作者：杨伟国 代懋
出版社：中国人民大学出版社
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中国人力资源法律审计报告2018——从东盟十国看“一带一路”国家的劳动与雇佣管制(中国人民大学研究报告系列)试读：
前言
在我国人力资源法律日益完善的背景下，定期的人力资源法律审计有助于公司避免劳动冲突，规避法律风险。《中国人力资源法律审计报告2018》是系列报告的第四部，该报告继续完善涵盖全国31个省、自治区和直辖市人力资源法律法规的量化指标数据库，对地方就业管制环境进行评估。报告中的数据（法律法规）为截至2016年12月31日的数据。
报告第一篇梳理了2015—2016年中国国家层面和地区层面人力资源法律的变迁情况，并采用经济合作与发展组织（OECD）的就业保护法指数进行测量。我国国家层面人力资源法律进一步完善，《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》是对新时期构建中国特色和谐劳动关系的顶层设计，具有里程碑意义。此外，国家层面人力资源法律在劳动争议调解、安全生产等方面的制度建设趋于完善。2015—2016年我国各地区就业管制得分增幅变缓，地区就业管制水平趋于稳定。第一篇还着重探讨了职业安全与卫生法的经济分析和经济影响，通过理论和实证两方面的证据进行说明。报告第二篇在2015年企业管理者和员工微观视角调查的基础上，进一步强调了同一个企业的管理者和员工问卷的匹配，旨在通过企业管理者和员工数据的精准匹配，更加客观地反映我国企业当前人力资源法律风险状况以及劳动关系和谐程度。通过匹配分析发现，员工视角的企业人力资源法律风险程度要明显高于管理者视角的企业人力资源法律风险程度。从同一个企业的管理者和员工的人力资源法律风险认知匹配程度来看，近40%的企业管理者和员工存在风险认知差距大的问题。第三篇采用国际视角，着重介绍东盟十国（新加坡、越南、菲律宾、马来西亚、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、印度尼西亚和文莱）的法制概况和劳动法律制度。每个国家按照国家概况、国内法概况和劳动法律制度三部分进行梳理。
本报告是中国人民大学中国人力资本审计研究所“中国就业管制项目”（Employment Regulation Program）的研究成果。根据报告的结论和发布后的反馈情况，课题组还将根据地方政府的需求为其改革计划的制订和执行提供后续的政策研究和咨询支持。概述
我国劳动法律体系建设基本成型，劳动关系总体运行平稳，就业管制得分增幅变小。2015—2016年是承前启后的关键年份：一是“十二五”期间我国劳动关系工作成绩斐然，一大批法律法规的问世和各项改革措施的推出为劳动关系的和谐奠定了坚实基础；二是以《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》为起点，和谐劳动关系建设又走上新征程。2015年3月21日，《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》是自新中国成立以来我国就劳动关系工作所印发的第一个中央层面的文件，是对新时期构建中国特色和谐劳动关系的顶层设计，具有里程碑意义。0.1 中国宏观人力资源法律概述
2015—2016年，中国就业管制领域对职业安全问题的强调呈现压倒性优势，构建和发展中国特色和谐劳动关系成为基本方向和重要目标。2015—2016年延续了2013年2.926 1的就业管制得分（见图0-1）。从OECD就业保护法指数的21个基本测量项来看，2015—2016年涉及第16项派遣机构成立的条件。2015年修订的《中华人民共和国就业促进法》以及《就业服务与就业管理规定》进一步严格规定了职业中介的成立条件，要求职业中介实行行政许可制度，劳动保障行政部门应对经批准设立的职业中介机构实行年度审验。2016年，《人力资源社会保障部关于“先照后证”改革后加强人力资源市场事中事后监管的意见》进一步提出：“鼓励各地探索建立人力资源服务机构年度报告公示制度，研究制定具体办法，明确人力资源服务机构向市场管理部门报送年度报告及向社会公示业务开展情况的内容、时限和要求等，逐步将人力资源服务机构年审制度改为年度报告公示制度。”这些审批和公示的规定使得第16项的得分仍然是最高分6分。其他具体条款请见附录1 “2015年中国国家层面及部分地区人力资源法律条款”和附录2 “2016年中国国家层面及部分地区人力资源法律条款”。图0-1 中国就业管制得分（1982—2016年）
再看地区层面。2015年，我国4个地区就业管制继续趋于严格，2016年我国所有地区就业管制测量分数无变化。各地区主要是跟随国家的政策法规出台了促进劳动关系和谐、人力资源市场建设和安全生产方面的规定。具体法律条款详见附录1和附录2。2015—2016年，测量结果的变化仍然主要集中在临时就业管制方面，其中就业管制得分增幅最大的是广东省（0.28分），其他三个地区分别是甘肃省（0.17分）、山东省（0.17分）和陕西省（0.08分）。
表0-1和图0-2显示了我国31个省、自治区和直辖市就业管制2014年和2015—2016年排名的对比情况。从中可以看到，浙江省、福建省、河北省、河南省、黑龙江省、湖南省、辽宁省、天津市和海南省这9个地区2015—2016年排名仍然与2014年一样，就业管制得分没有变化，维持在前列。2014年排名靠后的重庆市、青海省、江西省、西藏自治区和广西壮族自治区在2015—2016年排名没有变化。就业管制得分增加的4个地区，除山东省名次持平外，广东省、甘肃省和陕西省的排名在2015—2016年略有上升，被赶超地区名次则相应下降。表0-1 2014年和2015—2016年我国31个省、自治区和直辖市就业管制严格程度排名对比注：（1）本表按照从严格到宽松的程度排名。（2） 2015—2016年，浙江省、福建省、河北省、河南省、黑龙江省、湖南省的就业管制严格程度并列第1位，辽宁省、天津市、海南省的就业管制严格程度并列第2位。（3）东中西部地区的划分来源于国家统计局网站。
2015—2016年我国地区就业管制的平均分为2.38分，比2014年的平均分2.36分增加0.02分，增幅明显变小，“后劳动合同法阶段”的快速发展时期已经结束。2015—2016年我国地区就业管制的发展呈现出四个特点：一是地区就业管制得分增幅明显变小，呈现出稳定趋势；二是各地区对安全生产问题的关注持续加强；三是部分地区加快建设人力资源市场；四是集体协商制度建设进一步强化。图0-2 中国31个省、自治区和直辖市2014年和2015—2016年就业管制得分对比0.2 中国企业人力资源法律风险：管理者视角和员工视角对比
2016年的企业微观调查在上海市静安区展开，课题组在静安区内按照所有企业的行业占比分配名额，每家企业人数不少于20人，采用入企业面访的调查方式，对企业人力资源管理部门中高层管理者1人和同企业内跨部门员工5～8名发放问卷，共计回收企业管理者有效问卷169份，员工有效问卷1 009份。本次调研在之前调研的基础上，强调了同一个企业的管理者和员工问卷的匹配，旨在通过企业管理者和员工数据的精准匹配，更加客观地反映我国企业当前人力资源法律风险现状以及劳动关系和谐程度。
从企业整体得分情况来看，企业人力资源法律风险管理者视角最高得分40.5分，最低得分4.75分，相差35.75分，表明从管理者视角可以看到我国企业的人力资源法律完善程度差距很大。管理者视角人力资源法律风险指数的平均分为11.51分，低于2015年的15.73分和2014年的17.03分，表明我国企业人力资源法律风险在逐步降低。管理者视角人力资源法律风险指数的众数为10.75分，低于平均分，表明企业人力资源法律风险意识在不断提高。管理者视角下我国企业人力资源法律风险总体来说处于低水平，86%企业的人力资源法律风险指数得分在15分以下，该比例比2015年明显降低。从员工视角来看，企业人力资源法律风险最高得分54.71分，最低得分10.21分，相差44.5分。员工视角人力资源法律风险指数的平均分为29.22分。员工视角人力资源法律风险指数的众数为27.75分，低于平均分。员工视角下我国企业人力资源法律风险总体来说处于较低水平，87%企业的人力资源法律风险指数得分在40分以下（见图0-3）。图0-3 2016年人力资源法律风险指数总体情况说明：统计数据分组区间包括下组限，不包括上组限，本书余同，不再另做说明。
从人力资源管理板块的风险来看，在企业管理者看来，工时与休假、工资、绩效、劳动安全卫生、劳动合同、培训、社保、特权保护、违纪与解雇和招聘等板块对企业人力资源法律风险的影响不同，差别很大。数据显示，在管理者视角下，工时与休假、工资、社保、特权保护板块对我国企业人力资源法律风险影响不显著；绩效板块对我国企业人力资源法律风险有一定的影响；劳动安全卫生、劳动合同、违纪与解雇和招聘板块对我国企业人力资源法律风险影响较大，其中违纪与解雇和招聘板块对我国企业人力资源法律风险影响最大。在企业员工看来，工时与休假、工资、绩效、培训、人际关系、特权保护和招聘板块对我国企业人力资源法律风险影响不显著；违纪与解雇板块对我国企业人力资源法律风险有一定的影响；劳动安全卫生、劳动合同、社保和职工维权板块对我国企业人力资源法律风险影响较大，其中劳动合同和社保板块对我国企业人力资源法律风险影响最大。
从风险点分析来看，企业管理者视角中得分最高的五道题目分别是“员工每月平均加班时间是否达到或者超过36小时”（73.67分），“公司是否因为福利发放出现劳动争议案件”（73.37分），“在面试过程中，面试人员是否向应聘者问过不恰当的问题？例如，婚姻状况、生育情况、宗教信仰等”（70.12分），“员工是否违反过培训协议，并依据培训协议向公司赔偿违约金”（65.98分），“公司是否有员工再就业协助项目”（65.98分）。在管理者视角下，我国企业人力资源法律风险主要集中在加班时间、福利、合同等方面。员工视角中得分最高的五道题目分别是：“企业是否订立了集体合同”（75.22分），“企业与员工签订劳动合同时，是否收取了员工的抵押物或保证金”（72.37分），“企业是否为您购买了社会保险？有，险种：A养老”（70.37分），“企业是否为您购买了社会保险？有，险种：C医疗”（70.17分），“企业的规章制度是否违反职业健康安全性或者国家和地方规定（如《职业病防治法》《安全生产法》等）”（69.92分）。从员工视角的数据来看，我国企业人力资源法律风险主要集中在劳动合同、社会保险和争议调解处理等方面，因此各企业管理者应该比照自身，认真审视本企业的上述人力资源管理环节，最大限度地避免风险。
从企业类型来看，在管理者视角下，企业人力资源法律风险最集中的是联营（国有联营、集体联营、国有与集体联营、其他联营）企业，其人力资源法律风险得分较低；企业人力资源法律风险最离散的是私营股份有限公司，在所有的受访企业中，得分的最大值也出现在私营股份有限公司。其他性质企业的人力资源法律风险得分及分布较为均匀。在员工视角下，企业人力资源法律风险最集中的是外资企业（中外合资、中外合作、外资企业、外商投资股份有限公司），企业人力资源法律风险最离散的是国有企业或国有独资企业，其他性质的企业人力资源法律风险得分分布得比较均匀。
从匹配角度来看，人力资源法律风险得分二的分布范围比人力资源法律风险得分一大，表明员工视角的企业人力资源法律风险程度要明显高于管理者视角的企业人力资源法律风险程度（见表0-2），也就是说，企业员工认为人力资源法律风险程度大，企业管理者认为人力资源法律风险程度较小。人力资源法律风险得分一和人力资源法律风险得分二有明显差距，管理者和员工认知明显不同，表明我国企业人力资源管理存在一定的法律风险。表0-2 人力资源法律风险得分：管理者视角与员工视角续前表
同一个企业，从得分一和得分二的差值的绝对值来看，最大值46.29分，最小值0.21分，均值17.67分，表明我国同一个企业管理者和员工对自身企业人力资源法律风险的认知差距大，有部分企业管理者和员工对自身企业人力资源法律风险的认知一致，也有部分企业管理者和员工对自身企业人力资源法律风险的认知相差很大。按照认知差距大小情况来看，10分以下31家，占18.3%，10～20分76家，占45.0%，20～30分46家，占27.2%，30分以上16家（见表0-3）。表0- 3 管理者和员工对人力资源法律风险的认知差距
综上所述，从同一个企业人力资源法律风险认知的管理者和员工匹配程度来看，近20%的企业管理者和员工认知高度一致，近40%的企业管理者和员工认知差距大，40%多的企业管理者和员工认知相差不明显。同一个企业管理者和员工认知高度一致，不能说明该企业的人力资源法律风险的大小，但是同一个企业的管理者和员工认知差距大，说明该企业管理者或员工必定有一方认为该企业人力资源法律风险大，那么该企业的人力资源法律风险一定较大。0.3 “一带一路”国家人力资源法律审计之东盟十国“一带一路”倡议的实施，为我国企业“走出去”创造了难得的历史机遇。在这样的战略背景下，随着我国对外交流步伐的加快，全面了解国外劳动与雇佣法律体系将为我国企业“走出去”提供强有力的支撑。东盟是中国落实“一带一路”倡议的重点和优先方向，东盟各国经济发展水平、国家地理环境、优势重点产业皆存在很大区别，而劳动法律制度更是详尽不一，因此报告第三篇着重介绍东盟十国，即新加坡、越南、菲律宾、马来西亚、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、印度尼西亚和文莱的法制概况和劳动法律制度。每个国家按照国家概况、国内法概况和劳动法律制度三部分进行梳理。对东盟各国劳动法律制度的介绍，包含劳动合同订立、工资、福利、工时、工会、劳工保护、安全健康、劳动合同终止等方面。
以劳动合同订立为例，不同国家严格程度不同。例如在越南，劳动合同应以书面形式订立，一般按照劳动与社会荣军部的标准形式完成，但工作时间未到3个月的临时工除外。而在柬埔寨，根据柬埔寨《劳动法》（Cambodian Labor Law），雇主与雇员之间的劳动关系除了可以通过签订书面合同，还可以通过口头合同来管理。
在工资方面，各国规定由于国家经济发展水平的不同也存在很大区别。例如，新加坡的法律没有规定最低工资标准，但公民和永久性居民普遍有较高的工资，雇员和所在家庭有较高的生活水平。新加坡没有官方设定的贫困线，但据新加坡政府统计，2015年，约18.3%的居民（包括公民和永久居民）每月收入少于1 000新元（约720美元）。新加坡《雇佣法》适用于最高月工资为2 500新元（约1 800美元）的非工作人员，以及基本月薪低于4 500新元（约3 200美元）的管理和行政人员，不适用于每月收入超过4 500新元的管理和行政人员、国内劳工、海员和公务员。在菲律宾，根据各市政府前四年的平均年收入，法律规定某些城市家庭佣工的最低工资为每月2 500比索（约53美元），其他城市为1 500比索（约32美元）。法律还要求雇主提供社会保障、医疗保障和住房计划。工资必须至少每两周支付一次，并且必须以法定货币的形式支付，不得通过凭证、代币等方式支付。
在工时方面，各国的细节规定也不尽相同。例如，泰国法律规定，每周工作时间最多为48小时，或每天工作最多8小时。雇员每周工作不得超过6天，每周加班不得超过36小时。对于高危行业（如化工、矿山或涉及重型机械的行业）的雇员，每周最多可工作42小时，不得超时工作；石化行业雇员每天工作不得超过12小时，且连续工作不得超过28天。缅甸《工厂法》（Factories Act）规定，雇员工作不得超过每天8个小时或每周44小时。雇员在每工作5个小时后，工作间隔时间至少为30分钟。雇员的工作时间和间隔时间合计每天不得超过10小时，每周不得超过6天，其中如果星期日必须工作，则必须有一天调休。在加班方面，2016年缅甸《劳动法》（Labour Law）规定，雇员每周加班时间不得超过12小时，特殊情况下不得超过16小时。此外，雇员的总工作时间每天不得超过11小时（包括加班和休息），该规定适用于商业机构和公共娱乐场所。
在劳工保护方面，很多国家都对童工的使用情况进行了限定。印度尼西亚的法律对雇佣童工作出了详细规定，主要包括：雇主禁止雇佣5～12岁的童工；13～14岁的童工，每周工作不得超过15小时；15～17岁的青少年，每周工作不得超过40小时。雇主违反法律规定将被处以1～4年监禁和/或1亿～4亿印度尼西亚盾（约7 450～29 800美元）的罚款。文莱法律禁止雇佣16岁以下的童工，雇佣16～18岁的青少年必须征得其父母的同意和劳动委员会的批准。雇主违法雇佣童工将被处以1 800文莱元（约1 460美元）以下和/或两年以下监禁。
在劳动合同终止方面，各国劳动法规定的详尽程度存在较大区别。例如，越南2012年《劳动法》（Labor Code 2012）规定，基于以下具体情况，雇主可单方面终止个人劳动合同：雇员屡次未按照劳动合同履行工作职责；雇员在生病、受伤情形下连续12个月（无限期劳动合同）、6个月（定期劳动合同）或合同期一半以上的时间（季节性或特定工作）无法参与工作；因不可抗力，雇主需要减少雇佣岗位数量；雇员在其劳动合同履行期满前15天未在工作场所工作；雇主由于技术变更、经济原因或合并而导致裁员等。用人单位单方解除劳动合同的，必须按照规定的期限提前向劳动者发出通知（根据劳动合同期限和劳动合同终止的条件），提前通知时间为3天至45天。如果雇主非法单方面终止（即并非根据上述理由而终止）合同，则雇主必须按照签订的劳动合同再雇佣雇员，支付工资，缴纳社会保险和医疗保险，补偿损失，并额外补偿至少2个月的工资（规定金额）；要支付相当于每年工作1个月工资的1/2（如果雇员定期工作12个月以上），以防雇员不想继续工作，或至少支付2个月的工资（如果当事人同意解除合同）作为津贴；除规定金额和津贴外，还应按照规定的期限向雇员支付通知期间相应的工资。老挝2013年《劳动法》规定，雇主因各种原因（如员工缺乏技能、身体状况不良和冗余）解雇雇员，需支付遣散费。法律规定，雇员有权辞职，具体情况包括：雇员在接受治疗后健康状况不佳（需要提供医疗证明），即使被换到另一职位也无法正常工作；雇员多次向雇主提出未解决的合同问题；工作场所搬迁导致无法工作（需要认证）；以及被雇主骚扰或在工作场所遭到雇主忽视等。0.4 本报告主要研究成果（1）我国国家层面就业管制得分趋于稳定，但出台的法律法规依然较多。《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》是自新中国成立以来我国就劳动关系工作印发的第一个中央层面的文件，是对新时期构建中国特色和谐劳动关系的顶层设计，具有里程碑意义。此外，国家层面人力资源法律在劳动争议调解、安全生产等方面的制度建设趋于完善。从国家层面2015—2016年实施的法律法规和政策文件可以看到，68项法律法规和政策文件中有43项与安全生产、职业病和职业健康等相关，占63%，呈现压倒性态势。（2）我国各地区就业管制得分增幅变小，地区就业管制水平趋于稳定。2015年，测量结果发生变化的地区共有4个，2016年各地区分数没有变化。2015年，测量结果的变化仍然主要集中在临时就业管制方面，其中就业管制得分增幅最大的是广东省（0.28分），其他三个省份分别是甘肃省（0.17分）、山东省（0.17分）和陕西省（0.08分）。2015—2016年我国地区就业管制的发展呈现出四个特点，一是地区就业管制得分增幅明显变小，呈现出稳定趋势；二是各地区对安全生产问题的关注持续加大；三是部分地区加快建设人力资源市场；四是地区集体协商制度建设进一步强化。（3）职业安全与卫生法会影响个人的职业选择。工伤风险水平较低的企业可以吸引对工伤风险水平厌恶程度较高的雇员，支付的工资水平相对较低。工伤风险水平较高的企业可以吸引对工伤风险水平厌恶程度较低的雇员，由于此类企业可以节省降低工伤风险需要支付的成本，因此可支付相对较高的工资水平，也能保持竞争力。对于对工伤风险不太厌恶的雇员来说，强制企业降低工伤风险水平的立法会对此类雇员产生损害，使其不能获得所期望的与高工伤风险相联系的高工资。而在实证研究中，职业安全与卫生法对死亡率和工伤率的影响产生了不一致的结果。（4）我国管理者视角和员工视角中的企业人力资源法律风险存在较大差异。管理者视角下我国企业人力资源法律风险总体来说处于低水平，86%企业的人力资源法律风险指数得分在15分以下，该比例比2015年明显降低，表明管理者眼中的企业人力资源法律风险在逐步下降。从员工视角的整体得分情况来看，企业人力资源法律风险最高得分为54.71分，最低得分为10.21分，相差44.5分，表明我国企业的人力资源法律完善程度差距很大。（5）员工视角的企业人力资源法律风险程度要明显高于管理者视角的企业人力资源法律风险程度。从同一个企业的管理者和员工的人力资源法律风险认知匹配程度来看，近40%的企业管理者和员工存在风险认知差距大的问题。（6）东盟十国作为中国落实“一带一路”倡议的重点和优先方向，其劳动法律制度详尽不一。从劳动合同订立、工资、福利、工时、工会、劳工保护、安全健康、劳动合同终止等方面对东盟十国的劳动法律制度进行介绍，一方面能够为我国劳动与雇佣法律体系的完善提供很好的参考，另一方面能够为我国企业“走出去”提供强有力的支撑。—— 第一篇 ——人力资源法律审计的宏观视角
本篇从宏观角度审视2015—2016年我国国家层面以及地区层面人力资源法律的变化。
首先，我国国家层面人力资源法律进一步完善，但是测量分数没有变化。2015 年3月21日，《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》是自新中国成立以来我国就劳动关系工作印发的第一个中央层面的文件，是对新时期构建中国特色和谐劳动关系的顶层设计，具有里程碑意义。此外，国家层面人力资源法律在劳动争议调解、安全生产等方面的制度建设趋于完善。
其次，从地区层面来看，2015—2016年我国各地区就业管制得分增幅变小，地区就业管制水平趋于稳定。2015年，测量结果发生变化的地区共有4个，2016年各地区分数没有变化。2015年，测量结果的变化仍然主要集中在临时就业管制方面，其中就业管制得分增幅最大的是广东省（0.28分），其他三个省份分别是甘肃省（0.17分）、山东省（0.17分）和陕西省（0.08分）。2015—2016年我国地区就业管制的发展呈现出四个特点：一是地区就业管制得分增幅明显变小，呈现出稳定趋势；二是各地区对安全生产问题的关注持续加大；三是部分地区加快建设人力资源市场；四是地区集体协商制度建设进一步强化。
最后，第3章着重探讨了职业安全与卫生法的经济分析和经济影响。3.1节运用补偿性工资差异理论介绍了雇主与雇员对工伤风险和工资水平的选择，以及雇主和雇员的匹配情况，并分析了职业安全与卫生法对雇主和雇员效用的影响。3.2节对国外职业安全与卫生法影响的实证研究结果进行了综述。 第1章 中国国家层面人力资源法律变迁及测量
本章展示了2015—2016年我国国家层面就业管制的测量结果，并结合我国劳动关系领域的热点问题进行说明。在以往基础上，2015—2016年就业管制领域法律对职业安全问题的强调呈现压倒性优势，构建和发展中国特色和谐劳动关系成为基本方向和重要目标。1.1 2015—2016年中国国家层面人力资源法律情况
2015年1月1日是《中华人民共和国劳动法》实施20周年，也是《中华人民共和国劳动合同法》实施7周年。2015—2016年，中国劳动法律体系建设基本成型，劳动关系总体运行平稳，这两年是承前启后的关键年份：一是“十二五”期间我国劳动关系工作成绩斐然，一大批法律法规的问世和各项改革措施的推出为劳动关系和谐奠定了坚实基础；二是以《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》为起点，和谐劳动关系建设又走上新征程。2015—2016年中国国家层面重要人力资源法律法规及政策文件情况见表1-1。表1-1 2015—2016年中国国家层面重要人力资源法律法规及政策文件汇总续前表续前表续前表
但这些法律法规及政策文件并没有体现到就业管制的测量分数上，2015—2016年延续了2013年、2014年2.926 1的总得分（见图1-1和表1-2）。从OECD就业保护法指数的21个基本测量项来看，2015—2016年涉及第16项派遣机构成立的条件。2015年修订的《中华人民共和国就业促进法》以及《就业服务与就业管理规定》进一步严格规定了职业中介的成立条件，要求职业中介实行行政许可制度，劳动保障行政部门应对经批准设立的职业中介机构实行年度审验。2016年，《人力资源社会保障部关于“先照后证”改革后加强人力资源市场事中事后监管的意见》中进一步提出：“鼓励各地探索建立人力资源服务机构年度报告公示制度，研究制定具体办法，明确人力资源服务机构向市场管理部门报送年度报告及向社会公示业务开展情况的内容、时限和要求等，逐步将人力资源服务机构年审制度改为年度报告公示制度。”这些审批和公示的规定使得第16项的得分仍然是最高分6分。其他具体条款请见附录1 “2015年中国国家层面及部分地区人力资源法律条款”和附录2 “2016年中国国家层面及部分地区人力资源法律条款”。图1-1 中国就业管制得分（1982—2016年）表1-2 中国就业管制得分（1982—2016年）续前表1.2 中国国家层面人力资源法律趋势
下面将结合我国就业管制领域的五个重点问题对我国国家层面的人力资源法律趋势进行详细说明。1.2.1 构建和谐劳动关系成为国家发展战略
2015年3月21日中央印发《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》（以下简称《意见》），共8项26条，系统阐述了构建中国特色和谐劳动关系的重大意义、指导思想、基本原则、目标任务和政策措施。《意见》提出要从夺取中国特色社会主义新胜利的全局和战略高度深刻认识构建和谐劳动关系的重大意义，指出劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一。劳动关系是否和谐，事关广大职工和企业的切身利益，事关经济发展与社会和谐。《意见》是自新中国成立以来我国就劳动关系工作印发的第一个中央层面的文件，是对新时期构建中国特色和谐劳动关系的顶层设计，具有里程碑意义。
习近平总书记在2015年4月28日庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上的讲话中特别指出，劳动关系是最基本的社会关系之一，要最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，构建和发展和谐劳动关系，促进社会和谐。
此外，2015年相关部门相继发布了一批涉及劳动关系的规章、司法解释征求意见稿，如《企业裁减人员规定（征求意见稿）》《关于贯彻实施‹中华人民共和国劳动合同法›的若干规定（征求意见稿）》《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（五）（征求意见稿）》等。这些征求意见稿进一步根据我国经济和社会发展实际对原有相关规定进行更新和调整，以适应新时期构建和谐劳动关系的需要。例如《企业裁减人员规定（征求意见稿）》明确禁止六类人员被裁，在原四类——（1）在本单位患职业病或者因工负伤并被确认丧失或者部分丧失劳动能力的；（2）患病或者非因工负伤，在规定的医疗期内的；（3）女职工在孕期、产期、哺乳期的；（4）法律、行政法规规定的其他情形——之外，新增两类人员：（1）从事接触职业病危害作业的劳动者未进行离岗前职业健康检查，或者疑似职业病病人在诊断或者医学观察期间的；（2）在本单位连续工作满15年，且距法定退休年龄不足5年的。
根据《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》精神，各地党委、政府加强了对劳动关系工作的领导，将构建和谐劳动关系工作纳入重要议事日程。例如，广东省在全国率先以省委名义出台了关于构建和谐劳动关系的重要文件，明确要求各级党委、政府建立健全构建和谐劳动关系的领导协调机制，统揽全局，统筹党政力量、群团力量、企业力量和社会力量，并把构建和谐劳动关系纳入经济社会发展规划和政府目标责任考核体系。另外，各地都在打造和谐劳动关系示范区。国家层面则确定天津滨海新区为全国构建和谐劳动关系综合试验区，指导江苏、山东、湖北、广东、四川等地开展综合试验区工作，推动各地选择有代表性、具备条件的地区开展试点，鼓励基层大胆探索、敢于实践，为构建中国特色和谐劳动关系探索可复制、可推广的经验。1.2.2 放松就业管制的趋势开始出现
2016年2月29日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，《劳动合同法》实施8年来，在规范用人单位用工行为、维护劳动者和用人单位的合法权益、构建和谐劳动关系方面发挥了积极作用。在实施的过程中，也出现一些问题，主要集中在两个方面：第一，劳动力市场的灵活性不够；第二，企业用工成本比较高。随着经济社会的发展，出现了一些新的业态、新的就业形式，这是在制定《劳动合同法》时没有出现的。
2016年7月26日，中共中央政治局召开会议，分析当前的经济形势，部署下半年经济工作。会议明确指出，供给侧结构性改革中“降成本的重点是增加劳动力市场灵活性”。2016年8月，《中共人力资源和社会保障部党组关于专项巡视整改情况的通报》中明确指出：“关于增强劳动力市场灵活性问题，已经开展专题调研和课题研究，并多次召开座谈会听取意见建议，对劳动合同法实施情况进行全面评估，对今年全国‘两会’代表委员提出的修法建议进行了梳理。目前正在前期工作基础上，研究适时提出修改劳动合同法的意见建议。”
2016年11月，全国人大常委会表决通过了全国人大财经委《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》。报告明确指出，人社部认为现行《劳动合同法》实施中围绕立法宗旨、无固定期限劳动合同、经济补偿金等内容存在一些争议，下一步将就无固定期限劳动合同等内容进行全面评估，在调研评估的基础上提出修改《劳动合同法》的建议。财经委员会建议人社部进一步认真研究代表意见，加强研究论证，加快工作进度，适时提出修法建议（魏浩征，2017）。
由此可见，现行劳动合同制度将迎来重大调整，由“保护劳动者的合法权益”转向“依法保障劳动者合法权益与企业发展的动态平衡”，这也是构建和谐劳动关系的重要途径。1.2.3 过渡期后的劳务派遣用工整体萎缩，“假外包、真派遣”泛滥
劳务派遣是我国劳动用工的重要补充方式。为规范劳务派遣用工行为，人社部于2013年底公布《劳务派遣暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。该规定于2014 年3月1日起开始实施，继《劳动合同法》修正案后进一步加强了对劳务派遣用工的规制。为避免劳务派遣被滥用，《暂行规定》明确了劳务派遣用工的适用范围和比例，增强了“三性”岗位的可操作性，明确要求企业的劳务派遣用工不得超过其用工总量的10%，要求劳务派遣用工较多的企业必须按规定进行用工结构调整，在合规之前不得新用劳务派遣工。这些规定明确了劳务派遣用工为辅助用工形式。
总体来说，《暂行规定》施行之后取得了一定的效果，也增加了用工单位的压力。（1）劳务派遣用工整体呈萎缩趋势。从地区上看，用工较多地区的劳务派遣用工总量呈缩减趋势。如广东省2015年底劳务派遣人员总量为92.25万人，与2012年最高峰时的163万人相比，下降近43%；上海2015年底劳务派遣人员总量为88万人，与2014年底的109.8万人相比，下降19.9%。从企业层面看，劳务派遣用工较多的央企派遣用工比例大幅下降。如中国邮政派遣用工总量由2013年底的46.13万人，下降到2015年底的18.05万人；中国农业银行派遣用工总量由2013年底的3.48万人，下降到2015年底的1.12万人。此外，部分外资企业和一些规模较大的民营企业降比效果亦较好，但不排除部分用工企业仍在大量使用劳务派遣工（苗春雨，2017）。（2）大多数用工单位主动调整用工方式。通过不再新招劳务派遣职工，派遣协议到期后不再续签，将劳务派遣职工转为合同制用工，以及将非核心业务整体外包等方式降低劳务派遣用工比例。如广东白云机场股份有限公司截至2013年底共有7 594名劳务派遣职工，占用工总数的58.5%，后全部转为劳动合同制员工，其中2 000多人签订了无固定期限劳动合同（全国总工会，2015）。（3）被派遣劳动者权益保障有所提升。为适应《暂行规定》的要求，用工企业采取转正、保留、外包、清退等方式进行应对。一些劳务用工较多的央企近两年加大了转正力度，将核心、长期岗位的被派遣劳动者转为正式员工；部分外企和一些规模较大的民营企业也转正了大批被派遣劳动者，被转正劳动者的权益保障程度有所提升。对于留用的被派遣劳动者，虽然《暂行规定》在同工同酬、社保等方面加强了规制，但他们的待遇并没有明显提升。这些劳动者往往更在意就业机会，很难在复杂的规制条款下与用工单位或劳务派遣单位进行抗争。（4）促进稳定就业压力大。《暂行规定》对被派遣劳动者劳动合同期限、退回和解雇方面进行了规制，这些无疑加大了企业所承担的社会责任。但在当前经济环境下，一些企业经营环境变化迅速，人力资源的快速调整已经成为其竞争力的核心部分。如电子制造业和快速消费品行业，企业的经营模式与提高就业稳定性的政策存在冲突，企业缺少执行政策的积极性（苗春雨，2017）。
但是，在实施过程中，劳务派遣用工规制仍存在突出的问题。（1）“假外包、真派遣”呈泛滥趋势。目前，很多企业考虑采用外包来降低劳务用工比例，但国内的外包市场不成熟，企业很难彻底将业务外包。同时，劳务派遣和外包（承揽）没有明确的区分标准，导致企业进行外包操作时，“假外包、真派遣”情况严重。如果监管部门只是通过合同的名称、标的和缴税情况等方面进行形式审查，很难发现问题。如一些用工单位将某项业务整体外包，承接外包业务的单位仍然是原来的劳务派遣公司，员工工作场所仍在原单位，并接受原单位管理，其实质仍是劳务派遣用工。由于我国现有法律未对外包做出明确规定，外包公司资质参差不齐，外包市场处于自发生长的混乱状态，多数外包公司的管理水平、工作环境、工资福利不如用工单位，对“假外包、真派遣”人员产生了新的权益侵害（苗春雨，2017）。（2）同工不同酬问题依然存在。《暂行规定》实施后，一些用工单位对劳务派遣用工和劳动合同用工在劳动报酬分配、劳动安全卫生、社会保险等方面仍然实行差别待遇。劳务派遣工的工资待遇、社保待遇和福利标准仍与劳动合同制职工有较大差距。（3）部分劳务派遣职工出现思想波动。《暂行规定》实施后，许多劳务派遣用工单位未将劳务派遣职工转为合同制职工，而是选择通过业务外包方式降低用工比例。一些劳务派遣职工转到外包公司后，待遇下降，工资薪酬标准降低，不能适应外包公司的企业文化，心理落差较大，许多人对被外包十分不满，表示在劳务派遣与外包之间宁愿选择前者，严重影响了劳务派遣职工队伍的稳定（全国总工会，2015）。1.2.4 劳动争议调解工作趋于专业化
2015年6月3日，人社部和中央综治办联合印发《人力资源社会保障部中央综治办关于加强专业性劳动争议调解工作的意见》，主要从加强专业性劳动争议调解工作的组织建设、制度建设、基础保障、组织领导等方面作了具体规定和指导，明确要发挥专业性劳动争议调解在多元化纠纷解决机制中的独特作用。该意见首次提出可以采用政府购买、开发公益性岗位等途径充实调解员队伍。
2016年各地在加强专业性劳动争议调解工作方面重点推动了乡镇（街道）劳动就业社会保障服务所（中心）调解组织建设，各地基层平台调解组织组建率达到90%以上。例如，天津市推进基层调解工作规范化建设，下发了《天津市劳动人事争议调解工作暂行办法》，统一制作和发放了调解组织标识、调解员胸徽，印制了调解制度并上墙公布（王永，2017）。
仲裁制度进一步完善。例如，重庆市在2016年10月起施行的《重庆市人力资源和社会保障局关于劳动争议终局裁决适用有关事项的通知》中，就将适用终局裁决的“经济补偿”明确为解除、终止劳动合同的经济补偿，竞业限制经济补偿，以及《劳动合同法》第四十六条规定的其他经济补偿等。浙江省2016年1月实施的《浙江省劳动人事争议调解仲裁条例》将“工伤保险待遇赔付”纳入终局裁决范围。一些地区对终局裁决案件实行严格的审查制，实行庭长、院长二次审核制。2016年，黑龙江省仲裁机构终局裁决率达到63%，上海市达到50.7%，位居全国前列（王永，2017）。
调解仲裁信息化建设取得较大进展。人社部调解仲裁司提出，“互联网＋调解仲裁”将在信息共享、标准规范、体系建设、平台融合、服务模式创新、线上线下一体化等方面深入探索，推动调解仲裁工作朝更加高效、便捷、优质的方向发展。1.2.5 安全生产法制体系愈加完善
安全生产事关人民群众的生命财产安全，事关改革发展和社会稳定大局。自《安全生产法》2014年12月1日修订以来，围绕新《安全生产法》，多个部门规章和行政法规相继实施，安全生产法制体系日益完善，安全生产法治意识深入人心。天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故发生后，党中央、国务院对安全生产问题的重视进一步凸显。习近平总书记两次做出重要批示，并主持召开中央政治局常委会会议，对事故抢险救援和应急处置做出部署，提出明确要求。从表1-1所列国家层面2015—2016年实施的法律法规和政策文件中可以看到，68项法律法规和政策文件中有43项与安全生产、职业病和职业健康等相关，占63%，呈现压倒性态势。1.企业安全生产规定趋于详细且具备可操作性
2015年2月15日，国家安全生产监督管理总局公布《劳动密集型加工企业安全生产八条规定》，该规定主要内容由八个“必须”和“严禁”组成，都是针对该类企业安全生产工作的主要矛盾和关键问题提出的具体要求，例如第六条规定“必须严格落实从业人员安全教育培训，严禁从业人员未经培训合格上岗和需持证人员无证上岗”。2015年2月28日，国家安全生产监督管理总局公布《企业安全生产应急管理九条规定》，该规定抓住企业安全生产应急管理主要矛盾和关键问题，就加强安全生产应急管理提出具体意见和要求，例如第五条规定“必须开展从业人员岗位应急知识教育和自救互救、避险逃生技能培训，并定期组织考核”。2015年3月24日，国家安全生产监督管理总局公布《用人单位职业病危害防治八条规定》。由于目前绝大多数中小微型用人单位对职业卫生工作不重视，职业病防治主体责任不落实，该规定对用人单位职业病危害防治工作提出要求，以加强用人单位职业卫生基础工作，例如第四条规定“必须为劳动者配备符合要求的防护用品，严禁配发假冒伪劣防护用品”。2.有关安全生产的执法力度进一步加大
2016年，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》和《省级政府安全生产工作考核办法》，国家安全生产监督管理总局制定了《安全生产监管执法手册》和《安全生产执法程序规定》，进一步落实了监督责任，规范了执法程序。国务院安全生产委员会2015年底建立了安全生产巡查制度，2016年已经开展两轮，覆盖江苏、山东等16个省（区、市）。安徽省建立了当地的安全生产巡查制度，自开展巡查工作以来，及时发现了一批安全隐患和薄弱环节，一些重大安全问题得到解决。国家安全生产监督管理总局等部门吸取山东青岛“11·22”输油管道爆炸、江苏昆山“8·2”金属粉尘爆炸等事故教训，集中开展了油气输送管道、煤矿、危化品及其储存场所、易燃易爆粉尘作业等专项整治。国务院安全生产委员会制定了《国务院安全生产委员会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》，国家发展和改革委员会、国家安全生产监督管理总局等18个部门联合印发了《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，开展企业安全生产诚信体系建设，公布了一批终身不得担任煤矿矿长的人员名单和安全生产不良记录企业“黑名单”。上海市将企业安全生产情况纳入全市公共信用信息平台，与金融系统的“一行三会”对接，强化联合惩戒。国务院有关部门和地方依法严肃查处事故。截至2016年10月底，2014年发生的42起重特大事故全部结案，2015年发生的38起重特大事故已有33起结案，共依法移送司法机关处理645人，党纪政纪处分1 483人（张平，2016）。3.安全生产形势逐年好转
从检查情况看，《安全生产法》颁布实施以来，总体效果是好的，安全生产形势逐年好转，事故起数由2002年的107.3万起下降至2015年的28.2万起，死亡人数由13.9万人下降至6.6万人，连续13年实现事故起数和死亡人数“双下降”。新修订的《安全生产法》突出问题导向，强化了生产经营单位主体责任和政府监管责任，强化了安全生产责任追究，为促进安全生产形势持续稳定好转提供了更有力的法律保障。2015年反映安全发展水平的4项主要相对指标降至历年最低，亿元国内生产总值生产安全事故死亡率为0.098，工矿商贸就业人员10万人生产安全事故死亡率为1.071，道路交通万车死亡率为2.08，煤矿百万吨死亡率为0.162.据初步统计，2016年1月至11月，按可比口径，全国生产安全事故起数和死亡人数同比分别下降6.3%和4.8%（张平，2016）。 第2章 中国地区层面人力资源法律变迁及测量
上一章对我国国家层面2015—2016年的就业管制进行了测量和说明，本章将继续对我国31个省、自治区和直辖市2015—2016年的就业管制情况进行说明。根据测量结果，我们发现2015—2016年各省、自治区和直辖市的就业管制法律法规出台较多，但测量分数变化不大。下面我们将从整体就业管制、正规就业管制以及临时就业管制三个方面进行说明。
由于2015—2016年我国国家和地区层面的法律法规和政策文件均没有涉及集体解雇管制，故本章不做说明。2.1 2015—2016年中国地区层面人力资源法律变迁情况
2015—2016年，我国各地区主要是跟随国家政策法规出台了和谐劳动关系、人力资源市场建设和安全生产方面的规定（见表2-1和表2-2）。表2-1 2015年中国地区层面重要人力资源法律法规及政策文件汇总
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]