一定程度上起着游说团体的作用。政治家及其顾问们如今深入地建立了一张工作关系网。专家和倡议者之间的界限缩短，危及了政策创新的学术标准。“如何研究分析的可靠性不复存在，决策的基础便取决于金钱、利益和游说者”。在20世纪，研究活动日益受到意识形态以及公共传播因素的影响，渐失其价值中立的本性。本书考察了关于美国国内经济、政治体制和民主实践的争鸣和不断发展的见解，关心的问题是美国政治的极化及其对美国民主制度的影响。即使那些致力于在其研究活动中保持平衡和中立的智库，一般也容易被决策者和赞助者看作有其意识形态上的归属。第三章政策共同体，政策倡议联盟与认知共同体

智库的影响大小主要是看智库能否与一张政策制定网络成功互动，这一网络包括政策共同体（policy community）、政策倡议联盟（advocacy coalitions）以及政策话语联盟（discourse coalitions）。一张政策制定网络包含了位于政府内部以及处于政府之外的行为者，他们内外合力推动政策的制定与实施。智库通过这一网络被纳入决策进程当中。多元论者（Pluralists）总是强调这一网络提供了开放及非正式参与方式。然而，人们也认识到政策制定网络为了维护既得利益和既得优势而抑制变革这一点。网络通过锁定选区而对政治责任构成损害。“学者们把智库当作与决策者有密切和长久联系的精英组织，多元论者将智库视为众多非政府组织的一种，志在影响公共政策；或是由经常参加政策共同体和认知共同体的专家组成的机构。”

虽然多元论者认为公共政策是利益集团相互竞争的产物，他们却没有去分析如下情况：有些机构因为成员多、经费多、工作人员多，因此在影响决策上处于比其他机构有利的地位。智库利用专业能力以及与决策者的密切关系，在决策共同体中胜人一筹。研究机构建起了基础设施来保持人脉联系、凭借自身研究为行为者提供资讯。建立网络虽然不是与政治影响力看齐，却在政策执行上提高了智库的效力。智库被设想为创新之源，可以让知识权威为决策提供支持。

政策企业家力求通过建立网络来捕捉政策议程，从而知识被智库转化为政策。与媒体、商会、政党、官僚和分管机构建立联系对于他们建立网络和联盟至关重要。与政治家的非正式联系使得学者能够传播其主张、影响公共舆论。智库通过为政府机构和国会委员会提供服务，将其专业知识带入公共部门。作为非营利组织，公共政策研究机构负责开展具有政策导向的研究，就国内国际事务形成主张、分析、规划、建议。除此以外，这些机构常常充当学术机构和政策共同体之间的桥梁，将研究转化为决策者容易懂得的语言。

在政策共同体内部，当智库学者与政治阶层形成了共同的价值观，就可能取得内部人身份。相比之下，具有政策倡议联盟这种形态的智库极为重视通过长期的教育引导工作来改变政策。不仅如此，这种模式的智库强调信仰、价值观和思想理念的作用，而这些因素恰恰是在决策范畴内被忽视的。认知共同体概念的关注重点是知识或行家在决策过程中的独特作用。在话语联盟中，智库重视的是提倡议，研究者和分析师的职责是就政策问题提出解决方案。

在竞争日趋激烈的思想市场中，对外政策智库在“学术象牙塔”和“政府决策活动”之间发挥“思想经纪人”的作用。智库靠自己的力量来影响决策活动。他们与其他智库争着吸引政界和媒体的眼球和资助。结果是，智库通过在政治辩论中就关键议题提出倡议来博取媒体的关注。智库也由此在政府和传媒界为自己赢得一批听众。智库利用在高等院校、官僚机构和企业界建立的学者网络来设计对策。利用举办大会、专题讨论会、工作会议等场合，智库从政府、国会、军方和官僚队伍中集聚起一批人员，形成志同道合的不同行为者之间的联合。根据戴安·斯通的看法，认知共同体这一概念更恰当地解释了政策专家团体当中智库所起的作用。一个认知共同体是一个由跨学科的专家组成的网络，他们有着相同的世界观，共同的志向将他们的主张变成公共政策和政府计划。这种智库表现为一个学者可以被看作同一类人的共同体。通过对各个研究机构的效率和动力进行比较可以看到它们之间影响力的差异。由此可知，表现为认知共同体的研究机构能够影响政治思维和公共舆论。研究机构可以帮助认知共同体获得掌权者的支持。这种智库致力于唤起公众对新问题的关注，为的是国家能够给他们的主张以合法地位。尽管如此，认知共同体影响政策议程的能力永远也不是完美无缺的。具有认知共同体、政策共同体和话语联盟形态的政治网络这个概念，只起到说明智库与政治活动关系的作用。

除此以外，他们对公共舆论的影响力可以通过其出版物的数量、媒体曝光度、举办大会、专题研讨会或互联网信息加以衡量。就像戴安·斯通阐述的那样，思想主张需要由组织机构、专家学者传播给决策者。正因为此，智库的政治作用越来越大，通过为决策者提供分析来干预决策过程。更有甚者，智库凭借自己的思想主张间接地影响公共舆论。研究机构将其主张引入决策活动中。对于领军学者、经理人和记者来说，智库成为其推广政策改革的基地。戴安·斯通责怪政治学者目光短浅，对充当政策创新源泉、公众教育者和政策顾问的研究机构取得的成就往往报以忽视态度。

沙巴提耶与詹金斯史密斯关于政策倡议联盟的理论为分析对知识的长远利用提供了一个概念框架。思想工厂像交流小组（communication panel）一样运转，在研究人员、记者和决策者之间形成合适的政策。在政策倡议联盟模式下，通过服务于特定行为者的智库提出主张这种方式，所有的政治倾向都被纳入进政治话语。他们参加研讨会的行为会导致政策联盟的社会化，从而打破具有政治倾向的团体的局限性，带来学术上的效应。研究机构对政策变化造成的各大倡议共同体之间的竞争发挥影响。作为学术代理人，他们长期的分析活动和运用知识经验产生的学习效应突破了联盟与政治活动的限制。因此，两位学者都谈到了利益集团和知识之间的共生关系。然而，金顿（Kingdon）却提出了与沙巴提耶和詹金斯史密斯对立的看法，认为包括决策者、职业官僚、游说者、学者和记者在内的政策企业家要对解决问题的政策倡议负责。日益活跃的游说活动可以促成当选官员之间的联合，而这种共识带来的负面作用是压制了政策的多种选择。如果动员了足够的资源，协商与要价会促使特定政策得到实施，否则政策提议就不会在议程中得到反映。对问题加以界定先于将问题列入公共事务议程，而替代性方案在得以一展身手之前要求有一个长期为之奔走呼吁的过程。政策企业家追求的是让决策者接受他们对问题的界定，为此，他们以书面形式评估政府履职的情况、提出抱怨、对官员进行拜访，以引导政府议程。通过唤起公众对问题的重视，专家们力图将他们的问题传播给政治共同体。出于此原因，智库学者将解决方案与问题捆绑在一起兜售，引起决策圈对问题的关注，促使决策者将他们的政策建议付诸实施，以实现自身的利益诉求。

虽有上述这些批评，斯通还是宣称认知共同体是一个媒介，负责评估政策议程、把讨论限定于重要议题、唤起掌权者对政治议题的重视。在认知共同体中，研究机构充分表现出了自己的潜力，虽然斯通也批评特定机构编织网络的活动主要是在向公众兜售其主张。在这种环境下，斯通还提到打着慈善培训中心幌子的政策企业家在各种思想主张的竞争中接管特定政策倡议业务。因此也必须对他们的主张、政策建议、对议程和公众的影响力进行考察。格伦（Gehlen）则指出，这些研究机构的政策建议对于政策流（policy stream）的作用并不鲜明，他们不再提供可供选择的专业服务，不推动知识的提高，也不拓展问题解决方案的思路。他们只是一味地推广自己固有的价值观。第四章智库政治影响的理论阐释

第一次世界大战后首批出现的对外政策智库，其根基是通过为国际关系研究作学术贡献体现出来的。在他们的教导下，外交官变成了由研究机构推出的分析方法和理论武装起来的实践者，从而使他们在对外关系中的政治地位得到确认。智库被形容为科学研究与政治实践相互动的当代模式。智库对海量的知识、事实、信息加以过滤提炼，服务于决策工作。随着美国成为国际事务中的霸权国家以及冷战的发展，对外政策智库也得以迅速成长。

唐纳德·埃布尔森认为，对特定智库在特定决策活动中的影响大小进行评估几乎不可能。由于方法论的困境，很难在众多智库提出的政策建议和决策者的决定之间建立起因果关系。不过，通过展示智库与政治家及公众的关联性，有可能就他们在政治进程中的作用得出结论。在美国，智库为了在地方、州和全国范围围绕权力和优势展开竞争，会试图去影响公共舆论和公共政策。“学者们使用各种各样的指标来评估决策过程特定阶段智库的影响力和政策关联度，如媒体引用率、参众两院听证次数、为政府部门提供咨询等。智库的媒体曝光和出席立法委员会会议的次数也许能为了解特定机构提供参考。”

欲衡量智库对美国外交政策的影响，就要求对白宫和各部门之间错综复杂的决策程序加以考察。然而，要通过国会听证和私人联系来确认智库对决策者影响大小却不容易。不过，在克林顿和小布什两位前总统的任内，智库专家的参与配合却足以证明他们的政治作用。智库在年度报告中经常把往届政府的杰出官员担任智库研究人员的事例，作为反映其正式的政治影响力的指标；政治影响力也同样体现在原智库成员出任现政府的高级行政职务。

显然，国会、官僚机构、政党、智库和媒体在美国外交政策决策过程中扮演着重要角色。为了分析它们对美国外交的影响，学者们运用“政策周期”（policy cycle）这一方法，把注意力集中到美国外交的制度起源和制度环境上来。国会与政府各部门之间的竞争，为智库凭借其政策主张影响决策提供了机会。智库对决策的这种影响是来自跟白宫、部长、政党、州长和议员之间存在的私人联系。不仅如此，原来在智库工作的学者还在高级政府职位上为国服务。当政策主张进入更大范围的公共辩论时，他们的政治经验和相关建议能够与决策活动产生更大的关联性。

与德国的政党基础不同，美国政党不培养未来一代政治领袖，也不发展自己的政治主张。在美国去中心化的、各自为政的政治体制中，政党的重要性可谓江河日下，智库也因此有了极大的可能推广其价值观。虽然智库曾经在美国公共政策决策过程中受到忽视，但如今美国的政治观察者们却开始探究智库的界定、影响，且不时推动贯彻政策主张的程度。

在20世纪，除伍德罗·威尔逊外的所有美国总统在其任期都会支持一家研究机构，虽然直到20世纪80年代学者们才开始思考他们对政治的影响力。尽管对于当选官员所主张的政策是满意的，但历届政府仍然经常性地向智库寻求建议和资讯。智库的影响也许仅限于搭建政策议程、提出备选方案、提供社会问题的解决思路。最后由当选官员对自己所选的解决方案和推行的新的政策主张负责。在戴安·斯通看来，智库的影响由此呈现发散的、多样的状态，难以精确地加以衡量。

智库对美国外交政策的影响可以从美国宪政的权力制衡以及由此带来的决策过程碎片化中得到解释，可以从智库学者进入政府的旋转门机制中得到解释，可以从缺少文官制度和政党纪律薄弱中得到解释。不仅如此，美国政治制度依靠的是政府分权，一个政党入主白宫，另一个政党则掌控国会。虽然白宫不能在国会行使立法权，但是人们不禁要问，如果行政机构能够利用智库来帮助自己推广其改革主张、引导舆论，情况又会如何呢？在1994年共和党人改组了国会后，保守主义的智库比其自由主义同行更经常受邀参加国会听证会，媒体曝光度也更高。这也是为什么本书要关注新保守主义者的作用的原因，如果他们控制了议程，那么进而就会影响决策过程。

智库影响力也经常通过书籍销售量、媒体曝光率、智库学者在国会听证会上陈述政策主张的次数来加以衡量。民意调查显示，华盛顿的决策者们赞赏倡议型智库，是因为智库成员对政策讨论有贡献，有利于将公众的注意力吸引到现实事务中。此类智库一般都致力于改变精英阶层的观点，从而将其中长期研究纳入法律。这些智库的经济状况及其学者们的实际政治经验反映了智库的意识形态导向及其项目的涵盖面。他们的研究活动归根到底反映了他们学术成果的意识形态解读，反映的是与决策者的密切程度，而不是什么学术标准。就像是为了奖励当权者，政治共同体因为智库学者通过将其决策建议向公众传播来给反对派施加政治压力从而消弭反对，而高度肯定他们的政治专业性。

埃布尔森认为，衡量智库影响力的尝试面临着方法论上的制约。在多元社会，媒体享有极大自由，思想工厂能够说服决策者和公众接受自己的价值观、信服自己的专业能力。为此目的，研究机构追求向国会议员、智库捐赠者以及媒体伙伴传播其最新的研究和发现。里根执政时期，传统基金会和美国企业研究所试图成为共和党的意识形态大本营，他们直接卷入保守主义政府的事务，支持精英大企业的野心。

本书考察智库如何就外交政策竞争影响力。对自由主义和保守主义政府任内的情况进行比较，能够解释为什么民主党人担心共和党人所主张的孤立主义以及后来的单边主义。相反，共和党人担心国家无法建立强大的国防，从而给其他国家威胁美国提供可乘之机。

多元主义论者认为，智库是另一种形式的利益集团。虽然如此，多元主义论者必须承认决策者在影响利益群体竞争的结果时往往有自己的既得利益诉求。与其寻求政策参考意见，决策者寻找的是能推进其议程的机构。总统候选人找的是一批分享自己的信仰、价值观和政治观的智库。就像小布什总统会去向美国企业研究所、新美国世纪计划、胡弗研究所寻求政策建议。不仅如此，金里奇执掌国会时期的国会议员们决定哪一位智库学者应当在决策过程的关键阶段在国会委员会面前做陈述。这就是在涉及国家安全、人权、公民自由、美国外交政策的单边和多边处理途径上涌现问题时，外交政策部门、智库学者和学术工作者如何进行互动的情况。国会山与白宫之间的相互竞争导致对智库专业服务的需求大涨，以致宾夕法尼亚大道两侧智库机构的人员大增。第五章政治制度的碎片化与唱反调者

美国政治制度的特点表现为美国例外论。如果不了解其作为上帝选民的立国神话，就无法理解美国这个国家。美利坚民族以宗教和道德来自我标榜。其宗教观念通过激发旧约的上帝之国而得到重申，而其道德合理性来自美利坚民族体现的是尘世间的善。用温斯洛普的话说，“山巅之城”产生于广受信奉的美国公民宗教所宣扬的事实：美国是人与上帝立约而产生的国度。

美国的话语特别强调智库是美国政治制度的独特产物。例如美国历史学家詹姆斯·史密斯（James Smith）把智库称为美国政策规划体制的独特成分，是在国家决策过程的边缘运作。他对智库在美国生长繁衍给出的解释经常指向美国政治制度的独特特性。史密斯认为，智库的茁壮发展离不开其赖以成长的环境。智库在美国的独特规模反映了美国宪政的分权、两院制的立法，以及源于选举政治的政党制度，而非意识形态和文官制度所带来的自上而下的任命制。

20世纪初，智库追求对美利坚民族以及决策者进行教导启蒙，而不考虑为自身谋利益。这些机构给企业界和媒体所提的政治建议，为其委托人节省出时间从事更重要的工作。凭借其获得的社会科学学位、掌握的技术和方法以及从政经验，智库的专家学者提供的服务确保了专业性和学术性。不过，也有对政客、记者、经营者和专家之间结成关系网络的担心。带着这样的眼光，政治学家意识到这些关系网络会滥用其政治影响和学术信誉来为其赞助者的特殊利益服务，而置公共利益于不顾。大卫·纽桑（David Newsom）指出，智库代表了决策共同体当中多种组织中的一种。在美国多元化的制度条件下，智库与利益集团、工会、环保组织以及非政府组织一样，竞相吸引决策者的关注。鉴于政府被看作非政府组织间竞争的调节者和裁判，多元论者不去评估政府的优先事项。他们不把公共政策看作是反映政府的特定使命，而是看作利益集团竞相影响公共政策的结果。

戴安·斯通因此将智库定义为“从事政策分析的相对自治的组织，独立于政府、政党和压力集团”。但智库却往往在资金上依赖这些捐赠者。资金有可能从政府那里获得，但智库注定要保持研究自由，要从法律上拒绝任何特殊利益的影响。学术分析对于决策活动是施加影响、提供咨询，而非直接进行游说。严密的政策分析与其理念相关。为了这一目的，智库对信息重新整合，以影响政客和官僚阶层，但也面向媒体、利益集团、企业领导和公民社会。

论及决策过程的碎片化，詹姆斯·史密斯认为伍德罗·威尔逊对由专家把持政府的恐惧并未过时。史密斯指出，威尔逊相信民主靠的是恪尽职守的业余人士，他们懂得政策主张的具体应用，能用人尽皆懂的语言表达政见。而依史密斯之见，我们今天面对的却是政策精英的独裁统治，已经导致美国政治出现极化、短视、碎片化的现象。他们无休无止的争论使民众陷入对思想战争的挫败感中。“重点会放在内外部各种制约美国智库参与决策的因素上，也会

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