作者：任智勇
出版社：中国人民大学出版社
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晚清海关再研究——以二元体制为中心试读：
前言
一、缘起当2001年年底决定从德国回国跟随茅海建老师从事实证史学的研究时，我并不知道自己将会从事晚清海关史这样的课题。我更不知道的是，在我的面前，横亘着一座座高峰。几乎可以从马士（Hosea Ballou Morse）开始说起，在他的后面有魏尔特（Stanley F．Wright，也有译作“莱特”的，“魏尔特”是其中文名）、黄序鹓、贾士毅、汤象龙、陈诗启……
我是在第一次进入中国第一历史档案馆（以下简称“一史馆”）的时候，才开始接触到海关档案的。当时我为如此之多且详尽的档案感到振奋，于是便开始查阅起来。当时唯一的感觉是：档案中的记载似乎与前辈学者的研究结论有所出入——在海关体制方面和财政收支方面。于是，我就在档案馆中继续查阅。
暑去寒来，我在档案馆的查阅不知不觉过去了五年。到中国社会科学院近代史所参加工作之后，我还去了中国社会科学院经济所图书馆、英国国家档案馆、伦敦亚非学院等机构查找资料。
回想起来，我还是觉得有些后怕，在开始查阅档案的第一年中，我根本不知道自己的研究是否能有结果，更不知道是否可以在前辈学者的研究基础上有所突破。万幸的是，由于一史馆在整理档案时打破了军机处录副奏折原本按月打捆的传统，而是按照十八大类的分类方式进行分割，于是所有洋关的档案和其他榷关的档案混杂在了一起，奏折按照朝年混杂在了一起。这样，我在看档案时就突破了洋关、常关的界限，突破了1840年这样一个近代、前近代的巨大分界线。于是，我将海关放在了榷关的视野之下考察；于是，我抹平了人为的时代鸿沟。
原本，我抄录的档案大致可以分成两部分，一部分是文字部分，即各榷关的奏销折和朱批；一部分是数据，即各榷关的奏销清单。在我的博士论文中，曾试图将两者糅合在一起，分成海关制度研究和财政收支两部分。后来发现，其实这是“贪多嚼不烂”。因此，我觉得先出版关于晚清海关体制的这部分，以求先行澄清对晚清海关体制的一些误解。
后世的研究者在看待历史时，总不可避免地带有他所在时代的眼光：在发现历史人物无法察觉的问题时，也常常会将后世的理解加诸历史。晚清海关的研究也同样如此。与当代的海关不同，明清以来的榷关（包括后来的海关）担当着后世的税务与财政的职能。具体地说，在财税方面，晚清的海关职能包括估税、收缴税款、保管税款、分配税款。后来税务司逐步拓展的权力——海务—港务、贸易统计、外交等——都是游离于海关监督权限之外的。辛亥革命时期，税务司趁机攫取了原属于海关监督的税款收缴、保管、分配等权力。而民国之后的这种印象却常常被叠加到了晚清海关的身上。历史的误会由此形成。二、前人研究及已刊史料
关税作为晚清财政重要来源，在清代就已受到相当的关注，但除了一些只言片语的论述和闪烁着真知灼见的断语之外，甚少较为全面的探讨，更没能以详尽的数据为基础而展开讨论。
真正开始全面讨论海关问题则始自民国。随着关税自主权问题受到越来越多的关注，国内探讨海关的书籍和文章大量增加，根据江恒源《中国关税史料》一书第十八编的统计，从民国二年到民国十九年（1913—1930）出版的书籍达31部，文章则达304篇。这些研究中最重要的当数黄序鹓的《海关通志》，武堉干的《中国关税问题》，常乃德的《中国财政制度史》，金体乾的《海关权与民国前途》，贾士毅的《关税与国权》，李时权的《中国关税问题》。国外出版的主要研究著作有吉田虎雄的《中国关税及厘金研究》，高柳松一郎的《中国关税制度论》，魏尔特的《中国关税沿革史》、《赫德与中国海关》，马士的《中华帝国对外关系史》。
若对这个时期国内外的研究进行比较，我个人以为，此时国内的研究大多还比较粗糙，问题主要集中于关税自主权的丧失，史料搜集也欠全面，但同时也有足以流传后世的成果，如汤象龙的《民国以前的赔款是如何偿付的》、《民国以前关税担保之外债》、《光绪三十年粤海关的改革》，郑友揆的《我国海关贸易统计编制方法及其内容之沿革》。而国外的研究由于马士、魏尔特曾为税务司而将目光集中于赫德本人，形成了中国海关史中的“赫德神话”（详见本书第一章第二节），这种将赫德及其税务司视为近代海关核心的研究态度，也极大地影响了此后的中国近代海关史研究路向。吉田虎雄、高柳松一郎两书则属早期的研究，内容似过于简略。
此后数十年，研究著作较少，但多为精要：彭雨新出版了《清代关税问题》，《中国近代经济史资料丛刊》编辑委员会主编出版了《帝国主义与中国海关资料丛编》10种，加拿大学者葛松出版了《李泰国与中英关系》。
进入20世纪80年代以后，以陈诗启为首的厦门大学的中国海关史研究中心异军突起，召开了三次中国海关史国际研讨会，而海关档案中所含的晚清以来大量社会经济史料，也引起国内外社会经济史研究者的兴趣，研究的论文和著作大量增加。主要有陈诗启的《中国近代海关史问题初探》、《中国近代海关史》，戴一峰的《近代中国海关与中国财政》，连心豪的《中国海关与对外贸易》，汤象龙编著的《中国近代海关税收和分配统计》，汪敬虞的《赫德与近代中西关系》，卢汉超的《赫德传》。在这些研究中尤以汤象龙编著的《中国近代海关税收和分配统计》、陈诗启的《中国近代海关史》最为引人注目。前者是作者在50年前收集的资料基础之上的整理成果，是目前对清代关税财政数据最完整的整理。汤象龙先生的研究无疑为日后海关史、财政史研究奠定了深厚的基础。后者对以赫德为核心的税务司的发展史进行了全面描述，与魏尔特不同之处是，作者运用的资料除了税务司本身的材料之外，还有大量中方的材料，并揭示出税务司对中国关税自主权和中国晚清政治的危害性。
以上为海关史研究状况，下面叙述与关税收支问题相关的财政史研究状况。
关税的支出主要由海关监督所掌控，因后来未曾有大规模的统计，资料分散，其研究也就变得比较困难。虽然近代财政史研究者大多论及关税，但仅讨论关税的收入，而甚少涉及支出状况，如贾士毅的《民国财政史》、胡钧的《中国财政史讲义》、彭泽益的《十九世纪后半期的中国财政与经济》。此与罗玉东的《中国厘金史》出版后学界对厘金收支分析不断深入的情况形成明显的对比。汤象龙编著的《中国近代海关税收和分配统计》出版后情况有所改变，周育民的《晚清财政与社会变迁》，邓绍辉的《晚清财政与中国近代化》都利用了汤象龙先生的研究，探讨也有所深入。
可能与当时日本对中国财政研究较为深入有关，日本对中国海关的研究多是作为中国财政的一部分来进行。最重要的有：木村增太郎的《中国财政论》，该书对关税进行了讨论；滨下武志完成了他的《中国近代经济史研究——清末海关与通商口岸市场圈》，该书对晚清之财政和金融问题给予了很大的关注；冈本隆司的《近代中国之海关》，该书前半部涉及晚清税务司制度的起源，后半部则专注于关税与历届政府的财政关系。三、档案情况
晚清海关分成税务司和海关监督两个部分，其档案自然也在两个官僚系统中生成。
税务司系统的档案又分为各地税务司的档案和总税务司的档案。各地税务司的档案除了因战争等原因而遭毁坏的部分外，遗存的多保存在现在的各个海关。厦门大学一些研究成果利用的就是厦门海关所保存的档案。总税务司档案除了一部分被运到英国和美国外，剩余部分原保存在中国海关总署，20世纪80年代因一史馆拒绝接收而转交给了中国第二历史档案馆，现正与剑桥大学合作整理。由于历史的原因，税务司系统的档案多为海关研究者所利用，其研究成果也较为丰富。本书因主旨不同，甚少直接使用税务司系统的档案，写作中涉及税务司时主要依靠已有的研究成果。
海关监督系统的档案可分成三个部分，即各海关监督档案、各地督抚档案中涉及海关的部分和中央机构档案涉及海关的部分。就目前保存情况来看，各地海关监督档案还有部分是保存完好的（如江汉关监督的档案，保存于武汉市档案馆），但不对外开放；地方督抚衙门的档案，就目前所知，基本没有完整保存下来的。保存较好的是一史馆和台北“故宫博物院”的朱批奏折、军机处录副奏折、户部—度支部档案、税务处档案。构成本书资料主体的，就是一史馆军机处录副奏折。其中主要有两项：一是关于海关的折片，二是关税奏销清单。后者是督抚关税奏销奏折的附片，说明关税收支等具体数字，对我日后希望研究的关税收支数据分析而言，更为重要。需要特别提出的是，我所使用的以上两项档案，原件存于一史馆道光、咸丰、同治、光绪、宣统五朝“军机处录副奏折·财政类·关税项”。20世纪20、30年代在汤象龙先生主持之下曾抄录过的军机处此类档案，其数量超过我现在所能看到的档案。该抄档现存于中国社会科学院经济研究所图书馆，但有缺失。该馆所藏汤象龙先生根据抄档整理而成的《清代关税收支报告表》更显珍贵，这些报告表是汤象龙先生等人当年对抄档整理的结果，由于原有部分抄档的丢失和原档的不完备，这些材料已成为唯一可以信赖的数据来源。然而我对抄档、报告表的相关核校工作还在进行中，本书仍以军机处录副奏折为主，其他材料作为补充。四、本书基本结构
前人的研究已是如此高深与宽广，留给我这个后生晚辈的空间并不太多。但他们的研究为我提供了许多思路，引我继续向前，仿佛黑暗中的路灯。本书可以说是站在前辈学人的肩膀上的成果，但我不能确定是否真能看得更远。
第一章我将通过对粤海关监督一份奏折的分析，试图展示长久以来为很多研究者所忽视的一个问题：海关监督究竟承担着何种职能？继而对海关史主要研究著作进行梳理，看看海关监督如何被学界所忽略。
第二章描述了第一次鸦片战争之前清代的对外贸易管理体制。这套体制对后世影响很大，后来的体制多由此衍生而来——尤其是主要针对南洋与西洋贸易的粤海关的管理体制。
第三章描述了第一次鸦片战争前后粤海关的外贸管理体制。在考订粤海关监督的任期和出身之后，笔者分析了粤海关监督的基本职责，并指出了十三行商人的部分官方职能——承担部分估税职能，这种制度对理解日后的海关制度至为重要。
第四章是关于第一次鸦片战争后西方对清朝贸易体系的冲击。这种冲击的结果就是粤海关监督体系的终结，领事担保制、三国委员会和税务司体制的初步建立。
第五章是关于清政府对通商口岸权力体系的调整。一方面是为了应对开埠之后纷繁复杂而又前所未有的局面，一方面也是为了调整自税务司设立之后对海关的控制，清政府在各通商口岸大多设立海关道以控制局面。本章即以东海关和山海关为例说明清政府的基本考虑。
第六章是关于海关二元体制基本情况。真正开始确立海关监督和税务司之间权利划分并确保税务司地位的事件是《北京条约》赔款的偿付。海关监督内部有一个完整的管理机构，而其设置也与税务司有很明显的针对关系。
第七章是关于海关二元体制的终结。二元体制的弱点使得在辛亥革命中海关监督应对不得力，而得到列强支持的税务司系统以保护外国债权人的名义攫取了原属于海关监督的关税收纳、保管、支配诸项权力，二元体制自此终结。
最后是我的初步的结论。“清史研究丛书”重启说明“清史研究丛书”原由戴逸先生发起主编，中国人民大学出版社出版发行。从1988年开始至2001年，它曾推出《清前期天地会研究》、《戊戌思潮纵横论》、《四库全书纂修研究》、《清代八卦教》、《明清农村商品经济》、《革新派巨人康有为》、《晚清乡土意识》、《清代族田与基层社会结构》、《乾隆帝及其时代》、《洪亮吉评传》、《康雍乾三帝统治思想研究》、《清代区域社会经济研究》与《晚清讼狱制度的社会考察》等13部力作，在清史学界产生过重要影响。但由于种种原因，该丛书的出版一度中断。现经中国人民大学清史研究所与中国人民大学出版社协商，决定从今年起将其恢复起来。
清朝是中国君主专制统治的最后一个王朝，在其统治的近三百年时间里，中国不仅经历了由强盛到衰弱的转折，也经历了社会性质从传统到近代的深刻变革，这就决定了这段不寻常的历史里蕴藏着极为丰富的内容，同今天国人的社会生活的各个方面，也必然发生着多方面的密切关联。人们常说，“中国今日之疆域版图和新中国成立之初的人口基数即奠定于清朝，当代中国的政治、经济、文化、外交和民族问题，许多也都由清朝演化、延伸而来”，这的确是对清史研究之学术价值和现实意义的极好概括。我们之所以致力于推动这套丛书继续编辑出版，其宗旨和动力来源也正在于此。“清史研究丛书”是发表高水平清史论著和重要清史文献的专业学术平台。它强调学术的前沿性和国际性，提倡严谨、扎实的学风，崇尚史学的综合功夫，鼓励跨学科视野和方法创新。就研究内容而言，它则坚持清代前后期历史的一贯性和统一性，反对将其前后人为加以割裂的做法。
本丛书仍由中国人民大学清史研究所负责组稿和审稿。
中国人民大学清史研究所正式成立于1978年，其前身为1972年组建的清史研究小组。三十多年来，清史所的成员们在学术研究和教学方面均做出了积极努力，并得到国内外同行的宝贵支持、帮助和认可。2000年12月，它被教育部批准为人文社会科学百所重点研究基地之一。编辑和出版这套丛书，乃清史研究基地工作的有机组成部分。
我们期盼本丛书的出版，能够继续得到广大清史学界同人的大力支持。“清史研究丛书”编委会2010年7月第一章 税务司并非为晚清海关之全部
不知从什么时候起，我有了一种印象：外国人把持海关之后，海关的一切都与清政府原有财政体系脱离了关系，各地海关由外国税务司主持，税务司之上是总税务司，总税务司对总理衙门负责。这就意味着，清朝除了原有的以户部为主体的财政体系之外，又有了税务司—总税务司—总理衙门这一新的财政体系。我想不起来这种误差是在什么样的环境中造成的，但是，档案史料明确告诉我：这种观念是错误的。
我注意到，晚清海关还有海关监督。第一节 海关监督的报告
为便于理解海关监督在晚清中的职能，我在此处全文抄录光绪二年六月初六日（1876年7月26日）的一份粤海关报告，并在每一段引文之下加以评注。二品顶戴、粤海关监督、奴才文铦跪奏：为具报光绪元年分洋税第五十七结至第六十结一年期内大关并潮州新关收支总数，恭折仰祈圣鉴事。
按语：我在这里首先解释几个概念。“新关”一词指由李泰国（Horatio Nelson Lay，又译“李国泰”）、赫德（Robert Hart）所创建，由税务司系统所控制，主要是征收中外商人进出口贸易税的机构，有时也称“洋关”。“旧关”一词则是指由海关监督负责的，专门征收中国商人（但不包括使用轮船的招商局和在长江等地使用关照船牌的中国商人）沿海、沿江贸易转口税的机构，有时也称“常关”、“老关”。新关与旧关，洋关与常关是两组相互对应的概念，它们的区别在于征收主体和征收对象的不同。在后来的一些研究中，“海关”一词往往意指新关，而不包括旧关。虽然这一概念与事实差距甚大，但一直沿用至今。“结”，在时间上是指西历的三个月（不一定为九十日，而是指完整的西历三个月——相当于现在的一个季度），在财政上指一个奏销时段。这一奏销时段的出现，我将在本书第五节予以说明。原本清政府想实行一段时间后恢复传统的财政时间，但却出人意料地延续了下来。粤海关作为较早开埠的海关，从咸丰十年八月十七日（1860年10月1日）起开始征收洋税，以三个月为一结奏报一次，一年四结奏销一次。这份奏折奏报的则是第五十七结至第六十结，也就意味着奏报内容是关于第十五个财政年份情况的。“奴才”，在文中是文铦的自称，这也是多数满族官员在奏折中的自称。文铦和多数粤海关监督一样，系内务府包衣出身，故以奴才自称，以示与皇帝之间较为亲密的关系。
在这一引文中，我们可以知道两点：该奏折报告的是粤海关第十五个财政年份的收支情况，粤海关监督至少管辖两处新关。
在税务司系统中，每个税务司大多仅管辖一处海关；而在海关监督系统中，却有不少海关监督管辖多处海关（详见本书第二章第三节）。此时粤海关监督管辖下的是广州海关和潮州海关。后来，广东境内开埠口岸不断增加，琼州新关、北海新关、九龙关、拱北关、三水关、江门关均纳入其管辖范围之内。广州海关之所以在清政府内部被称为“大关”或“粤海大关”，是因为沿袭了新海关建立之前的称呼。当时，广州城外十三行前的码头一带被称为“大关”，而其他的各口岸则以所在地命名。此外，潮州海关也并未设在潮州府，而是在汕头——因为英国领事经过考察，认为汕头在地理条件上比潮州府更合适作为海港。以下再读该折的原文：窃照粤海关每年征收税银向系按照关期将收支各数分款造报，前于同治二年十一月间奉部札行，奏准将各海关洋税收支数目均以咸丰十年八月十七日为始仍按三个月奏报一次，扣足四结专折奏销一次，仍从第一结起造具，每结四柱清册送部查核，毋庸按照关期题销，以清界划而免稽延。其各关应征常税仍令各按关期照常题销，以符旧制等因。业将同治十三年分第五十三结至五十六结一年期内收支总数奏报在案。
按语：此段讲述的是新关奏销制度的缘起。
前已论及，新关以三个月为一结的奏销制度始于第二次鸦片战争之后，但这个制度在实践过程中出现了很多问题，尤其是此前榷关的关期和新关的结期之间的矛盾，为此户部曾有过这样的抱怨：题销常税系各按关期扣足一年办理，而洋税因有英、法两国各二成扣款，统自咸丰十年八月十七日起，以外国三个月为一结，按结期由各关奏报一次。若仍按常税之例办理提销，是入数不能以结为断，出数又不能不以关期为断。关期与结期互有参差，入数与出数即多。
易而言之，这段时间内在关税统计之时出现了同时存在两个财政统计时间的问题，以致出现了混乱。这样的情况自不能令人满意，是以到了同治二年九月初十日（1863年10月22日），经过户部的奏请，全国各洋关统一以咸丰十年八月十七日（1860年10月1日）为第一结的开始时间，重新奏报历结收支数目。并以四结作为一个财政年份，专折奏销一次。此项制度一直延续到了清朝的终结。其奏折所附的四柱清册也成了后世研究者研究当时关税收支情况的重要研究资料。
四柱清册的会计方式始自唐朝中期，比较以往的三柱清册，其功能在于能将旧管（即上次奏销之余存）与本期新收划清界限。四柱清册在清代已成为通行的钱粮、工程奏销文书，一般均附于奏销折之后。“所谓四柱者，即列明旧管、新收、开除、实在四项。”顾名思义，旧管“即原存之数目”，新收“即实际收入之全数”，开除“即实际支出之全数”，实在“即现存之全数”。“编造四柱清册，其旧管之数，加上新收之数，减去开除之数，即应为‘实在’之数。”这种记账方式可使每一期都成为一份单独记录。海关收支的四柱清册若按现代会计学的概念相当于一种现金流量表。其缺点在于本身无法直观地平账，也就是说读表者无法直接知道其是否足以平衡，需采用四柱平衡公式进行核算，即旧管＋新收＝开除＋实在。
在各海关中，闽海关的四柱清册是比较完整的，在此，我以闽海关第十七结为例，一窥四柱清册的情况：谨将闽海关福、厦二口第十七结期内征收洋税、洋药税各款银两遵照新章改题为奏，所有收支各款数目理合敬缮清单，恭呈御览：谨开旧管前案奏报第十三结到第十六结期内收支总数留存税银：一万九千二百一十三两六钱五厘七毫。新收同治三年九月初一日起，至十二月初三日届满第十七结期内：福州口共征洋税银：四十三万六千六百七十二两八钱一分一厘。洋药税银：四万六千三百十四两。洋船吨钞银：七千七十五两。土货复进口半税银：九千八百八十六两八钱六分。洋货入内地子口税银：五百七十五两五钱六分五厘。厦门口共征洋税银：九万三千六百九十三两七钱七分四厘。洋药税银：三万八千八百五十四两二钱三分八厘。洋船吨钞银：七千三百五两三钱。土货复进口半税：九千九百六十二两五钱六分九厘。以上福、厦二口共征洋税、洋药税、吨半税子口税银：六十五万三百四十两一钱一分七厘。旧管、新收共银：六十六万九千五百五十三两七钱二分二厘七毫。开除一、另款造报吨钞银：一万四千三百八十两三钱。此项吨钞内应提总理衙门三成银内业已按数拨解，其余吨钞请照奏案留备建造塔表、望楼各经费之需。俯容汇核数目，另行造册报销，理合陈明。一、支给交还英、法两国第十七结福、厦二口征收洋税各二成扣项共银：二十一万二千一百四十六两六钱三分四厘。一、支给交还英、法两国第十七结福、厦二口征收洋药税各二成扣项共银：三万四千六十七两二钱九分五厘二毫。一、支给福、厦二口税务司薪俸三个月共银：三万两。一、批解同治四年分京饷银五万两，又随解加平饭食银一千五百两，于同治四年三月十五日批差解员德顺解赴户部投纳，理合陈明。一、支给藩库拨解本省军需银十一万四百六十八两一钱六分三厘。此项协闽军需系上年十月间奏准动拨关税银二十万两，除同治三年分常税项下动拨银八万九千五百三十一两八钱三分七厘，已于是年分奏销案内开报外，现就洋税找拨清款，理合陈明。一、支解藩库月协浙饷留闽军需银：一十五万三千九百四十一两四钱二分。以上共开除银：六十万六千五百三两八钱一分二厘二毫。实在应存银：六万三千四十九两九钱一分五毫。照案归入次结期内办理，至本结内尚有循照向章支销经费款目纷繁，仍请照案容俟扣足四结时统行造具细册，专折奏销，合并陈明。
与粤海关相比，闽海关的这份四柱清册显得更为清晰且便于核对。粤海关之所以出现这种情况，与历届粤海关监督与皇权之间较为亲密的关系有关，也与粤海关专为内廷提供特殊的服务有关。我未曾在光绪三十一年（1905年）前的清代史料中见到粤海关的有关人员因收支账目的不完整和其中的问题而受到参处者。
以下再读该折的原文：兹查光绪元年分自同治十三年八月二十一日第五十七结起至光绪元年九月初二日第六十结止，大关共征银：八十七万五千五百四十八两三钱五分八厘，又招商局轮船共征银：一万三千五百五两四钱九分三厘；潮州新关共征银：三十三万四千六百八十三两八钱七分四厘，又招商局轮船共征银：一万四千八百三十一两三钱三分七厘；四共征银：一百二十三万八千五百六十九两六分二厘。
按语：这一段话讲述的是粤海关光绪元年年份收支情况。
由于招商局在税务司之后设立，而且与早期税务司专管洋商税务征收的原则有别，是以“招商局夹板、火轮等船往来通商各口起货、下货完纳税钞案经总理衙门核准由洋关税务司按照洋税征收，另款开报。并经户部核定仍按三个月一次全数解部另造清册分晰详报，不得与别项洋税牵混”。粤海关监督对招商局税钞的这种处理方式虽然符合户部三个月奏报的规定，但却违反了户部“不得与别项洋税牵混”的规定。粤海关这种违反规定的行为似乎是一贯为之，这仅仅是一例。
两关四项收入之和为120余万库平两，而清政府光绪元年年份洋税收入按照汤象龙先生的统计，实征12171811库平两。易而言之，粤海关的关税收入大约占全国洋关收入的十分之一。若与嘉庆朝时期关税收入相比，此时粤海关的关税额甚至不如当时有些时期的，可参阅下表：表1—1—1 嘉庆朝粤海关历年关税收入表资料来源：梁廷枏总纂：《粤海关志》卷十，《税则三》。
这些仅仅是当年粤海关在账面上的收入，若再计算当时粤海关监督对内务府和各部院衙门的各项报效，则当年粤海关对国家财政的贡献远远大于数十年后光绪朝初年的粤海关。
造成这种现象的原因主要在于中外贸易中心北移至长江流域，尤其是上海优越的地理位置对广东造成的威胁。
以下再读该折的原文：内除内务府行取缎、纱、绸、绫、布匹、洋毡共工价银：一千二十九两一分八厘；造办处行取洋玻璃块价等银：三万五千五百五十七两，又行取紫榆木价等银：一万六千九百九十二两五钱六分，又行取伽楠香、珊瑚价等银：七千三百六十二两，又行取缎地绣五彩屏风工价等银：三千四百八十五两三钱，又行取各色绦子工价等银：八万三百四十九两，又行取珐琅、香盒、炉瓶、银花及修理珐琅杯盘共工价等银：三千六百六十七两二钱，又传办玉器、衣料等件共银：六万三千八十二两三钱四分；循例拨支普济院公用银：四万两；支销大关经费、养廉、工食等银：四万二千九百三十两一钱二分六厘；解员汇解京饷汇费银：三万四千二十两五钱三分八厘；大关税务司经费银：一十二万两；大关津贴经费银：二万三千七百三十六两；潮州新关税务司经费银：三万一千二百两；潮州新关津贴经费银：一万八千二百八十两八钱；大关火耗银：一万五百六两五钱八分；招商局轮船火耗银：一百六十二两六分六厘；潮州新关火耗银：四千一十六两二钱六厘；招商局轮船火耗银：一百七十七两九钱七分六厘。以上十九款工拨支银：五十三万六千五百五十四两七钱一分。
按语：这里涉及的是粤海关的部分支出情况。
前几项均是关于内务府的开支，从文字表面看都是为皇室提供贵重奢侈品的开支。令人惊讶的是，这些开支在早期粤海关的收支情况奏折中从未曾出现，而在新关成立之后，这些开支项逐步出现在了奏销折中。我推测，很可能是因为新关的成立使得粤海关监督的陋规收入减少，关监督转而将这些原本要自掏腰包的开支列入了正式的开支项。
普济院是清代各省均有的官方性质的救济机构，广州普济院的开支原本属于广州粮道，自道光十一年（1831年）以后，这项开支改由粤海关支出。“大关经费、养廉、工食等”也是从很早就列入粤海关支出项的开支项目，可以视做粤海关的征税成本。“解员汇解京饷汇费”其实是咸丰十一年（1861年）后，粤海关援照闽海关通过票号直接向京师和其他省份汇兑款项后的一项开支，包含两部分开支，即票号的汇兑费用和派人批解公文的路费。原本当关税以现银解送，沿驿站前进时，解送税银的开支由沿途之驿站和官府支销。由于允许开支的金额很低，解员的经费往往不足，其不足部分很可能是作为外销款项由粤海关内部开销甚或由粤海关监督本人自掏腰包，成为一项弊政。新增的“汇费”开支无法纳入旧的核销体系，于是新增了此项核销款目。“大关税务司经费”和“潮州新关税务司经费”是经清政府批准，由关监督交给税务司开支的经费。但这些经费未必完全用于两处税务司，如有多余将由两处税务司交给总税务司，以用于新开各关税务司和总税务司的开支。
大关和潮州新关“津贴经费”其实是两处海关监督机构的开支经费。粤海关原定的经费已然不能满足新增的机构的开支，因而新增了这两笔开支。此后新开广东各海关均有此项开支项目。同为海关监督体系的行政经费却分作数项，其实是在清代财政奏销体系之下的无奈之举：增加粤海关监督的行政经费无法得到户部的批准，而实际的开支却由于地域和人员的扩张而不断增加，于是“聪明的”粤海关监督开设新的支出项目。这是中央集权的财政体系之下固有的弊端。“火耗”原本在清代财政中作为一项财政收入而存在——是一种正式税收之外的附加税。在榷关中火耗一般是正税的10％，一般作为本关的人事和办公经费。但在洋关中由于没有附加税，而办公等开支仍继续存在，因而火耗是作为一项开支款目而存在，而且是按比例开支的。同治二年（1863年）正月初一日以前为全部税款的2％，此后为1.2％。光绪元年（1875年）时为1.2％。
以下再读该折的原文：尚存循例报解水脚银：一万六千六百五十九两三钱二分六厘；部饭食银：一万九千三百一十五两一钱五分六厘；正杂盈余水脚等十五两加平银：九千九百六十七两二钱三分；公用米艇等二十五两加平银：八千二百五十两；解部关税银：六十四万七千八百二十二两六钱四分；又另存北海新关自同治十年九月十二日起至十二年三月二十五日止货税银：一万八千七百八十八两四钱六厘；又存同治十二年分常税正杂盈余并水脚平余、部饭食及正杂盈余水脚平余暨另存平余等款共银：一十一万二千四百九十五两二钱五分七厘。以上七款共应存银八十三万三千二百九十八两一分五厘。
按语：这段话是关于除前段开支各项之外，粤海关尚存的各款项。“报解水脚银”原本是指税款的水路运费，但后来变成了地方向户部解送税款时的一笔附加费。“部饭食银”是清代各地、各机构向户部解款时给户部的办公经费。“加平”、“平余”名义上是解缴京协各饷时用于补足成色之不足的款项，而户部、内务府收到这些解款后对外放款时不但不将这些加平、平余银一并发给，反而有“扣平”等名目减少实际发放的数额，事实上，“加平”、“平余”是户部银库和内务府广储司银库的收入之一。原文中“十五两加平”、“二十五两加平”指加平额为正款的15‰和25‰。各款项加平比例的不同，很可能不是基于某种财政的合理性，而是根据某些传统性因素。“米艇”是广东水师战船的一种，道光年间裁撤此种战舰，但这项经费以“公用米艇”的名义保留下来，作为粤海关解缴内务府各项经费中的一项款目。
在其他各海关中，洋关与常关一直是分开奏报的，只有粤海关是特例，它将洋税与常税合并奏销。这种奏销是违背户部奏销则例的，但由于种种原因，这种制度一直延续到了光绪三十一年（1905年）岑春煊改革粤海关时。
也由于上述常税的存在，粤海关光绪元年年份的实际关税收入并不是上述的1238569.062两，当为1369852.725两。
以下再读该折的原文：查光绪元年分解过部库连加平银：一十万四千四百两；广储司公用连加平共银：三十一万二千两；造办处米艇连加平共银：三万一千二百两；解过广东藩库本省兵饷银：七万两；菩陀峪万年吉地工程银：五万两；惠陵工程银：五万两；部库垫发神机营月饷银：四万五千两；荣营月饷银：一万四千四百两；添拨荣营月饷银：三万两；景营月饷银：七万两；金营月饷银：三万两；又解过金营月饷银：四万两；奉天府府尹练饷银：二万两；西征粮台协饷银：五万两；云南铜本银：六万两；日本国抚恤银：六万两；汇解总理各国事务衙门三成船钞银：九千四百二十一两二钱九分；交税务司七成船钞银：二万一千九百八十三两一分；应解总理各国事务衙门大关招商局轮船船钞银：三百六十八两；交税务司购买船炮银：十万两；解北洋大臣海防经费四成洋税银：六万八千四十八两四厘六毫；汇费银：二千七百二十一两九钱二分二毫；存解部库四成银：九万二千七百六十一两二钱四分八厘；内务府行取金三千五百两价等银：六万四千七百五十两；造办处行取金四千五百两价等银：八万三千二百五十两；解过陕西协饷银：一十二万两。以上二十六款共拨解银一百六十万两三百三两四钱七分二厘八毫。
按语：此段讲述的是粤海关关税的支出情况。“加平银”是作为正项的附加款项交纳给各处的，所不同的是上引奏折中，解户部的加平是正项的4.4％，而解往同属内务府的广储司和造办处的加平则均为正项的4％。这样的加平比例远远高于户部的规定，依据《户部则例》：“银库兑收关税、盐课银两，每两加库平银一分五厘。”也就是说，正常的加平与正项银之间的比例是1.5％。粤海关之所以如此，而户部、内务府在核销之时也从未对之有所驳斥，可见4.4％、4％的比例是实际解缴过程中的比例。“万年吉地工程”是清代皇陵在皇帝死亡之前的称呼，菩陀峪万年吉地工程则是慈禧未来的陵墓。惠陵则是咸丰未来的陵墓。“神机营”是第二次鸦片战争后清朝在北京建立的一支八旗武装。其军费户部原本让各省分摊，但因各省解款未能如期以致耽误军需，最后决定款项先从户部银库中划拨而由各省解还户部。“荣营月饷”系指伊犁将军荣全部每月军饷，“景营月饷”系指景廉部每月军饷，“金营月饷”系指金顺部军饷，“奉天府府尹练饷”系指由奉天府府尹掌管的练军军饷，“西征粮台协饷”系指粤海关协济西征的款项。
云南为清代国产黄铜的主要产地，也是清政府铸造铜钱的主要原料产地，粤海关即向云南解送“铜本银”，以供在当地购买铜块。
1874年日本侵略台湾，清政府无力以军事力量抗击转而与之谈判，赔款50万两，粤海关所解“日本国抚恤银”即为此赔款的一部分。“船钞”亦称“吨钞”，大约始于工关按船舶吨位（体积）征收税金的规定，而新关征收船钞，凡商人船无论大小，皆征船钞，“一百五十吨以上者，每吨纳钞银四钱；一百五十吨及一百五十吨以下，每吨纳钞银一钱。……自是日起以四个月为期，如系前赴通商各口，俱无庸另纳船钞”。在财政分配过程中，船钞分七成和三成，七成由各税务司交总税务司作为“塔表、望楼经费”，也就是作为港务建设的费用；而三成则解往总理衙门作为同文馆经费，但需经税务司解总税务司转交而不是由关监督汇解。因招商局情况特殊，其开支亦单独列项。
洋税的“四六分成”始于征收之初。在第二次鸦片战争赔款偿付后，四成洋税改为专解部库，六成洋税则专作拨解京饷、协饷之用。同治末年，出于对海防的重视，粤海关等关将四成洋税全数拨解充作海防经费，但到了光绪元年（1875年）五月，户部发出咨文，要求“粤、闽等五关并沪尾、打狗二口应拨海防经费之四成洋税，将本年（光绪元年）六月以前全数批解海防大臣衙门应用。自本年七月为始，以一半批解海防大臣，以一半委解部库”。此即为“解部库四成银”和“解北洋大臣海防经费四成洋税银”的由来。
自同治七年（1868年）起，因广东金价较低，内务府所需的赤金由粤海关采买，“每季解交库平足金一千两”。光绪元年后“办理足金一千两，分解广储司银库及造办处各五百两”。奏折中所以出现一年内购买八千两赤金，是因为要补齐此前各年份的延欠。随着广东当地金价的上涨，而准许报销的金价却保持不变，内务府购买赤金成为粤海关监督的一项沉重赔累。
从广义上来说，陕西协饷虽也是西征军饷的一部分，同归陕甘后路粮台管理，但此处“陕西协饷”并不是经由左宗棠奏请而来的拨款，而是经由陕西巡抚乔松年奏请自同治七年三月始，在粤海、江汉等关中每月拨出一万两作为陕西军费。
以下再读该折的原文：连上年不敷拨解银：九十二万八千一百二十一两三钱五分五厘六毫，共银：二百五十二万八千四百二十四两八钱二分八厘四毫。业将应存银：八十三万三千二百九十八两一分五厘拨抵，计不敷银：一百六十九万五千一百二十六两八钱一厘四毫。除将同治十二年分常税二成经费，十三年分洋税二成经费，光绪元年分洋药税、半税，招商局轮船洋药税、半税共银：三十四万三千二十一两一钱九分一厘八毫，又怡和等行代缴万源等行欠项银：二万二千两，统共银：三十六万五千二十一两一钱九分一厘八毫，全数借拨，核计尚不敷银：一百三十三万一百五两六钱二分一厘六毫。
按语：这段是关于粤海关经费的不敷情形。
一面是关税收入的停滞不前，一面是来自户部的拨款不断增加。粤海关、闽海关、江海关等历史上的大关均出现了入不敷支的局面。后任的粤海关监督长有曾发出这样的哀叹：“粤海关征收有定，指拨无穷。通年合计拨款多于收款不啻一倍，以致入不敷出。历届筹解京外各饷均向银号先行借垫，候有税收陆续归还。是以现年所征之税不能解现年所拨之饷，而现年应解之饷又须复行借垫。欠新还旧，辗转腾挪。”粤海关这种入不敷出的情形延续了很多年。到光绪十二年年份时，粤海关积欠号商等金融机构的金额达到了4159106余两，而此年份粤海关全部关税额仅1898750余两。也就是说，欠款达到了关税年收入的两倍以上。粤海关早已到了破产的境地——如果有破产规定的话。而在光绪元年年份中其积欠数目已接近整个年份的关税收入。
上面引文再次表现了粤海关在奏销时的混乱。文中将“同治十二年分常税二成经费，十三年分洋税二成经费，光绪元年分洋药税、半税，招商局轮船洋药税、半税”等款目列入收入项无疑是违反当时的财政奏销制度的：若是作为关税正项收入则当列入收入项，若非正项则不应列入内销开除各项。“行欠”是指十三行时代行商破产拖欠款项。某位行商破产后，除了追缴其家产外，其余所欠之款由其他行商补缴，是以引文中称“怡和等行代缴万源等行欠”。
我们还可以对粤海关此年份的财政情况进行数据方面的分析。粤海关光绪元年年份的全部实际收入当为1734873.8168两，实际总共支出额为2136858.1828两，合计收支相抵不敷401984.266两，若加上历年积欠928121.3556两，共计不敷1352105.6216两。若制成当时的简明四柱清册，则为：
开支项中，用于内务府和陵寝的经费达907124余两，约占实际开支总数的42.5％；用于军事的开支为557448余两，约占总数的26.1％；征税成本（含税务司、关监督经费和火耗）为217500余两，约占10.2％。难怪粤海关会被称为“天子南库”。
以下再读该折的原文：伏查奉拨京饷及例解广储司公用银两均属支放要需，亟应依限筹解，若俟库有征存，诚恐迟误。奴才设法腾挪，先向西商通融垫解，仍归入下年分征税内拨抵核办。除遵章照扣足四结为一年，造具四柱清册并将同治十二年分应存常税二成经费，十三年分洋税二成经费及光绪元年分洋药税、半税，招商局轮船洋药税、半税暨怡和等行代缴行欠等银逐款并列册送部查核外，谨将光绪元年分洋税大关及潮州新关收支各数目恭折具奏。伏祈皇太后、皇上圣鉴。谨奏。军机大臣奉旨：该衙门知道。钦此。光绪二年六月初六日
按语：“京饷”与“协饷”是清代财政中对应的一组重要术语。晚清的官方文书中，“京饷”其实有广义和狭义两种理解。广义的“京饷”包括所有解户部的款项（解内务府银一般均单独说明），有时亦称“解京银两”，其起源较早，在康乾时期就有此名目，其数额晚清时每年多在1000万两以上；狭义的“京饷”则是指1856年后，为确保朝廷用款而特设的一项款目。“1859年以前，京饷每年额定总数为400万两。1860年改为500万两，1861年后增为700万两。1867年6月起增添100万两，共为800万两，以后直至清末即岁以为常。”而户部每年均会在关于请拨“来年京饷”的清单中列明各省关需解京饷的数额。“协饷”有时也称为“协拨”，指“拨解协助邻省之款。清制，协拨各省兵饷，例定限四月解半，九月全解。若不能依限者，预先题报请展。若系协拨临时急需之用项，或遵谕令，或经协商，定期拨解，协拨全清之时奏明皇帝”。“广储司”是内务府的财政机构，相当于皇室内部的“户部”。粤海关自道光中期开始奉令每年解广储司30万两，分四次解清。
引文中“西商”指山西票商、号商，而不是西方商人。
依照清代的文书程序，粤海关的每年关税收支均须向皇帝奏销，此外粤海关监督还须将各款目的情况开列清册送户部、总理衙门（1861年后），由户部核销，再经户科磨勘，一切无误后整个奏销程序方始完结。晚清的皇帝在接到这类关于关税情况的奏销折后多朱批“该部知道”。该部指户部。朱批奏折此后会流入内阁、军机处，内阁依照朱批将奏折另抄一份给户部。户部则开始对之进行核销。
若比较历年粤海关奏销折，我们会发现一个有趣的现象，这份已然是海关制度发生巨大变化之后的19世纪70年代中期的关税奏销折，无论是话语还是格式，居然与半个世纪前的道光时期多有相似之处。当然，变化同样是巨大的：关期不再是农历的12个月，而是西历的12个月365天；由于洋关的尽征尽解，关监督们不用再进行三年比较或比较定额；行商制度废除后，洋商的欠缴问题得到根本解决……
从奏销制度的严格程度来讲，粤海关显然并不具有典型意义——如不使用四柱清册，奏销内容多违反《户部则例》和咨文；但若要进行历时性的比较，粤海关在清代的海关中大概是唯一的选择：闽海关、浙海关、江海关等关在新关建立之前都没有严格意义上的奏销折——除了说明每财政年份的收入情况之外，这三个海关都不说明税款的具体去向。也就是说，清代的沿海四海关，只有粤海关在税务司等新制度建立之后，还沿用旧的方式上报奏销折，尽管内容还有了一些变化。
由此，作为唯一的可进行历时性比较的海关，从这份奏折中透露出粤海关很多信息，即新旧两种制度下海关税收管理方式的变与不变。很明显，其中有一些信息与目前研究定论相违背。
首先，我们很难看见税务司在其中的痕迹。在很多近代海关研究中，税务司被提到了极端重要的位置，甚至将税务司控制的“洋关”直接等同于海关。结合其他材料，我发现，税务司负责的是收税中的估税（而负责税款交纳是在海关监督控制之下的银号），港务的建设和维持等工作。粤海关监督因税务司的阻隔而失去了直接参与权，因而与进出口贸易远离。每个季度税务司（广州关税务司、汕头关税务司）都要将期间的贸易情况和征税情况报告粤海关监督。在某种情况下，粤海关监督还有权稽核这些数据的准确性。
其次，粤海关监督并没有消失，手中仍掌握着税款的保管权和支配权，他根据户部的命令将税款解往京师（户部与内务府等衙门），解往外省，也将部分款项留在了关内和广东境内，一如以往财政中的“存留、起解”。户部与粤海关监督之间是直接联系的。这也就意味着，除了收税中的“估税”这一环节，清代的财政体制并没有发生任何重大变化。外籍税务司在清代财政体制中依然是“外人”，他们尚未进入清朝财政体系的内部。
我正是在这类“奏销折”的阅读中，感到了摆在我面前的问题：以往的著作都忽略了这类奏折，汤象龙先生著作是根据这类奏折编著成的，但是他把这些当做已知的事实而没有展开详论。
我的这项研究，与汤象龙先生一样，是围绕着这一类奏折而展开的。第二节 税务司＝晚清海关——理解偏误的产生
从上节可以回到我最初的观念。从我初始接受近代史教育，就形成了这样一种观念：自第二次鸦片战争后，清统治者开始与西方列强合作；而被赫德称为“国际官厅”的近代海关——被称为控制了中国财政命脉——就是此类“中外合作”的一个注脚。
我很难想象，清政府会太阿倒持，将财政命脉交由他人去直接掌控？也难想象的是，被列强控制了财政命脉的政府，又如何能屡次与列强开战（如中法战争、义和团运动中）？在查阅档案及其后的思考中，我发现，之所以产生这种观念，或许是因为在某种程度上对晚清海关制度结构的理解发生了偏差：过于强调海关中的税务司系统的作用，而忽视了海关监督在其间的职能。在研究的过程中，我又发现，在近代海关的演变过程中，清政府只不过是将海关的部分职能，而不是全部职能，转移给了李泰国、赫德领导下的税务司系统。具体说来，原本各关监督的财政职能包括：一、依据税则估税，二、收缴关税，三、保管关税，四、分配关税。而在整个晚清时期，税务司进入海关系统之后，不过掌控了第一个职能，即依据税则估税。剩下的三个职能（对财政支出而言，似乎是更为重要的职能）依旧保留在海关监督自己的手中。由此，我们似可以认为，税务司制度的出现，虽有列强的因素，但也使清政府减少了与列强发生税务及商务的冲突的几率。外籍税务司与总税务司履行的基本上还是国家税吏的职责，他们确实有着相当的权力，但还称不上是清朝财政的主人，尽管他们参与了清朝的许多对外事务。但我想在此说明并在后面的研究中予以证明的是：晚清的海关由海关监督和税务司两个系统共同组成，海关监督在整个晚清五十余年中依旧履行着自己的职能。
那么，“税务司=晚清海关”这样一个观念，又是何以进入近代史研究主流的呢？这里有必要先看看几本重要的海关研究著作是如何论述晚清海关的。
中国近代海关成为学者研究热点，始于20世纪20年代。其时正是中国和列强开始关税谈判的时期，中外都出现了一些对后世影响较大的研究性著作。
在这些研究性著作中，我以为，影响最为深远的似应属黄序的《海关通志》。黄氏曾供职于民国时期的财政部，对海关、财政问题有较为现实的认识。他在1917年撰写此书时，出发点在于强调海关关税管理权的丧失对中国造成的巨大危害，因而重点在于关税事务，而不是在于海关制度。在该书的第十章，黄氏讨论了晚清以来的海关机构，在文中是这样定义海关监督地位的：原来海关收税事宜均系责成各关监督，凡有公事，本应归监督作主，即税务司所办之事，亦系监督委任之事。逮自海关关务实权移归外人掌握，而海关监督一职遂徒拥虚名，每年仅于四季按照税务司之报告查收税银，通告于该省督、抚，以转报于中央政府。又听候中央政府之命令，拨解各项税银。此外则无责耳！
抛开评价性话语，黄氏文中传达出来的信息则为：晚清海关监督在税务司成立之后保留的职能包括上报关税情况及依照中央命令拨解税银。但“无责”一词和加诸海关监督各职能之前的否定性定语，又似可将隐含的海关监督职能淹没。不过他也非常清晰地指出，所讨论的是“海关收税事宜”，而不是关税的收支情况。
此后的出版物在资料方面虽有所加增，但在论述海关方面并没有很大的进步。各书的关注点进一步集中在了税务司体制对中国造成的危害，海关监督的作用越来越受到忽视。
与中国学界对海关的研究遥相呼应，国外的研究者也对海关给予了相当大的关注。他们的重点同样集中在了税务司问题上，只是评价的尺度截然相反。
日本学界对中国的研究兴趣相当宽广，海关问题自也在其研究之列。在这里我只讨论后世研究者引用较多的高柳松一郎《中国关税制度论》。此书的特点不在于资料的详细，而在于对中国近代海关进行了经济学、行政学方面的评论。他在书中的第三编第二章讨论了“海关之组织”。他首先画了一张表示税务处成立以来海关管理的组织结构图：
随后，他又称：此系为官制上之隶属系统，而实际上一切权限均操诸总税务司一人之手。各地税务司即系总税务司派出主持各地海关之代表。中央税务处与地方海关监督不过一空衔之监督机关而已，故余所论之海关与世间通用之名称相同，即除去税务处与海关监督而专论外人管理之关税行政机关者也。
高柳松一郎虽对自己将要谈论的“海关”一词进行了界定，即他谈论的是税务司系统的组织而不包括海关监督系统。不过，从这段话中，我们还可以得到两个信息：至少在他看来，海关监督是“空衔之监督机关”，当时“海关”一词的“世间通用”已是指税务司系统。
除了那些专业学者，税务司内部也有一些人员从20世纪20年代起也陆续撰写出版了一些著作，其中影响较大的是前海关税务司魏尔特的两本重要著作《中国关税沿革史》和《赫德与中国海关》。前书出版于1938年，魏尔特利用的是税务司的有关档案，而且他想讨论的主要是中国近代关税史，因而在整本书中基本上围绕税务司——几乎没有任何一处涉及海关监督——似乎也无可厚非。后书出版于1950年，作者在第十章探讨了税务司与海关监督的关系，但全书翻译时却将赫德领导下的税务司机构等同于晚清海关。该书翻译者是厦门大学的中国海关史研究中心的一些学者，作为海关研究的重镇，他们对税务司的这种理解也影响了国内学界对晚清海关的基本判断。
陈诗启是厦门大学海关研究的第一代学人，其著《中国近代海关史》为当代对晚清海关研究的代表作之一。在该书第七章中，有两处直接论述晚清海关的组织体系：海关是由两个部分组成的：一是分布各口的税务司署，通称为海关，它是海关方针政策的执行机关；一是总税务司署，它是统辖各口海关的领导机关。海关监督设有海关监督衙门或海关监督署（新关文件一般叫海关监督处），有独立的员司。新关设立后，海关监督除了作为海关的名义首长以外，还管理华商民船贸易征税事宜。外籍税务司制度推行各口之后，各口税务司为了征收轮船贸易的夷税，另行组织了税务司署，也就是各口海关。后来，税务司夺取了海关监督权力，海关监督被架空，税务司署便取代海关监督衙门而成为海关的主要官署了。
陈先生所述近代海关组织体系中，已基本没有海关监督的地位。他在书中没有对晚清海关与税务司加以区分，似可以认为他是将两者混同了。尽管如此，在其具体行文中，陈先生还是清晰地说明了海关监督的职责：但是不论从条约的规定或在实际工作中，在清代外籍税务司制度建立后的50多年间，从没有取得海关税款的保管权；就征收权来说，也只限于估税的权力，收款则归海关监督管理下的海关银号。
由此可见，陈先生应是了解税务司的基本权限和海关监督承担的职能，但限于史料（主要使用的是税务司系统的史料）和试图说明的问题（海关权力在近代的沦丧），他没有展开说明税务司与海关监督的关系。
到了厦门大学的中国海关史研究中心的第二代学者那里，陈诗启先生的误解被进一步放大。戴一峰《近代中国海关与中国财政》将陈氏的制度研究当做定论，不再讨论制度，而是以此为基础作了一些似可商榷的断语：“海关总税务司则借此（指第二次鸦片战争）成了中国财政‘太上皇’，左右中国的财政命脉。”
同在20世纪90年代出版的重要著作还有汤象龙编著的《中国近代海关税收和分配统计》。汤先生早在20世纪30年代即已完成该书的初稿，事隔半个多世纪之后他又重新整理出版。汤先生使用的史料主要是“军机处录副奏折·关税奏销”中的奏折和清单，显然已经意识到在海关中存在着海关监督和税务司两个不同系统，承担着不同职责，但在书中没有单独讨论晚清海关的制度结构。这或许是没有意识到当时海关研究者中认识的偏差，而将制度认识视为当然，或许是不想引起争论。在行文中，汤先生无疑是非常慎重的，在涉及税务司时，他没有使用“海关”一词来代替，而是称为“中国近代海关税务司制度”或“海关税务司制度”。
我在这里绝无指责各位前辈先进之用意，只是想讨论，在这个问题上认识的偏差何以会影响中国现在学界的普通认识。
清代的海关是一个收支一体的机构。在晚清，随着财政窘迫局面的不断加重，清政府所注重的是它的财政职能（也称财政型关税）。但随着19世纪末以来民族主义在中国的兴起，经济民族主义越来越强烈地影响了主流意识形态，这也就意味着海关必须承担起保护民族产业的职责。以促进中外贸易为己任的赫德领导下的税务司体系，没有也不愿承担这样的职责，税务司制度自然而然地成了众矢之的。在这种背景之下，国内学者关注的是近代化过程中海关应当承担的责任，国外学者关注的是税务司为中国近代化付出的努力。此时大家都在使用相同的材料，即税务司收集、保留的资料，双方泾渭分明的是对税务司在中国的角色的不同评价。晚清海关的基本职能却在争论的过程中逐渐被遗忘，海关监督逐步退缩成历史阴暗角落中的弃儿，海关慢慢成了税务司的代名词。
当进入20世纪80年代，近代海关研究再次兴起时，距清代灭亡已经70多年，而民国时期留给后世的印象是海关监督不过是只拿饷不办事的肥缺，现实中的海关则在财政方面仅是税务征收部门，早已没有了财政分配的职能。加之当时学界主流汲汲于讨论中国近代何以落后，海关研究自也再次落入当年的窠臼——只关注税务司而忽视海关监督。而1873年赫德在《税务司与海关监督之关系》这篇著名的通令中的话，反而一直被忽略了：“吾等之于海关不过为其所用，借以与洋人办理事务而已，而且不论其如何喜欢吾等为之充当助手，但绝对不容颠倒地位，吾等于食其俸禄期间必须听命于斯也。”主人还是雇员？当我们细细体味赫德的这句话时，当有明确的判断。
而在这个时候，可能真正了解晚清海关内部结构的汤象龙、陈诗启两位先生，很遗憾地没有发出自己的声音。第二章 第一次鸦片战争前中国的榷关管理体制
为澄清对晚清海关体制的理解偏误，有必要重新梳理一下晚清海关体制。在笔者的理解里，晚清海关体制与清代榷关有一脉相承的关系，只有梳理了1840年前的榷关体制，我们才能理解晚清海关中的很多问题。
在本章中，我将横向剖析榷关体制，从关监督的派出、对榷关的管理与考核、各关的税收四个方面进行分析。
以下的行文可能会有点啰唆，但我以为，可能只有这样才能建立起基本可靠的史实。第一节 户关、工关与关监督的派出
关监督的设置，应该追溯到清初甚至明代，而且不仅仅为海关而设。在税关中，除海关外，多数为内地税关，其中还有一些是陆关（亦称“旱关”），当时通称为“榷关”。出现这种情况是不奇怪的，在五口通商之前（之后也大抵如此），清朝的海外贸易数额是非常有限的，主要的贸易在内地进行，而这一类榷关的收入当时也称“关税”。这与我们今天专指对外贸易的关税，概念有所不同。
清承明制，清初各关监督均来自中央的派遣，但经过康熙、雍正两朝的改制，到乾隆时期已然形成中央与省级地方政府对榷关的共管局面。
有清一代，至少曾有三次大规模地将各榷关移交给地方督、抚管理，分别发生在康熙四年（1665年）、雍正元年（1723年）和光绪末年。前两次的情况有些不同。康熙四年改制的原因是“向例将抽税溢额者加级纪录，遂致各差冀邀恩典，困苦商民”，因而将除京城左、右翼，张家口，杀虎口外的各关交给地方官管理，其中“崇文门归治中，天津关归天津道，龙泉各关口归井陉道，紫荆各关口归直隶东昌道，押运厅归通蓟道，西新关归江镇道，芜湖关归池太道，扬州关归驿传道，浒墅关归苏常道，淮安关归淮海道，北新关归浙江布政使，荆州关归荆州府同知，九江关归九江道，赣关归吉南赣道，太平桥归南雄府知府，遇仙桥、浛洸厂归韶州府知府征收税课”。工部各关亦是“归并地方官管理”，从户部各关情况来看，主要是交给道府一级的官员。雍正元年（1723年）的改制肇始于康熙六十一年（1722年），其动因为：“往年税差官员公帑无亏，而羡余又足养赡家口兼及亲族，近日则不然，率多亏帑获罪，公私均属无益。”寄希望于督、抚能“仰承德意，加惠商旅”并抑制关书员役家人等“高下其手，任意苛索”，此次涉及的户关是九江、浒墅、扬州、西新、芜湖、太平、赣、粤海、浙海九关，“均交与巡抚委官管理”，工关中“呼呐呼湖等处木税交与奉天将军、府尹转饬沿河官征收”，“龙江关、芜湖关交与巡抚令地方官管理”。虽然，这两次改制的时间延续并不长，许多榷关又陆续收回，改归户部，并从各部院及内务府司员中派遣监督，但诸如九江、扬州、芜湖、太平、赣、临清、浙海、江海等关还是成为这些改制的成果，直至嘉道咸同时期一直由各省巡抚管理——实际是派委道员管理。
清代各朝的榷关数目是变动的，常根据商路的变迁或合并或裁撤。在第一次鸦片战争前后，清朝共有榷关42处，其中户关30处（太平关、粤海关、九江关、淮安关、海关庙湾口、闽海关、芜湖关、扬州关、浒墅关、西新关、凤阳关、江海关、赣关、北新关、浙海关、天津关、临清关、坐粮厅、夔关、武昌厂、归化城、梧州厂、浔州厂、打箭炉、崇文门、左翼、右翼、山海关、杀虎口、张家口），工关12处（辰关、武元城、临清关、宿迁关、芜湖关、龙江关、荆关、通永道、渝关、由闸关、南新关、杀虎口）。但关监督数目却仅34个，因为户关中的淮安关、海关庙湾口与工关中的宿迁关同归淮安关监督管理；地理相近的芜湖户关与工关，临清户关与工关，杀虎口户关与工关，南新关与北新关，龙江关与西新关，扬州关与由闸关合并，分别归徽宁池太广道、临清州知州、杀虎口监督、杭州织造、江南织造、常镇通海道兼管。这些关监督都是专差或兼差，其本职为地方官员或为内务府派出人员。以下即为各关监督一览表：表2—1—1 道光朝之后各榷关监督一览表
从上表中我们可以看到以下两个特点：一、由中央控制的只是京师附近各关和外省税额较高的榷关，而由各省督、抚兼管者则是税额较小的榷关。易而言之，中央政府似乎是在抓大放小，在收缩自己控制范围的同时还意图把握财政命脉。二、所谓由地方督、抚兼管的榷关实际者主要由道、府一级的官员兼管。在此类21处榷关中，有11处由道员兼管，有7处由知府兼管。
后一个特点到了开埠之后则有了新的意义。兼管模式演变成了一种新通例，即除闽海关、粤海关和微不足道的思茅关外，各海关监督皆由道员兼管（详见第五章）。第二节 对榷关的管理
与各关具体执行征税程序不同，中央与省级地方政府对榷关的征税管理主要涉及税则的厘定和三簿册（亲填簿、循环簿、稽考簿）的发放。一、厘定税则
税则的厘定其基本程序一般为“各该关或巡抚等根据实际情况变动，奏准实行”。不过，各关税则的修订并不频繁，例如临清关的税则沿袭明代，直至乾隆年间才进行删改。各关要求修改税则的奏请，一般都会由皇帝转交户部或工部议复，经户部贵州司或工部都水司、营缮司等专门机构讨论后由皇帝批准，“再由户部颁发，成为新的部颁则例”。“这个决策过程使政府以最快速度获得比较全面而准确的信息，从而制定出较为适宜且具有较强可行性的政策”。
但另一方面，“各关监督在实际征收时，根本不按部颁则例的法规执行是一个普遍现象”，这也是各朝不断有旨要求将税则“刊刻木榜，立于关前”或“勒石关前”的一个根本原因。这种情况也使得税则制定的意义并没有如许多学者所想象的那样意义重大。
这种税则制度又带来了几个新的问题，困扰着清代税收体制。
第一，税则的长时间不变导致税则不能反映各时期过关商品的结构变化。商路的变迁以及各地贸易结构的变化都可能导致经过多位于通衢之地的税关的商品结构的变化，而户部多囿于成例加以反驳。例如作为关内外必经之路的张家口至道光中期时，已经出现大量以前税则中没有或因货物较少而例不征税的商品（如麝香、鹿茸等奢侈品和回绒、锦布、哈喇哦噔绸等日常用品），商人们以此类商品为掩护偷漏关税（如将税则中所载应税货物混入无税之物品中），关监督拟定新章程并向户部提出呈请，却被户部以“各关征收银均应于部颁税则遵例奉行，张家口征收历有年，所凡各项货物向未若何，收税之处应即遵循照旧章办理”为由加以反对。类似的事也发生在太平关。
第二，各地税率的不统一。一般来说，税负划一是西方近代税收理论中重要的原则之一，是体现公平原则的最重要手段。而清代各关税则的制定往往是沿袭以往，有时也参考临近税关的税率，清代统治者也似乎从未在全国进行过划一税负的努力。
例一，康熙二十三年（1684年）东南四省海关重新开设，原本可以以此为契机，划一各海关税率，但结果“将各关征税则例给发监督酌量增减定例”。其结果固然可照顾到各地的特殊情况，但却有碍于跨省乃至全国性的贸易。
例二，位于苏州府长江、运河交汇的浒墅关和位于松江府长江口的江海关相距不远，征税对象基本相同，但两地的税率却相差很大：“江海关税货则例自乾隆二年题定减于浒墅关，又复七折、对折征收，例外优恤”，其结果是“商贾避重就轻，每走浒墅而绕走海关”。
例三，同位于长江沿岸且相距不远的芜湖关和九江关木税税率竟相差十一倍，不仅被征税的漕船帮丁不敢相信，而且除九江关监督外的各级官员也是难以置信，而这种税则却最后谁也无可如之何！
例四，“洪任辉案”后，浙海关于乾隆二十二年（1757年）更定洋船税例，其中规定由浙海关出洋的货物比照粤海关税则“加一征耗”。奏请的闽浙总督喀尔吉、两广总督杨应琚的理由是：“向由浙江赴粤贩卖之货今就浙置买，税饷、价脚费俱各轻减而外洋进口之货分发苏杭亦属便易。该番商既比在粤贸易获利加多，则浙海关之税则自应酌议加征。”乾隆皇帝同意加征，但认为其原因在于“以示限制”。这更反映了清代官员和皇帝对关税隐含意义的不同理解。二、发放三簿册
厘定税则在一定程度上是一劳永逸的，而户部、工部还需对各关日常征税进行控制，这就是三簿册的发放。
三簿册是对亲填簿、循环簿、稽考簿的总称。亲填簿由商人亲书于册，册内须填明输课项目与税额。循环簿即红单存根册，红单由关员填写，一给商人做收据，一做存根，它有两册，“一留署（监督官署），一发关（税口）”，“循发则环留，环发则循留”，以便司官者“随时计度而钩考之”。稽考簿即关税汇总册，它“以循环所书一岁征收之数，分记而总结之，亦按次月日，备书于册，一送部，一存关，一自收执”。清政府对簿册的领与交有严格的规定。各关要预先“照部颁册式由头，刊刷装订”，并钤盖关印送部。
从中央政府的角度出发，亲填簿是为了使关员无法舞弊，也是了解征税统计的原始记录；循环簿是刊合，也是初步的统计；稽考簿是统计结果并按月日作出流水账。这三簿册是中央与省级政府对榷关进行考核的重要依据。
这一制度的施行根据现在学者的考证，大致始于顺治末年到康熙初年这段时间，其后逐步完善并制度化。康熙二十五年（1685年）规定：“商人亲填簿、单令各监督任满亲身带回，缴送部科查核。”乾隆五年（1740年）规定：“各关需用册档，照部颁册式由头，刊刷装订成籍，钤盖官印，送部钤印给发。至在京新放监督，令该员具呈请领事由册式，自行装订，呈部印发。”乾隆十一年（1746年）规定：“嗣后，各关任满具题，即将银数册籍一同起解。”乾隆五十二年（1787年）规定：“各关需用收税册档……（依路途远近）佥差赴部印发……倘有请印迟延，以致擅用本关簿册登填者，照例严参。”
同清代很多制度一样，关于三簿册的这些看似严密的制度设计，在具体执行中都大打折扣。例如天津关自设立直至道光十七年（1837年）为止，就一直没有使用亲填簿和循环簿。这不啻是对上述这些规定的莫大玩笑。
除了厘定税则、发放三簿册外，中央政府对税关的管理还涉及“划一平法戥子”。平法戥子是称量税银轻重的工具，本应由工部统一颁给，但由于种种原因，在清代前期出现了多起各地不统一的事件，后“经过雍正、乾隆初年的整顿，在清朝中后期，类似案件极少出现”。嘉道年间似已不成问题，笔者在此暂不赘述。第三节 对榷关的考核
清政府，准确说是户部、工部，对榷关的考核包括方方面面，从关监督是否如期到任、税则是否张贴于木榜到三簿册是否填写合格都在考核范围之内。其中，我认为，考核制度的核心是税额的考核。一、榷关税额的确定
榷关的税额基本分成两个部分：正额和盈余额。正额似乎自清初即已确定，基本没有发生过变化。盈余额则变动较大。在嘉庆四年（1799年）前，清代各榷关的盈余额实行的是一年比较制和三年比较制。这个制度简单说就是要求各榷关在期满（一般为一年，如遇闰年顺延）之后，与前三年的税收相比较，若较之为少则需赔补，多则奖叙。这种奖惩措施早在康熙八年（1669年）即已有明文规定：关税欠不及半分者，罚俸一年；半分至一分以上者，降一级；三分以上者，降二级；三分以上者，降三级；四分以上者，降四级：皆调用。五分以上者，革职。缺额钱粮免其追赔，溢额不准议叙。
这也就意味着其实早已有关于奖惩的规定。与之相类的奖惩措施不断出现于《清会典事例》中，这不仅意味着措施的前后变动，也意味着政府对关税额的重视程度。
到了乾隆末年、嘉庆初年（大致相当于18世纪末、19世纪初），中国的经济不再继续迅速发展，关税自也无法继续实行实际上是数额不断增加的三年比较制。嘉庆四年三月十八日（1799年4月22日）清政府决定推行定额制：向来各关征税于正额之外，将盈余一项比较上三届征收最多年分。如有不敷，即著征收之员赔补，以致司榷各员藉端苛敛，而赔缴之项仍未能如数完交，徒属有名无实。因思各关情形不同，所有盈余数目自应酌中定制，以归核实而示体恤。已于户部所奏各关盈余银数清单内经朕查照往年加多之数分别核减。自此次定额之后，倘各关每年盈余于新定之数再有短少者，即行著落赔补，如于定数或有多余即尽收尽解。其三年比较之例，著永行停止。至工部船料竹木等税除渝关向无定额及由闸等关并无盈余外，其余亦经分别减定。嗣后即一律办理，毋庸再行比较。
嘉庆帝在上谕中坦白地说出了改变税额考核制度的原因：各关已无力继续加增税额，各关监督甚至已无力赔补。在此上谕后，还附了两张各关盈余数目的清单，其中一张是户关的盈余银两数目清单，改编后如下表：表2—3—1 嘉庆四年户关盈余数目变化表资料来源：《嘉庆道光两朝上谕档》（嘉庆四年），三月十八日。
另一张是工关盈余数目表，改编后如下表：表2—3—2 嘉庆四年工关盈余数目变化表资料来源：《嘉庆道光两朝上谕档》（嘉庆四年），三月十八日。
承继乾隆朝财政烂摊子的嘉庆帝，显然是希望通过压榨关监督们的存余关税以充实国库，这个定额并未比原来的三年比较为低。可能是定额确定之后一些榷关照数征足盈余，嘉庆帝觉得有增加盈余的余地。于是，时隔仅五年之后，嘉庆九年六月十一日（1804年7月17日），清政府又再次修订盈余数目表：表2—3—3 嘉庆四、九年部分户关盈余数目变化表①淮安关的盈余额在《清朝续文献通考》卷二十九《征榷一》道光十一年条中出现了不同的记载：“（嘉庆四年）淮安关盈余银十一万一千两，嘉庆九年加增银二万两，共银十三万一千两。”这条记载无论是与《嘉庆道光两朝上谕档》中的记载还是与同书同卷嘉庆九年条中的记载都有别，而且关税档案中的记录也与之有别。是以笔者以《嘉庆道光两朝上谕档》为准。资料来源：《嘉庆道光两朝上谕档》（嘉庆九年），六月十一日。
这样的定额是否合理呢？从现有的材料来看，多数榷关基本上都能实行，而部分榷关（如浒墅关、淮安关、临清关等）则完成定额的困难比较大，其余的个别榷关（如粤海关）则盈余额定得太低了。在道光初年一份由军机处会同户部、工部共同上奏的折子里就曾写道：“惟浒墅、九江、西新、淮安、扬州、临清等关往往短至数万至数十万两不等，由工部考核之龙江、宿迁、荆关等关亦短至数千及数万两不等。”对于财政已然紧张的清政府来说，更关心的是如何减少税额短收的情况。改制似成必然。
道光十一年八月十三日（1831年9月18日）清政府正式规定对淮安关和浒墅关的盈余额进行减免，两关的盈余额分别从121000两和250000两减为110000两和230000两。但这个规定并没有考虑到实际情况，此两关的亏短仍然非常严重。
清代最后两次改变榷关定额分别是针对东海关和粤海关。东海关常关是新设的榷关，没有成案可循，经过十余年的讨价还价，从同治元年（1862年）开始，户部与山东巡抚之间直至光绪元年（1875年）方始最终达成协议，将东海关的税额确定为正额5万两，盈余额2万两。粤海关的税额之所以发生变化是因为随着洋税的单独征收，原本高达895500两的定额自然再也无法完成，到了同治六年三月初一日（1867年4月5日），经户部议奏决定将粤海关的常税额定为正额56511.941两，盈余额10万两。后来，北海关的常税与粤海关分开计算，北海关定为正额2万两，盈余额2000两。二、榷关税额的奖惩与赔补
仅仅确定税额是不能使各榷关监督自觉按照税额进行征收的，其背后还有一套与之相匹配的奖惩与赔补措施。
上文中引用的康熙八年（1869年）的规定即是针对各关监督税额奖惩而发的。多征（时称“溢额”）有奖似是必然，而在清代前期却多次出现了多征无奖，甚至获惩罚的情况。康熙二十六年（1687年）的浒墅关监督桑额即在溢额后遭议处，其背后的原因就是他贪图溢额而来的奖叙，因而“私封便民桥，以致扰害商民”。也就是说，清代统治者在关心税额，希望通过关税满足财政需要的同时也是注意到民生和保护商业的。但总的来说，清政府奖惩的目的还是在于尽量多征关税，这一点可以从溢额奖叙的措施不断被重新提起的记载中清晰地看出。
奖惩目的其实是在于鼓励关监督们完成税额，早期的措施主要涉及正额，而到了乾隆十四年（1749年）则涉及了盈余额：关税盈余虽与正额有关，亦宜酌定处分。嗣后，比较上届短少，不及一分者，免议；其一分以上者，罚俸一年；二分以上者，罚俸二年；三分以上者，降一级留任；四分以上者，降一级调用；五分以上者，降二级调用。仍令按照条例征收，不得藉端滋弊，工部所管各关亦一例办理。
此时，关税已经多数都能超过正额，是以有这样的规定出现。到了嘉庆四年（1799年）确定盈余额之后，对盈余则更为重视，但由于关税征收情况尚可，新的规定一直没有出现，直至道光十年（1831年）。这一年的闰四月，鉴于关税短征的情况已经在很多榷关出现，必须出台新的规定，经户部和内务府合议，最后决定：其历年缺额及间有缺额各关各按应征盈余银数，以六成作为额内，以四成作为额外盈余，遇有短少著落赔缴，仍按额内盈余短收分数照旧议处；以四分作为额外盈余，遇有短少，著落赔缴，免其处分。如应征盈余足额之外，复有溢收，亦按其分数照新定章程给予议叙，以昭平允。
自此，榷关关税盈余有了四六分成之说。不过这个规定是在税额日益减少之时出现的，只是为确保关税额的一个手段而已。
清代的统治者除了利用三年比较制和定额制保证自己的关税收入之外，还有一项措施保证关税收入不致下降，即缺额赔补制度。无论是比较制还是定额制其实都无法保证关税不会减少（减少的原因既可能是因为关监督或税吏的贪渎，也可能是由于贸易额下降造成的），而赔补制度则可以保证关税额不会低于上一年份，因为缺额可由关监督赔补。
赔补制度的内容包括赔补额的计算、赔补的方式。
由于关监督的任期与关期（即各关的财政年份）并不一定相同，如若在两任关监督交接的年份发生税额亏短，即需计算两人各应赔补多少。由之而来的还有另外的数个问题：若按在任日期内征收情况计算，某任期内足额，而全年亏短，其人是否当赔补，赔补多少？鉴于各关均有税收的旺季和淡季，日期又该如何进行计算？这些问题在道光三年（1823年）前可能由于历任关监督之间的一团和气没有暴露出来，其议处、赔补的标准都是按照乾隆十五年（1750年）户部的奏议：各关管理税务日期，凡接任征收者，无论两任、三任，俱令扣足一年为满。其管关一年零数月者，将一年盈余奏报，零月归于下届，统俟扣足一年再行汇奏。其各任所征盈余较之成数俱属无亏，及此任征多抵补彼任短少者，均毋庸议。倘此任短少而彼任所余不能抵补者，只将短少之员议处。如各任所征银数俱少者，均行照例议处，并请令接任之员确查如系尽收尽解并无捏饰印结送部。其已经出结以后，专责接任，不得复将短少缘由推诿前任。
此后的赔补基本上都是按照这个规定，按照在任日期计算（即“匀摊”，意思是将全部亏短税额按照在任日期摊算），当亏短税额不大时甚至是直接由接任关监督全数赔缴了事。道光二年（1822年），户部尚书英和提出：“饬令管关人员各按各任计成核算，有盈无绌者应免置议外，其本任缺额者即照短收分数分别正项盈余办理。”英和的奏折事实上完全推翻了此前的规定。乾隆朝的规定是不考虑各任监督的实际征收情况，而是通年核计，若发生短少则按照在任时间进行核算，具体说就是：亏短额摊算到每一日，乘以各任在任时间，即为各任应行赔缴的关税额。英和则是将关税额摊算到每一日，若全年未能完成定额则按在任时间内征收税额核算，若任内完成定额则无须赔缴。
道光三年（1823年）时，颇受道光皇帝宠信的延隆出任苏州织造，并兼管浒墅关，在他兼管浒墅关的道光三年年份（道光二年五月初三日至道光三年五月初二日）任内的54日中，按日计算多征5318.329两，而其前任嘉禄则在任期的301日内（是年全年合计355天），按日计算亏短118092.766两。延隆不愿承担这项赔补，要求全部亏短都由嘉禄承担。延隆的意思就是要求按照英和的规定各按各任核算，拒绝为嘉禄赔缴亏短。折上之后，道光皇帝迅速同意延隆的意见，下旨要求嘉禄将抵补之后的亏短银112770两零全数赔缴，并要军机处会同户部、工部议奏。道光三年六月二十九日（1823年8月5日），在议复折中，要求各省督、抚“详查各关亏短缘由”，提出整改措施并对赔补问题提出自己的意见。或者是中枢大员们认为事关重大，不可轻下定议，因此他们希望通过参考地方督、抚的意见决定是否执行新政策。同日，发出明寄上谕。各省督、抚在此后的七八个月内陆续提出了自己的意见。我根据有关材料整理出了下面这张不完整的各省督、抚分赔意见表：表2—3—4 各省督、抚分赔意见表
从上表中，我们可以看到，支持延隆意见（即各按各任赔缴）的仅4省督、抚，而其余的10省督、抚则认为还是按照原来的按日匀摊更为合适。规复旧制的意见占了上风。而最后的结果却出乎人们的意料：各关因地制宜，不再要求统一执行规定。例如，对于淮安关，户部的决议是：“嗣后，毋论两任、三任，统以一年三百六十日计算，此任有余，准其抵补彼任之不足，倘所余不敷抵补，只将短少之员议处，其足额者免议。”扬州关则是：“扬关经征月分衰旺不同，著每年以三、四、五、九、十、十一等月为旺，为定征六成；以六、七、八、十二、正、二等月为衰月，定征四成。遇闰随正计算。旺月额数较多，衰月额数较少，如任内无亏，前后任不得摊算，设任内有亏，自行弥补。”
虽然赔缴可以因地制宜，但赔缴方式却是全国统一的。由于此前关税亏短较少，赔缴数额也多不大，因而基本上都是由关监督直接赔缴了事。但到了嘉庆末年之后，关税亏短的榷关增多，数额也变得很大，有些关甚至可以达到十几万，这是关监督们无力直接赔缴的，或者说他们即使可以直接赔缴也不会一次性拿出那么多银两——以免让他人怀疑其财产的来源。于是开始出现革职监追的情况。到了道光十一年（1831年），随着奖惩条例的进一步细密化，赔缴方式也变得越来越严苛。内务府在是年八月初四日（1831年9月9日）就提出：嗣后，再有亏缺关税之员回旗具呈缴银一概不准呈请，均令依限完纳。倘限满不缴，照例监追。若实系力有不逮，必先查明是否家产尽绝，取具参佐领印甘册结，仍密派番役踩访，委无隐匿寄顿，方准据呈代奏。可否准其以俸代扣之处，出自皇上天恩，仍请予以处分。其子孙代赔之项，亦令依限完纳。不完，照例监追。
该折上奏后，当日即得到批准，并明发上谕通令各省关知之。到了八月二十七日（10月2日），根据皇帝严定赔缴关税亏缺额的命令，户部议奏：嗣后，赔缴短征关税银两除三百两以下定限半年，三百两以上定限一年，仍照承追例限办理外，其数自一千两至五千两者予限二年，数至五千两以上至二万两者予限三年，数自二万两以上至五万两者逾限六年，数自五万两以上至十万两者予限十年，其数在十万两以上亦即照十万两逾限十年，以示限制。至一人而两任、三任各有亏缺，如准其接续完交限期，似属过宽，应请统计前后所亏银数之多寡，均照此次多拟限期办理。凡本身亏缺之项能于限内全完者，毋庸议处；如限内未经全完，应即革职监追。倘监追后仍不复完，即行永远监追，其子孙代赔之项亦即照此次酌定限期完纳。不足，照例监追。
此折很快得到了皇帝的同意，当日作为明发上谕宣布中外。而户部也很快就对逾限未缴的官员提出弹劾，要求这些官员在规定年限之内全数完纳。
户部的规定不可谓不严密，其措施甚至已可称严苛，但一心希望为子孙充实国库的道光皇帝没有想到，经济的衰落是不以人的意志为转移的，经济的衰落连带的就是贸易的衰微，关税自也无法征足。是以这样的措施出台并没有改变各关关税持续亏短的局面。而太平天国运动的兴起在使得东南糜烂的同时，也使得关税的定额制实际已然无法维持，赔缴也几乎成为空话。到了克复天京之后，随着左宗棠、曾国藩、李鸿章接连提出以厘金代替原来三织造兼管的南、北新关，龙江—西新关，浒墅关，榷关制度几近崩溃。好在此时洋关已然崛起，其税额已然超过全盛时期的榷关税额，空空如也的国库自也不用再去填补由此而来的漏洞。第四节 第一次鸦片战争前后各关的税收
在我们谈论近代史的开端时，常常将1840年作为一个分界点，但在一般认为最具有继承性的财政史中，却很难看到这样明显的变化。榷关史也同样如此。如果说税务司介入中国海关是海关变化的开端，那么道光朝的榷关依旧是旧制度的延续。
道光朝的榷关制度承袭了嘉庆朝以来定额制的余绪，并将之进一步细密化。第一次鸦片战争后，榷关制度的演变又为日后洋关、常关的分立以及定额制崩溃后的关税征解制度的尽征尽解制奠定了基础。此时期榷关的承上启下地位当引起研究者的关注。
道光朝各榷关均应于关期届满一年之时奏报一次（京师六关，即崇文门、左翼、右翼、张家口、杀虎口、山海关还应于监督任满一年之时另行奏报一次），这种制度就为后世的研究者留下了丰富的材料。笔者在此主要参考的为一史馆所藏的“军机处录副奏折·财政类·关税项”和朱批奏折。可惜，不知何种原因，部分榷关（如坐粮厅、归化城、太平关、武昌厂、渝关、辰关、梧州厂、浔州厂）在档案中从未发现道光朝其奏销档案，笔者推断它们可能是全部税款解往所在省份的藩司而统归于布政使在本省支销而毋庸奏报。部分榷关则材料散失严重（如荆关、崇文门），幸好户部、工部诸关中比较重要（税额较大）的榷关的档案尚留存比较完整，可以大致描绘出这个时期榷关税款收支体系的轮廓。一、各榷关收入情况
自嘉庆四年（1799年）后，清代各榷关开始放弃三年比较之例而施行定额制。其后在嘉庆九年（1804年）进行过小规模调整，主要是增加部分榷关定额，此项制度自也为道光朝所沿承。纵观第一次鸦片战争前的二十余年，此项制度基本得以遵守并进一步细致化——尤其是在亏短赔缴方面，至道光十一年（1831年）时甚至对亏短的旗员：“限满不完即著革职监追，如监追后仍敢任意延宕，不行完交，即著永远监追。其子孙代赔之项亦令依限完纳，不完照例监追。如系赤贫取具参领、佐领家产尽绝印甘各结，仍查明并无寄顿属实，方准据呈奏明，以俸扣抵。”尽管规定是如此的严密，甚至可以说是苛刻，但在整体经济不景气以及关员贪渎的情况之下，关税亏短的情况仍不时发生。
从现有资料的统计来看，各关中多次发生亏短关税的主要是荆关、九江关，临清关（工、户二关），南、北新关，浙海关，浒墅关，龙江—西新关，淮安关，扬州关。从关数而言，占笔者数据较全之23关中的11关，几近一半。但其中各关情况又有所区别，南、北新关与浙海关亏短之数较少，关监督们在奏报之时即已赔补完交；临清工、户关虽常亏短定额之一半，但从数量来说，很少超过1万两。问题最大的是九江关，浒墅关，龙江—西新关，淮安关，扬州关。这5个榷关又向由内务府司员简放，均有奏事权，两江总督、江苏巡抚、江西巡抚事实上均无权管辖。从实际征收情况来看，九江关在已知的25个年份中有17个年份发生亏短，有的年份可亏短达12万余两（道光二十四年份）；浒墅关除道光四年份外无年不亏短，而且亏短额常在10万两以上；龙江—西新关在已知的25个年份中仅5个年份征收足额，其亏短多有在5万两以上者；淮安关比浒墅关尤甚，道光一朝30年竟几无征收足额者，其征收亏短亦常在10万两以上；扬州关在已知的21个年份中仅5个年份征收足额（多为溢额数十两，至多104两零），而亏短则常为数万两。笔者倾向于认为这种亏短的情况和此时期经济不景气关系密切，运河的不通畅也是一个重要原因——运河沿岸各关全部发生亏短，当非个人因素。
从上面对亏短各关情况的简略说明也大致可以看出，亏损各关的亏损额可达三四十万两，占全国榷关税收总数约十分之一。这种情况无疑会对政府财政造成负面的影响，加之后述之5榷关是户部、内务府得到关税的重要单位，其对中央财政的影响当更为严重。而在严格的缴赔制度之下，淮安、浒墅两关关监督成了内务府官员的畏途——虽然可能因事后任粤海关监督而将款项补上，但也仅是可能而已，毕竟僧多粥少，能最后成为粤海关监督者尚不及这些人中的一半。
从各关的收入情况看，其尤可注意者当为两点：一、耗羡之征收，二、正耗之外多种名目附加税之征收。
耗羡之名目自明代已然有之，在榷关之中其初始目的为弥补零散之税银熔铸成银锭时损耗之费以及办公经费。至清雍正时有“耗羡归公”之令，试图使这些暗箱操作的财政收入公开化，一方面为杜绝为官者之贪婪，一方面为增加中央政府的财政收入。但从各榷关征收情况来看，将随征之耗羡列入收入中者并不多，如闽海关、荆关、天津海税、芜湖关（不列入奏销）、凤阳关、浙海关、浒墅关、龙江—西新关、淮安关（仅题报内务府）、扬州关、崇文门、左翼、右翼、张家口、杀虎口、山海关等共计16关均未单独来列耗羡以凭奏销，这就产生一个巨大的问题，自正项中提用（有些榷关甚至在正项中并无这些开支，如闽海关、荆关、浒墅关、扬州关）是否足够开支？如若不够又自何处取得？显然这就有可能从制度上为关员苛扰商民造成了一种可能性！
自雍正朝后，耗羡一般定为“一分”，即10％。耗羡归公之后，在经费无着之下，官员们又会“耗外加耗”。这一点在关税征收之时亦有体现。从征税成本角度而言，地丁、漕粮的征收原本应成本巨大，但在清代的制度中常假手士绅等民间自治机构而使征税成本降低，而关税之征收则需招募大量书吏。且各州县只需将税银运至府州即可，各榷关则需运至省城甚或京师，其间之运费、鞘箍、加平等项又多需从正项之外的收入中开支。这些又是榷关之附加税须重于地丁、漕粮之缘由。从各关奏报的情况中自可见到关税征收各目之多样性及复杂性。例如九江关有积余银及积平银的名目，均为正税之3％左右，而芜湖关的附加征收之税几达25％。二、各榷关支出情况
在一定程度上，各榷关的征收情况是由其支出结构所决定的。
各关关税正项是有明确规定的，或全部留省；或部分留省（多为正额、铜斤），其余解部；或全部解部。
在承平之时，各榷关在关期届满之后的数月内在扣除关用经费后，将剩余款项（有时连带监督之赔缴银两）一并陆续解往京师。若有紧急事件或军需、河工等特别开支，则在接到户部咨文后将款项不分时限解往指定衙门（就笔者所见，道光二十年前协济他省较多的是浒墅关和粤海关），即使如战争等紧急情况，动用关税亦须有部文方始准动。
在解饷时涉及一个问题：在银两解京之时，其运费、委员盘费从何项中出？尤其是高达银两数额之15‰的加平银。若据乾隆十四年（1749年）的规定，运费似从驿站或地方经费中出，而粤海关则似乎在关内经费中拨出水脚银。关于委员盘费，在闽海关的并封平余等项银、九江关的积余银中可见明确记载；加平银的开支则见诸前述二项及凤阳关平余钱余银、北新关正项、浒墅关平余银等各关收入项。除此以外笔者未见到明确的这些开支项目，而这些项目显然是必须开支的，各关监督们自也只能八仙过海各显神通了。
除此以外，解部饭食也是各关应该开支的项目，在多数榷关的支出项中也能见到。
从一些榷关显露出来的情况看，各榷关在账面收入之外，还需另有所得以为地方政府（包括督、抚、府、州、县各衙门）提供一些经费支持。凤阳关就在正项开支中直接列入“凤阳府、凤阳、临淮乡三学廪饩”，而其他各关则多不将这些开支列入，例如粤海关“向有拨给两广总督衙门办公经费每月三千两，巡抚衙门每月银八百两”，芜湖关另有“节省银六千两，解省办公缉费一万二千两”以用于巡抚、布政使、臬司等衙门的各项开销，四川夔关也需每年“送给总督平余陋规万两”。这些款项的收入和支出在未经查处以前，督、抚、监督都对之匿而不报。我以为，此乃多数榷关都存在的情况。督、抚与监督由此于公于私而共同构成了一个利益集团——为自身，也为了地方财政。第三章 第一次鸦片战争前后的对外贸易管理制度——以粤海关为例
论述新式海关建立之前，我们有必要回顾一下清政府此前的对外贸易管理制度。正如没有无因之果，所谓的“新海关”也是一步步从旧海关演变而来的。在第一次鸦片战争之前，东南四省的四处榷关——粤海关、闽海关、浙海关、江海关皆有对外贸易，其中粤海关规模尤大，清朝与西洋各国的贸易也集中于此。第一节 粤海关监督之设置
粤海关监督为“差”，而非额缺职官，其官员虽均来自内务府且多为内务府包衣出身，但并未明定为“内务府包衣缺”，典籍中一般记载为“特简之缺”。既为钦派，来到地方自有钦差色彩，地方大员对其亦礼敬有加。粤海关监督每届任期为一年，期满则请旨，或留任或另行钦派。从道光朝的情况来看，任期低于一年者仅克明额一人，且多有三年留任者。表3—1—1 道光朝粤海关监督在任时间表①阿尔邦阿于嘉庆朝既已任粤海关监督，笔者考虑到时间断限，故不开列。其离任时间参见3/168/9487/11，道光二年四月二十六日，粤海关监督达三折。②参见3/55/3156/29，道光二年十月十二日，长芦盐政阿尔邦阿折。阿尔
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