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作者：阙海宝

出版社：西南财经大学出版社

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独立学院运行与决策分析试读：

第1章 独立学院的缘起

在高等教育大众化的背景下，因公立高等教育政府投入不足及民办高等教育过于弱小，独立学院应运而生。至今，独立学院发展已有近十个年头，涌现出一批办学质量高、深受各界欢迎的独立学院，它们已成为推动中国高等教育发展的生力军。那么，什么是独立学院，独立学院是如何产生的，它有哪些特点？本章将围绕这几个问题展开讨论，并对与我国独立学院有一定相似性的印度附属学院进行简要介绍，从而为独立学院的发展提供借鉴与启示。

1.1 独立学院的涵义及特征

2003年4月，教育部颁发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）中首次提出了“独立学院”的概念：独立学院是指由普通本科高校按照新机制、新机制、模式建立的二级学院。所谓新机制，即采用民办机制，学院所需经费投入及其他相关支出，均由社会力量承担或以民办机制共同筹措，学生收费标准按照国家有关民办高校招生收费政策制定。新模式坚持一个“独”字，即具有独立的校园和基本的办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行财务核算，独立进行招生，独立颁发学历证书，具有独立法人资格，能够独立承担民事责任，独立填报“高等教育基层统计报表”等。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、“分校”或其他类似的二级办学机构不属此范畴。从而将独立学院作为一个比较规范、统一的名称确定下来。2008年2月，教育部部务会议审议通过了《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）对独立学院重新做了定义：独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高[1]等学校。独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益事业。设立独立学院，应当符合国家和地方高校高等教育发展规划的精神。

高校独立学院的建设与发展在教育部《若干意见》的指导和规范下，结合各地的社会经济发展水平和办学实践经验，在投资主体的多元性、办学主体的社会性、运行机制的民营性和办学模式的独立性等方面因地制宜，探索出了多种发展模式：（1）“公办高校+民营企业”的典型模式

这种模式是公办普通高校与民营企业合作创办的独立学院。目前，全国大多数独立学院均采用这种办学模式。由公办普通高校作为申请者（也称母校）负责向教育行政管理部门申办，并具体负责教学和管理；民营企业（即投资者）负责投资建设，双方共同运作，共同按比例分享运营收益。目前，在中西部经济欠发达、政府财政力量较弱的地区的高校独立学院普遍采用这种建设和运营模式，这种模式也完全符合中央教育行政部门关于利用公立高等教育资源吸引社会资金发展高等教育的宗旨和精神。例如华中科技大学武昌分校、华中科技大学文华学院、武汉大学东湖分校、中南财经政法大学武汉学院、四川大学锦城学院、四川大学锦江学院、四川师范大学文理学院、四川外语学院成都学院等。这种模式的优势在于能够较充分地利用公立高校的无形资产和优质的高等教育资源，吸引社会资本投入高等教育领域进行联合办学，有利于充分发挥民营机制的办学活力。其劣势在于中西部地区市场经济发育还不够充分或不完善，政府的参与和扶持力度相对较弱，民营资本的投资总量和规模相对有限，投资力度和投资能力相对不足。独立学院的绝大部分资金都是以学院的名义向银行贷款，使作为独立法人的独立学院负债很大。在调查中据独立学院或投资者称，四川大学锦城学院投入了2.8亿元，四川师范大学文理学院投入了2.2亿元，四川外语学院成都学院投入了3.07亿元，这与东部社会经济发达地区的独立学院一般投入10亿元以上是不能相比的。因此，从长远的角度看，这类独立学院的投资存在一定的风险，在扣除母体高校利益及投资者的合理回报后，学院可持续发展的财力明显不足。（2）“公办高校+政府+企业”的混合模式

这种模式是普通公办高校在地方政府的经费和政策扶持下或直接参与中，联合民营企业或其他性质的企业组建混合所有制模式的高校独立学院。其典型例子就是被称为独立学院“典范”的浙江大学城市学院。它由浙江大学投入优质品牌、教学和管理力量以及资本金6 000万元，杭州市人民政府投入的6 000万元资本金和出台相关扶持政策，加上浙江电信实业集团公司投入5 000万元资本金组建而成。这种模式的优越性显而易见，既有地方政府的大力支持和直接投入，也有母体高校和企业的直接投入，几方面力量形成合力，总体投入较大，启动快，发展势头迅猛。而且浙江大学和杭州市人民政府在两届董事会上明确表示不要投资回报，浙江大学还不收取管理费。因此，这种高校独立学院办学经费充足，容易迅速做大做强。而且，东部地区市场经济发育相对成熟，居民可支配收入优势明显，学生及家长有能力支付较高学费。这种独立学院在滚动发展中投资总量较大，且投资回报压力低，投资风险较小，独立学院可持续发展的后劲也相对更加充足。目前有人质疑这种“官—产—学”办学模式，认为这种模式既有公立学校投入的品牌、师资、教学管理和资金，有政府投入财政经费，还有国有企业的资金投入，实质上是一种公办模式的二级学院，不符合独立学院的办学原则。但是，由于地方政府并不提供学校经常性办学经费，学校又采用民营机制运行，具有独立法人地位，拥有独立校园，独立招生、颁证，这种模式从本质上看仍是符合独立学院办学要求的，应该属于高校独立学院的一种模式。（3）“公办高校+异地政府”的国有民营模式

这种模式是普通公办高校在非学校所在地与异地地方政府合作举办的独立学院或分校。例如北京师范大学珠海分校，该校由珠海市政府行政划拨5 000亩土地，北京师范大学投入无形资产、师资力量、教学管理并负责学校的全部运营管理，学校建设所用的10多亿元资金也是珠海市政府允许学校用国有划拨土地作抵押向银行贷款所取得的。珠海市政府不参与学校的管理、运营等一切办学行为，甚至不要求任何直接的投资回报，而且还发给该学校教学与管理人员每人每年1.2万元的特区财政补贴。这种办学模式显然具有特殊性，主要是珠海市政府将教育产业作为立市兴市的根本产业，从长远发展战略出发做出的特殊投资行为。也有人怀疑这种办学模式是不是属于“独立学院”范畴。但在办学实践中，珠海市不投入经常性教育经费，由北京师范大学珠海分校以民营机制自筹运行经费，独立办学。因此从办学资本来源、合作办学性质、民办机制和独立性上分析，仍具有独立学院的基本特性，是一种国有民营的高校独立学院。（4）其他模式

除了以上几种规模较大、影响较广的独立学院办学模式外，还有其他一些根据各种不同学校、不同地区和不同运营方式组建的独立学院。例如：地方政府通过政府行为，将自己所属的、无办学特色且质量相对较差的公立学校，剥去不良资产和债务，然后移交或转让给其他普通公立高等学校按照独立学院的要求办学和管理，电子科技大学中山学院是这方面的典型代表。浙江工业大学之江学院也属此类型，学院前身是原杭州船舶工业大学挂靠到浙江工业大学而成立的，学院占地面积230亩。还有地方政府为了发展地方高等教育，为地方社会经济发展培养人才，采取政府投资建校，然后委托给其他普通公立高等学校按照独立学院的方式经营管理，如浙江大学宁波理工学院。由于受国家政策的限制，境外法人和个人尚无权利在我国独资举办实施学历教育的高等学校，一些有投资愿望和投资实力的港澳台同胞和海外侨胞通过创办二级学院来实现投资教育的愿望，如郑州大学升达经贸管理学院是由台湾著名教育家王广亚投资兴办的，2003年，学校[2]共占地110亩，在校生6 100人，毕业生累计3 500人。还有一种属于明显违背教育部相关文件精神的模式，即公办高校与自己所属的具有独立法人资格的校产公司或企业合作创办的独立学院。这种模式要么没有出资方，要么出资方就是母校的二级公司，有的租校园，有的就在母校内办学，实为“校中校”，但实行高收费。这种一个校园内的“双轨制”收费，引起了很多家长的不满。随着高校独立学院办学模式的多样化发展，今后还可能产生更多模式的独立学院。比如按照《中外合作办学条例》和教育部8号文件精神进行中外合作办学等都应是独立学院发展探索的方向。1.1.1.2 独立学院的性质

在《独立学院设置与管理办法》中明确提出，独立学院是举办者利用非国家财政性经费举办的，实施本科高等学历教育的民办高校。很明显，教育行政主管部门主要是从办学经费渠道和机制上来认识和界定独立学院性质的。我们也注意到，国家教育行政主管部门对独立学院在政策上和做法上存在着有别于一般民办高校的地方：一是独立学院的举办者包括了普通高校和社会组织或个人两个方面，这不同于一般民办高校往往只有社会组织或个人一个方面，独立学院与一般民办高校在举办主体上存在差异；二是独立学院在统计口径上被归为既不同于普通公办高校，也不同于一般民办高校的其他类型学校。显然，国家教育行政主管部门也注意到独立学院的一些特殊性。教育部没有明确说明它究竟是公办还是民办，只是说它“应该是一个民办机制的学校，由普通高校和社会力量合作举办，不是原来意义上的公办学

[3]校”。教育部没有明确说明它究竟是公办还是民办，但要注意的是，该表述强调了“民办机制”和“原来意义”，也就是说既没有断然否定它不是公办学校，也没有轻易肯定它就是民办学校。若说独立学院是公办学校，但它的收费标准又是按照国家有关民办高校招生收费政策制定的，发展资金的投入、运行的机制都是按民办学校进行的，统计上也是按民办学校归类的；若对独立学院定性为民办学校，但部分独立学院的合作者是地方政府或是公立中专学校。由此来看，独立学院的性质仍比较模糊。

因此，关于独立学院的性质究竟是属于公办还是民办，在当前实践中，教育行政领导、高校负责人、高教理论界并没有形成统一的认识。“国有民办”、“公有民办”、“公办民助”、“民办公助”等各种说法均有，归纳起来大致有以下观点：①独立学院的性质定为既不姓“公”，也不姓“私”，而是姓“社”：“社会资本”的“社”，服务社会[4]的“社”，体现社会主义性质的“社”。②独立学院式公办性质。独立学院作为公办学校申请创办的二级学院，可以视为公立高等学校的“国有企业车间”，它们不会因为某些用人体制、融资体制、营销体制[5]创新而改变性质，因此，独立学院也是公办学校。③如果把公立高等学校看成“国有企业”，把民办学校看成“私营企业”，那么，独立学院就是“中外合资企业或公私合营企业”。即独立学院有公立与私立的双重性质。独立学院改变了公办高校资产的单一国有性质，使之向资产性质国有为主、多种所有制并存，即一校多制方向发展，从而增加了公办高校的办学活力。经济上可以多种所有制成分共存，国[6]家可以一国两制，一校多制应该也是可以的。④“独立学院”和“名校办民校”的性质基本上是相同的，所以同时还具有民办性质。

以上列举了比较典型的对独立学院性质的若干观点。2008年4月1日起实施的《独立学院设置与管理办法》明确了独立学院属民办高校范畴，结束了各方面的争论，但很多人还是认为，独立学院既不是传统意义上的公办高校，也不是真正意义上的民办高校，而是介于两者之间的一种全新类型，它是通过集成公办高校性质教育资源和社会资金资源而形成的相对独立并按民营机制运作的本科教育形式。1.1.2 独立学院的特征1.1.2.1 独立学院的五个特征

虽然独立学院的举办形式不一，但各种形式的独立学院都具有按比母体高校低的录取分数线招生，按办学的全成本收费，按热门专业培养的共同特征。主要体现在五个字：“新”、“独”、“优”、“竞”、“民”。（1）“新”———机制

具体体现在：一是实行新的办学机制，即一律采用民办机制。独立学院建设和发展所需经费投入及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制共同筹措；学生收费标准也按国家有关民办高校招生收费政策制定。二是实行新的管理体制。独立学院的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定。双方的责、权、利关系，通过签署具有法律效力的协议来规范、体现；独立学院可以成立校董会。校董会的组成[7]及人选由双方商定。院长由申请者自荐、校董会选任。（2）“独”———模式

独立学院体现为“六个独立”要求，即“独立的法人资格”、“独立的校园和基本办学设施”、“独立进行财务核算”、“独立进行招生”、“独立颁发文凭”和“相对独立的教学组织和管理”。独立学院和母体学校之间，在办学和管理上要经历一个从依赖到依托，从相对独立走向完全独立的发展阶段，这也是独立学院成为一种完全意义上的高等教育形式的必经之路。独立学院要有独立的法人资格，要有独立的校园，要有独立的招生计划，要有独立的教学体系，要独立颁发学历和学位证书，要实行独立的财务核算。强调一个“独”字，既有利于明确独立学院办学的基本条件，规范独立学院办学的根本，还从法律和制度上保证了独立学院的独立地位和相应权利，避免母体高校对其过分干涉，有利于独立学院在办学机制和模式方面进行大胆的、独立的改革和探索。为了独立学院的健康发展，需要规范管理，希望[8]独立学院真正独立于母体学校。（3）“优”———定位“优”即优资优质。“优”字有两重含义，一是优质的资源组合，二是优秀的人才培养。优质的资源组合主要来自两个方面，一个是现有公办母体高校，他们有好的教学传统和教育资源，也有好的管理模式，师资队伍略有余力；另一个就是社会力量，他们有资金、资源和办学热情，更重要的是他们会带来民营的机制与活力。独立学院之所以能在短期内办学上档次、招生成规模，主要是将优质高等教育资源与社会资源有机结合起来，从而具备了公办高校的“信誉”和“品牌”，又有高等教育灵活办学机制的特点。（4）“竞”———体制

民办教育最大的体制优势在于竞争性。“一个众所周知的自由市场学派的政治经济理论家们反复论述过的基本原理是：关于资源有效配置的信息在人群中的分布越是离散，有效的资源配置方式就越是要求自由竞争。换句话说，竞争是‘少花钱，多办事’的最佳途径。一个不太为人知的自由市场学派的看法是：自由竞争可以最大限度地激发每个人的主动精神，从而实现每个人的健康发展。这是诺贝尔经济[9]学奖得主贝克尔的看法，令人惊讶的是，这也是康德的看法。”（5）“民”———机制

独立学院是民办机制的学校，由普通本科院校和社会力量合作创办，不是原来意义上的公办学校，在经费筹措、人员管理和管理机制上，都体现出“民”的特征。独立学院建设和发展的经费投入，不是靠增加国家和地方财政性的教育经费支出来实现，而是由合作方承担或者以民办机制共同筹措。独立学院教职工队伍的管理，突破过去公办学校在人事管理上的限制，实施“全员聘任、外部引智、优教高酬”等创新管理思路，这就从机制上保证了独立学院在用人上包袱轻、起点高、动力足。独立学院的管理机制能够借鉴企业特点，发挥合作单位的优势，灵活地适应办学规模的变化，其管理效果最终体现在以人为本的服务体系建构上。1.1.2.2 独立学院与其他主要高等教育办学机构的根本区别

根据独立学院的概念和特征可知，产权是区分独立学院与其他教育组织的核心标准。（1）与独立设置的民办高校的根本区别

独立学院的产权主体是多元的，其主体中包括公立高校以及其他有合作能力的机构。其他机构可以是企业、事业单位、社会团体或者个人，它们的所有制性质可以与公立高等学校相同，属于公有性质；可以不同，属于私有性质。其他主体的所有制性质对独立学院的运行效率也会产生影响。一般来说，私有产权能够使个人的努力与其报酬更加紧密地形成正相关关系，因此能够产生更积极的激励与监督作用。

独立设置的民办高等学校产权主体可能是唯一的，也可能是多元的，其主体可能是企业、社会团体或者个人，但其产权主体中缺少公立高等学校这一传统的专业教育组织。公立高等学校对独立设置民办高校的办学不具有任何权利和义务。（2）独立学院与公立高校及传统学院、新校区的根本区别

一是产权不同。公立高等学校产权是高度统一的，其所有权主体是全体人民或公立高校所属地方的人民，国家和地方政府以及相应的教育行政部门作为人民的代理人实际履行公立高校的狭义所有权，并作为实际的所有人挑选、监督下一级代理人履行具体的办学权利。公立高等学校传统院系或新校区，其直接的所有人就是其所属公立高校，因而其产权主体也是唯一的。公立高校和它的传统院系、新校区的产权主体是单一的，产权结构是高度统一的，是公立性质，其监督约束机制是纵向的。显然这一点与独立学院完全不同。前面已经提到，独立学院的产权主体是多元的，其他主体的属性可能是公有性质，也可能是私有性质，各主体间的合作以及监督约束机制是横向的。另外，独立学院是纯粹的教学型组织，往往开设一些作为合约一方的公立高等学校有优势和特色、符合未来科技发展趋势、适应经济和社会发展需要、学生和家长欢迎的热门专业。这些专业教育的私人收益率高，外部性小。而且独立学院入学门槛低，学费高。这些与公立高校的传统院系和新校区都明显不同。但他们只是因为产权结构不同而引起的外在办学形式的差别，不是根本差别。如果把独立学院比作“中外合资企业或公私合营企业”，则民办学校就是“私营企业”，公立高等学校就是“国有企业”，公立高等学校新校区或传统院系就是“国有企业车间”。它们不会因为某些用人体制、融资体制、营销体制创新而改变性质。二是筹资体制不同。公立高校的经费几乎全部依靠国家的财政拨款，而独立学院的办学经费主要是由合作方承担或者以民办机制筹措，学生按照成本交纳比公办学校高的学费。三是管理体制不同。公立高校的书记、校长或者主要的行政机构的设置由政府任命或者审批，而独立学院实行董事会领导下的校长负责制，学院的院长、董事长、主要机构由董事会决定。四是自主权不同。独立学院有较大的自主权，它可以根据市场需求的情况变化自主设置专业和学科；在[10]人事方面可以自主聘用或解聘教师。

1.2 独立学院产生的背景及过程

独立学院是我国高等教育大众化和教育投资多元条件下应运而生的新事物，它源于20世纪90年代浙江、江苏等省率先探索和试办的二级学院。2003年4月，教育部发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》之后，“独立学院”作为一个比较规范、统一的名称确定下来。1.2.1 独立学院的雏形———二级学院的兴起与发展1.2.1.1 二级学院产生的历史背景（1）高等教育大众化趋势明显

1999年国务院颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出了我国高等教育的总体发展目标：通过多种形式积极发展高等教育，2010年适龄人口的高等教育毛入学率达到15%。按照马丁·特罗提出并得到国际广泛认可的标准，毛入学率达到15%是进入高等教育大众化阶段的标志。这意味着我国开始向高等教育大众化的目标迈进。（2）高等教育资源缺口严重

据1999年末统计，按教育部发展规划司1996年制定的办学条件、招生标准，在1 071所普通高校中，超过2/3的学校办学条件有缺口，其中教学行政用房缺2 377万平方米，学生宿舍缺558万平方米，教学仪器设备等缺38.3亿元，图书缺1.7亿册。在我国510所教学型高校中，有305所生均教学行政用房面积在标准要求的80%以下，有193所生均教学实验仪器资产值在标准要求的80%以下，有307所生[11]均拥有图书数在标准要求的80%以下。

通过上面的数据，不难发现当时我国的高等教育资源的供给远远无法满足高等教育大众化的需求，落后于我国教育事业发展的步伐，在体系外寻求新的高等教育发展空间的问题亟待解决。

1.2.1.2 二级学院应运而生

1999年4月22日，浙江省普通高校第一所二级学院———宁波大学科学技术学院成立。此后，这一“星星之火”随即以“燎原之势”掀起了全国二级学院推广的热潮。这一新的办学形式和特殊的办学机制，以其多方面的优势占领着各地的高等教育阵地。其主要表现在普通高校二级学院是由普通高等学校与社会力量联合创办的，它找到了一种引导民间富裕资金投入高等教育的有效机制，使制约高等教育扩容的关键问题———办学经费得以缓解；它充分利用了普通高等学校现有的办学资源，为高等教育扩容提供了质量保证；它为普通高等[12]学校注入了活力，成为推动普通高等学校改革和发展的辅助力量。据不完全统计，到2003年，全国已有20多个省、自治区、直辖市举办了300多所二级学院，在校生达到40万人左右。这表明，二级学院[13]已成为我国高等教育的新生力量。1.2.1.3 二级学院溯源

追溯二级学院办学形式的历史，早在20世纪90年代就已经出现。据潘懋元教授介绍，天津师范大学是国有民办二级学院的“始作[14]俑者”，该校在1992年就成立了民办性质的国际女子学院。该学院依托天津师范大学的资源，实行自主招生、自主办学、自主分配，收费比一般的非师范专业要高一点，学费不用上交学校，但天津市财政人均经费给女子学院的拨款全部归天津师范大学所有。但真正符合独立学院独立办学要求的二级学院应是1995年成立的四川师范大学电影电视学院，该院基本上按照教育部“6个独立”的要求办学，培养了一大批高质量的人才。随后，上海又相继出现了上海工程技术大学航空运输学院、上海交通大学中欧国际工商学院、上海理工大学四所国际合作学院（斯隆商学院、上海—纽约雪城商学院、上海—纽约联合语言学院、上海—汉堡国际工程技术学院）、中国纺织大学拉萨尔国际设计学院等由本科院校与国内外机构合作举办的二级学院，开创了普通高校与外界机构、组织合作举办新型二级学院的先例。但是它们成立的特殊背景，使得它们在全国没有产生多大影响。二级学院真正得到发展是上面提到的在1999年高校大扩招背景下，江浙等沿海发达省市二级学院的兴起和发展。1.2.2 独立学院的产生———二级学院的规范化1.2.2.1 二级学院存在的问题（1）办学的合法性遭质疑。《中华人民共和国高等教育法》第二十九条规定“设立高等学校由国务院教育行政部门审批，其中设立实施专科教育的高等学校，经国务院授权，也可以由省、自治区、直辖市人民政府审批”，“高等学校和其他高等教育机构分立、合并、终止、变更名称、类别和其他重要事项，由原审批机关审批；章程的修改，应当报原审批机关核准”。但是，事实上我国二级学院的设立多数是由省级人民政府审批，甚至根本就没有经过政府部门审批。这为二级学院取得合法地位造成了天然的障碍，当然也难以得到社会的认可。（2）威胁教育公平。二级学院招生时，录取分数通常低于高考的录取分数线，采取降分录取的招生原则，而这些学生却在其毕业时颁发母体高校的文凭，这显然不符合国家的有关规定，且对其他经过努力以较高分数考取母体高校的同学形成了不公平的对待。（3）办学条件和教学质量得不到保证。国务院颁布的《普通高等学校设置暂行条例》中对高等学校的师资力量、硬件设备、图书资料等方面的条件进行了硬性的规定，但是我国二级学院几乎都没有达到要求，有些学院没有独立的办学场地和校舍，学生入学后跟母体高校同级同专业的学生一起上课；教师以兼任教师为主；图书资料与母体学院师生共用等。这些情况反映了我国二级学院在硬件及软件设备上的严重不足，以致教学质量难以得到保证。特别是一些二级学院，属于典型的“校中校”，没有任合社会资金的投入，只是在校内租一个地方，实行高收费，社会影响很坏。另外，由于二级学院没有区分毕业证书与学位证书，导致一些学校发生不稳定的事件，因此，规范二级学院势在必行。1.2.2.2 从二级学院向独立学院的规范化

针对二级学院亟须进一步加以引导和规范，2002年下半年，李岚清同志、陈至立同志和教育部党组再次讨论后做出一个判断，认为经过四年的实践，民办二级学院的办学模式已显露出相当多的优越之处，如果引导得好，很可能会成为较快较好地发展我国高等教育，特别是本科教育的一种新途径。周济任教育部长后，教育部进一步讨论了独立学院的问题，并经过认真研究，决定在总结经验的基础上，为防止一哄而起和“刮风”现象，确保独立学院稳妥、健康地发展，对此专门制定了一系列的规范引导政策。（1）统一政策。2003年4月颁布了第一个专门针对独立学院的政策性文件———《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》对独立学院的概念进行了界定；对民办二级学院的办学标准、办学行为及基本要求与条件加以规范，确定了“积极支持，规范管理”的原则，明确了“民、独、优”的办学方针；对独立学院的专业设置也提出了指导性意见，其专业设置“应主要面向地方和区域社会、经济发展的需要，特别是要努力创造条件加快发展社会和人力资源市场急需的短线专业”。同时，为与公办的二级学院相区别，将这种学院一律改称为独立学院。其政策目标是使独立学院更像一所真正独立的高等教育机构。（2）审核登记。2003年下半年，按照《若干意见》的要求，教育部组织力量对各地、各高校举办的这类学院进行了初步清理和整顿，对已办的360多所独立学院逐个审查和重新备案，结果是取消了100多所，确认了249所。（3）检查评估。从2004年12月到2005年2月，教育部分期分批对目前试办的独立学院的办学条件、招生情况和教学工作进行专项检查。（4）招生治理。针对教学检查评估中，尤其是招生工作中出现的问题，2005年2月，教育部下发了《关于加强独立学院招生工作管理的通知》，对省级教育行政部门、申办学校和独立学院的领导和职责、招生计划、招生宣传、录取工作以及责任追究制度提出了更为规范的指导性意见。其中，规范力度最大的是被称为“杀手锏”的“独立文凭”。随后对湖北省7所违规招生独立学院进行了通报批评，并[15]给予减少招生、暂停跨省招生等处罚。1.2.3 独立学院的发展现状

从2003年开始二级学院纷纷按照教育部的要求，改制为新的独立学院，主要体现在七个方面：一是具有独立的法人资格，独立承担民事责任；二是建设独立的校园和基本的办学设施；三是独立进行招生；四是实施独立的教学组织和管理；五是独立颁发学历证书；六是独立进行财务核算；七是独立填报“高等教育基层统计报表”。同时，随着独立学院体制的日益规范，全国各地独立学院的规模迅速得到扩展，截至2008年9月，教育部公布的独立学院名单中，全国独立学院总数达到322所之多（见表1-1）。表1-1　我国各地经教育部批准的独立学院表（截至2008年9月）数据来源：教育部网站-公报公告-名单公布-批准学校（学院）名单-独立学院名单。

同时，独立学院也逐渐成为具有自己独特人才培养目标和模式的新型高等教育机构，并正在由起初作为公立高校高等教育的补充力量的角色，转变为与公立高校并肩，形成差异化发展的高等教育新格局，并正在成为高等教育大众化的生力军。

1.3 印度附属学院对我国独立学院的启示

印度附属学院与我国独立学院都是为了适应高等教育大众化依附大学而发展起来的，都与母体学校有着千丝万缕的联系，二者存在着一定的相似性。印度附属学院经过一个多世纪的发展，在治理方面还是有许多的经验和教训值得我们学习和借鉴的，我们应对其认真研究，以便更好地为我国独立学院的发展提供理论和现实指导。1.3.1 印度附属学院简介

印度附属学院是印度大学附属制度的产物。印度大学的附属制度是仿效英国伦敦大学而逐渐形成的。1857年，印度最先成立的三所大学其本身并不进行教学，而是接纳本地或者临近地区的高等教育机构作为自己的附属学院。大学本身只是管理机构，而不是办学实体；大学负责制定并审核其附属学院的教学计划与大纲，组织附属学院的学生考试，制定学院学位标准并颁发学位。这一制度在其发展中，逐渐形成了单一型大学与附属性大学两种类型。单一型大学不吸收具有附属学院性质的学院；而纳附型大学除了接受附属学院之外，后来也设立了直属学院进行教学活动，这类直属学院被称为大学学院。大学学院往往以从事研究生教育为主，本科生教育则主要由附属学院承担。纳附型大学对附属学院具有相当大的权威与领导地位，因为它控制着学位授予这一命脉。附属学院的学生只有参加母体大学组织的考试，考试通过者才能获得大学颁发的学位。纳附型大学对附属学院的教学和各项工作具有监督、指导、协助等职能，规定附属学院在办学条件和资金方面要达到的标准，规定教师与其他职员的最低聘用条件，规定教学计划与教学大纲的最低标准。附属学院分为公立和私立两类。其中，约3/4的附属学院是私立的。私立学院由慈善机构、私人企业及其他私营组织创办并提供经费，另有部分维持与发展费用由大学提供。私立附属学院有自己的管理机构，有权任命自己的院长、招聘教职员工，有权管理与使用本学院的自由资金，但要按照大学的有关规定执行。公立附属学院一般由邦一级政府创建并提供全部经费，由邦政府与大学协商后组成管理机构进行管理。附属学院实行辖区制管理，纳附型大学职能在政府为它划定的行政区内认可其附属学院，[16]并主要从划定的行政区内招生。

印度大学的附属学院推进了高等教育大众化的过程，节省了大量的高等教育经费，使国家把资金集中投向了一批重点大学的建设。但由于大学对附属学院的管理缺位，使大学与附属学院存在管理上的冲突。同时，外部的考试制度也存在一定的弊病。由于教考分离，附属学院存在着押题、集体作弊、“应试教育”等现象。另外一些附属学院的生源差、教育质量低、学生众多，致使文凭的含金量下降，从而导致印度大学附属学院的声誉差。1.3.2 印度附属学院的启示（1）扩大办学自主权

在独立学院发展的过程中，暂时的附属是为了以后的独立，附属是一个发展的过程，独立才是发展的最终目标。目前我国的独立学院与印度附属学院一样，都是附属于某所大学，其学位授予权还是由母体大学所掌控，虽然，独立学院的学生不像附属学院的学生一样要参加母体大学的考试，但由于学位是由母体大学颁发，母体大学对独立学院的教学质量、学业成绩和学位授予标准都会有一些具体的规定和要求。在管理和教学方面，独立学院与母体大学的关系还比较紧密，还不能完全脱离母体大学的支持和监督；在招生和财务方面，独立学院也不能脱离母体大学取得完全独立的资格。印度附属学院由于自治权太小，导致发展水平普遍较低，没有出现一所著名的、优秀的附属学院，而仅仅是数量上的急剧膨胀，质量普遍偏低。为了解决这个问题，印度曾一度进行过改革，希望把一些相对优秀的附属学院建成自治学院。给我们的启示就是，扩大办学自主权是一所独立学院发展壮大的必要前提，对母体大学的附属只能是暂时的，最终还是要朝着高度自治和独立的方向发展。独立学院在内部治理上也要下放一些权力，比如财政权、招生权、人事权等，以增加独立学院的发展动力和活力，强调管理特色、办学特色。（2）严格执行“一校一院”的基本原则，避免独立学院数量上的急剧膨胀

印度大学拨款委员会对印度附属学院的认定虽然也制定了一系列的标准，但由于受到种种因素的影响，拨款委员会出现有法不依、执法不严的情况。加之一些地方学院通过一些政治手腕和经济力量迫使大学接受其为临时附属学院，采取先斩后奏的手法，印度附属学院的数量在短短的几十年里，特别是近几年，急剧膨胀，成倍数增长，达到了18 000多所，而质量却没有任何提高。可以说，印度附属学院过于泛滥，对高等教育的发展，特别是高等教育的质量是一个严重的威胁，同时，数量的泛滥使得印度大学难以对数量众多的附属学院进行有效的监控，导致教育质量下滑。因此，在我国独立学院高速发展的过程中，一定要贯彻“一校一院”的基本原则，对独立学院的审批程序严格把关，控制独立学院的数量，提高独立学院的质量和办学水平。（3）独立学院实现学术自治

印度附属学院不但没有权力改变课程设置和教学内容，连任课教师也没有考核学生成绩的权力，完完全全沦落成一个简单的教学机构，从而使得各纳附型大学的所有附属学院都是一个模样，毫无特色可言。在学术和管理上也遵守一个标准，没有自己发挥的空间和创造的余地，学院失去了发展的动力和活力。这些经验与教训给我国的启示是，独立学院要努力实现学术自治，并使独立学院拥有自主设置专业和开设特色课程的权力，鼓励独立学院与市场紧密结合，培养与母体大学有区别的应用型、综合型人才。（4）明确独立学院的管理主体和性质，明确分工，提高管理的民主化

印度附属学院的一个值得借鉴的经验就是管理主体多元化，分工明确，管理民主化、制度化。目前我国的独立学院普遍存在性质模糊、管理主体混乱、分工不明确、管理民主化程度不高等弊端。独立学院需要进一步完善各种机构的规章制度，根据实际情况成立一些具有特定职能的治理机构，广泛吸收著名学者和教授参与学院治理，聘请一些相关的校外专家加入学院治理机构，扩大民主范围，增强管理的制度化。另外，将学术和行政权力分开也是一个很好的做法。（5）加强对独立学院的教学管理，提高独立学院的教学和学术标准，加强教育质量建设

印度附属学院之所以发展水平较低，规模较小，其中一个重要原因就是学院的教学管理不严格，学术标准太低。大学对其附属学院的学生考试通过的标准要求普遍较低，除了极个别的大学要求考试及格标准是40%之外，绝大多数大学要求的及格标准是35%左右。所以，附属学院的毕业生的知识水平一般较低，不太受用人单位的欢迎，造成印度大量的大学毕业生无法就业。可见，独立学院要持续发展，要提高办学效率，就必须提高学术标准，严格控制好教学质量，增加毕业生的就业竞争力，这样才不会被社会所淘汰。

1.4 二级学院实践的探索———四川师范大学的多元化探索之路

西部高等教育从总体上讲，教育观念落后，教育体制相对滞后，教育经费严重不足，学校办学条件落后，人才流失严重，师资队伍严重缺员等，这些因素严重制约着西部高等教育的发展速度，使西部高等教育陷入恶性循环的怪圈。对于西部高校来讲，如果一味等待国家扶持而不思变革，必然会跟不上教育发展的形式，甚至会被淘汰出局。西部高校应该抓住高等教育发展的机遇，转变观念，进行体制创新，走办学多元化道路，多渠道筹集资金。全面推进学校办学体制、管理体制、内部管理机制以及教学改革等方面的改革。西部高校完全有可能在短时间内把学校做活、做强、做优，完全有可能从被动转主动，化劣势为优势，获得新的发展，甚至成为西部高等教育发展中的一个亮点。

近几年来，四川师范大学（简称四川师大）抓住机遇，与时俱进，以多元化办学思想为指导，大胆探索办学体制改革的新模式，率先在全国建立了公办民助二级学院以及一系列合作办学，取得了显著成效。早在1995年，四川师大与四川电影电视教育发展研究中心建立了全国第一所公办民助二级学院———四川师范大学电影电视学院。两者合作办学的核心体现在优势互补，具体体现在办学条件和管理体制上。四川师大在取得创办电影电视学院的成功经验之后，又以各种新的合作途径（合作方为中外企业）先后创办了10所类似的公办民助二级学院。公办民助二级学院的建立与发展，有利于增强学校的融资能力，改善了学校的办学条件，能较好地实现对学校现有资源的优化，有效吸收社会资金扩大高等教育的供给，较好满足公民对高等教育的需要，体现了西部高校对多元化办学体制改革的积极探索。2000年，四川师大多渠道多方筹集经费开发新校区，并于2003年9月正式投入使用。新校区占地面积1 100余亩，校园环境优美，布局合理，拥有良好的教学设施，绿化面积达到65%。新校区由7个单位，总投资7亿多元（其中四川师大占13%），以多方合作的形式新建有包括预科部、基础部、一个独立学院等五个学院（教学单位），学生人数达到2万余人。新校区最大的特点就是校企合作，导入市场机制，充分吸纳了一批经济实力雄厚的民办企业和私营企业进入高等教育领域。新校区的建设模式，是依托多元化办学思想指导下的现实范例，是学校在长期的办学实践中对多元化办学思想的继承和发展，是值得总结经验的一种可贵探索。四川师大新校区的多元化办学摸索，证明任何有利于中国高等教育事业发展的模式和创新都将经得起实践的检验。1.4.1 四川师范大学多元化办学的探索与创新

四川师范大学从20世纪90年代初与四川电影电视教育发展研究中心联合办学开始，学校先后举办了多个二级学院。

原教育部部长周济同志曾说：“今后高等教育规模要继续有大的发展，不能只寄希望于公办高校，必须要有新思路和新举措，总的趋势是，大力发展民办教育是必然的选择。”1995年，四川师大与四川影视艺术进修学院（民办学校）合作建立公立大学下设的民办二级学院———四川师范大学电影电视学院，由双方组成管理委员会，实行管委会领导下的院长负责制，其办学特色在于实现了公立大学教育资源与民办学校办学体制上的优势互补（公办学校的三大优势是品牌、稳定的师资队伍和几十年的办学经验；三大弱点是机制不灵活、运行机制特别是人事分配制度不灵活，筹集资金的渠道较窄，历史留下来的负担较重。而民办院校正好可以集中两者的优势，避开各自的弱点，按比较理想的模式运行）。两者联合办学的核心是优势互补，既在办学条件上，也在管理体制上实现了优势互补。

作为四川师大的二级学院，四川师大影视学院可以依托于实力比较雄厚的四川师大作后盾，在教学管理和师资力量上得到四川师大的支持，以确保教育、教学质量。其基础理论课由四川师大文学院、艺术学院、外语学院的教授或副教授承担，充分挖掘了四川师大的师资潜力。而四川师大在国家未增加投入的情况下，由此新建一所独立的二级学院，既扩大了办学规模，又增设了本地区文化经济发展所急需的新专业。同时，四川师大影视学院又具有相对办学自主权。一是自筹经费3 000多万元，新建了位于四川师大之外的占地280亩、建筑面积7万余平方米的新校舍，营造了良好的教学氛围和育人环境。二是学院有招聘教职工的自主权，现有教职工231人，师资队伍中有教授职称的46人，副教授职称以上的教师占专任教师数的50%。部分专业拥有一批学术造诣较深，并在全国及省内高校有影响的专家及学者。三是学院有权自定教职工工资分配额，可以调动教师积极性。四是学院财务相对独立，经济上自负盈亏等。办学10多年来，学院实行严格的封闭式管理，开放式教学，加强校风建设，不断提高教学质量，已取得可喜成绩。

1999年3月，全国人大常委会副委员长许嘉璐一行考察了四川师大影视学院后，对这种公立大学创办民办二级学院的办学新模式给予了很高评价。许嘉璐说：“这种办学模式在全国是很少见的，对于现在的管理体制是有所突破的，事实证明是成功的。”四川师大在取得创办电影电视二级学院的成功经验之后，又以各种新的合作途径先后创办了11所类似的二级学院（属公办民助性质）：四川师范大学文化传播学院、四川师范大学国际商学院（前两所学院现已合并为四川师范大学文理学院）、四川师范大学视觉艺术学院、四川师范大学外事学院、四川师范大学电子信息工程学院（现已改名为四川师范大学成都学院）、四川师范大学南洋学院、四川师范大学航空港校区、设计艺术学院、英华美学院等。

另外，四川师范大学也先后与多所公立院校进行了联合办学。一类是在三级师范向二级师范过渡的过程中，由省教育厅要求学校与这些单位联合办学，另一类是前几年四川省高校结构布局调整时，拟与四川师范大学合并的几所学校，在正式合并之前的联合办学。这种校校合作的模式做到了学校之间的资源共享，充分挖掘了公办学校的师资潜力。1.4.2 对二级学院的管理和监督

四川师大专门成立了四川师范大学联合办学管理委员会，由四川师大的分管校领导担任管理委员会主任。并设置了联合办学的日常办事机构———四川师大联合办学办公室，其目的就是加强对联办单位，重点是加强对各二级学院的管理和监督。1.4.1.1 加强教学的管理

学校负责各联办单位教学质量的指导、评估和监控，加强教学运行管理和教学质量管理，确保学生的培养质量。学校对各联办单位的基础课（如外语、计算机等）实行“五个统一”，统一教材、统一大纲、统一考试、统一命题、统一阅卷。教务处每学期严格审查各联办单位的教学大纲，教务处采取多种措施加强教材的管理。学校还加强各联办单位的考风考纪建设，专门制定了联合办学本科学士学位课程考试和专科专业课程考试规则；为了达到资源共享，学校开设的选修课，各联办单位学生都必须参加等。1.4.1.2 加强教师队伍的建设

四川师范大学充分挖掘现有优质教育资源，联办单位的部分基本课和专业基础课由学校的教师主体担任；加强对联办单位的教师培训，不断提高各联办单位的师资水平；为了帮助二级学院稳定教师，学校对招聘到二级学院的教师统一以四川师范大学的名义实施了人才代理，同时，对二级学院的教师按学校相同的条件晋升相应的职称；学校每年对各二级学院的教师进行清查，包括各二级学院与教师的聘任合同，教师的任教资格、教学水平；学校特别强调各二级学院必须要有一支自己的基本教师队伍，并要求制定教师队伍的五年计划，四川师大按照其规划，逐年对其检查。1.4.1.3 加强投资方资金投入的监督

二级学院要持续、健康的发展，必须多渠道吸收资金，以维持学院的良性循环和可持续发展。四川师大鼓励有条件的二级学院投资方可以想办法找上市公司、大企业集团，增加融资渠道，发挥资金优势。实践证明，单一靠一个公司（除非是实力特别雄厚的大公司）是不能很好地支撑一个二级学院常年的经费投入的。所以，学校一方面监督其每年的学费等收入主要用于教育教学活动和改善办学条件。另一方面要求学院的投资方的整体的校园建设规划、教学设备及相关建筑的五年规划、明确的资金投入计划等都必须报学校审批管理。1.4.1.4 完善各二级学院内部管理体制

二级学院按民办机制运作，本着高效、精干的原则，形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制。注重强化教职工的竞争意识，激活用人机制。但是，个别学院管理体制不规范，法人地位模糊，财务监管制度不健全，管理力度不够。四川师大研究决定，各二级学院必须要有董事会，院长由四川师范大学任命。同时，我们还要求二级学院实行财务独立，建立财务、会计制度，定期接受四川师大有关职能部门的检查。1.4.1.5 加强对各二级学院专业设置的指导

四川师大重视对各二级学院专业设置的指导及管理，各二级学院的专业设置及招生计划均由学校统筹规划。学校强调各二级学院的专业应该与四川师大院系专业互补，学院的专业设置，应主要面向地方和区域社会、经济发展的需要，特别是要努力创造条件加快发展社会和人力资源市场急需的短线专业。因此，学校要求各二级学院在今后的发展中，一是要避免专业设置单调，不能只追求“短平快”专业，造成结构单一，办学模式单一。二是教学计划要合理，要重视生源特点，不要照搬学校教学计划、培养目标及人才评估等。1.4.1.6 加强对各二级学院党、团及后勤的领导工作。

各二级学院按四川师大的要求建立了党支部，受四川师范大学党委的直接领导，工会、团委、学生会等群团组织按学校规定建立。学校组织大型活动，各学院均以四川师范大学名义参加。同时，学校对各二级学院的食品卫生安全、消防等工作也做了大量管理监督工作。学校每学期组织相关人员对各二级学院的食堂进行大检查，对各二级学院的菜品价格、质量等都作了相关要求。至今，二级学院没发生一起食品中毒和消防事故。1.4.3 四川师范大学办学实践的成功经验与启示1.4.3.1 办学观念新

高校的扩张是时代发展的必然，高校扩张中出现的问题，只能力求在改革中彻底地解决，在改革中求发展。高等教育资源的供给不能满足教育事业迅速发展的需求，尤其是教育经费供给不足已经制约了西部高等教育的发展。西部高校的发展一方面要敢于创新，用新的理念和思路解决教育发展中的“瓶颈”。发展才是硬道理，凡符合国家有关法律法规的办学形式都可以大胆实验，促使学校在市场竞争中求生存、谋发展，这既是世界上大多数国家发展高等教育的共同模式，也是市场经济的发展对高等教育办学体制提出的必然要求。西部高校必须以科学发展观为先导，牢固树立质量意识、效益意识、可持续发展意识，推进办学与管理的体制创新，才能克服发展中的种种困难，化解当前面临的重重危机。另一方面西部高校要有市场观念，要研究市场规律，增强市场运作能力，充分发挥高等教育资源优势及品牌优势，要把资本运营的一般规律与高等教育的具体实践相结合，不仅要对其有形资产存量进行经营，也要强调无形资产的经营。要以社会生产力水平提高为标准，用市场经济的价值观念来衡量改革得失。西部高校要积极探索多种形式合作办学的新思路、新机制及新模式，将西部高校的资源优势转化为资本优势，在多元化的办学体制中实现西部高等教育规模、质量、效益的协调统一。

四川师大这几年的发展特别是新校区的建设方面，就是始终坚持科学发展观，大胆地闯，大胆地试，顶住社会上某些人对高等教育的多元化办学体制和投资多元化体制改革的疑虑甚至持否定态度的压力，发扬敢为人先的精神，突破单一的办学模式，走多元化办学之路，集社会之力大办教育，促进了学校的快速发展。因此，以“市场运作”的方式突破传统办学体制的“瓶颈”，跳出常规的政策模式筹集发展经费，摆脱经费的困扰，应该是西部地方高校实现快速扩大规模，改善办学条件，增强竞争力的关键。四川师大办学多元化是在坚持师范性这一元为主的前提下的多元化办学，是中小学基础教育改革和发展对师范大学办学提出的要求，是市场经济条件下社会对教育需要多元化的要求，也是西部高等教育发展的需要。国家应针对西部的实际情况，尽快开放高等教育市场，采取更加灵活的改革政策和策略，多方吸引投资这是缓解教育经费短缺和经费来源缺乏等多种问题的良策，也是中国市场经济体制建设中教育经费筹措的基本战略。1.4.3.2 办学机制新

传统的高等教育体制和办学模式抹杀了教育的丰富性、多样性，无法适应现阶段教育市场的需求，亦无法解决社会和家庭对教育的多样化、多规格的要求。近年来，我国高等教育办学主体受到政治、经济等多元因素的影响由一元逐步向多元转变。因此，要借鉴经济改革中多种所有制经济共同发展，调动多方面的资源解决资金短缺的成功经验，走出“一元化”的办学模式，进一步开放高等教育市场，实行多元化投入，形成以政府办学为主导，多种所有制办学的新格局。在多元化办学体制下，多个主体办学，多种渠道筹集资金，多种管理方式相结合。多元化办学体制区别单一办学体制的显著标志是办学主体多元化，相应的多元化办学体制带来经费投入的多元化，办学模式的多元化。（1）办学主体多元化

办学主体多元化是指将一元化高等教育办学体制改变为政府、企业、事业以及其他具有法人资格的社会团体或公民个人联合或独立投资举办高等院校。我国《高等教育法》在“总则”中指出，“国家鼓励企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”。高等教育要走出僵化的计划经济体制，摆脱经费短缺、缺乏活力和个性的困境，在很大程度上必须转变办学思想，改革办学体制，实行办学主体多元化。弥补高等教育经费的不足最有效最直接的方法是扩大投资主体，鼓励和支持不同形式的社会力量办学投资参与高等教育领域。即以国家办学为主，公有制为主，多种办学体制共同发展，鼓励发展民办与公办相互补充，相得益彰，以满足社会发展和人民的需求。

多元化办学成功的保障是产权的明晰。2003年，四川师大根据国家有关政策的规定及公办民助二级学院的发展需要（包括新校区的几所公办民助二级学院），对所有公办民助二级学院资产进行了产权清理，并进行了学院的重组、合并，申办了按新机制、新模式运作的独立学院。学校以无形资产作为投入，构建了独立学院股份制形式。通过这种产权关系，双方进一步明确了各自的股权，这种激励与约束机制较好地维护了双方的利益，通过投资的完整性和产权的明晰性使投资者的利益得到确实保障，也使学校的资产不断地增值放大，真正实现了双赢的目的。（2）投资渠道多元化

经费来源多渠道的必要性来源于教育规模的不断扩大且高等教育财政投入相对不足这一客观矛盾。连续几年的扩招使公办学校的潜力已经发挥到极限。因此，国家应突破以往那种单纯靠以政府为主出资办高等教育的格局，推动潜在的社会资源更多更好地进入高等教育领域，吸纳社会、民间资本参与办学，走教育投资主体多元化之路。多渠道筹资方式无须还本付息，可以免除学校的债务压力；出资主体清晰，对所筹资金的使用管理，决策权主体具体、明晰，有利于提高资金使用的效益和效率；有利于吸引那些既有雄厚的资金实力而且对教育投入不追求短期效益的合作方进入高等教育领域，允许合作方获得一定比例的合理回报。

四川师大的新校区建设，没有按照多数高校通过大举借贷的方式来建设新校区的思路，而是通过与社会资金的优质合作，充分吸纳社会、民间资本，多渠道筹集经费建设新校区。新校区整体实行“政府支持，市场运作”，绝大部分建设资金由社会投入，新老校园资产产权关系界定清楚，老校园的国有资产并没有在社会投资过程中被损害。相反，“市场运作”的新体制将使新校园充满生机和活力，老校区由于新校区的规模效益而提升了竞争力，社会形象得到大大改善。同时，新校区的学生宿舍采用了BOT形式，这在当时是一种新型的项目融资模式，这种模式的基本思路就是由投资者负责融资，承担风险，开发学生宿舍并在有限的时间内经营，收回投资并取得合理收益，最后根据协议将该项目无偿转让给学校。实践证明，新校区投资主体的多元化，有利于解决经费的不足，扩展筹集资金范围，解决资金来源问题。由于没有还贷压力，学校可以集中精力搞科研，降低了学校的金融风险。适应了以公有制为主体、多种经济成分并存共同发展的体制模式，打破了传统高等教育单一的公有办学体制模式，开创了多渠道筹集资金、自主办学的新局面。1.4.3.3 管理体制新

管理体制改革是教育体制创新的重要组成部分，是提高教学质量与办学效益的强大动力和必然要求。在多元化办学主体的形势下，四川师大树立效益观念，借助于现代产业的管理制度与运作方式，精心进行经营管理，努力实现良好的效益。同时，在追求效益中加强科学管理，使自身更有生命力、竞争力和发展潜力，促进高校发展的良性循环。四川师大在新校区的建设上，加强了成本核算与管理，实现对学校的精心经营管理。学校一方面借鉴企业管理经验，不断提高办学效益；另一方面将培养人才摆在学校工作的首位，更注重在办学中提高人才培养质量，尊重受教育学生身心发展规律和人才成长规律，最大限度地发展学生的潜能，办出特色，追求卓越，以灵活多样的教育满足社会的需求，以高质量的教育赢得学校的生存和发展的空间。（1）分配机制新

多元化办学，涉及多个投资主体，要确保投资方的利益及学校的可持续发展，处理不好，必然会影响投资方的积极性及学校的稳定。因此，新校区探索试行了一种新的利益分配形式，即实施分摊机制。这样做，一方面可以实现新校区各投资主体基础设施的共建和共享，另一方面通过规范的运营使投资主体获取经济利益，较好地协调了资本的逐利性和教育公益性之间的矛盾。在管理会的协调下，各个学院既有自己的教学大楼和基本设施，有自己开设的专业、自聘的教师和自身的办学特色，而各单位之间又有共同分摊、资源共享的部分。例如，体育馆、图书馆、运动场、公共基础设施和日常运行经费等则按人头分担。值得一提的是东校区图书馆拥有一流的硬件条件，标准化座位5 000多个，各学院共同出资，图书资源共享，经费均由各单位按比例分摊。通过分摊新机制，大大提高了资金的使用效益。（2）人事机制新

新校区为办学多体制管理，既为一校两制、一校多制提出了新的要求，也创造了改革与试验的条件。新校区奉行“小政府、大服务”的原则，采用新的管理体制，强调“效率和效益”。原有体制下难以克服的机构臃肿、人浮于事、效率低下等管理弊端，在新体制下得到了有效遏制。新校区实施新的人事制度及分配制度，充分发挥市场机制的功能，有效调动了教职工的积极性和创造性，增强了他们的责任感、危机感和紧迫感，整个管理协调工作有条不紊，使新校区显示出强大的生命力。新校区设置了管理委员会的日常办事机构———综合管理办公室，综合管理办公室下设五个科，而正式干部仅18人，各单位的老师和干部实行全员聘任制，并采用专、兼职教师并举的用人机制。综合管理办公室的主要职责是严格按照学校“延伸管理”与“属地管理”相结合的管理方针，结合新校区实际，开展行政、教务、学生、财务、保卫方面的工作，协调校区各学院（部）关系，营造校区良好的内外部环境，拓展校区发展空间，推进校区协调运转。

灵活的分配及用人机制为大规模引进和培养高素质人才队伍提供了可能。一支高素质的人才队伍不是急功近利的高薪政策能够迅速地催化出来的，最重要的是能为优秀人才提供一个良好的发展空间。新校区初步建立起以教师为本、以学术带头人为中心的管理制度，充分尊重教授与学术权威，真正做到“教授治学”、“教授治校”。在吸引优秀人才方面，新校区初步建立起公平、公正、公开的学术评价和人才竞争机制。1.4.3.4 人才培养模式新

多元化办学实践，必然伴随着管理体制及运行机制变革、投资方利益协调、学校定位及长远发展战略确定、师资引进和管理、教学方法和手段的更新、学生培养质量等诸方面的问题和挑战。其中最重要的挑战，也是衡量多元化实践成功与否的根本，即确保教育质量的不断提升。在新的教育观念指导下，在新的办学体制的环境中，对人才培养质量提出了更高的要求。为了建设一流的校区，四川师大新校区充分发挥新机制的优势，围绕全面提高人才培养质量和市场竞争力，采取了一系列强有力的教改措施，并收到良好成效，受到同行和专家的好评，其发展势头令人鼓舞。新机制带来的生机与活力，正在全面育人的过程中日益展现出来。四川师大通过采用新的人才培养模式，进一步提高了学生的综合素质，增强了学生的社会竞争力。新校区大一新生全面实施“2+2”人才培养模式，提倡淡化师范与非师范专业之间以及各专业方向之间的界限，通过拓宽专业口径，达到强基础、宽口径、高素质的培养效果。通过学校这几年的摸索与实践，有力地推动了教学内容与课程体系的改革，也为学生、家长、社会提供了更大的自主选择空间，丰富了学生的综合知识和应用能力。为了配合试行“2+2”人才培养模式，四川师大调整了教学计划，凡是既有师范又有非师范专业的院系，淡化专业界限，前两年瞄准宽口径要求设置课程，注重文理渗透，教学计划基本相同，后两年则按师范与非师范专业的不同要求设计教学计划与课程，进行分流培养。同时，学校加大了课程结构体系改革力度，将课程区分为六大类，包括德育课程体系、公共课程体系、专业课程体系、文化素质教育课程体系、教育理论与教师职业技能课程体系、选修专业课程体系，每个学生都必须在规定时间内修完规定的课程，并根据兴趣和需要选修一定比例的综合课。全面实行学分制与弹性学制，充分尊重学生的主体地位和个性发展要求，鼓励优秀学生脱颖而出。

四川师大立足西部，进行了一系列多元化办学的改革与实践。到目前为止，在原有二级学院的基础上，发展了两个独立学院，成立了三个民办职业技术学院，原来依托四川师大的专科也纷纷升为本科，还在中师的基础上发展了一个专门的幼儿师范专科学校，不仅解决了四川省在扩招过程中近5万人的升学问题，还没用国家一分钱，全靠依托社会资源，创办了五个大学（学院），从这一点来说，四川师大为四川省的高等教育作出了突出的贡献。在这个过程中，不但高等教育的规模效益得到充分体现，教职工的积极性得到更好的发挥，也为学校加快人事制度改革，推进学校后勤社会化等改革创造了必要的条件。四川师大的多元化办学实践为教育多元化提供了一个多维度分析视角，多元化办学在实践中的不断壮大在实际上验证了这一思想的合理性，为社会寻求多种高等教育需求提供了可能。多元化办学是对办学体制的一个新的突破，是西部落后高校在教育投入严重不足形式下的可贵探索。实践证明，多元化办学打破了投资主体一元化的格局，形成了投资主体多元化的格局；适应了以公有制为主体、多种经济成分并存共同发展的体制模式；有利于扩大西部的高等教育资源，有利于缩小东西部教育差距，更好地实现均衡化发展，最终达到教育公平。它在加速我国高等教育尤其是西部高等教育的发展，探索我国高等教育大众化途径等方面具有重大意义。注释[1]中华人民共和国教育部令第26号：独立学院设置与管理办法。[2]张兴.高等教育办学主体多元化研究[M].上海：上海教育出版社，2003：122-123.[3]周济.促进高校独立学院持续健康快速发展[J].教育发展研究，2003（8）.[4]甘德安.独立学院“热”发展的“冷”思考[N].光明日报，2005-08-03.[5]朱文军.新独立学院概念及本质特征：基于产权分析[J].复旦教育论坛，2004（4）.[6]汪军洪，赵降英.浙江公办高校创办新制二年级学院若干问题探悉[J].现代大学教育，2001（2）.[7]积极发展规范管理　促进独立学院稳步健康发展———教育部有关负责人就独立学院试办工作答记者问[N].中国教育报，2003-05-15（1）.[8]李功林，邓淑华.试分析独立学院的整体特征[J].西华师范大学学报：哲学社会科学版，2009（3）.[9]汪丁丁.探索面向21世纪的教育哲学与教育经济学[J].高等教育研究，2001（1）.[10]徐辉，季诚钧.独立学院人才培养的理论与实践[M].杭州：浙江大学出版社，2007.[11]孙远雷.关于“高校扩招”后教育质量问题的思考[J].现代大学教育，2002（3）.[12]来茂德.独立学院：中国高等教育发展的新探索———以浙江大学的两个独立学院为案例[M].杭州：浙江大学出版社，2005：46-48.[13]来茂德.独立学院：中国高等教育发展的新探索———以浙江大学的两个独立学院为案例[M].杭州：浙江大学出版社，2005：56.[14]张兴.国有民办二级学院的起源与类型[J].当代教育论坛，2003（9）.[15]尹伟.独立学院的发展历程与特征探悉[J].高等农业教育，2007（8）：9-12.[16]安双宏.印度高等教育：问题与动态[M].哈尔滨：黑龙江教育出版社，2001：55-56.

第2章 独立学院的定位问题

独立学院能否科学和准确地定位，事关其发展的成败。就大学而言，如何科学合理的定位关系到建设什么样的大学和怎么样建设大学的问题，它为大学开展各项教学及教学管理活动、科研活动等指明了方向；就社会而言，如何科学合理的定位，说明大学为什么要存在，它对社会有什么价值，如何才能保证实现其应该具有的价值。科学的办学定位是独立学院可持续健康发展的起点。高等教育大众化过程中，一方面是高等教育需求的迅速增长，另一方面是高等院校竞争的日趋激烈。确定办学定位的过程可以使我们深入思考独立学院的办学远景、服务对象、功能类型、竞争者等诸多方面，确立自己的发展目标。只有明确了发展方向，确定了具体发展路线，才能给实际工作以科学的指导，才能实现持续、健康发展，从而使独立学院能够在日益激烈的竞争中实现自身发展与社会发展的和谐一致。

2.1 独立学院定位的内涵

高等学校的办学定位并不是最近才引起人们注意的，欧美成熟大学在发展过程中实践了办学定位的确立。在我国，高等教育与社会、经济发展的融合程度不断加强，同类教育产品的数量不断增加，办学定位思想日益受到重视。有学者认为，办学定位“是关于办学治校者希望把大学办成什么样子的一种教育理念。是他们持有的具有强烈主观色彩的，关乎自己所在大学方向选择、角色定位和特色所在的大学[1]理想和价值追求”。高等学校的办学定位，就是根据当前社会发展态势和高等教育系统的现状与特点，结合这些因素对高等学校提出的要求，确定一所高校的特有面貌，并确定展现这种特有面貌的具体途径的过程。我国学者陈厚丰认为，高校定位是指高等学校根据自身条件、职能、国家和社会需求，按照扬长避短的原则，参照高等学校类型和层次的划分标准，经过纵、横向比较和分析，在清醒认识自己的优势和不足的基础上，明确自身在整个高等教育系统及同行中的位置，准确把握自身角色，并确定服务方向、发展目标及任务而进行的一系列的前瞻性战略思考和规划活动。

关于高校定位的内容，我国学者董泽芳将其概括为七个方面：一是对象定位，即招收什么层次、什么类型的学生；二是形式定位，即运用何种形式的高等教育培养人才；三是区域定位，即培养出的人才服务的空间范围；四是层次定位，即培养何种层次的人才；五是类型定位，即培养出何种专业或何种学科的人才；六是能级定位，即培养人才的综合实力在同层次类型学校中所处的地位；七是特色定位，即培养出的人才与同类型学校相比有哪些独特的优势。2.1.2 独立学院定位的内涵

独立学院发展定位就是指独立学院如何确定自己的发展规划和发展目标，具体地说，就是指独立学院根据国家经济、社会发展的要求，通过对国内外高等教育发展的状况、趋势以及学院的自身状况的把握，确定在一定时期内的规划和目标，这个目标可以是阶段性的，也可以[2]是长期的。主要涉及以下几个方面的内容：总体目标定位、办学层次、办学规模定位、人才培养目标定位、学科和专业设置定位、管理理念定位、社会服务定位、服务区域定位、办学特色定位。

2.2 目前独立学院定位中存在的问题

办学定位的内涵丰富，它包含办学理念、社会服务方面、发展目标、办学类型层次、人才培养规格、办学特色等方面的定位。或许因为独立学院办学历程较短，加之教育教学组织与管理工作繁重，相关领导还没有腾出足够的时间深入研究思考，因而许多院校在上述众多方面的办学定位缺失，模糊不清，任由办学按惯性“自由发展”。有些院校虽然对办学目标作了一些规划，但由于缺乏对时代大背景下高等教育改革形势的深刻分析和把握，因此提出的目标不尽合理、不够科学：要么有悖于高等教育的价值取向，迷失了定位原则；要么脱离实际，难以在操作层面上实施，失去了定位的意义。凡此种种，导致出现办学的盲目性、随意性，直接影响了学校事业的健康协调发展。2.2.2 部分独立学院的定位缺乏特色或简单复制“母体”

部分独立学院在定位的过程中，不从自身的实际出发，不顾高等教育发展的内在规律，盲目确定自身的发展定位，从而影响了独立学院的健康协调发展，如相互攀比、盲目扩大，单科性学院想成为多学科性学院，多科性想成为综合性大学，以求得所谓的“综合化”。这样办学方式千篇一律，特色荡然无存，其结果只会是事与愿违，最终导致教学质量下降。独立学院只有从自身实际出发，找准自己的特色和优势，才能准确地定位。另外，独立学院办学的最大特点是充分利用“母体”大学的优质资源，独立开展教育教学活动，实现高起点快速发展。但这种利用只能是有所选择的“为我所用”（如师资队伍、硬件设施、优良办学传统等），像办学类型、层次就不能照搬，育人理念、方式也不应趋同，而应结合自身实际，尤其基于生源状况实际重新定位。2.2.3 部分独立学院的定位缺乏可行性，贪大求全

近几年来，由于高校连续扩招，致使师资和教育设施资源普遍紧缺。在这种情势下，独立学院可以利用的“母体”资源已有限，然而由于受经济利益的驱动，不少学院仍不顾条件，单纯贪求规模效益，盲目扩大招生，甚至把办学规模目标定为万人大学。其后果不仅使已有的优势丧失殆尽，教育质量严重滑坡，而且发展下去，势必陷入“质量下降→声誉败→坏生源枯竭”的恶性循环之中。本来，独立学院可以借助灵活自主的办学机制，以社会需求为导向举办适销对路的专业。但一些学院片面强调综合性，盲目追求学科门类齐全，加之“母体”为照顾内部院系创收而搞均衡，因此几乎把“母体”所有专业都移植过来，造成办学无个性、无特点、无优势，严重影响了学生[3]的就业。

2.3 独立学院定位的原则

独立学院的本质属性是民营化普通高等院校，是我国高等教育的重要组成部分。作为普通高校的成员，其办学定位应以科学发展观为指导，按照高校科学定位的普遍性要求，进行全方位的规划设计；同时还要充分考虑自身内外部关系不同于一般高校的特殊性因素，如独立学院的“依托性”、“嫁接性”办学特点、生源质量特点、大众化人才培养特点、投资与管理体制特点等，在准确把握这些个性特征的基础上，合理规划未来发展目标。2.3.2 继承性与创新性相统一原则

继承与创新是一对辩证统一的关系，其中继承是基础，创新是目的。独立学院脱胎于“母体”大学，并继续依托“母体”大学的“软”、“硬”件资源合作办学。这种渊源关系一方面使独立学院取得了极大的办学优势，另一方面也容易在思维方式、办学理念、乃至机制和办学模式上模仿、追随，墨守成规。因此必须坚持继承与创新相统一原则，在充分借鉴“母体”大学的成功办学经验，发扬“母体”大学优良办学传统的基础上，努力克服公办普通高校机制不活、缺乏效率和脱离社会实际需求的一些弊端，坚持走教育体制创新、管理机制创新和人才培养模式创新之路，真正显现独立学院“优”、“独”、“民”的办学特色。2.3.3 全面发展与重点突破相统一原则

科学发展观把教育发展看成是全面、协调、可持续发展的过程，要求追求规模、结构、质量、效益的有机统一，不断提高整体办学水平。同时还强调立足于现实，动态把握，强调发挥优势，重点突破，有所为有所不为。独立学院限于各种因素制约，在类型层次、学科布局、人才培养、学校发展等基本目标上不应该盲目攀比“母体”大学，求大、求全、求高；而应整合和集中有限资源，瞄准区域经济发展和社会需求，在人才的知识结构和能力体系的某些方面有所突破，形成自己的特色和品牌。2.3.4 社会效益与经济效益相统一原则

对于独立学院而言，其生存与发展需要雄厚的资金支持，在目前引入社会资金普遍困难的情况下，主要靠收取学费支撑，这极易陷入不惜牺牲教育质量而过度扩张规模的泥淖。因此必须树立社会效益与经济效益并重的观念，提高管理效率，降低运行成本以及推动办学模式特色化，以此赢得良好的社会效益和品牌效应，进而赢得优质生源[4]和吸引社会资金投入。这才是独立学院应走的良性循环之路。

2.4 独立学院的定位思考

实践已经证明，独立学院脱胎于母体大学，但绝不能跟在母体大学之后亦步亦趋，“综合性、研究型和国际化”之类的总体发展目标还不能适用于多数刚刚走上发展正轨的独立学院。与“母体”相比，独立学院的现实选择应主动将层次下移，采取低重心的培养思路。从我国多数独立学院现有的软、硬件办学条件和生源构成分析，将独立学院定位于“教学主导型、单科性（或多科性）、区域化”的学院应该更切合实际。另外，我国的教育政策法规还没有明确规定合理回报的“度”的前提下，如何处理好投资与收益之间的关系呢？办学者应该认识到只有首先满足教育教学上的要求，充分认识到教育自身的规律，在此基础上办学才会成功，投资目的才可能实现。所以，通过投资培养好教育对象才是首要的。2.4.2 办学层次定位

依据办学实力决定办学层次。办学者要综合考虑到自身的师资状况、办学经验以及社会对人才类型的需求，来选择办学层次。在各种条件尚未具备的前提下，不宜盲目地发展研究生教育。独立学院的生源以第三批次录取的学生为主，客观地讲，知识基础和能力素质与公办高等院校的学生有一定的差距。而其学术基础、师资力量、学科发展水平和科学研究水平也相对薄弱，这就决定了不能单纯地定位在科研型层面上，而应以应用型为主。2.4.3 培养目标定位

独立学院应针对自身办学条件和生源状况，准确定位学生主体的培养类型和目标方向。大部分独立学院受现有办学条件和生源质量的制约，大多以“专业型、应用型、复合型”人才为培养目标。这种培养目标的定位，介于学科型（或研究型）和职业技术型（或技能型）之间，是符合社会分工和发展需要的。有职业导向性的专业教育脱离社会需求，过分强调职业导向性，把本科学院办成职业培训所又违背了高等教育的基本规律。所以，独立学院人才培养目标的实现，关键在于把握好学科系统性与职业导向性之间的度，在基础知识宽度、厚度和技能培养实用度之间寻求新的、甚至是多样性的平衡点，从而建立起自己的新课程体系和多样性的辅助课程体系。同时，依据因材施教、分类培养的原则，推动多样化教育，建立与之相匹配的人才培养模式。2.4.4 管理理念定位

独立学院的投资主体有别于公办院校，要提高办学效益，既要结合教育教学需要的实际，按教育规律办学，又要引入企业的绩效管理机制，实行成本核算，精简机构高效运行。灵活的办学机制，合理的管理体制是保证独立学院健康发展的基石。2.4.5 社会服务定位

独立学院具有办学机动、转换灵活的优势，因而在适应我国产业布局调整对人才需求的变化方面，应根据经济结构及经济发展水平的需要，紧跟科学技术进步发展的趋势，服务社会。一是加快调整与改造专业设置、课程体系和培养方式的步伐，使培养的人才知识结构和技能结构更加适应地区经济社会发展的需要。二是加快实现从学历教育到能力本位的战略转移，努力培养学生具备对知识和技术的综合、重组和创造能力，以适应不断涌现、不断变化的岗位职业要求。三是加快与企业建立密切的协作关系，通过双边技术协作、项目协作、培养协作和相互兼职等形式，积极推动科技的开发、转化及应用工作，[5]同时解决办学脱离实际和实习实践教育基地匮乏的问题。2.4.6 办学特色定位

独立学院办学历程较短，短期内很难形成鲜明的办学特色，这就更需要办学方在办学初始时就坚定地树立特色发展意识，并把这一理念贯穿和渗透到目标定位与整个办学活动之中。为此，要善于寻求并强化自身的比较优势，在优势中求发展，创特色；要注意利用民办机制的优势，在教育教学管理、人才培养模式、学科专业建设方面开拓创新，力争形成特色，创出品牌，赢得社会影响力和美誉度。2.4.7 办学规模定位

办学规模要充分考虑学校师资、教室、图书馆等教学设施及后勤服务设施的配备以及动态支出与收益之间的比例。在独立学院的发展规划中充分考虑到高等教育的“规模经济”现象，提高教育资源的利用效率。但并不是学校规模越大越好，超过了“适度规模”会适得其反。因此，必须考虑到学校的类型、层次以及所在地等相关因素。学生规模的扩大对独立学院的影响主要有：①学生数增加给学院增加了非常必要的资金；②规模扩大使学院知名度增加，整体竞争力增强；③学生增加对学院硬、软件设施提出了新的挑战；④学生增加给教育教学工作提出了更高的要求；虞学生增加给人才输出提出了新的课题。办学特色与办学规模并不成正比，所以，独立学院要特别注意根据自身实际情况确定招生数量，不能以牺牲教学质量和办学特色为代价而盲目扩大规模。而应依据社会的人才需求和学校性质决定办学规

[6]模。2.4.8 学科定位和专业设置

学科设置不能贪多求全已成为高校的共识。独立学院的学科定位主要取决于三个要素：母体学校的学科资源条件、独立学院自身条件、市场需求的稀缺度。就独立学院的发展现状而言，学科定位最好以母体学校的优势学科为基础，以市场需求为导向，以学科带头人和师资队伍建设为重点，以核心课程建设为中心，循序渐进地构筑优势学科和学科群。另外，也可以根据投资者的实际情况，扬长避短，开设一些与优势技术相关的专业（例如，一个渔业养殖集团投资的独立学院尤其是水产类性质的独立学院就可以设置一些水产养殖业方面的专业），从而为学生提供更直接的理论基础和技术指导，这就比其他民办高校甚至是公办高校的起点高，更体现出了自己的特色。同时，投资者的优势在独立学院的教学过程中又能得到运用、继承和发展，可以不断推进优势技术的发展与进步，这样双方都能获利，实现共赢。注释[1]眭依凡.大学校长的办学定位理念与治校[J].高等教育研究，2001（49）.[2]杜国海，杨世宏，等.独立学院新探索[M].昆明：云南大学出版社，2006：5.[3]李庆军.关于独立学院办学定位的思考[J].江苏高教，2006（1）：72-78.[4]李庆军.关于独立学院办学定位的思考[J].江苏高教，2006（1）：72-78.[5]李庆军.关于独立学院办学定位的思考[J].江苏高教，2006（1）：72-78.[6]范寒松，刘芳.独立学院办学定位问题刍议[J]//中国电力教育·2006年管理论丛与教育研究专刊：205-207.

第3章 独立学院的产权问题

独立学院是国家为推进高等教育大众化而做出的重大决策，是社会资金与优质高等教育资源的有效结合。从经济学的角度来看，人的行为的基本原则是约束条件下的最大化（自己的效用或是福利等的最大化），然而不同的人有不同的行为，这就需要一定的规则来加以规范和约束。在经济世界里，有市场就有交易，有交易就有产权，有产权就必然涉及确定交易双方各自财产以及共同财产的权利分配问题，即交易双方在一定的规则下通过谈判确定并划分相应的权、责、利的关系。一旦改变了产权的规则，就会改变整个系统，故而产权在经济[1]体系中具有基础性的地位。因此，在独立学院按新机制、新模式运作的规范发展阶段，独立学院的产权归属问题就成为各方关注的焦点。

3.1 产权的涵义

所谓产权，简而言之，就是对财产的权利，即对财产所拥有的包含了归属权、占有权、收益权、支配权和使用权等权能的广义的所有权。在其直观形式上表现为人对物的归属、占有、支配、处置等关系，本质上却是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系，即是人与人之间的关系。3.1.1 对产权的相关解释（1）德姆塞茨是较早研究产权概念的人，他在《关于产权的理论》一文中指出：“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利。”“产权是社会的工具，其意义来自于这样一个事实：在一个人与他人做交易时，产权有助于他形成那些他可以合理持有的预期。”德姆塞茨这样概括产权，就是强调产权的本质是社会关系，是人的行为性，即强调产权是被允许通过采取什么行为获得利益的权力。诺思也指出，“产权本质上是一种排他性权利。”表明了产权本质是人与人之间的关系———产权主体排斥他人的关系。富鲁普顿和佩杰威齐在《产权与经济理论：近期文献概览》一文中，通过对产权理论文献进行总结，把产权经济学家的各种各样的产权定义较科学地归结为：“产权不是关于人与物之间的关系，而是指由于物的存在和使用而引起的人们之间一些被认可的行为性关系。”（2）在马克思的论著中并没有专门的产权理论，并未使用过“产权”和“产权制度”这样的名词。但他的产权理论是蕴涵在其所有制理论之中的，因此有人认为把马克思的所有制理论视作一种产权经济学未尝不可。关于所有制、所有权问题的论述，不仅是马克思主义经济学的出发点，而且是贯穿马克思主义经济学理论的主线之一。因此可以说，马克思关于产权的思想，就是他的与所有制分析相联系的所有权思想，马克思是以其所有制、所有权理论来解释资本主义财产权利关系及其活动的。在马克思的产权理论中，首先区分了所有制与所有权的不同。马克思认为，所有制是指人们在生产过程中对物质资料的占有关系，所有制是一个事实，是一种经济存在。由于对生产资料的占有总是在一定的社会条件下发生，因此不同的所有制形式反映的是人与人的不同的社会经济关系。而所有权则是指所有制关系在法律上的表现，是一种法律范畴，作为一种权利属于上层建筑领域。因此，所有制的形式决定了所有权的性质，随着所有制形式的变化，所有权关系也必然发生变化。所有权只有在一定的所有制基础上才能得以说明，用抽象的所有权概念不能说明任何一个社会的所有权关系。马克思也进一步把所有权区分为狭义和广义两种，狭义的所有权是作为广义的所有权权能体系的一个组成部分而存在的，广义的所有权范畴除包括静态的刻画财产隶属关系的内容外，还包括其他内容。在这里，所有权概念是一个融占有权、支配权、使用权于一体，并随着生产社会化和商品经济的发展而不断发生分解和分离的科学范畴了。

马克思认为，物质资料的生产是人类生存和发展的基础，为了使生产得以进行，劳动者与生产资料相结合，形成了技术组织形式和社会组织形式，而这种劳动者与生产资料所形成的社会形式，即人们在占有生产资料的过程中形成的经济关系，就是一个社会的所有制关系或产权关系，它是一个社会经济制度的基础。“私有财产是生产力发展到一定阶段上必然的交换形式”，“财产仅仅是有意识地把生产条件看做是自己所有这样一种关系”。故而，产权就是指人与人之间通过财产而形成的人与人之间的经济关系，马克思在分析土地国家所有[2]制时，明确地将产权分解为所有权、占有权和使用权。3.1.2 产权的特点分析

从以上制度经济学家对产权的概括和定义可以看出，产权具有可分解、可转让、排他性等基本特点。首先，产权是对财产所拥有的包含了归属权、占有权、收益权、支配权和使用权等权能的广义的所有权，所以产权可以分解为占有权、支配权、使用权、收益权等多种权能。产权的可分解性意味着在同一产权结构中并存着多种权利，而每一种权利只能在规定的范围内行使，超出这个范围，就要受到其他权利的约束和限制，或者对其他权利造成损害。其次，产权可以在不同产权主体之间进行转让、让渡、交易。甚至在产权经济学家看来交易本质上并不是物品的位移，而是产权的让渡。产权让渡不仅包括产权的全部权利（即所有权能）的永久性让渡，而且还包括产权的部分权利（个别权能）在一定时期内的转让。最后，“产权本质上是一种排他性权利”，即产权具有排他性。在特定财产制度下产权主体只能有一个，如果产权主体以外的任何人未经许可要强行进入或干扰产权主体的权利领域，就要受到有关法律制裁。

产权经济学发现，产权不仅具有可分解、可转让、排他性等基本特点，而且还具有激励、约束、改进资源配置效率以及使外部性内部化等功能。首先，产权经济学强调了产权、激励与经济行为的内在联系，发现了产权会影响激励和行为。在市场经济活动中，商品的交易主要是产权的交易，而产权的交易归根结底体现为经济利益的交换与分配。在经济运行过程中，若当事人的利益通过明确产权得到肯定与保护，则主体行为的内在动力就受到激发。这样，产权的激励功能就通过利益机制得以实现。产权激励作用的程度又取决于产权明晰程度，产权越明晰，产权激励功能就越高，反之则越低。其次，产权在具有激励作用的同时还具有一种反面的作用，即约束功能。约束与激励是相辅相成的。产权关系既是一种利益关系，又是一种责任关系。从利益关系说是一种激励，从责任关系说则是一种约束。如果只有利益而没有责任，或者只有激励而没有约束，那么产权的功能就不能发挥应有的作用。再次，产权具有资源配置功能，即产权安排或产权结构的变动会影响资源的配置。比如对于无产权或产权不明晰的状况，设置产权就是对资源的一种配置。因为通过设置产权，使产权发挥激励与约束作用就能减少资源浪费，提高经济效益。同样，产权的变动或产权权能的调整，就会改变利益关系，使产权的权益主体发生变动，同时也改变了资源的配置状况。最后，产权还能使外部性内部化。德姆塞茨指出，产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。在产权经济学家看来，当内在化的受益大于内在化的成本时，产权的发展就有利于使外部性内部化。一般来说，非完全竞争的环境容易产生外部性问题。当然，外部性问题也只有在非完全竞争的条件下才会存在。现实世界并不是完全竞争，因而存在着大量的外部性问题。所以产权的一个重要功能就是在收益大于成本的前提下，尽量将外部性内部化。注释[1]金彦龙，等.独立学院管理模式与运行机制[M].北京：知识产权出版社，2008：63-64.[2]鹏林涛.独立学院产权问题研究[D].优秀硕士论文，2007：6-7.

3.2 独立学院产权的双重性质

在研究独立学院的产权过程中，难以回避的就是资本的寻利性和教育的公益性之间的矛盾以及引致学校非营利性与营利性之间的矛盾问题，解读独立学院产权，分析这些问题的实质，是研究独立学院产权结构的一个基础。

从总体上看，高等教育是准公共产品，可以通过政府和社会力量共同提供。同时，这种准公共产品又能转化为私人产品和准私人产品来向社会成员提供，这时营利性组织就会介入，它们的介入既实现了自身的利益，又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益性。高等学校提供的教育服务转化为私人产品或准私人产品可以通过两种途径来实现：一是通过政府来实现，即由政府代表这种物品的所有人来向使用者收费；另一种是通过社会力量介入，由他们来经营公共产品，有偿使用，市场化管理。这些市场化力量通过介入获得了某些好处，实现了它们的私益，但同时也使社会的公共利益得到了实现。普通民办高校就是一种典型的公共产品市场化运作，一些人愿意出钱办学，一些人愿意出钱上学，通过市场化的运作方式，其结果是办学者获得了某些利益，上学者实现了读书的愿望，国家也得到了所[3]需的人才，实现了社会的公益。因此，根据独立学院的性质与特点，我国独立学院所提供的教育服务属于准公共产品和私人产品两种性质的教育服务，独立学院的教育投资既是教育活动，又是经营活动。因此，独立学院也具有公益性（即非营利性）和营利性两重属性。在市场运作中，独立学院产权是价值和使用价值的统一。3.2.1 独立学院产权的公益性

教育的公益性是指教育能为受教育者（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益。教育不仅能为受教育者本人及其家庭带来经济的和非经济的收益，而且还可以通过受教育者个体的受益，使其他成员和整个社会同时受益，这种影响被称为教育影响的外部性。教育的公益性体现在教育的外部性上，主要表现在由私人收益的外部性带来的社会收益和由教育活动的社会性带来的社会收益。在现阶段，独立学院为人们提供了更多的接受高等教育的机会、增加了教育选择、减轻了政府教育财政压力，从而有利于加快中国高等教育大众化步伐，提升全民族的教育水平，提高公民的生活质量和品位，促进社会文明进步。它与公办教育在人才培养的道德目标、政治目标及相关教育内容、教育方法方面并没有实质性的区别，都促进了社会的公共利益，体现了独立学院的公益性。3.2.2 独立学院产权的营利性

资本具有天然的寻利性，资本的普遍直接目的是指向于增值性的收益，这种增值是资本区别于其他物品和行为的一个重要的特点。私人投资的合理预期是利润亦即盈利、分红、资金的积累膨胀，使总资本不断增加。资本家将获取的剩余价值的一部分投入到生产中去，以扩大生产规模，获取更大的剩余价值，使总资本增加。对资本的所有者来说，就是通过资本获得比资本效用和价值更大的收益。资本失去[4]了营利性和营利的机制就不成为资本。

我国独立学院是在特定的历史背景下出现的，其创办经费基本上靠社会出资，这种出资主要属于投资性质而不属于捐赠。在此情况下，独立学院可以按照营利性机构运营。同时，承认独立学院办学投资的营利性会在很大程度上提高教育运营的效率，给予办学者合理的回报（物质与精神）的同时，也可以换取更大的教育社会效率和效益。独立学院可能获得的利润包括教育投资利润（即培养人才所获得的经济利润）和非教育投资利润（投资校办产业所得的利润及附带利润等）两部分。由此可见，独立学院的产权具有一定的营利性。3.2.3 独立学院双重性质的辩证统一关系

教育的公益性与营利性之间存在着密切的关系。承认教育的营利性，是为了更好地达到教育的公益性目的。要想保障、促进社会的公共利益，必须要有教育的大发展，扩大教育的受益面，使每一个人都[5]可以通过接受教育而获得收益。如果没有教育大发展的前提，受教育的范围局限在一个很小的范围，就谈不上教育的公益性。当前经费短缺已严重制约了我国教育事业的发展，因此加大教育投入力度、扩大教育经费来源、探索多元化投资体制等，是进一步发展我国教育事业的重要前提。因此，只有充分调动社会资本进入教育领域，促进教育的大发展，才有可能真正保证教育的公益性。另一方面，注重教育的社会效益（公益）是产生经济效益（营利）的前提和基础。从来没有一所不注重社会效益的学校能够取得很好的经济效益。市场激烈的竞争会迫使学校注重教育质量，提高办学声誉，有利于进一步吸引学生及家长。因此，承认教育的营利性，在某种程度上甚至有助于教育质量的提高。国家在制定政策法规时，必须要充分权衡两者的关系，[6]做到有机的统一，互相促进。注释[3]劳凯声.高教体制改革中如何理顺政府与高校的法律关系[J].中国高等教育，2001（20）.[4]杨继瑞.高校独立学院市场化运作的经济学分析[M].成都：西南财经大学出版社，2007.[5]高卫东.营利性民办学校及其产权界定[J].教育科学研究，2001（3）：14-16.[6]严军.我国民办教育的产权界定[J].现代教育科学，2005（1）：84-86.

3.3 独立学院的产权制度建设

现代学校制度是在浙江等地的民办民营教育机构的实践中诞生的，是与教育机构市场化运作相适应的制度设计。现代学校的产权制度是现代学校制度的基石，它不仅要求学校等教育机构的成立和运营有产权意识，而且在产权安排上要求“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。

1997年出台的《社会力量办学条例》是民办民营学校的第一部法规性文件，对民办学校的产权安排作了较为谨慎的处理。它规定“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者担保”（第36条）；“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”（第37条）；“教育机构清算时，应当首先支付所欠教职员工的工资及社会保险费用；教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”（第43条）。这部法规不仅没有明确民办教育机构的产权，而且还限制了民办学校对其资产行使产权权能，忽视或侵害了投资者的权益。它要求投资者必须放弃除学校管理权以外的其他所有权利，办学不停止，投资者永远没有收回投资的可能。办学时间越长，其损失就越大。这样的产权制度安排脱离了实际，侵害了投资者的正当权益，不利于该产业的发展。我国民办教育产业投资较小，发展较慢，规模偏小，办学实力较弱等情况也证明了这一点。但是，在实践中，投资者会变相或曲折地实现自己的利益，甚至越过法规。这种方式也被传统的社会习惯和社会价值观所默认，对民办教育产业规范发展极为不利。

2003年9月开始实施的《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）对民办民营学校的产权问题就有了较为明确的规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”（第三十五条），“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”（第三十六条）。但是，《促进法》对民办学校资产最终应该归属投资者的产权安排也未予以明确。

现代学校制度是在浙江等地兴办民办学校、公办学校改制、创办“股份制学校”、实现“教育股份制”等办学体制改革和教育市场化改革的实践中逐步明晰起来的，鲜活的实践对教育产业的产权机制的探索比现行的法律法规走得更远。主要体现在以下两个方面：

一是民办民营学校产权的多元化和产权问题的复杂性。民办民营学校产权的多元化是民办教育产业发展的客观要求。早期的民办教育机构通常由个人或少数人利用自己的个人资产投资兴建，办学规模小。随着教育产业的发展，民办民营学校之间以及民办学校与公办学校之间开始有了竞争，迫使新设立的民办民营学校加大投入，加强学校基础设施建设，树立学校良好的办学形象，以吸引生源，保证学校的生存和发展。特别是在民间资金进入高等教育领域后，投资要求就更高了，单个投资人已经很难承担巨额的投资压力和投资风险，需要若干的投资人（包括自然人和法人）联合投资，共担风险。这样就使学校的产权出现多元化的趋势。在浙江省台州市椒江等地的公办学校改制实行“国有民营”的实践中，学校的资产所有权属于国家，而经营权却转移到了民间的办学主体。出现了国家和私人之间的联合办学和资本合作，产生了国家和私人之间的产权划分问题。另外，部分学校还承认学校教职员工的管理和智力投入，承认他们的人力资本投入的产权，这样就形成了货币资本与人力资本的联合办学。这一切都表现出学校产权问题的复杂性。

二是多元产权结构模式的多样化。在浙江省台州市椒江等地的现代学校制度的试验中，联合投资形成的多元产权结构也有不同的模[7]式，主要有“股份制学校”和“教育股份制”两种模式。“股份制学校”的多元产权结构是指由公民个人之间、公民个人与法人之间或者法人与法人之间联合投资办学形成多元化产权。“教育股份制”则具有特殊含义，指由多个投资主体联合投资组建教育投资股份公司，然后由这个教育投资股份公司投资办学。这两种教育投资多元化的产权结构模式在实践中都有成功的案例。“股份制学校”和“教育股份制”是民办教育产业发展实践中探索出来的两种的产权结构形式，都是多元化的产权结构模式，但也存在差异，各有其特点。“股份制学校”由多个教育投资主体（公民个人、法人）联合投资办学并共同成为学校的举办者。但是，《教育法》和1997年至2003年实施的《社会力量办学条例》虽然要求学校的举办者必须具有法人资格或具有政治权利和完全民事行为能力，但并未规定学校等教育机构必须是法人组织。也就是说，学校等教育组织可以是法人，也可以不是法人。这一方面导致学校没有法定的独立财产权，不能独立享受完全的民事权利，承担民事责任。另一方面还要求举办者（或称投资者）承担无限责任。在2003年年底，《促进法》出台以后，要求“举办民办学校的社会组织应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件”（第九条）。但在这以前设立的许多民办民营学校法人的法律身份模糊不清，产生了大量的产权纠纷。“教育股份制”是特指民办教育中的“股份制”，是在民办教育实践和发展中逐渐形成的另一种多元化投资的产权结构模式，即由多个教育投资主体联合投资组成教育投资股份公司，再由具有法人资格的教育投资公司作为教育举办者，独立投资举办教育机构，形成了教育投资股份公司和民办学校的“双法人”制的组织形式。它使教育投资公司产权股份化，却没有使学校产权股份化、多元化，学校的出资人只有一个，即教育投资公司。这种组织形式由于借鉴了成熟的股份公司的组织形式和法人治理结构，从而克服了部分“股份制学校”中存在的产权模糊的制度性缺陷。

以浙江省部分地区的民办学校为代表的现代学校制度的试验探索和试点实践，为我们认识现代教育机构中产权的重要性、产权的作用和产权制度安排的合意性都提供了鲜活的经验。在教育的改革和发展中，不论是民办学校还是公办学校，特别是国有资本与民间私人资本合作举办的学校，都要有产权意识，并且要充分发挥产权的激励、约束和规范功能来提高经营管理效率，通过合理规范的产权安排来有效配置教育资源，促进教育的发展。3.3.2 高校独立学院的产权制度建设

高校独立学院是普通公办高校投入品牌、管理、师资、课程体系甚至还有资金等有形资产和无形资产（都是国有资本）与非国有的民营资本共同举办的与公办普通高等学校（母体高校）相对独立的二级学院，属于联合办学或合作办学的性质。高校独立学院虽然有国有资本的投入，但其主要投资来源于民间社会资本，学校的运营是按照与民办高校类似的民营机制的要求来运作的。因此高校独立学院的产权问题是其运营发展的首要问题。由于其合作办学的形式多样，投入比例不同，各投资方对利益要求的差异巨大，导致其产权结构复杂，影响各异。3.3.2.1 高校独立学院产权结构类型

高校独立学院的产权及其结构的确认首先就与投资人的投资行为、投资数量和剩余索取意图有关。目前全国各地都在兴办独立学院，或对民营二级学院进行独立学院改造时，基本上按照教育部《若干意见》的精神，实现了民间力量投入办学物质资本，普通高校投入学校品牌、教学师资与教育管理等办学资源，进行合作办学的民营化办学模式。但是，在不同的地方，不同的独立学院中，投入方式不同。有的独立学院有多个投入者，有的则只有一个投入者；有的独立学院有政府投入的资金，有的独立学院甚至没有民间资本的注入。这些投入者的投资意图也不尽一致，特别是对投资经营的剩余索取权的要求差别较大。目前，从对投入与收益的差异上可以将高校独立学院的投入[8]和收益分成几种类型，如图3-1所示。图3-1　高校独立学院投入和收益类型图

从全国各地试办高校独立学院的实践来看，公办普通高校大多是以申办者的身份出现，承担投入学校品牌、教育管理、教学师资和课程体系等义务，对收益的要求则差异较大。有的高校承诺若干年内不要求经济收益。大多数高校则要求每年定期或定额提取学费总收入的30%左右为报酬，并且不承担经营的经济风险。许多独立学院在申办过程中得到了政府的政策性支持，有的还得到政府公共财政资金的投入。政府的投入意在发展教育事业，追求社会效益，既不要求学校产权，也没有提出剩余索取权，同时也不直接干预学校的管理和资产的处置等。民间投资机构，包含教育投资公司、其他企业法人组织，理论上还应包括公民个人，是独立学院的主要投资者，享有独立学院多数产权，也承担独立学院的经营风险。但是在实际运营中，由于民间投资者缺少办学经验，又不能掌握办学中最重要的办学品牌、师资等资源，在与普通高校的合作办学中往往并不处于主导地位，其经济收益率也往往比作为申办者的母体高校低。

由于投入和对收益要求的差异，致使高校独立学院的产权构成比较复杂，也形成几种不同的类型。如表3-1所示。[9]表3-1　高校独立学院产权结构类型表3.3.2.2 高校独立学院各类产权结构的效率分析

现代制度经济学研究认为，社会经济的增长依赖于经济组织的效率。正如诺思所指出的，有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展，正是西方世界兴起的原因。要保持经济组织的高效率，不仅需要确立产权，而且还需要在产权制度供给上作出合意的安排，使私人的收益率接近社会收益率，对私人的经济活动形成一种制度性激励，保证经济组织拥有持久的活力和效率。在科斯提出“交易费用”概念并创立“交易费用学说”之后，新制度经济学家通常就用产权的保护、转让、获取所支付的“交易成本”来衡量和判断制度效率。正如科斯三大定理所示，生产要素的配置效率取决于产权制度安排，也就是说产权结构、产权关系直接决定了生产资源或生产要素的配置效率和优化组合状况。因此，对于高校独立学院这种经济组织而言，要考查其组织效率，就要从其产权结构入手，通过分析独立学院运营中各生产要素的产权主体的法律状态和对产权各项权能的把握和实现状态，来了解其可能的组织效率。（1）一元产权结构的效率分析

根据我们前面的分类分析，一元产权结构的高校独立学院是由普通公立高校独自投资，自主申办，独享收益，自担风险的独立学院。这是一种非典型的、由普通公立高校独立融资建设并按照市场化民营机制运营的独立学院。这种单一的产权结构使产权边界容易分辩，所有者明确。投资者和申办者一体，使合作投资办学的谈判成本和道德风险大为降低，这种产权结构对市场信号反应灵敏，决策效率高，对投资决策者的激励也较充分。这种单一产权结构也使得所有权、处置权、管理权、收益权等各项权能统一，有利于组织提高效率，使独立学院保持良好的运营状态。但是，这种产权结构也存在一些缺陷，主要表现在：独立学院不容易真正与母体高校保持“独立”，不容易按规范将独立学院建成一个独立的法人组织，很难形成一个健全的法人治理结构，其法人财产和法人权利容易受到母体高校侵蚀。母体高校既是投资者，也是申办者，它对独立学院资产的使用、处置不可能受到真正的严格约束，对独立学院运营收益的分配也不可能受到严格的规范，甚至造成母体学校与独立学院资产混淆不清，边界不明的状况。由此造成独立学院不独立，法人主体资格不完善，无法完全享有法人的民事权利和履行民事义务，使独立学院的发展完全依赖于母体高校的管理行为。（2）多元产权结构的效率分析

多元产权结构典型的独立学院是由单个或多个民间投资机构投资，由普通高校申办，共同联合举办的类似于“股份制”或“股份合作制”的高等院校。这种产权结构首先就要求独立学院与母体高校脱钩、独立，形成一个独立法人组织，独自履行民事义务，享受民事权利。这种产权结构还要求分清产权界限，避免各投资者或申办者（母体高校）单独或变相侵占独立学院的利益。利益相关各方也会促进建立一个良好的法人治理结构，那样才会保证各方的利益，有利于克服一元产权结构的制度性缺陷，是一种理论上比一元产权结构更有效率的学校产权结构类型。实践中也可以发现，这种产权结构有利于调动各方的投资积极性；有利于迅速聚集高等教育生产要素，加快独立学院发展，扩大独立学院规模；有利于保护投资者按契约或按照“股份”获得法定的合理回报；有利于独立学院拥有独立的法人资格，并用法人财产去履行民事义务、享受民事权利。多元产权结构也存在明显的制度性缺陷，主要表现在谈判成本高，存在道德风险，内部“交易费用”不节约，甚至有因治理结构不完善，导致投资者利益受损，组织效率下降的情况。

多元产权结构的独立学院除了由单个或多个民间投资机构投入资本外，还有政府公共财政资金投入或其他社会组织捐赠（目前，试办独立学院的实践中还鲜有社会捐赠，但通过政府组织无偿划拨或并入部分资产的情况是存在的）。但这些投入本身不是逐利的，而是追求教育事业发展，追求社会综合效益。这部分投资虽然构成了独立学院的法人财产，但投入者并不谋求这部分资产的最终所有权、剩余索取权等产权权能。这类投入对促进独立学院生产要素聚集，推进独立学院发展有极大的影响，对发展独立学院有社会示范和导向作用。但是这类产权结构与前一种多元产权结构的高校独立学院相似，没有改变其制度性缺陷。

高校独立学院是以民营机制运营的高等教育机构，作为教育机构，其生产活动就是教育活动本身。教育生产活动中最重要的生产要素就是人，即学校的校长、教师和其他管理者。独立学院产权结构的效率还要取决于学校的校长、教师等人力资源所蕴含的人力资本在学校产权中的表现程度和实现方式，因为它直接影响生产中能动的要素———人的积极性和能动性。虽然人力资本是教育生产活动中的核心要素，但在高校独立学院的运营实践中，人力资本却没有像其他物质资本那样占有应该的、合理的位置。在高校独立学院运营中，普遍没有对校长和其他教职工的人力资本给予制度性的产权安排。目前，有的民办学校逐步认识到了教育这种生产活动的特殊性，开始承认并逐渐明确人力资本的产权。比如，有的给予学校的经营者一定的股份；有的让校长和骨干教职工在校期间拥有一定的资产收益分享权，即享受“红利”收入，但其离开学校后，这项权利就自动终止；有的则是让人力资本所有者出一部分资金，并按预定比例或收益率拥有学校资产收益的分享权，不拥有所有权，离开学校时返还出资，终止收益分享权。

这些探索和实践仍未较好地解决人力资本在教育机构中的产权地位，还未将人力资本放在产权结构中应有的位置。这一点，将在后面的章节继续讨论。注释[7]吴华.重新认识椒江“教育股份制”实践的理论与政策价值———民办学校产权模式的新视角[OL]. http：//www.h-edu.com（中国高等教育网）.[8]杨继瑞.高校独立学院市场化运作的经济学分析[M].成都：西南财经大学出版社，2007.[9]黄阳.独立学院产权问题研究[OL].优秀硕士论文.学术期刊网，2009：22.

3.4 高校独立学院产权的明晰

独立学院作为一种新型的教育办学模式，同任何新生事物一样，没有现成模式可套，没有现成范本可循，没有现成经验可学，一切都是在实践中摸索。在独立学院发展过程中，尤其是当独立学院进入规范发展阶段时，对独立学院的产权归属问题成为了各方关注的焦点。3.4.1 独立学院产权关系现状

产权不清晰是当前独立学院最为明显的表现，这种模糊的产权现状既不能调动独立学院举办者的办学积极性，也难以达到防止国有资产流失的效果，这将是独立学院健康发展的重大隐患。独立学院产权不是对其所有权进行界定的静止概念，而是对独立学院不同属性主体（所有者、经营者、使用者）在对不同属性（占有、使用、收益、处分）进行使用与经营时的收益关系的动态描述。独立学院现有产权关系非常模糊，主要表现在：独立学院产权的不合理分割，产权要素重组的不对称，部分产权要素主体虚设。究其原因主要有以下几个方面：（1）按照《民办教育促进法》相关规定，独立学院的母体学校及投资主体对学校不具备所有权，只具有事实上的使用权，占有权、收益权及处分权受到严格限制，这必将造成事实上的所有权及处分权“主体虚置”。（2）独立学院的产权结构复杂，“公办”与“民办”兼备，独立学院的产权主体是多元的，至少有包括公立高等学校在内的两个或两个以上的主体，各主体间围绕共同的办学目标存在相互合作以及相互监督与约束。但产权主体事实上是不明晰的。产权主体之间产权关系不明晰，意味着谁的权利都没有限度、没有边界，但谁都不能确保自己的产权，也就等于事实上的“没有产权”。另外，独立学院本身融入了母体高校国有的有形和无形资产，又有民间投资者的民间有形资产，有的还有政府资金的投入等。多种所有制性质不同、表现形式也不同的资产成分融合到一起，使得独立学院的资产构建模式多种多样，较为复杂。（3）法律方面不完善。教育产权没有得到明确规范与定位，独立学院的整体产权属性徘徊在公益性与营利性之间。按照国家的政策规定，独立学院的终极产权属学校所有，没有将财产主体人格化，独立学院的产权关系事实上处于待定状态，学校财产归属不明晰。我国现行的产权法制制度不健全，法律法规对产权的界定和规范不能适应客观存在的产权关系，甚至限制了合理的产权关系。《民办教育促进法》中有关产权的规定集中为以下几条：第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠财产以及办学积累，享有法人财产权。第三十六条规定，民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占，《民办教育促进法》第五十一规定，民办学校在扣除办学成本，预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学节余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定。由于国家的政策只是对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，产权纠纷将无法回避。3.4.2 明晰独立学院产权的意义3.4.2.1 独立学院产权模糊带来的问题

正是因为独立学院产权的复杂与模糊，严重影响着独立学院进一步发展。独立产权的模糊带来以下一些问题：（1）独立学院投资是以资本增值为目的的资本寻利行为，投资主体目标具有资本增值或寻利的倾向是无法掩盖的，但它也符合国家提倡的经济和社会效益的有效统一。但是，产权模糊将使独立学院产权处于公共领域，资产的使用必将面临“租金耗散”而导致资产的使用效率降低。（2）产权模糊使得各主体与经营主体之间的权利与义务不明确，尤其是投资方收益权的不明确，导致投资方事实上的缺乏动力。独立学院所有权主体虚置和缺位导致投资方追求短期效益，为母体学校埋下了民事责任和侵权债务等诸多的隐患，如果国家法律明确了独立学院的私有性质，投资方也不会处心积虑处置或转移增值财产，也不会存在后期不投入或少投入的状况，这不利于独立学院的可持续发展。（3）由于产权不明确也使产权主体们难以产生稳定的预期利益，也就更少地从长远利益考虑办学，而是强化了短期化行为与机会主义，这也是由于产权不明晰未能达到各主体对自己的行为负责和相应约束。（4）独立学院的增值部分（如土地、建筑物等增值）没有明确的界定，如不加以规范，必将导致国家财产流失。在实际的操作中，大部分母体学校主要是按学费比例收取管理费以及对办学节余的再分配。这种分配方式简单，可操作性强，在早期独立学院的发展中起到了较好的制度约束作用。但是，随着独立学院的进一步发展，一些被掩盖的矛盾和问题就暴露出来了。原有的合同（联合办学协议）在实践中缺乏科学性，这主要是当时对诸多敏感问题回避或遗漏造成的。这就给效用最大化的独立学院投资方追求效益扩大化和规模过度膨胀等诸多自由。另外，母体学校每年仅收取一定的管理费，这显然不能准确反映母体学校的实际贡献及品牌价值，存在对公办高校无形资产的低估以及人为使其贬值的可能，从而造成国有资产的流失。3.4.2.2 明晰独立学院产权的功能

根据科斯定理推论，产权的界定不是万能的（任何产权界定都存在交易费用），但没有产权是万万不行的，问题的关键在于如何建立有效率的产权制度，努力做到独立学院发展的收益与风险、权利与责任相对称。（1）产权明晰具有界定财产归属的功能

产权概念的核心是财产所有权，即主体对于客体“绝对的”支配权、财产的最终归属权。产权的这种排他支配使用权的明晰使财产主体得以人格化，从而有效地排除财产所有权和财产运营中一些非主体因素及非经济因素的干扰，为财产运作提供了权利基础。对独立学院而言，产权明晰的排他性功能，一方面能提高社会力量投资教育的积极性，另一方面能有效保护举办者和办学者的利益，从而避免现实中[10]许多举办者的短期行为。（2）产权明晰具有激励和规制产权主体行为的功能

产权的明晰使产权主体因责、权、利的明确而必然使外在的责任内在化，所有权的明晰确立了产权主体的义务，收益权的明确更是增强了其主体运营财产的动力。产权这种责、权、利的有机统一，使独立学院各产权主体在办学和管理活动中表现出高度的自主经营的积极性，也有利于产权主体从长远利益考虑。产权明晰也意味着对产权主体拥有的权限进行了界定，使独立学院法人实体经营权与投资主体所有权分离，赋予学校管理者必要而充分的使用权能，从而规制举办者[11]和管理者之间的经济行为。（3）产权明晰具有优化资源配置和提高效率的功能

任何产权只有在能被分割的条件下，才能被有效的利用。独立学院产权也同样如此，即学校所有权以及其他各项派生的权利是可以分离的，各项权能可分别属于不同的产权主体。这样具有不同需求和知识的人就能将某项独特的资产投入到他们能发现的最有价值的用途上去。另外，产权还应是可转让和处置的，如果产权被束缚于一个既定的所有者，就会阻碍其他具备更好的知识和技能的人才接管该财产并更好地加以利用。所以，产权明晰对充分挖掘独立学院的潜能，提高[12]资源的利用率具有重大意义。3.4.2.3 明晰独立学院产权的原则（1）学校持续发展原则

教育不是一种短期行为而是一项长久事业，其经济和社会效应的发挥是通过长时间的积累逐步完善和成熟的。因此，教育投资不可能是短期行为，投入教育的资产及资产的积累不得随意抽逃，绝大部分[13]必须仍用于教育事业本身的滚动积累和发展。同时，为实现教育的可持续发展，举办者还应承担起资产保值增值的责任，产权明晰，将肯定投资办学者的贡献，激励其办学的积极性，又有利于学校的长期可持续发展。（2）对出资者财产保护的原则

国家法律明确规定保护私有财产，私人财产不得侵犯。依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权，因此，个人或营利性组织投入教育的资产所有权应受保护而不得被随意剥夺。投资办学要承担资产风险，若剥夺其出资所有权和收益分配请求权，则显然不符合权利相统一原则。界定产权归属时应当坚持这一规定，贯彻比例风险和利益并存原则。（3）激励与约束相结合的原则

要充分体现激励与约束相结合的原则，通过制度的约束来保证教育的公益性，又要体现对举办者的贡献、能力和精神的鼓励。对教育的投资也应体现收益。经济学最基本的原理是有产出的投入才是有效的投入。尽管办学不能以营利为目的，但不否定营利，学校营利是对[14]学校事业发展的有益补充。承认投资办学的合法性，也应当承认投资回报的合法性，国家应依法维护举办者的合法权益。注释[10]杨挺.教育投资主体多元化背景下的学校产权规范分析[J].中国教育学刊，2004（6）：5.[11]薛娈立.民办高校合理回报的经济学视角[J].教育发展研究，2005（6B）：50.[12]俞建明.论民办高校产权归属与管理[J].中国改革，2003（2）：71.[13]黄藤，王冠.中国民办学校经营运作方式初探[J].海淀走读大学学报，2005（1）：69.[14]崔玉平，危力军.民办学校产权及其营利问题分析[J].争鸣，2005（5）：25.

3.5 高校独立学院产权的制度创新

林德布洛姆认为，渐进的决策方法不仅仅是对理性方法的补充或妥协，更重要的是它有助于在制定政策时兼顾民主的价值。根据现行民办高校产权的实际情况选择一个效率最大化的方案，从而解决现有[15]的问题。

现代社会和经济的发展要求建立起开放、灵活、规范的现代大学制度，现代大学制度是一种高等教育思想，同时也是以一系列制度作为载体和支撑的。其中，产权明晰、权责明确的产权制度日益成为现代大学制度一项重要的内容。民办高校产权主体结构多元而复杂，使得以协调责、权、利关系为主要内容的民办高校产权运作方式需要不[16]断创新，市场机制所发挥的作用变得更加特殊。根据德姆塞茨的观点，为了降低监督成本，监督权和剩余索取权最好一并授予固定要素的投入者即资本家，也就是企业的固定要素的所有者。在德姆塞茨看来，固定要素的投入者相对于其他非固定要素的所有者对企业的稳定性和长期性更为关注，因为固定资产的专用性更强。根据德姆塞茨的论述，将产权的剩余索取权交由监督方会生成效率，那么可以设计将剩余中的一部分赋予被监督的团队成员，或者给予关键成员，形成更[17]强的激励机制。

民办高校的经费多元化及办学模式的多样化，导致了其产权结构多元化，这也是导致产权不明晰的根本原因。产权多元化是民办高校在建立多渠道融资的同时所形成的多元产权结构。民办高校产权多元化结构的形成，有其必然性和合理性，从必然性方面来看，民办高校属准公共产权，从其合理性来看，改变单一产权关系，建立多元化的产权关系，用市场方式推进资源的流动和重组，可实现资源合理配置和高效经营。建立多元化的产权结构不仅可以增强学校的融资能力，而且还可建立起相应的法人治理结构。通过对民办高校产权进行调整，以达成民办高校产权关系的和谐，实现民办高校产权的良性运作。

因此，国家可以考虑对民办高校产权进行重组与分割。民办高校产权的重组，是通过民办高校中有关国家、集体和个人的混合投资，以产权的形式重新组合起来，以发挥资源配置的最佳效益和优势。民办高校的分割和重组主要包括：明确产权主体、产权的分割和产权结构的优化组合、产权的转换等。明晰产权首先是明确所有权主体。国家应根据民办高校产权的实际现状，通过制定积极的产权政策，即体现民办高校产权的法律规则要有较强的弹性、开放、灵活的特点，构建一种占有权、使用权和收益权共享的产权形式，这将是解决目前中国民办高校产权问题的一种现实选择。3.5.1 民办高校教育股份制的探索3.5.1.1 民办高校教育股份制简介

在我国民办高校急剧发展的今天，投资主体趋向多元化，其形式也多种多样。民办高校大约有三种投资模式：①债权模式，即借贷民间资金办学，并按约还本付息；②股权模式，即借鉴现代公司资本制度办教育；盂混合模式，即股权和债权模式的结合或融合形态。教育股份制可以说是全新的教育模式，民办高校大胆采取企业股份制的理念进行体制改革。教育股份制理念源于经济股份制，所谓股份制，从广义上说，凡是通过各种不同份额资本（股份资本）的集中组织法人企业（公司）而进行联合生产与经营，并按投入资本的份额参与管理[18]与分配的形式，都可以称为“股份制”。股份制最主要的特征是实现了所有权和经营权彻底的分离。正是由于股份制在资金积累和管理上的优势，为民办高校进一步发展提供了可供借鉴的思路，也启迪了对教育股份制的探究。目前企业改革中“员工持股”的做法是可资借鉴的，“激励企业人力资源共享全身投入创新是现代企业制度安排所要解决的主要问题，而对企业人力资本所有者具有有效激励作用的最佳制度安排，就是人力资本所有者同物力资源共享所在者共同拥有企业的所有权”。在我国近期的企业改革中，员工持股、认股期权等方[19]式已经十分常见。

在民办高校，也已经出现了“员工持股”的案例，借用员工持股的做法，实际上是承认学校创办者及其教职工的人力投入在学校资产形成中的作用，并明确他们在学校产权中所占的份额。在该体制中，创办人以人力资本入股，即承认人力资本与实物资本同等的价值，作为一种激励机制，不论是学校的举办者，还是教职工，都可以拥有学校的股份，并可以按一定的程序转让这种“财产权利”。如私立华联[20]学院实施了股份制。从教育产权上讲，教育股份合作制这种办学体制有几种具体模式。一种为教育股份合作制，即通过建立具有法人资格的“教育股份公司”来吸纳法人或自然人的资金，并由教育公司出资办学，椒江的教育股份制就属于这一类型。一种是合作单位股份制，学校以部分资产入股，合作单位以资金入股，产权由全体股东共同所有，全体股东享有平均股权，利益共享，风险共担。还有一种是股权由几类构成，如分为法人基金股、创办人股、普通股，如私立华联学院属这一种类型。这三类股份均为同股同值同酬，共担风险。教育股份制的出现与发展，其意义在于其作为一种客观存在，已被充分肯定。

股份制的形式更便利地采用了一种可以更加节约交易成本的制度，它肯定了人的经济理想，从委托代理的角度，解释和明晰产权，从激励约束机制角度肯定并限制人的利益追求，股份制有利于提醒政府不能一味追求独立学院数量；而是要强调在这个过程中无形资产的价值和教育的公益性，不能忽视教育的有形资本和教育内部物质资本的保值增值性。股份制模式将母体学校与投资方有机地结合，较好解决了现实中无法回避的一些问题和矛盾。3.5.1.2 教育股份制的优势（1）这种模式更便利地采用了一种可以更加节约交易成本的制度，它肯定了人的经济理想，从委托代理的角度，解释和明晰产权，从激励约束机制角度肯定并限制人的利益追求。强调在这个过程中人力资本的价值和教育的公益性，不能忽视教育的有形资本和教育内部物质资本的保值增值性。通过这种形式，可以解决各主体的权利，有利于明晰民办高校的产权。（2）这种模式将极大地调动公众教育投资的积极性，使全社会教育投资的整体能力大大提高。可以吸引更多的企业或其他举办者进入学校，这种通过吸引更多的个人股与集体股的方式，可以增强学院融资能力，使学校有雄厚的资金来源渠道。实践证明，靠单一企业的投入不可能支撑学院的可持续发展需要的资金量，必然会陷入滚动循环发展模式。多个要素所有者合作办学的形式，可以降低学校的风险，使得办学一开始就处于一个较高的水平。按照权利与义务对称的原则，双方共同承担教育风险，如按股份制形式构成多要素合作，有效减少单个主体的风险，使教育教学活动延续得以保证。它的开放性有效地聚集了社会闲散资金使其成为规模资本，股份制的融资保证了办学资金的稳定来源，产权清晰，责任分明，有利于举办者财产和学校财产相分离。（3）股份制的融资特点保障了办学资金的稳定性，规避了办学的资本风险。股份制的一个特点是举办者的投资部分的所有权被转化为股权，投入的股本在学校存续期间不得抽回，这为学校财产的稳定性提供了保障，避免出现因举办者在出现办学效益不佳或其他经济原因干扰而抽回投资的情况。法律上不允许股本回抽是必需的，但应规定在一定时间及范围内可以转让和继承，对于资产增值部分，可按照资产增值部分主要用于教育再发展的原则，按股权双方的比例进行再分配。国家可以制定相关分配的规则、条件及标准，由学校董事会代表国家行使财产监督权，一部分增值资产仍属于事实上的国有资产。（4）举办者的投机行为或短期补偿行为大大减少。股份制的形式，明确了各自的股权，学校董事会决定整个经费使用、分配，这种激励与约束机制较好地维护了双方的利益。有利于明确举办者与学校董事会的权利与责任，即权责明确。特别是学院因法定原因停办时，由于学校董事会占有一定的股份，也即拥有学院的部分财产权利，实际上降低了学校董事会的教育风险，如果沿用过去传统的做法，如举办者变相转移或抽资停办，学校董事会将面临一系列责任。股份制形式可以将两者紧密结合，形成了互为制约的监督机制，提高了资本使[21]用的效率。同时，按照风险与利益对称原则，国家对资产增值的部分进行审计，使拥有比例与投资比例相当，即配股的股权分配不能以现金形式取走，而只能用于学院再发展。这种增值股权的方案，符合经济股份中对增值资产所属的规则，也体现了比例机制贯穿始终的原则，特别是将举办者、国家与学校发展与效益紧密联系在一起。教育股份制在制度层面上明确了股权的回报不是经济股份的利益分红，而是将其债权化，较好地解决了学校的营利与回报问题，也有利于学校的稳定。（5）有利于实行所有权与经营权分离，股份制模式将学校董事会与举办者紧密地结合，较好解决了现实中无法回避的一些问题和矛[22]盾，有利于健全法人治理结构。有利于保证学校办学自主权，有利学校严格按照规章制度行事。股份制模式更加强调学校董事会可以充分发挥宏观管理的作用，通过董事会这一最高决策机构，决定学院的未来发展规划及年度收支预算，按照学院持续发展的原则，所有的收益分配或资金预算方案都必须以学院可持续发展为前提。学校的经营权、管理权要始终掌握在熟悉教育规律的人手中，学校举办者不得以股东身份过多干预学校的具体事务，通过这种产权关系，由此带来了利益关系的重新建构，为学校的快速发展提供了良好的基础。（6）为解决营利问题提供了一种新的思路。如何妥善处理投资资本的寻利性和学校教育公益性之间的矛盾，是举办民办学校不可回避的现实问题，教育股份制在这一制度层面上明确了股权的回报不是经济股份的利益分红，而是将其债权化。根据每年学校的收入状况，确定略高于银行同期利率和适当比例，以股息的形式作为投资回报，保证学校的绝大部分收入用于学校的进一步发展，较好地解决了民办学校的营利问题。股份制办学蕴含着经济股份制的法则与运行方式，并受许多现代的法律法规的制约。教育股份制模式可以说是全新的教育模式，民办高校大胆采取企业股份制的理念进行体制改革。股份制模式具有很大发展潜力，其筹资能力不可限量，故是未来发展的主要[23]方向。3.5.2 教育股份制模式的完善

教育股份模式的探索与实践为国家明晰独立学院产权提供了借鉴与参考，值得认真地分析与总结。尽管独立学院与企业产权组织有很大的区别，不过可以吸收其有益成分，合理借鉴。股份公司是产权制度的典型形式，拥有完整的制度结构体系。它包括十项制度：设立制度、上市公示制度、法人资产和公积金制度、分配制度、会计制度、内部治理结构制度、持股制度、竞业禁止制度、审批上市公开制度、[24]监管制度。因此，国家在借鉴企业股份制的基础上，对现有教育股份制模式进行完善，保证独立学院资产流向监管更具有合理性，保证独立学院产权资源配置功能的充分发挥、教育投资的合理有序流动、产权各主体的相对明晰。（1）制度上的保障

独立学院是一个独立的法人，拥有固定资产、流动资产、无形资产等，为了保障民办学校的合法权益，国家应在制度上建立起对独立学院资产的评估和统计，以便于举办者、办学者、管理部门科学决策和管理。同时，通过独立学院建立公积金制度，其实质是化解民办学校及国家的风险。国家可能通过一系列制度，尽量发挥预警功能和督促功能，促使办学结余稳定地以一定的比例再投入学校，保证学校的经费运转及学校的可持续发展。完善独立学院分配制度与会计制度对民办学校的办学结余的分配方式，形成良好的分配制度。前提是以健全的财务会计制度为前提的，科学理账、账目公开，才能做到分配公平合理。如果不能确保会计制度的公平性与公正性，就谈不上分配问题。完善独立学院的监督制度，独立学院投资直接回报的基础应该是财务管理规范、财务制度健全，能够正确进行成本核算。目前的学校财务会计制度无法提供成本核算方面的资料，因此，教育和财政部门必须参照企业财务会计制度并结合学校的实际情况出台配套的民营学校财务、会计制度，其核心是成本核算制度。国家应明确独立学院初期投入的具体数额，由相关的中介组织进行评估及登记，每年对其经费收入与支出进行监管，将独立学院所享受的政府优惠政策折合成一定投资权，促使政府以举办者的角度去关心和支持独立学院的发展，而不只是通过相关的法规限制和约束独立学院。所有权强调的是财产的归属问题，属于经济制度层面，它决定着财产的性质，并规定了占有权、使用权、收益权和处分权的承担者；而占有权、使用权、收益权和处分权强调是在一定规则下财产交易运行关系的状况。就独立学院而言，其公益性特征限制着学校产权的完整性。为了实现独立学院的效率与公平的目标，通过对股份公司产权制度的借鉴，国家应对独立学院产权通过法律给予规范。国家应建立和完善独立学院市场准入（设立）制度、法人资产和公积金制度、分配制度和财务会计制度、监督管理制度等。通过这些规则，将独立学院内部监督与政府参与有机结合起来，提高独立学院的经营管理水平，有效解决困扰独立学院发展的共有产权、私权的处置等问题，使独立学院成为一个充满经济[25]活力和效率的现代新型组织。（2）独立学院产权的制度设计与创新

独立学院是多种性质的投资主体进行的资本投入，具体地讲，有三种投资方式：①货币资产投资就是用货币形态将资产进行投资，它包括现金、银行贷款和其他货币资产。②实物资产投资是指物质形态的投资，它包括建筑、设备、土地以及各种原材料等有形物质。③无形资产投资。按照《高等学校财务制度》规定：无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉及其他财产权利。

在实际的操作中，投资方主要采用货币及实物资产投资，母体学校则主要以无形资产投入，双方以契约的形式明确责、权、利，这就将资金优势与办学优势得到了充分发挥，这也是独立学院能够迅速发展的动力。独立学院之所以充满生机与活力，无不是依托了母体高校的品牌优势和声誉才获得社会的认可，这一无形资产的形成是母体高校几十年甚至上百年才形成的。品牌价值是学校品牌竞争力的表现，品牌对于学生来说代表一定的质量和特色，对家长来讲是一种理想的投资，对社会来讲是代表知名度和美誉度。独立学院通过合作的方式迅速获得了母体高校品牌的使用权，跨越了塑造自我品牌的漫长阶段，避免了较大的教育风险，节约了成本。同时，无形资产还为学院带来了巨大的经济效益。吉恩·格罗斯曼（Gene Grossman）和埃尔赫南·赫尔普曼（ Elhanan Helpman）指出：无形资产（知识）的收益往往具有“规模报酬递增性”。“知识是可以累计的，每一个思想都是建立在前一个思想的基础上，然而，机器需要折旧和更新。从这个意义上讲，在知识上的投入的每一美元都有极高的边际贡献，而机器设备上的投资可能有3/4是在弥补折旧。”换句话讲，投资方的资金投入会带来土地、建筑物等的增值，这也包括多方因素（主要是无形资产）的影响。因此，边际收益应考虑无形资产的增值。母体学校的品牌不是整体转让给独立学院，只是使用权的部分转让，所有权仍归母体学校，无形资产的转让中存在着机会成本问题。对学校品牌这类无形资产，在转让后给母体学校带来了市场竞争加剧，成本增加，甚至造成无形资产的价值损失。尽管无形资产没有实体形态，没有有形损失（Physical Depreciation），但存在功能性贬值（Technical Depreciation）和经济性贬值（Utility Depre-ciation）。

科斯定理认为，在不存在交易成本的前提下，只要产权界定明确，则通过市场资源会得到最优配置。独立学院产权的明晰与规范是一个涉及政策、理论和多层面的复杂问题，是一个渐进的过程，包括传统观念的更新、法律政策的完备、政府职能的转变等。现阶段，由于国家政策等多方面的原因，现无法对独立学院的产权进行准确的界定。但独立学院产权改革不应提倡“跳跃式”前进，而应该是“渐进式改革”。即搁置现有产权方面的争议，避免轻率的政策阻碍独立学院的发展，在原有的政策基础上，对现有产权政策进行调整，寻求一种更加合理与现实的方案。

从全国的独立学院的协议看，多数独立学院采取的是收取管理费的方式，管理费所占比例为学费的10%~30%。但收取管理费的方式未能准确反映母体学校的实际贡献和品牌价值，甚至造成国有资产流失。仅有少数独立学院采用了股份制形式的合作方式。如华南理工大学与民营企业云峰企业广州文化教育有限公司合作，以独立学院办学模式共同创办了“华南理工大学广州汽车学院”。根据协议书，校企双方拥有学校总资产所有权的比例是华南理工大学占8%，云峰企业占92%，华南理工大学将负责指导学院的招生和教学计划的制订及教师队伍和管理队伍的建设，在任课教师、管理人员等人力资源上给予优先支持，所需费用列入学院办学成本，华南理工大学分享当年学院实收学费收入的18%以及学院运营净收益提取25%发展基金后用于分配部分的8%。这种股份制形式较好地体现了母体学校的无形资产价值，是一种可贵的尝试与探索。

下例是甲公司2.6亿元入股四川外语学院成都学院24.3%股份，与其他三方所签订的合同的部分内容。是独立学院产权模式的一种现实阐释。案例：甲公司2.6亿元入股××外语学院成都学院24.3%股份

背景成都学院是由××外语学院（作为国家办学机构）及乙公司（作为出资方）于2004年合作创办的独立学院，具有独立的法人资格，是在中国从事高等学历教育活动的教育机构，主管部门为四川省教育厅。现乙公司拥有成都学院100%权益，而××外语学院及乙公司均为成都学院之举办者。成都学院2004年成立独立学院时，××外语学院以名称使用权、优势的教育资源、先进的教育和管理经验等无形资产以及提供或组织师资作为合作条件；乙公司经评估作价出资人民币6 300万元（约7 157.5万港元）。××外语学院和乙公司为了拓展成都学院的业务，引入甲公司及丙公司为成都学院新的举办者，共同合作举办成都学院。因此，××外语学院成都学院与甲公司于2009年6月8日签订以下协议（下面所提到的本公司即甲公司）：

1.增资及权益转让协议主要条款增资及权益转让协议之主要条款载列如下：订约方：成都学院、乙公司、丙公司及甲公司详情根据增资及权益转让协议，成都学院新增的开办资金由丙公司及本公司同意分别以土地使用权及在建工程和现金方式认购，其中丙公司以土地使用权及在建工程经协定作价人民币2.55亿元（约2.897亿港元）（占成都学院增资后权益比例23.83%），本公司以现金认缴人民币1.3亿元（约1.477亿港元）（占成都学院增资后权益比例12.15%）。乙公司不参加增资认缴。增资后乙公司将其持有的成都学院12.15%的权益转让给本公司，价格为人民币1.3亿元（约1.477亿港元），本公司以现金方式支付对价。本公司用于认购及收购成都学院权益的总代价为人民币2.6亿元（约2.954亿港元）。增资及收购完成后，乙公司、丙公司及本公司分别持有成都学院权益的比例为51.87%、23.83%及24.30%。成都学院、乙公司及丙公司向本公司承诺，本公司增资的人民币1.3亿元（约1.477亿港元）不得用于成都学院经营活动以外的其他任何用途。增资、收购款的支付及验资（1）在增资及权益转让协议签署之日起5个工作日内，本公司向成都学院注资人民币1.3亿元（约1.477亿港元）；（2）在增资及权益转让协议签署之日起5个工作日内，本公司向乙公司支付人民币8 450万元（约9 600万港元），作为收购的首笔付款；（3）丙公司须在上述第（1）及（2）条所约定的所有事项完成后的22个工作日内完成丙公司评估报告中涉及的全部国有土地使用权证的变更至成都学院的工作；（4）在丙公司完成上述第（3）条约定的事项后的5个工作日内，本公司向成都学院注资人民币6 500万元（约7 385万港元）；（5）在丙公司完成上述第（3）条约定的事项后的5个工作日内，本公司向乙公司支付人民币1 950万元（约2 215.4万港元），作为收购的第二笔付款；（6）丙公司须在上述第（1）及（2）条所约定的所有事项完成后的60个工作日内完成包括但不限于丙公司评估报告中涉及的全部项目建设立项文件、项目用地规划文件、项目建设规划文件及项目施工许可文件等所有相关文件主体变更至成都学院的工作；（7）成都学院及乙公司须在上述第（1）及（2）条所约定的所有事项完成后的80个工作日内负责完成增资、收购和合作办学事宜获得必要的中国有关政府主管部门的批准（包括但不限于教育部门）的相关事宜；（8）在上述第（6）及（7）条所约定的所有事项完成后，由乙公司书面通知本公司，本公司收到书面通知后的5个工作日内向成都学院注资人民币5 200万元（约5 907万港元）；（9）在上述第（6）及（7）条所约定的所有事项完成后，由乙公司书面通知本公司，本公司收到书面通知后的5个工作日内向乙公司支付人民币1 300万元（约1 477万港元），作为收购的第三笔款项；（10）成都学院及乙公司须在上述第（8）及（9）条所约定的所有事项完成后的10个工作日内聘请具有合法资格的验资机构，按照增资及权益转让协议的约定审验各方出资并出具验资报告，并按照增资及权益转让协议相关约定完成本次权益变更在中国四川省民政厅的登记备案工作；（11）在上述第（10）条所约定的所有事项完成后，由乙公司书面通知本公司，本公司在收到书面通知后的5个工作日内向乙公司支付人民币1 300万元（约1 477万港元），作为收购的第四笔款项。认购及收购之总代价为人民币2.6亿元（约2.95亿港元），由本公司按照上述方式以现金支付。代价将以下文所披露的本公司于2007年5月首次公开发售所得款项余额支付。本次增资及收购的代价乃将经由中国境内具有合法资格估值师评估的成都学院净资产评估值、丙公司认缴成都学院增资的土地使用权及在建工程评估值作为定价参考依据，由各方共同协商确定。根据估值师发布的成都学院资产评估报告，于2009年2月28日，成都学院的净资产值约为人民币7.76亿元（约8.82亿港元）；根据各方协商认可，成都学院净资产值按人民币6.85亿元（约7.78亿港元）计算。根据估值师发布的丙公司评估报告，于2009年2月28日，丙公司经评估的土地使用权及在建工程价值约为人民币2.75亿元（约3.12亿港元），根据各方协商认可，丙公司土地使用权及在建工程价值按人民币2.55亿元（约2.897亿港元）计算。先决条件增资及权益转让协议自各方法定代表人或授权代表签字及加盖公章并按照上市规则经本公司法定决策程序通过相关决议，同意增资及权益转让协议的条款及该协议下的交易以及各方取得一切必要的批准及同意与履行一切必要的备案要求等后生效。终止增资及权益转让协议可于若干情况下终止，其中包括在增资及权益转让协议签署后12个月内，本次增资及收购未能取得教育部门的批准，则增资及权益转让协议终止。因增资及权益转让协议所述的若干情况导致增资及权益转让协议终止的：成都学院应在增资及权益转让协议终止后两年内向本公司全额返还已按增资及权益转让协议缴付的增资款，其中第一年返还金额不得低于全部应返还金额的50%，并计算实际到账增资款缴付日至实际返还日所产生的资金利息（按年息9%计息）。乙公司应在增资及权益转让协议终止后两年内向本公司全额返还已按增资及权益转让协议支付的权益转让款，其中第一年返还金额不得低于全部应返还金额的50%，并计算实际到账权益转让款支付日至实际返还日所产生的资金利息（按年息9%计息）。

2.合作协议主要条款合作协议之主要条款载列如下：订约方：××外语学院、乙公司、丙公司及本公司详情根据合作协议，协议各方同意：（1）共同举办成都学院；（2）成都学院将增加资本，增资部分由新增举办者丙公司及本公司分别以土地使用权及在建工程和现金方式认购；（3）本公司再以现金方式收购乙公司于成都学院之部分权益；（4）增资及收购完成后，乙公司、丙公司及本公司分别持有成都学院权益的比例为51.87%、23.83%及24.30%。成都学院的管理体制成都学院设立董事会，董事会是成都学院的最高权力机构，对成都学院的行政、财务、专业设置、学院建设、教师和管理人员聘任及教学设备购置等方面的重大事项作出决定。成都学院董事会由7名董事组成，其中××外语学院代表3名，乙公司代表2名，丙公司代表1名及本公司代表1名。成都学院将继续实行董事会领导下的院长负责制。院长由××外语学院推荐，董事会聘任，负责成都学院的教育教学和日常行政管理。费用的收取及分配成都学院按照中国国家相关法律法规规定收取学生学费、住宿费及中国国家政策允许收取的其他费用。各方同意成都学院应向××外语学院支付2008年7月至2012年6月五年管理费合共人民币3 300万元（约3 749万港元），截至补充协议签署日止已支付人民币2 000万元（约2 272万港元），尚欠余额应于2009年6月30日前支付。另外各方同意，成都学院2012年7月以后的管理费缴纳方式，是继续执行乙公司与××外语学院于2001年1月10日所签之协议书及2003年9月19日所签署之合作办学补充协议（简称“原协议”），还是按乙公司与××外语学院于2008年12月4日所签之补充协议（简称“原补充协议”）精神继续执行，根据届时的政策和情况由乙公司代表各出资方与××外语学院协商决定。原协议协定，自2004年起利益分配方法如下：（1）以国家计划招生3 000人的规模计算，学费收入扣除不超40%的学校运行成本后，按××外语学院占35%、乙公司占65%的比例进行分配；超出此规模的人数，按××外语学院占15%、乙公司占85%的比例进行分配。（2）如国家计划招生不足3 000人，××外语学院应参与成都学院其他办学收益的分配。（3）分配时间为每年新生入学后的40个工作日以内。（4）××外语学院、乙公司双方均有责任保证和监督40%的收费投入学校日常运行。原补充协议协定，自2008年起成都学院向××外语学院一次性缴纳五年的管理费，每年按人民币660万元（约750万港元）计，总金额共人民币3 300万元（约3 749万港元），在2008年12月31日前支付人民币2 000万元（约2 272万港元），余额在2009年6月30日前缴清。另外按原补充协议协定，成都学院2012年7月以后的管理费缴纳方式，是继续执行原协议，还是按此原补充协议精神继续执行，根据届时的政策和情况由乙公司与××外语学院协商决定。合作期限及终止各方合作期限为30年，自合作协议生效之日起计算。合作协议可于若干情况下提前终止，其中包括若在合作协议签署后12个月内成都学院举办者变更事宜未能获得教育主管部门的批准，则合作协议终止。

3.补充协议主要条款补充协议的主要条款载列如下：订约方：成都学院、乙公司、丙公司及本公司合理回报的分配及支付乙公司作为成都学院现时之100%权益持有人，丙公司作为乙公司之关联公司（定义见上市规则），乙公司和丙公司就各出资方所取得的合理回报的分配做出以下承诺：成都学院可分配回报的分配原则和方式：可分配回报是指包括学费和住宿费在内的成都学院全部办学收入扣除：①必要的办学成本；②法律法规要求应当提取的发展基金；③××外语学院依据合作协议提取管理费后，可以向出资方分配的合理回报。（1）若成都学院2009年当年的可分配回报高于或等于本公司实际总投资额的8%，乙公司及丙公司承诺，优先分配本公司不少于本公司实际总投资额的8%；若成都学院2009年当年的可分配回报低于本公司实际总投资额的8%，则全部可分配回报由本公司独享，乙公司及丙公司承诺放弃回报分配权；（2）若成都学院2010年当年的可分配回报高于或等于人民币2 340万元（约2 659万港元），乙公司及丙公司承诺，优先分配本公司不少于人民币2 340万元（约2 659万港元）；若成都学院2010年当年的可分配回报低于人民币2 340万元（约2 659万港元），则全部可分配回报由本公司独享，乙公司及丙公司承诺放弃回报分配权；（3）成都学院2011年至合作协议约定的合作期限届满，或补充协议约定的回购全部完成，若每一年当年的可分配回报高于或等于人民币2 600万元（约2 954万港元），乙公司及丙公司承诺，优先分配本公司不少于人民币2 600万元（约2 954万港元）；若每一年当年的可分配回报低于人民币2 600万元（约2 954万港元），则当年全部可分配回报由本公司独享，乙公司及丙公司承诺放弃回报分配权；（4）乙公司和丙公司承诺成都学院将于每年的3月31日前，向本公司支付上年度的回报（2009年可分配回报除外，2009年的回报于当年12月31日前支付本公司）。进入资本市场及回购安排乙公司、丙公司及本公司共同促进及协助成都学院或其最终权益所有者尽其所能以在不迟于2014年1月1日之前于认可之交易所挂牌上市（以届时法律法规允许的方式为准）。乙公司、丙公司及本公司一致同意，如成都学院或其最终权益所有者在2014年1月1日之前不能于认可之交易所挂牌上市，则由2014年开始；或确认成都学院现有办学许可证于到期后未能成功续期当年开始，由乙公司和（或）丙公司分四年回购本公司在成都学院的全部权益，具体为每年回购本公司持有成都学院6.075%的权益，该6.075%权益的回购价格为人民币6 500万元（约7 385万港元）或中国国有资产监督管理部门认可之估值师经评估确认的该部分股权的评估价值中较高者。上述回购全部完成前，本公司每一年仍应取得的可分配回报按以下方式计算：回购后本公司剩余，本公司按补充协议中所约：可分配回报=权益比例×当年应取得的全部4.30%可分配回报终止若本公司未能就收购及增资取得股东的批准（如需要）则补充协议、增资及权益转让协议终止。注释[15]余兴安.激励的理论与制度创新[M].北京：国家行政学院出版社，2005：65.[16]曹勇安.民办学校的产权问题[J].黄河科技大学学报，2003（9）：78.[17]盛洪.现代制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2005：81.[18]张丰.教育股份制：现代学校制度的一种理想[J].民办教育动态，2000（8）.[19]胡静林.人力资本与企业制度创新[M].北京：经济科学出版社，2001：6-7.[20]背景资料：私立华联学院的股权结构分为法人基金股、创办股和普通股三大类，股权初始比例分别为30%、25%、45%；法人基金股占全部股权比例的30%，为学校法人所拥有，为社会主义集体所有制性质的公共财产。它由全校教职工的知识入股、集体智慧、集体劳动成果与校董、华侨、港澳台同胞及社会各界的捐资所构成；创办股占全部股权比例的25%，为在学校创办过程中作出重大贡献、有较大知识投入、成绩卓著者而设。创办人分为A股和B股。[21]王培根.高等教育经济学[M].北京：经济管理出版社，2004：164.[22]徐晓东.社会转型与办学体制创新[M].杭州：浙江大学出版社，2004：179-181.[23]张丰，李哉平.论教育股份制的股权分配[J].教育发展研究，2000（6）：31.[24]徐汉明.现代物权制度与产权制度改革[M].北京：中国检察出版社，1999：120-122.[25]徐汉明.现代物权制度与产权制度改革[M].北京：中国检察出版社，1999：120-122.

3.6 高校独立学院可持续发展与契约的合理设计

独立学院的发展都是借助契约进行协调和激励的，其契约签订的过程，也是投资方与母体学校多次博弈的结果。原来签订的契约明显存在一些问题与漏洞，容易导致出现机会主义与道德风险，甚至引发法律、经济等各种纠纷。因此，必须对原有的契约进行必要的修改与补充，进一步明确双方的责任与权利，充分体现风险与收益相对称，促进独立学院的可持续发展。3.6.1 高校独立学院契约现存问题分析

契约又称合同、合约或协议，是交换权、利、责的有效方式，也是调节、处理、界定人们之间相互利益关系的基本形式。从根本上讲，契约本质上是一种制度的改进与完善，人们的经济活动都是借助契约进行协调和激励的，通过契约交易各方做出承诺，对未来的行为进行约束，各方就能以较低的交易成本实现各方目标。现代契约理论认为，根据条款的完备程度，契约被区分为完全契约和不完全契约。完全契约认为契约双方能够在事前将可能影响双方关系的所有可能出现的事件以及任何事件出现时契约双方的权利、义务、风险分享，对未来所有可能出现的任何事件都能够以毫无争议的文字写入契约条款。不完全契约则认为允许留有缺口，它意味着契约双方无法在事前就双方关系的所有未来事件达成一致，只在经济的原则下根据目前的情况部分地规定交易的属性和条件。一般说来，由于有限理性与交易成本的存在，契约不可能是完全的，这将导致双方可以借事后信息的非对称性、不确定性及契约的不完全性而采取机会主义行为。3.6.1.1 高校独立学院契约现存问题分析

独立学院契约签订的过程是母体学校与投资方多次博弈的结果，也是双方根据现行的法律法规进行的制度选择，契约明显是不完全的，存在着一些亟待解决的问题：（1）产权不明晰

产权不明晰使双方难以产生稳定的预期利益，特别是独立学院投资方更少地从长远利益考虑办学，而是强化了机会主义行为。这是由于产权不明晰未能达到对各主体的行为负责和相应约束。同时，独立学院的增值部分（如土地、建筑物等）没有明确的界定，如不加以规范，必将导致国家财产流失。在实际的操作中，投资方主要采用货币及实物资产投资，母体学校则主要以无形资产投入，双方以契约的形式明确责、权、利，这就使资金优势与办学优势得到了充分发挥。但是，独立学院的资产增值不是靠投资方原始资本的增值，而是国家的相关优惠政策，如土地划拨、税收减免等多种政策倾斜的作用以及母体学校的品牌资源，管理、教师等多方因素，不是简单的资本投入与收益问题。一方面，国家的政策将投资方投入的资产归为国家所有，另一方面，现存契约对资产增值部分没有进行产权界定，而按传统的收取管理费的办法，母体学校在事实上放弃了这部分资产的产权，显然与母体的实际贡献和风险不对称。（2）期限过长或过短

教育部在独立学院的审批上，存在着事实上的对公办高校举办独立学院数量及资质的限制，具备申办独立学院的高校为有硕士培养权的单位且最多能举办两所独立学院。因此，独立学院这块招牌已成为了稀缺资源，这意味着将潜在的更优质的投资方拒之门外。独立学院母体学校由于担心学生的稳定及收益等诸多因素，倾向于与投资方形成长期的合作，而投资方做出专用性资本关系投资后，担心事后重新谈判被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于母体学校违约使他的投资贬值，通常也强调较长的契约期限。独立学院的契约期限有长有短，少则几年，多则40年以上。过长或过短的期限，其实都不能形成有效的激励。（3）管理费比例过高或过低

从全国的情况看，绝大部分学院主要是按学费比例上交管理费，这种分配方式简单，可操作性强。但是，由于没有进行相应的成本核算及具体的制度规范，管理费上交的比例没有一个客观的标准，导致交纳管理费的比例出现了过高与过低的两种倾向。根据对全国17所独立学院管理费的抽样调查，发现上交学费30%的2所，20%的7所，15%的3所，股份占20%的1所，结余40%上交的7所，未上交的3所均为母体学校投资兴办的。过低表现在仅上交学费10%甚至更低的比例作为管理费，严重贬低了母体学校的实际投入的价值，将会导致国有资产的流失或出现寻租。过高的比例达到40%以上，这显然也不利于独立学院的建设与发展。尽管没有一个科学的标准来确定这个比例，但纵观全国大多数的独立学院上交学费比例，主要集中在15%~25%这个区间。（4）准入与退出不规范

投资独立学院，仅有良好的愿望是不行的，投资方必须具备良好的资质，如个人的信誉及资产等各种因素。从出台的一些政策看，国家通过提高独立学院的市场准入来确保独立学院承担债务的能力，降低母体学校的风险。母体学校一般倾向于选择那些经济实力雄厚的企业，这些企业能够通过资金的运作来解决其建设与发展所需的巨额资金，但企业的兴衰对独立学院的发展有相当大的影响。特别是少数投资方的初衷仅仅是追求经济利益，通过国家对独立学院数量的限制而提高其转让的价格，获取超额经济回报。也有一些独立学院的投资方管理不善或资金的问题，导致经费紧张，甚至挪用独立学院的经费，学校发展迟缓，而长期契约导致社会优质资金找不到进入的渠道，这也是教育资源的浪费。（5）缺乏风险防范意识

作为法人的独立学院有资格享有民事权利，承担民事责任，广泛地从事民事和经济活动。在教育责任的承担上，则以自己独立的财产承担独立的责任。投资方往往注册一家教育公司，以有限责任公司的名义投入资产，在法律上承担有限责任。投资方的期望往往是无限增值与无限回报，这种有限的资金投入与无限的回报期望和母体学校无限的责任与有限的收益是矛盾的，必然会产生摩擦。多数独立学院没有健全的财务会计制度，没有做到科学理账、账目公开，少数企业和投资方在投资办教育时，也在其他领域有投资，出现了挪用或抽逃独立学院经费的行为，只有少数独立学院建立了发展基金及风险金制度。值得一提的是原来存在多个公办民助二级学院的高校，由于暂时不能突破教育部对两所独立学院数量的限制，导致一些遗留问题无法解决，这些公办民助二级学院已经形成了固定资产，也有大量的学生，但未经教育部的审批，属非法办学，这也会导致经济与法律纠纷。3.6.1.2 不完全契约的背景分析

独立学院双方签订的契约是当时政策环境下的产物，双方按照国家的有关政策法规，规定一个大致的约束构架，就双方责任与义务、收益等作了粗略的规定。正因为如此，其契约显然存在着漏洞与缺陷，要么缺少激励，要么疏于约束，必然会产生效率较低的问题，甚至是严重的问题，这就需要双方根据独立学院发展的实际及现行有关政策的规定，进行谈判与补充契约，以形成有效的激励与约束。（1）政策法规不健全

现有的法律法规对独立学院的重大问题没有作出明确的规定，导致在实践过程中出现了无法可依，尽管一些母体学校试图完善契约，但囿于政策的缺失而被迫放弃。如独立学院产权的不明晰导致了双方责、权、利不明确。独立学院本身融入了母体高校的无形资产和有形资产，又有各种性质的不同资金投入，多种不同性质的资产，成分融合在一起，使得独立学院产权十分复杂。按照国家的政策规定，独立学院的终极产权属学校所有，没有将财产主体人格化，独立学院的产权关系事实上处于待定状态。由于国家的政策只是对独立学院资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对投资方投入和办学积累增值部分的产权及独立学院终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，产权纠纷将无法回避，导致投资方事实上的缺乏动力及机会主义倾向。因此，政策法规的不健全是契约不完全的重要原因。（2）有限理性的限制

独立学院是新事物，其契约也是当时政策环境的产物。2003年，教育部对原有公办民助二级学院进行了清理和规范，设置了申报独立学院的相关条件及审批程序，最后批准了187所独立学院。由于当时申报时间紧，双方的契约的订立，对未来学校的发展及国家的政策并不清楚，不可能在事前把与契约相关的全部信息写入到契约的条款中，也无法预测到将来可能出现的各种不同的偶然事件，更无法在契约中为各种偶然事件确定相应的对策以及预知事后的效果，双方对一些政策缺失的问题采用模糊的语言来暂时达到一种平衡，如契约的期限等。也许契约安排在开始时是理想的选择，但它发展下去就可能阻碍发展。（3）信息不对称导致机会主义行为

独立学院的发展都是借助契约进行协调和激励的，交易各方通过契约做出承诺，对未来的行为进行约束，各方就能以较低的交易成本实现各方目标。但是，在契约签订后，母体学校往往不能直接地干预投资方具体的行为，即存在着母体学校无法观察到、无法监督到，事后无法预测的行为所导致的信息不对称与机会主义行为。同时，对契约条款执行结果的考核也存在着种种困难，要清楚地进行考核，需要付出高昂的机会成本。投资方可以用这些信息的非对称性尽量逃避风险或实现利益最大化，把成本与风险尽量转移到母体学校身上，而母体学校则可以利用解除契约作为威胁，对已形成的专用性投资进行“敲竹杠”。3.6.2 高校独立学院契约的合理设计与构建

独立学院契约问题的核心是寻找最优化的安排，即使独立学院双方有足够的激励去按照有利于双方利益行事，同时最小化与所谓“套牢”可能性相联系的行为风险，防止双方利用契约条款中未明确规定的部分违反契约的机会主义，设计包括通过不同形式的严厉的惩罚而禁止非契约行为，如契约废除导致的专用性资产贬值等手段，形成对双方的有效激励与威胁。3.6.2.1 最低要求：风险的规避

所谓风险，就是指投资收益的不确定性，一次经济业务可能带来收益，也可能无法实现其预期的目标，风险将客观存在。双方的契约不可能解决每一个发展阶段上所有可能出现问题的程序，因为将来的结果往往与缔约时所期望的结果不一致，有些风险是可预见的，有一些风险发生的概率很低，有些损失很难预测，而有一些是无法预见的。特别是潜在的和新的利益出现，双方有可能由于分配的不均而产生矛盾与冲突。

无论是契约条款的设计，还是签约谈判，其复杂性和不确定性决定了全面、准确地设计契约的条款是不现实的，存在着一系列的不可预见的突发事件与风险。因此，这就要求双方加强对风险的防范，特别是通过契约的形式明确双方各自应承担的责任。契约生效后，独立学院双方应当按照约定全面履行自己的义务，一方不履行契约义务或履行契约义务不符合契约约定的，应当承担违约责任。独立学院双方签订契约后，没有详细规定的那部分权利、责任与利益的配置必然影响双方的行为选择。特别是当准租产生时，要准确地分解每一种因素的贡献率是不可能的，此外，信息环境和有限理性不能使双方准确地计算边际生产率。在订立契约中，双方都有动机从总收益中获得尽可能大的份额，但是，产权的排他性决定了并非双方的需求都可以得到满足。独立学院所有权主体虚置和缺位导致投资方追求短期效益，为母体学校埋下了民事责任和侵权债务等诸多的隐患，母体学校面临着有限的收益与无限责任的严重不对称。根据《合同法》第114条规定，当事人可以在合同中约定，一方违反合同时，向另一方支付一定数额的违约金、赔偿损失、强制继续履行以及其他补救措施。因此，双方的协议应充分体现在事前对各种机会主义及道德风险行为的保证措施，通过提供质物、保证金、基金等多种形式，来加强风险防范。

双方面临的风险还表现在：

一是政策风险。所谓政策风险主要是指国家政策变化对独立学院产生的风险。国家可能在招生等方面进行政策调整与变化，会对独立学院的发展带来很大的影响。当然，国家的政策变动主要是支持学校的发展。但双方在契约中一定要明确，如遇政策的变化对学生的安置及资产的处理等作出明确的规定，双方可以每年划出学费的一定比例作为风险防范基金及建立公积金制度，以应付突发事件，化解双方的风险。

二是声誉风险。双方预期独立学院学生规模扩大将产生规模效益，但是，一味扩大学生规模，不调整专业结构，将对独立学院发展带来重大危机。一方面是规模扩大到一定程度将增加单位学生培养的平均成本；另一方面，即使在一定时期能降低成本，但不保证教学质量，不注重专业特色，毕业生的低质量不仅严重影响了独立学院的生存与发展，还影响公办高校的声誉。因此，双方要在契约中要明确其招生数量与专业必须依据国家的相关政策，如按普通本科评估标准进行招生规模的大致确定等。对办学质量和办学条件达不到国家规定要求，或办学秩序混乱、管理水平差的独立学院，双方在协议中要明确各类处罚，包括中止合作。

三是财务风险。公办高校要指导和帮助独立学院建立健全财务机构，完善财务制度，定期对学校进行财务检查、监督和指导，促使学校提高经费使用的效益，保证资金的正确用途。健全内部会计控制制度，规避财务风险的产生，特别是防范投资方变相转移与挪用学校资产，为学院发展创设良好的经济秩序。双方在契约中明确成立财务部，配备专职财务人员，在银行开设了独立账户，财务部的主要负责人由公办高校财务处委派。财务部全面负责学院的财务核算、资金筹措、财务报表、资产管理等工作。每月初，财务部要向院长、董事会报送上月的财务报表和预算执行情况，使得财务运行状况在学院的控制之中。3.6.2.2 现实选择：防止机会主义

尽管独立学院双方从联合办学中得到收益，但收益中也蕴藏着冲突，因为双方都希望能从中获取更可能大的利益份额。独立学院双方都有机会主义行为倾向，对此可以分为两类：一类是对联合剩余最大化行为的偏离，导致现有契约条款下收益的事实上的再分配，另一类是双方一开始就指望榨取更有利的契约条款或者强迫重新谈判以便合乎法律地修改以前的条款。但是，机会主义行为的代价是高昂的，不仅直接消耗资源，更是贻误了独立学院的发展。所以，双方的契约要在风险规避的基础上，防止机会主义的行为，形成新的制度约束，调动双方的积极性。（1）契约的期限

我国《合同法》第46条规定：“当事人对合同的效力可以约定附期限，附生效期限的合同，自期限届至时生效。附终止期限的合同，自期限满时失效。”独立学院双方在契约中设定一定的期限，并把期限的到来作为合同效力的发生或消灭的根据。契约一经依法成立，就具有法律效力，当事人各方须严格履行，任何一方都不得擅自变更或解除。过短的期限不利于保护投资方的合法利益及调动其积极性，也容易促使其追求短期利益而放弃教学质量，投资方不愿意多投资，这种投资的最佳效率与事实上的投资不足之间存在着较大的效率损失。过长的期限，双边的依赖就会逐渐形成，这种情况意味着竞争市场交易会消失，这种类似垄断的情形会导致产权的低效率及寻租的可能。对投资方来讲，长期契约是非常必要的，由于资产的专用性，如果没有时间的保障，就可能无法通过市场收回投资及社会效益无法充分体现。所谓资产专用性是指在不牺牲其生产价值的前提下，某项资产能够被重新配置于其他替代用途或是替代使用者重新调配使用的程度。资产的专用性越强，越需要交易双方建立一种稳定的、持久的契约关系。不同的契约方对交易专用性投资的依赖可能是不同的，资产专用性越强，其所有者对交易的依赖性越强，越有可能被合作方的事后机会主义行为所损害，事后被“要挟”的可能性越大，越容易被套牢。但母体学校也要防止因资产专用性而导致低效率与垄断的形成，可以通过其他形式，为投资方进出设立一个通道，如果合作方违反契约，那么母体学校可以很容易地找到替代性伙伴，其发生机会主义行为的概率就会大大降低。因此，独立学院契约关系的连续性意义重大，双方应在一定期限的基础上不断对契约进行修订与补充。（2）明确准入与退出

投资高等教育，仅有热情是不够的，必须强调一系列具体的条件，主要是要有学校的性质，创办地点、创办人、办学者、资金来源及保障，资产的归属、学校发展规划等项目，特别是应对投资方的办学动机、经营信誉提出具体的要求，对投资方的资金实力与融资能力等做出具体的规定。建立该制度的目的在于，明确独立学院的初始所有权，避免产权纠纷。国家委托相关部门或中介组织，对投资方的实际投入资本进行核实与登记，促使独立学院迈入规范化发展的轨道。另外，产权交易是产权流动与重组的重要途径和手段，产权重组是产权交易的重要目的和结果。如果资源产权的初始安排就能保证资源最优配置，实现产值最大化，那么，产权的交易和调整就没有必要，也不会发生。我国《合同法》第79条规定：“债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人，”这是关于合同权利转让的规定，所谓合同权利的转让，是指合同债权人通过协议将其债权全部或部分地转让给第三人的行为。在现实中，为优化资源配置，资源产权必须不断地流动起来，即调整产权安排，才可能不断地使产权安排适应能力资源最优配置的要求。独立学院产权的界定可能是低效的，但产权可以通过转让变得高效，建立一种有效的产权制度，使产权从低效人的手中转移到高效人的手中，那么独立学院整个效率会大大提高。对那些资金不雄厚或管理不善的独立学院，双方契约必须规定转让的条件与前提是什么以及如何实现转让，明确规定转让的条款。同时，产权转让的前提必须要有母体学校的参与，而不是投资方单方面的经营活动，母体学校要有权决定是否转让及转让的对象。在转让时，必须进行资产清理，防止国有资产流失。3.6.2.3 制度创新（1）完善法人治理结构

所谓法人治理结构可以分为两个部分：治理结构和治理机制。法人治理结构包括董事会、监事会、管理层等。而治理机制包括用人机制、监督机制和激励机制等。这两者共同决定了法人治理效率的高低。由于独立学院法人治理结构的不健全及信息的不对称，投资方有可能并不按照契约有利于母体学校利益为行为准则，而是其自我利益成为行动的最重要的决定因素，出现机会主义及逃避，契约的不完全性导致风险与剩余很高。

完善法人治理结构的重要内容之一，就是以契约的形式把双方的权利义务关系固定下来，其中当然包括投资者应得的合理回报与对应的处罚。还包括如何配置和行使控制权，如何评价和监督董事会、管理层和工作人员，如何设计和实施激励机制。设计一种制度，投资方将资产交由董事会托管，学院董事会是学校的最高决策机构，拥有对院长的聘用、奖惩以及解聘权，其他人员受雇于董事会，组成董事会领导下的院长负责制。即独立学院治理结构是建立在出资者所有权与法人财产权分离的基础上，学院内外部的股东会、董事会、监事会及管理层及其他利益相关者之间的权力制衡机制。各机构之间既能各司其职、各负其责，又能相互联系、相互制约。这种制度安排，是一种权力的制衡机制，也是一种激励机制。因此，要在现有的治理结构基础上，进一步完善独立学院的治理结构和治理机制，发挥校董事会、监事会的作用，通过明确双方行为，形成有效率、合作共赢以及激励、约束设计，共同确定契约安排的自我实施机制。（2）构建股份制产权模式

任何法人治理结构的建立都离不开产权的明晰。法人治理结构表面上看是廓清各个利益主体分配关系和其他权利义务关系，但实质还是落实产权关系。明晰产权，就是根据产权的性质及功能，对独立学院资源的不同属性应交由不同主体使用，对各方主体的个体利益与共同利益进行必要的界定，明确各产权主体之间的产权关系，这是保证独立学院资源配置的有效率、形成有效竞争激励机制的必然要求。独立学院之所以能够发展迅速，无不是依托了母体高校的品牌优势和声誉才获得了社会的认可，无形资产的形成是母体高校几十年甚至上百年才形成的。独立学院通过合作的方式迅速获得了母体高校品牌的使用权，跨越了塑造自我品牌的漫长阶段，避免了较大的教育风险，节约了成本，为学院带来了巨大的经济效益。另外，母体学校无形资产的转让中还存在着机会成本问题，对学校品牌这类无形资产，在转让后给原来的权利所有者带来了市场竞争加剧，成本增加，甚至造成无形资产的价值损失。因此，母体高校通过无形资产入股或收取管理费的方式来体现其品牌价值。独立学院“转设”以后，双方的合作关系就宣告中止。

实践证明，独立学院的发展使得投资规模超过了单一投资者所能承受的限度，这客观上要求资本的集中。而大规模的投资如果由单个投资者提供，也加大了其投资风险。因此单个投资者存在着分散投资风险的内在需求，从而以有限责任为基础的股份公司应运而生，这正是现代公司的典型形式。多个所有者合作办学的形式，可以降低合约各方的风险。股份制模式更便利地采用了一种可以更加节约交易成本的制度，它肯定了人的经济理想，从委托代理的角度，解释和明晰产权，从激励约束机制角度肯定并限制人的利益追求。通过股份制产权的构建，独立学院的组织特征形成了一个双法人结构模式，即以办学为目的的股份公司法人和由股份公司投资设立的学校法人，这种完善的法人制度，使得单一的原始财产所有权分离为法人所有权和股权。学校的经营权、管理权始终掌握在熟悉教育规律的母体高校手中，投资方不得以股东身份过多干预学校的具体事务，只能通过股东大会形式反映出投资者的意愿。通过这种产权关系，由此带来了利益关系的重新建构，为新的投资主体进入提供了可能性，也有利于解决原来遗留的公办民助二级学院的问题，为学院的快速发展打下了良好的基础。同时，投资方的投机行为或短期补偿行为大大降低，股份制的形式，明确了各自股权，母体学校可以参与整个经费使用、分配，这种激励与约束机制较好地维护了双方的利益。有利于明确投资方与母体学校的权利与责任，即权责明确。股份制模式将母体学校与投资方紧密结合在一起，较好解决了现实中无法回避的一些问题和矛盾。有利于明确双方的权利、责任边界，使权利与责任对称，形成有效的激励与约束。

3.7 独立学院产权的法律保护

法律是国家制定或认可、由国家强制力量保证其实施的一种社会调节手段，与一般的行政规章、政策相比，法律更具有强制性、稳定性和持久性，它不因人的主观意志而改变。我国目前独立学院产权的不明晰均源自对产权法律关系的主体与权能的不明晰。因此，要解决独立学院的产权问题，最基本的是要理清和界定独立学院财产权法律关系主体即举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权等一系列权利与义务的内容。产权明晰的关键在于产权的界定，特别是要通过国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的法律行为并加以保障。通过梳理国家相关独立学院法律、法规，可以看出国家对民办学校所有权的规定体现了“有限理性”决策与“渐进决策”的思想。即追求的是满意的而非最大化效用的决策，是一种决策的不断优化。对独立学院产权政策的分析，有助于深刻地认识和理解独立学院产权问题，也有助于促进教育产权政策法规的改善与完善，也有利于提供一种新的教育研究的理论思考方式，以下就国家出台的相关法律对民办学校产权的影响作一些探讨，因为独立学院也是属于社会办学，其本质上应归类于民办高校。3.7.1 国家相关法律法规对独立学院产权的规定及影响3.7.1.1《促进法》中关于产权的规定及影响

首先看2002年通过的《促进法》的规定：

第三十五条和第三十六条：“民办高校对举办者投入民办高校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权，”“民办高校存续期间，所有资产由民办高校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”明确地规定了民办高校财产属于法人财产，其所有权归法人并受到法律保护，而举办者没有收益、占有等权利。

第五十一条：民办高校在扣除办学成本等费用后，“出资人可以从办学节余中取得合理回报”。政策已有了相当的进步，明确了出资人可以在一定范围内取得回报，这是根据民办高校发展实际的政策进行调整的。

第五十九条：民办高校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。由于此项规定没有明确的参考依据及具体明确的细则，出资人投入资产的最终归属及剩余财产没有明确界定归属。

总体上讲，《促进法》在很多方面对原有的政策进行了改进和调整，对民办高校享有的法人财产权作了比较详细的规定。民办高校对举办者投入民办高校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。法人财产权是法人所享有的以经营权为核心的全部财产权的总称。这种财产权实际上就是经营者具有的对实物财产实施的实际支配权。在我国的法律法规的规定中，民办高校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。如果将产权理解为“财产所有权”，那么民办高校的产权关系是比较清楚的。但需要注意的是，上述法律、法规并没有用“产权”这一概念，而是直接用“财产所有权”概念。《促进法》允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权，清偿后的资产按有关法律、法规处理，只有投入机制，没有退出机制，收益与各自投入成本不相符合。对民办高校产权法律关系主体即举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定不明晰。3.7.1.2《民办教育促进法实施条例》中关于产权的规定及其影响

2004年4月1日执行的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）的规定：

第五条：“民办高校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办高校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办高校举办者的出资。”对初始财产权进行了产权界定，肯定了无形资产的价值。

第三十七条：“在每个会计年度结束时，捐资举办的民办高校和出资人不要求取得合理回报的民办高校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办高校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。”规定了合理回报遵循的

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