创新农村社会管理(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：杨沛英

出版社：社会科学文献出版社

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创新农村社会管理试读：

由陕西省社会科学院农村发展所全体同志历时半年多合作完成的《创新农村社会管理》一书终于结集成册，由社会科学文献出版社即日出版。这是一件值得庆贺的事情。

首先，这本书是破解农村社会管理难题的新作和力作，对认识和解决当前农村社会管理问题有借鉴和参考意义。统筹城乡发展，“三化”同步推进，是我们党解决“三农”问题历史经验的最新总结，也是“十二五”时期所要完成的一项重大任务。然而，在统筹城乡发展、“三化”同步推进过程中，创新农村社会管理问题变得愈来愈突出。农村社会管理问题是城乡一体化和农村社会转型期出现的突出问题，也是农村管理面临的新的历史课题。

改革开放步入新阶段以后，农村社会形态出现了一些新的显著变化。一是工业化、城市化进程加快，农村劳动力和人口在城乡之间的流动频率和流动量空前增大，城乡居民之间生活习惯和文明相互影响、相互冲突，城乡融合的步伐加快；二是市场经济对家庭经营方式的冲击日益加剧，小生产与大市场的矛盾更加突出，农产品市场供求和价格波动的频率和程度日趋激烈，改造传统农业的任务迫切艰巨；三是城乡之间生产要素流动组合中的利益关系日益复杂，村庄改造、房屋拆迁、土地征用过程中矛盾频发，群体性事件较前增多；四是在村民自治和民主管理推行中农民的公民意识日益觉醒，当家做主意愿增强，社会诉求多元化问题日益凸显，农民的思想统一工作更加难做；五是农村管理体制和税费制度改革以后，农村基层组织权力散发的方式和渠道出现了新的变化，原来行之有效的组织动员农民群众的方式方法已经过时，短期内还没有找到有效的与群众沟通协商的方式方法。

从农村社会管理的角度而言，有三个领域必须高度关注。一是留守妇女、儿童和老人的物质与精神生活必须高度关注。改革开放以来，城乡人口流动性加剧，大量劳动力外出，农村以老人、小孩和妇女为主，他们大多缺乏关爱，精神生活空虚，需要获得来自社会物质和精神方面的慰藉。二是家庭经营的兼业化、边缘化问题值得高度关注。大量劳动力和人口转移城市以后，农户家庭兼业化、边缘化趋势明显，土地收益已经不能满足农户需要，务工收入成为农民收入的主要来源，土地对农民的吸引和束缚程度降低，农业产值不再是他们关心的主题，对家庭经营和传统农业生产方式改革与创新成为主题，谁来种地的问题被提上议事日程。三是“两栖”农民工像候鸟一样于城乡之间来回流动带来的社会管理问题需要解决。进城农民工非常向往城市生活，但务工的不稳定和城市生活的高成本使他们难以变为城里人，孩子义务教育补助、新农合医疗保障、父母亲养老保险都和户籍捆在一起留在原籍，使他们难以割舍与家乡的联系，只好游离于城市与农村之间，城市把他们当流动或暂住人口管理，农村的公共服务又不便利享受，因而带来诸如计划生育、医疗医保、孩子上学、户籍管理、党团员登记与过组织生活等一系列社会管理问题。

其次，这本书的出版，是在村民、村委会和乡镇政府三个层面，对农村社会管理实践和经验全面总结。农村社会管理的出发点和根本目的是满足农民全面而自由发展的需要，因而农村社会管理必须围绕解决农民的政治地位、权利与义务、社会保障与公共事务决策等众多领域的价值诉求来进行，并通过农民主体地位的全面提升，来促进农村社会和谐稳定，经济全面发展。

表现在村民全面而自由发展层面上，农村社会管理主要是解决利益多元、经营分散和农民觉悟提高问题。由于农村主要劳力外出务工，留守妇女和老人农活家务繁忙、接受培训不够，思想素质不适应形势需要，村民在公与私的利益冲突中，对服务的需求愿望增多，对参与、协同、自治、自律、互律的积极性不高。由于受知识和眼界所限制，一些年纪大的农民小农意识、小私有观念严重，商品经济观念较差，在经济活动中斤斤计较眼前得失，看不到经济发展走势和长远利益。农民生活习惯与文明程度的提升，商品经济意识的觉醒和农业科技知识的提高，单靠生产生活中的经验积累是远远不够的，必须通过教育培训及科学的社会组织机制来提升，所以创新农村社会管理的基本任务是教育培训农民，用农村发展的美好远景吸引农民。

表现在村级管理层面上，农村社会管理主要是解决村民自治、村务公开和村政普选的民主集中制建立和完善问题。虽然广大农村普遍建立了村委会普选、村民会议和村民代表会议制度，有的村还建立有监事会、理事会和村务公开等制度，但由于家庭户主外出打工的人多，流动频繁，留守妇女和老人家务繁忙，农活繁重，组织村民会议比较困难。一些地方虽修订完善了村民自治章程、财务管理制度、“村务三公开”等制度，但遵章办事执行力度不够，少数基层干部存在贪污、侵占、挪用、乱支胡花问题；村民自治和村委会民主选举已普遍实行，但由于家族势力和利益集团干预较多，选举中弄虚作假以及请客拉选票等问题时有发生。因此，建立公开公平、民主协商、民主监督的村民自治制度仍然是一项长期任务。

表现在乡镇层面上，农村社会管理主要要解决执政理念、执政水平和工作作风的转变问题。目前，在我国农村，一些乡镇党政组织的治理方式不适应农村新形势。一是“乡政村治”的治理模式存在“断层”。一方面是乡镇党政组织管理与村民自治组织之间的“断层”，乡镇以上是行政管理，村以下是民主自治、自我管理，两者之间缺乏有效衔接；另一方面是村委会与村民小组（经济社）的“断层”，集体所有的土地、山林、水塘等财产基本上掌握在村民小组（经济社）手中，是农村真正的经济实体，一些村民小组组长（经济社社长）任意处置集体资产，乡镇组织和村委会无法有效管理监督。二是乡镇党政组织的管理职能弱化，他们把精力主要放在上级考核的各个项目中，自税费改革、农业税取消后，乡镇财政收入来源进一步削减，提供公共管理和服务的能力下降。三是乡镇党政组织的治理手段单一，习惯于行政手段和经济处罚的方式，而这些对村干部和农民群众常常“失灵”，不能有效应对农村出现的新情况、新问题。近几年来，虽然国家出台的“惠农、强农、扶农”政策愈来愈多，财政转移支付愈来愈大，农村市场环境和公共设施也在逐步完善，但政府职能转变的速度水平仍然赶不上农村发展的需要，工作作风和工作方法还未完全从行政命令型向指导服务型转变过来。由于农村公共服务体系尚不完善，部分干部“以人为本、为人民服务”的公仆意识不强，导致他们面对各种复杂问题时感到力不从心。个别乡镇热衷于搞政绩工程和招商引资，在土地征用和项目建设中过快过急，透明度不高，与群众沟通协商不够，使得干群关系紧张和上访事件频发，结果造成部分乡镇整天忙于熄火，无法安心其他工作。

再次，这本书坚持以统筹城乡发展理念为指导，站在城市看农村，跳出农业抓农业，理论观点有前瞻性。党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。这是我们党科学把握现代化发展规律，构建新型工农、城乡关系的重大部署，是着眼经济社会发展全局的重大战略，但在实际推进中仍然存在一些难以克服的矛盾和困难。例如，工业化、城镇化用地刚性需求和农业规模化对土地刚性需求的矛盾，农村劳动力总体过剩和农业经营人才严重短缺的矛盾，米贵伤市民、谷贱伤农民的矛盾，等等。为克服这些矛盾和问题，解决农村社会经济发展的结构性难题，我国政府要坚持统筹城乡发展、“三化”同步推进的理念，以城市化视野看农村，跳出农业抓农业。

一是解决米贵伤市民、谷贱伤农民问题，保持农业稳定和解决农产品安全问题上要坚持城乡统筹，站在城市看农村。近年来农产品价格和市场波动屡屡发生，2007年出现以猪肉打头的农产品涨价，使中央不得不连续7次下调利率，抑制物价上涨势头；2008年为应对世界金融危机对我国经济的冲击，中央实行了积极的财政政策和宽松的货币政策，出台了4万亿元的经济刺激计划，但宽松的货币政策并没有带来农业的发展，反而出现了2010年初以蔬菜打头的农产品的全面涨价，导致中央又不得不采取措施，抑制通胀的压力。总之，农产品供给剧烈波动，价格像过山车一样上下震荡，弱质农业就像一把剑，一直悬在我们的头上，随时有可能掉下来腰斩我们的全面现代化。农业、农村和农民问题看似发生在农村，根子却是二元分割的经济体制。长期以来，我们一直实行的是工农业产品“剪刀差”的城乡交换模式，用农民的廉价劳动力维持低价位的农产品价格，这样，一方面使城镇居民能够消费价格较低的农产品，另一方面通过城乡交换的“剪刀差”为国家工业化提供资本原始积累。这种带有掠夺性的城乡交换模式，在农村劳动力大量剩余并且靠国家对城市消费市场的垄断时尚可维持，但现在农村劳动力市场已发生质的变化，农村用工成本成倍上升，已不再可能用廉价的农村劳动力维持低价位的农产品了。米贵伤市民，谷贱伤农民，二者利益很难兼得。因此，我国政府必须坚持城乡统筹发展，站在城市看农村，用跳出农业抓农业的办法统筹解决。

二是平衡土地流转和征用中的利益关系需要坚持城乡统筹，站在城市看农村。工业化、城镇化不断侵蚀耕地和农产品需求刚性增长，使得保护耕地“红线”的矛盾愈来愈突出。工业化、城镇化发展对土地的需求是刚性的，粮食安全和保障其他农产品供给对土地的需求也是刚性的，两种刚性需求造成的用地矛盾在实践中很难调和。城镇建设用地过度扩张，而城镇人口却没有同步增长。现在几乎所有的市和县都在争城市建设用地指标，而国土管理部门却一再发出警告，说国家规定的18亿亩耕地红线岌岌可危。时任国家发展和改革委员会秘书长杨伟民在上海城镇化发展高层论坛上指出：“本世纪以来，国内城市建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增长了26%。国家级和省级开发区超过1500个，平均每个开发区面积6平方公里，大的15平方公里以上。”因而他提出了“‘十二五’期间要通过一项规定防止特大城市面积过度扩张，增加城市人口密度”的规划。另外，工业化、城市化带来的城市人口增长，意味着农产品需求增加也是刚性的，这将会给农产品供给带来更大的压力。城市人口增加后也许直接消费的粮食会减少，但肉、蛋、奶、菜、果、糖、棉等产品将会显著增加，而这些产品有的是由大量的粮食转化来的，有的要和粮食生产争占耕地。所以长远来看，保障农产品稳定供给，维护粮食安全，关键还是要坚持城乡之间的协调发展。

三是解决农村劳动力和人口转移带来农业劳动力结构性、季节性短缺矛盾，也需要统筹城乡，站在城市看农村。总体上来看，农村土地承载了过多的劳动力和人口，农村劳动力和人口向城镇转移是符合经济发展规律的。但在农业生产方式落后、经营规模弱小、机械化优势难以施展的情况下，不少农村又出现了地无人种或者粗放经营农业的问题。据本书作者在陕西11个地级市的11个村共300个农户的入户调查资料显示，接受入户调研访谈的人男性占36%，其中20～55岁的仅占28%；女性占64%，其中20～55岁的占55%。这说明目前留在农村的劳动力绝大部分是妇女和55岁以上的老人。那么，5年以后最多10年以后，当这些老人和妇女失去劳动能力以后，谁留在农村搞农业，现代化农业靠谁来完成？近几年来，农村用工成本大幅攀升，雇用零工每天工价最低70元钱，最多100元以上，另外还有管午饭、送烟等附加条件。由于劳动成本大幅上升，一些劳动密集型的生产环节，比如摘棉花、苹果套袋、摘花椒、摘草莓等，已很难雇到零工，有的经营者已开始寻求用机械代替人力操作，有的寻求用休闲农业方式吸引城市人自己采摘，还有的干脆放弃经营，任其腐烂或者任由别人采摘。要解决农村劳动力短缺问题，从长远看，我国政府必须加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，加快改造传统农业，提高农业机械化、科学化水平。

最后，这本书的出版有利于在全国上下齐心协力完成“十二五”规划，党的十八大胜利召开之际构建农村和谐稳定的气氛。通常认为，一个社会，当它开始急剧转型时，也是社会冲突频繁发生、社会心理危机大量涌现的时期。从失意农民工群体性讨薪到城镇化改造和土地征用中的上访事件，从留守儿童的无奈到空巢老人孤独寂寞，无不表明农村社会正在经历复杂的心理危机与社会转型。

今日中国，经济高速增长，社会财富积累迅速，但同样不可回避的是正在拉大的贫富差距和城乡差别，这一切问题的解决，迫切需要我国政府尽快健全社会福利保障体制，完善对底层群体的制度性扶持，强化维护公平与正义的人文精神。当前，关注蛋糕做大问题还是蛋糕分配问题，绝不是单纯的经济问题，而是比较敏感的政治问题。国际经验表明，人均GDP在3000美元～10000美元的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、爬坡过坎的敏感期。这一阶段，经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，发展容易掉进“中等收入陷阱”。我国2010年人均GDP按照汇率法计算已接近4500美元，已跻身中等收入国家行列，因此，“中国会不会深陷其中？中国能不能越过这道坎”是发展中遇到的新的挑战。要知道，正是在挫折与绝望之间，在诱惑与无助之间，一些人才因失去爱与信仰，而同时失去直面日常挫折的平常心。经年累月的不如意让他们觉得“被社会抛弃”，由此产生种种愤懑，不惜以聚众闹事、频繁上访等过激的行动来维护自己的权益。因而，寻求心理慰藉和社会公平正义，随时随地关注社会心理健康，是社会进步的重要标志之一，而跨越这场社会危机与心理危机的关键，仍在于以权利为公约的公民教育的程度和水平，在于创新社会管理。

农村稳则天下安，农业丰则百事兴。本着对广大农民生存权利的尊重和个人生命与家庭负责的态度，及时化解部分农民的心理危机，政府与社会对此要有所作为。广而言之，包括积极推进社区、农村、学校、企业等心理疏导机构和民事调解机制建设，塑造自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态等。与此同时，心理危机更离不开公民教育、生命教育。所有这些，都是创新农村社会管理应该关注的内容和要追求的目标。

陕西社会科学院农村发展研究所是陕西省社会科学战线专门研究“三农”问题的研究机构。近年来，他们深入基层、深入群众，坚持理论联系实际的工作作风，完成了一系列有分量的研究课题和专著力作，《创新农村社会管理》是最新的成果。杨沛英作为该所所长和该书的主编，付出了艰辛的努力和不少心血。

最后，预祝该书出版发行能顺利完成预期目标，希望社会各界能关注这本书，喜欢这本书。陕西省社会科学院党组书记、院长 任宗哲2012年7月第一章农村社会转型呼唤农村社会管理理论创新

党的十六大以来，社会建设与经济建设、政治建设、文化建设并列为四大建设之一，同时提出要加强和创新社会管理，建设和谐社会。这凸显了社会建设和社会管理所具有的战略性、基础性、保障性重要地位，也说明创新社会管理具有很强的客观必要性和紧迫性。创新社会管理面对的领域既宽泛又深远，面临的问题既复杂又多样，但最具挑战意义的是创新农村社会管理。我国有13.32亿人口，其中6.7亿人生活在乡村，1.8亿人生活在县城和建制镇。县镇和县级以下的乡村社会，既是中国社会最大的村落群体，又是中国社会稳定的重要保证。自古以来，我们就有“农村稳而天下幸”的古训。乡村社会不仅在数量上占中国社会的大多数，而且就其发展变化轨迹而言，也反映了中国社会发展的基本特征。因此，认真研究和梳理农村社会管理创新问题，既有重要的理论意义，又有迫切的现实意义。一 农村社会转型及其历史学分析

农村社会转型主要包括两个方面：一是农村组织架构的历史变迁；二是农村社会管理对象、管理目标与管理任务的改变与换位。（一）农村基层组织架构变迁引起的社会转型

新中国成立以来，农村村一级组织和乡镇一级组织经历了三次较大的变化。村一级组织经历了互促组、合作社、人民公社组织架构向家庭承包责任制实行后村民自治组织架构转变的过程。以十一届三中全会为标志，农村村一级经济和行政组织进入改革开放时期。家庭承包经营责任制实行以后，村经济组织由生产大队和生产队改为村委会和村民小组，原来“三级所有、队为基础”的集体经济组织改为土地家庭承包经营、村集体经济组织共有土地的统分结合、双层经营的经济组织。村政方面，“文革”期间人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构，基本组织结构沿袭“三级所有、队为基础”的模式，某某生产大队改称为某某大队革命委员会，生产队依然称为第几第几生产队。1975年《宪法》规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府，从法律层面确立了人民公社和生产大队政社合一、政经一体的体制结构。1979年召开的第五次全国人大第二次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》中，将地方各级革命委员会改为各级人民政府。至此，革命委员会组织自上而下宣布结束，大队革命委员会转变为村民选举、村民委员会自治的组织架构，政社合一的生产大队被村民委员会所取代，生产队作为村政组织，被村民小组所代替，而作为集体经济组织被搁置起来。

乡镇一级组织经历过小乡制、大乡制、人民公社、恢复乡制、撤乡并镇等几次大的改革。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织，实行的是小乡制。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定县以下农村行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制，实行了大乡制。1958年中央八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》，我国农村基层政权建设正式进入了人民公社时期。人民公社化开始是由高级农业合作社的小社并大社引起的，当时认为农业合作社的规模和公有化程度，已经不适应生产力发展的要求，因而要全面推行小社并大社，将规模较小的农业生产合作社改变为“规模较大的、工农商学兵合一的、政社合一的、集体化程度更高的人民公社”。现行乡镇一级政府是20世纪80年代中期农村体制改革的产物。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，要求在1984年年底以前大体上完成建立乡政府的工作。四川省广汉县向阳乡率先摘掉了人民公社的牌子，成立了向阳乡人民政府。以此为标志，农村、乡村两级基层组织行政管理制度的改革在全国各地自发地开展起来，到1986年，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束，实行了长达25年的政社合一的人民公社被乡镇政府所替

[1]代。在恢复乡镇建制的二十余年里，乡镇政府根据农村实践发展的需要，先后进行了三次大的改革。第一次是1986年建立乡镇财政，改变乡镇报账制度；第二次是1994年增设机构，将原来的乡办、党办两个办公室改为4～5个办公室，并增加6～7个事业单位，乡党委、乡政府两套班子逐渐分化为“五套班子”，分别是乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装部；第三次是2002年撤乡并镇，为减少财政支出将乡镇数减少1/5到1/4。几次改革虽然目标和任务有所不同，但总的局势是放权让利、扩大农民自主经营和村民自治权利的过程。（二）农民由单位人（公社社员）向社会人转移与换位带来的社会管理对象的变化

改革开放以后，农业生产方式的最大变化即是土地由集体“共耕制”向家庭承包经营模式的转化。土地经营交给了农户，土地管理交给了村民委员会。农业生产大队和生产队改为村委会和村民小组后，原基本经济核算单位的村集体经济组织虽然没有明确其经济组织的地位，但作为村委会和村民小组的附着物是客观存在的，仍然是集体土地的法人代表，同时又是统分结合、双层经营的统一层次。据《陕西统计年鉴》资料，2011年年底，全省有29207个村民委员会，163559个村民小组。按照中央文件和有关法律条文，这些都是统分结合、双层经营的集体经济组织，农户分散经营之上“统”的经营层次。从过去三十余年的演变局势看，集体经济组织在逐步消亡，大多数村、组已丧失了“统”的功能。村委会和村民小组是村政组织，他们只是集体土地法律上的代表者和管理者，在划分庄基地和土地小调整中继续发挥某些作用，平时很少干预农户的经营活动。土地耕作已承包到户，三十年不变，长久不变。原有的集体资产也所剩无几，除个别村办企业搞得好的村组还为农户提供某些服务项目外，大多数村组已丧失了统一服务功能。

农民身份的最大变化是由单位人变为个体的人。1979年以前，“农民”称呼并不多见，大多数情况下为“某某公社某某大队、第几生产队社员”。当时的农村人也像现在机关事业单位的人员一样，是单位的人，社会身份是公社社员。公社作为政社合一的基层组织，既是一级经济组织，又是基层政权，管理上推行半军事化管理，农民基本没有个人财产权和个人自主权。分配上搞平均主义、刮共产风；生活上大办公共食堂，搞所谓的供给制。这种现象导致农民说出“除了一双筷子、一只碗是个人的，其他都归公了”这样的话。人民公社化运动严重挫伤了农民的生产自主权和生产积极性，加上全国范围内滋长的浮夸风，使新中国成立以后发展起来的农业生产力遭到极大破坏，国民经济步入长达三年的困难时期。1962年以后，虽然将基本核算单位降为生产队一级，实行了“三级所有、队为基础”的公有制形式，但被挫伤的农民生产积极性始终没有调动起来。1983年开始实行的政社分开、建立乡镇政府的机构改革，是我国农村继普遍推行家庭联产承包责任制以后的又一项具有深远意义的改革。这次改革解放的不单是农村生产力，而是农民的身份，在农业生产方式由土地集体所有、集体共耕向家庭承包经营模式转变的同时，农民也由单位人变成社会人。这标志着农民不仅作为财产所有者成了土地真正的主人，而且作为独立的人成了真正意义上的公民。（三）农村劳动力转移和人口迁徙引起的社会管理任务的变化

城镇化进程加快带来的直接后果是大量农村人口向城镇转移和迁徙，由此带来了农村社会管理对象、任务、目标的显著变化。从农村管理的角度而言，近年来有三个变化值得关注。首先是农村常住人口结构的变化。农村人口流动性加剧，大量劳动力外出，农村人口加速向城市集聚。人口结构以老人、小孩和妇女为主，青壮年劳动力和人口急剧减少。留守人员缺乏家庭关爱，精神生活空虚，需要加强人与人之间的交往，需要各户之间的联合互助，需要通过新的管理机制满足人口结构变化后的管理与服务需要。其次是经济结构的变化。现有的土地经营收益已经不能满足农户需要，土地对农民的吸引和束缚程度降低，务工收入成为农民家庭重要的收入来源，家乡对他们来说是一种难以割舍的牵挂，而农业产值不再是他们最关注的问题，他们希望留守人员得到社会组织照顾，使自己能在外安心挣钱。再次是农民工“两栖”现象比较普遍。这一现象导致人口流动频率加剧，给社会管理和交通运输增加了新的难题。例如，在计划生育、党团员组织生活、孩子上学等方面，原有的管理形式已不再适应。农民工进城后同样面临一系列新问题，在城市难以扎根。以上问题造成农民对土地的离而不弃，一方面，务工的不稳定和城市生活的高成本使他们不愿放弃农村的退路，宁愿游离于城市与农村之间；另一方面，他们向往城市生活，又希望农业收入成为他们转变成市民的后方基础。二 农村社会转型与农村社会管理的目标定位

农村社会转型与农村社会管理创新关系密切，是正相关因果关系。农村社会形态在变化，农民群体的组织结构和社会身份在变化，农村的治理也必须跟着变化。（一）农村社会管理创新的价值核心与目标定位

农民本身即是农村社会管理的价值核心，农民自由而全面的发展就是创新农村社会管理的价值归宿，因而创新农村社会管理应该以农民的全面发展为社会管理的核心，坚持农民本位的价值取向。为了满足农民全面而自由发展的需要，农村社会管理必须解决农民的政治地位、权利与义务、社会保障与公共事务决策等众多领域的价值诉求，并通过农民主体地位的全面提升，农民民主意识的觉醒，自省自律行为的养成，推动和建设农村和谐社会，促进农村的全面发展。

十七大以来，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体提出了以人为本的执政理念，高度关注民生问题。胡锦涛同志担任总书记以后多次讲到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的民本思想。十七大报告把“发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民分享”以党的文件的形式再次提了出来，这是马克思主义人本思想在我国的生动体现。科学发展观的核心是以人为本，既继承了马克思主义人本思想，又是对天赋人权普世价值的批判性吸收。

马克思主义人本思想有四个主要内容，其中就有天赋人权的普世价值成分。具体内容如下。第一，“人本身是人最高的本质”，就是说人的存在就是人的最高价值，人的生命权是第一位的，人应该爱人，因而“被压迫的人和压迫别人的人都不是真正具有人性的人”。第二，人应该全面发展，不应该被生产活动和社会活动所异化。分工是人全面发展的必要环节，同时又是造成人的异化的帮凶。“个人受分工的支配，分工使他变成片面的人、畸形发展的人，使他受到限制。”而解决人的异化问题的办法是利用分工带来的生产力发展成果解放劳动者、公平分配。另外，通过社会变革扬弃分工和私有制。第三，“人本身的发展是衡量经济发展，社会进步的最终尺度”，所以，人的全面发展不仅是经济发展的原因，而且是经济社会发展的最终目标。第四，人是自然的一部分，人有双重身份，“主观上作为他自身而存在，客观上又存在于自己生存的这些自然天机的条件之中”。因而人应该和自然界和谐相处，遵循自然规律。创新农村社会管理，现阶段最主要的议题就是要全面准确地落实科学发展观，坚持以人为本，以农民自由全面发展为价值核心，以提高农民的福祉为目标，坚持“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的执政理念。（二）创新农村社会管理的主要议题和任务

社会管理的基本任务包括：协调社会关系，规范社会行为，调节社会矛盾，解决社会问题，化解社会风险，促进社会公正，实现社会和谐。创新农村社会管理就是根据农村管理对象、目标与任务的变化，与时俱进地创新社会管理的方式方法，提高基层政府和干部的执政能力和执政水平，全面完成上述社会管理任务。

从理论层面上看，创新农村社会管理的逻辑诉求是行政理性和制度理性。人类本质上是理性的，因而管理人群的政党和政府及管理者也应该是理性的。保障行政理性和制度理性要坚持四项原则：一是专业化和职业主义施政原则；二是政府公权力运行与运用的公开、公平与公正；三是公职人员天下为公的公仆意识；四是依法施政的原则和理念。

职业主义意味着专业化，专业化的程序操作者比外行更有可能作出合理的判断，作出符合实际的决策，保障决策的正确性和一致性。西方国家公务员队伍实行政治官僚和技术官僚的双轨制，既顺应了政党政治的一般规律，又坚持了职业主义与专业化决策原则，应该说有其可取之处。日本首相和政府频繁更替，但社会秩序却能基本保证稳定和正常运转，这与专业化、职业化的技术官僚队伍是分不开的。保证公权力和行政资源理性和公正使用的另一个重要原则是依法办事，法律体现的是制度理性。法律和政策法规一般情况下是通过立法程序形成的，大多数是科学的、理性的。新中国成立以来，党和政府坚持“立党为国、执政为民”理念，努力实现行政理性和制度理性，其探索实践大体经历了三个发展阶段：一是“大跃进”年代和“文革”时期的盲目冒进、“左”倾主义泛滥的非理性阶段；二是改革开放以后“摸着石头过河”本能的自在的行政理性阶段；三是坚持科学发展理性的自觉的行政理性阶段。中共中央政治局坚持集体学习六十余次，邀请一百多位专家就当前热点问题进行讲座，政治局全体成员集体学习讨论，极大地提高了决策的科学性与实效性。

创新农村社会管理实践原则是实事求是、按客观规律办事。邓小平讲：“过去我们搞革命，是靠实事求是；现在我们实现四个现代化，同样要靠实事求是。”实事求是、按客观规律办事，是我们党一贯坚持的思想路线，也是克敌制胜的一大法宝。原因有两个方面，一是作为某个特定的组织和个人，认识上总是有局限性的，一个人不可能穷其一切知识，但党的事业是方方面面的，非常复杂，因而只有坚持实事求是的思想路线和理论联系实际的工作作风，摸着石头过河，才能避免出现大的偏差。二是受党内某一阶段的风气使然，可能在某个时期会出现某种倾向性的东西。“楚王爱细腰，后宫多饿鬼”，领导干部政绩观不正确或者领导好大喜功，下面的人争相效仿，就形成党内和社会上的不实事求是之风，所以，我党要养成坚持实事求是、密切联系实际的工作作风和坚持真理、敢说真话的勇气。从党的建设和发展的历史经验来看，要坚持实事求是的思想路线，除了党的各级领导要始终保持求真务实的工作作风之外，还必须始终坚持用科学的世界观和方法论观察事物、认识事物发展的内在规律。比如，对当前农村社会出现的新情况、新问题，对当前农村形势的估计，就有一个如何认识事物的本质和内在规律的问题。

当然，权力运行和运用的阳光化操作，公务员队伍为人民服务的公仆意识也是保障行政理性和制度理性的重要保障。“立党为公、执政为民”是党和政府始终坚持的执政理念，但如何才能把这一理念贯彻于社会管理工作的始终，就取决于执政者和管理者的执政能力和执政水平。其中保证权力运行的公开、公平与公正和公务员队伍为人民服务的公仆意识是两个关键环节，程序理性和良知公正缺一不可。中国共产党执掌全国政权后，党的第一代和第二代中央领导集体在领导社会主义建设和改革开放实践中，确定了如何执政的大政方针，积累了丰富的执政经验。但是，经济社会发展的丰富实践和世情国情的不断变化，对党的执政能力和执政水平提出了更高的要求。所以提高执政能力和执政水平是当前的重要课题。胡锦涛总书记讲：“提高党的执政能力，首先要提高党领导发展的能力。”而提高领导发展的能力则是“要把科学发展观贯穿于发展的全过程”。（三）创新农村社会管理贵在与时俱进

认真研究改革开放以来农村社会管理的变革历程，我们可以看出农村社会管理经历了政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府信息的公开化过程。这一过程是一个不断变化与不断革新的过程，也是依据事件发展需要不断探寻与摸索的过程。

进入新世纪以后，我国经济社会发展呈现出一系列新的特征。第一，经济实力显著增强，但结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；第二，人民生活总体上达到小康，但收入分配差距拉大的趋势还未根本扭转；第三，社会主义市场经济已基本确立，但影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次的矛盾；第四，农业基础薄弱，农村发展落后的局面尚未改变；第五，社会建设取得一定成就，但许多民生问题有待解决，经济社会发展存在的主要问题依然是不平衡、不协调、不稳定、不可持续等问题，解决这些问题需要科学、理性的发展理论作指导。

十六大以来，我国农村经济社会发展进入到又一个大好时期，“十一五”时期是农民收入增长最快的历史时期。但是，从总体上来看，依然存在农业基础不牢、农村建设滞后、农民增收困难、城乡经济社会发展差距拉大等问题。当前，关注蛋糕分配问题决不单纯是城里人议论的问题，也是农民特别是农民工队伍高度关注的问题。由于不能顺利实现农业二次飞跃和农民收入持续增长，加之农业生产资料和劳动力价格快速提高，导致农民投资农业的积极性下降，农业增长动力特别是内生动力不足。同时，农村劳动力转移和人口城市化过程又遇到各种阻力，使2.37亿农民在城市与农村两地之间来回奔波，造成交通压力增大、流动人口基数庞大、新的社会管理问题凸显等诸多问题。

另外，快速发展以后带来的问题并不比发展前少。国际经验表明，人均GDP在3000～10000美元的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、爬坡过坎的敏感期。我国2011年人均GDP按照汇率法计算已达到5600美元，已跻身中等收入国家行列。这一阶段，经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，发展容易掉进“中等收入陷阱”。发展后造成的贫富分化加剧、产业升级艰难、城市化进程受阻、社会矛盾凸显等问题已经显现。这些年我国经济的高速增长，主要是靠土地、资源、能源、劳动力等成本的低廉来发展的。现在人口和资源“红利”已经吃得差不多了，发展的成本要素迅速上升，投入边际效益不断递减，国际贸易受金融危机的影响，优势正在弱化。因此，如果我国不能加快转变经济发展方式，优化经济结构，刺激国内消费，则必然出现对外贸易受阻而内生发展动力不足的双重困境，掉进“中等收入陷阱”。

农业生产方面，随着农村商品经济的发展和市场法则向农村的不断渗透，市场经济固有的波动性和难以预测性对农民打击越来越大，流通和加工环节的问题不断上升，小生产与大市场矛盾愈加凸显。近年来，农产品供给市场和价格的剧烈波动，给城市居民生活和农业生产流通带来了难以承受的阵痛，农业急需通过统与联等产业化生产方式来弥补分与散的缺陷，使农户生产经营由小与弱转为大与强。我国农业当前的生产现状是既没有西方式的农业合作社（如欧洲），也没有东方式的农民协会组织（如日本和我国台湾地区）。农业生产弱小分散，农民群众是一盘散沙，因而在市场竞争中屡屡受挫，农民家庭经营收入难以持续增长。目前，我国农村社会管理需要面对的一个重要问题就是如何通过农业生产方式的进一步变革，让农民由封闭分散的自耕农，变成既有分工又有协作的农业企业。

从我国农村基层组织的现状看，乡镇政府作为单纯的行政组织，已不能满足农村经济发展中的这些客观要求。我们党长期形成的动员、引导、组织农民的优良传统正在丧失，乡镇政府的日常工作和农民的生产经营活动联系很少，村组基层组织和农户的生产活动也相互脱节。基层行政权力缺乏向农户行使的有效形式和渠道，处于体外循环（指农村经济活动）状态。村民委员会是村政组织，只在农村政治民主化中有现实意义，而在组织动员村民从事生产销售方面普遍软弱无力。由于和村民没有经济上的实质联系，政治上的影响力也就打了折扣。在多数村民还处在为生存而劳作的情况下，离开了经济联系的政治民主，其动员组织群众的影响力就显得有些苍白无力。要知道，政治和经济从来密不可分。毛泽东主席曾经说过，严重的问题是教育农民。农村社会管理要面对的一个重要问题就是如何教育和引导农民群众。三 农村社会管理理论创新综述

社会管理作为一种社会实践活动，需要理论的指导和学科的支撑。显然，公共管理学、组织社会学、公共行政学和财政与税收都是社会管理的基本理论基础。对于特定的农村社会管理而言，还必须有人、社区与群落等人类学知识作支撑。（一）有关社会管理创新问题的理论评介

就社会学发展历程而言，从迪尔凯姆对社会秩序的强烈关注到帕森斯的结构功能主义，再到亚力山大的新功能论，社会问题是如何形成的，社会的秩序从何做起，一直是社会学家最关注的基本问题；经济学、公共行政学和财政税收学，一直企图通过效益与公平兼顾的制度安排来促进社会秩序的良性互动；人类学也试图通过对人的本性和生存状态的剖析，通过对特定人群历史和现实的文化解读来构建理性的社会秩序。总之，有关社会管理创新的问题已经引起各有关学科的高度关注，其中对社会管理产生较大影响的有以下理论。1.大众社会理论

撒切尔主义提出的所谓精英集团把控的大众社会理论主张通过塑造社会精英“生机勃勃的美德”，即倡导自给自足、思想独立、勇往直前，对朋友忠贞不贰、对敌人坚贞不屈的品德，来影响社会和把控[2]大众群体，构建生机勃勃的社会秩序。2.社区主义理论

滕尼斯更希望通过构建和谐社区来构建合作性道德秩序。他认为社区本身就蕴涵着和谐要素，社区中社会关系建立在情感、传统和共同纽带的基础上，社区成员对社区有强烈的认同感、归属感，人与人之间亲密度高、感情深、道德约束感强，社会整合度高。社区主义认为社区存在“道德的声音”、非正式的约束机制、情感性质的社会关系、较多的社会联系、高水平的回应能力、权力与责任平衡的相互约[3]束等，可以使人、社区和社会处于理想状态。3.社会资本理论

20世纪80年代以来，社会资本的理论对社区重要功能和存在意义进行了新的阐述。社会资本理论认为，个人与邻里相互接触，就会产生社会资本的积累，社区最大的特点是社会单元群体性善意、伙伴关系、相互同情和交往、相互照应，这些积累起来就会形成社会资本，这些社会资本可以为自己提供便利和帮助，同时具备社会互助潜力，使社区总体受益于成员之间的合作帮助，从而提高整个社区的生活质

[4]量。4.包容性治理理论

近几年兴起的包容性发展也被看做是一种倡导机会平等的民主协商基础上的社会治理。包容性发展其最基本的含义是公平合理地分享经济增长机会和发展成果，实现不同国家、不同地区、不同人群、不同阶层之间的共赢与共享。包容性发展不认同泛竞争型发展观，认为这种发展理念只看到事物中互相否定、互相排斥、互相对立的一面，试图通过“优胜劣汰”的丛林法则使自己一股独大，却没有看到事物内部还存在着相互依存、相互协作的统一性的另一面。这种排斥性较强的泛竞争发展最初伤害的是其他竞争方的利益，进而妨碍所有市场主体共同利益，最终会酿成一同咬住、一同困死的悲哀结局，反过来阻碍自身的发展。对组织（地方政府或企事业单位）而言，团体间的泛竞争发展固然有其合理性，但过度竞争会产生负面作用。因而在解决利益之争过程中，各个方面都不宜过分扩张自己，而应该兼顾其他，实现多赢共赢。（二）农村社会的特点及其对社会管理理论的甄别1.乡村社会结构的特殊性

乡村社会与城市社会是完全不同的两个社会群落。德国社会学家腾尼斯在其《社区与社会》中最早提出社区的本质属性：“社区是一种比邻而居、相识相知、出入相友、守望相助、疾病相扶的富有人情味的社会生活共同体。”乡村社会的社区本质属性最为典型，其社会联系和社会结构更为复杂，是由业缘、地缘和亲缘共同作用而形成的社会群体。从政治关系看，村民们祖祖辈辈同住在一个自然村，相互联系非常紧密，家庭之间相互依存，共进共退，剪不断、理还乱；从经济关系看，他们共同拥有所在地的农田，生产中相互协作，生活中相互帮衬，困难时相互借贷，遇到大事（如婚丧嫁娶）时共同面对；人际关系方面，血缘、姻缘和朋缘融为一体，亲戚套亲戚，打断骨头连着筋。这种社会关系和社会结构，城市社会根本不能与之相比。因为这种社会关系是在较小的人群中（几百上千人）形成的，因而对社会组织与社会结构的演变影响很大。而在城市非常大的群体中，血缘、亲缘、地缘关系尽管存在，但对城市社会关系和社会结构的影响有限，城市社会特别是大城市基本上是由业缘而联系、由流动人群组成的商人社会，人与人的关系主要是劳动雇佣关系、生产协作关系、商品交换关系、单位同事关系等。因此，创新农村社会管理，特别要注意农村社会结构的特点，有针对性地设计农村发展未来的组织框架和管理模式。2.对管理理论的选择性甄别

首先，社会管理的目标选择要确认是塑造一个精英集团把控的大众社会，还是塑造一个大众普遍参与的合作性道德秩序。撒切尔主义提出了一个所谓的塑造精英社会的“生机勃勃的美德”，即倡导自给自足、思想独立、勇往直前，对朋友忠贞不贰、对敌人坚贞不屈的品德。然而，精英社会所注重塑造的个人品德和孤芳自赏，难以与普通大众产生共鸣。他们在注重塑造个体道德的同时，却忽视了市民美德，即自我牺牲，公民责任，团结互助，人人为我、我为人人的合作性美德。个人责任和相互之间的义务是市民社会富有活力的基石，而精英集团所要建立的理想主义福利国家，把社会管理界定于为其他所有人提供全方位服务的理想主义境界，因而销蚀了支撑市民社会富有活力的泉源。

其次，社会性的参与机制的重要性毋庸置疑。社会性参与是分散化治理（distributed govern-ance）的特征和机制。体现在社会管理领域，社会性参与就是将政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，推动政府管理现代化的目的。罗·达尔认为“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主体制中是如此，其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由，改善人的生活”。现在被大多数人认同的社会管理指导原则，即党委领导、政府负责、社会组织协同、公众广泛参与的管理格局，只是从管理者的构成要件出发来设计管理机构和管理机制，而忽略了被管理者的认知和感受。一般认为，政府主导应以公开、公正、公平分配为原则导向，建立相应的财政扶助的政策制度，尤其要改善针对社会弱势群体的社会福利政策，通过实现公共服务的全社会共享，以彰显社会政治民主的价值。对于我国农村的社会管理而言，引入社会性机制参与社会管理的目的就是要打破政府的一元垄断，倡导管理主体多元化，寻找有利于公共利益实现的治理模式。

最后，要特别关注社区发展。根据联合国1956年的定义，“社区发展是指依靠人们自身和政府当局的共同努力，改善社区的经济、社会和文化状况，使社区融入国家生活并对国家进步作出充分贡献的过程”。将社区发展机制应用于农村社会管理，其作用主要体现在三个方面：一是农村发展的动力主体是政府、社区居民及各类组织，它们之间相互补充；二是社区发展的目标是农村公共利益的实现，充分体现社区生活的公共性和社会性；三是社区发展的过程是合作的体现，以改变村民的观念和心理，培养村民的自治能力和合作精神，建立社区内部的良性互动，从而带动国家和社会的整体进步。四 农村社会管理创新的基本维度和思路

农村社会管理创新的基本维度和思路有以下六个方面。1.坚持以村民自治为特征的社区化管理模式，发育农村公民社会

主要实现路径有以下几个方面。一是充分发挥村民自治的民主管理机制，坚持和完善村委会民主选举。政府适当退出自治民主的领域，增强社区的独立性、自治性和社会公益性特征，使之成为独立的社会管理主体。二是发挥政府的制度供给功能。政府要培育和扶持并依法管理农村社会的组织，利用各类组织和渠道为村民提供服务、反映诉求、规范行为和秩序。三是从立法、政策和资金等方面，政府要积极支持农村公民社会的发育，增强村委会和各类社会组织参与社会管理的能力，以承接政府转移的部分社会管理职能。2.吸引村民广泛参与村中事务，增强社区成员互动与合作

一是政府通过社区事务的广泛动员和参与，培养村民对社区的认同感和归属感，让农民在广泛参与中将“我”变成我们。二是政府要完善多元化的公民社会监督机制，增强社区成员的责任意识和互动意愿，完善村监事会职能，坚持“村务三公开制度”，加强对农村社会组织的管理和监督，强化组织自律，杜绝权力寻租现象的发生。3.实行网格化、信息化管理，推进村民联保和自治

网络、信任和规范是社区社会资本构成的基本要件。依据农村自然村分散居住和家族化集中居住的特点，政府正好可以利用农村社会资本的特点推行网格化、信息化管理：实行大社区套小社区的网格化管理模式；推行自然村或者家族内的联保与自治；建立更小范围内的大家共同认定的信任和规范机制。4.坚持用共同的发展愿景凝聚人心，将管理目标内化于心

发展是硬道理，农村中的问题最终还是要靠进一步发展来解决。如果没有共同认可的奋斗目标和责、权、利统一的权利和义务，农民不可能听从于任何人的指派和安排。5.通过公平的支持规则和合理的投入机制，为农村公民社会发展提供资金支持

受农民最讲现实和传统的平均主义使然，如果没有公平、透明、合理的扶持规则和投入机制，给农民再多他们也不会满意。政府对“三农”提供资金支持，一定要注意程序和结果的公平、透明与公正，这样才有利于培养农民的集体感、责任感、归属感等社区公民意识。从目前情况看，农村公民社会所需要的资源中，最需要加强的是网络化的组织资源、智能化的人力资源与技术化的信息资源等。6.坚持用群众的办法治理农村社会，提高群众自我管理能力

一是政府要坚持开门议事、与群众互动、让群众参与的群众路线，构建“听民声、察民情、办民事、排民忧、解民怨”的工作机制，通过发扬密切联系群众的工作作风解决群众中的问题；二是政府应利用民间力量去组织动员群众，让民间组织资源为党和政府所用，让乡村的道德模范、经济能人、技术能手、红白喜事协会等，协助基层组织做好农村社会管理工作；三是政府要用群众的办法解决群众的问题，坚信“妙方在民间，关键在发现”，充分相信群众和依靠群众，借鉴、沿用群众创举，助推农村社会管理工作。

参考文献

［1］中共中央党史研究室：《中国共产党历史（第二卷）》，中共党史出版社，2011。

［2］〔美〕迈克尔·S.格雷弗：《真正的联邦主义》，王冬芳译，陕西人民出版社，2011。

［3］〔英〕大卫·G.格林：《再造市民社会》，邬晓燕译，陕西人民出版社，2011。

［4］夏建中：《合作性道德秩序：和谐社区建设内涵》，2012年5月7日《中国社会科学报》。（杨沛英）注解：[1] 中共中央党史研究室：《中国共产党历史（第二卷）》，中共党史出版社，2011，第492页。[2] 〔美〕迈克尔·S.格雷弗：《真正的联邦主义》，王冬芳译，陕西人民出版社，2011。[3] 〔英〕大卫·G.格林：《再造市民社会》，邬晓燕译，陕西人民出版社，2011。[4] 夏建中：《合作性道德秩序：和谐社区建设内涵》，2012年5月7日《中国社会科学报》。第二章工业化、城镇化浪潮对乡村社会的冲击

随着农村经济、社会、政治、文化等全方位改革的不断深化，农村经济结构的调整，经济利益分配方式的转变，城乡差距的拉大，流动人口的增多，农村土地征用、房屋拆迁、移民安置等引发的农村群体性事件和社会治安案件的逐年增多，使得农村社会正在经历巨大的历史变迁。许多以前没有过的新情况、新问题不断涌现，农民的生产和生活方式、思想观念和精神面貌都发生了广泛而深刻的变化。农村的工业化和城镇化是农村开放的过程，它使农民深刻认识到工农差别和城乡差别，并从传统农业中走出来，到农村中小企业就业，到城市非农产业就业，获得比从事农业生产高得多的收入。通过打工，农民可以在城市居住和生活，享受比农村便利得多的基础设施等公共产品。一 城市扩张对原有乡村的地沿侵蚀

城市化是城乡社会结构变动，由传统农业社会向现代工业社会转变的过程；是大批农村剩余劳动力从传统农业解放出来，进入城市二、三产业就业的过程；是农民转变为市民，人口、资本、技术向城镇集聚的过程；是全社会物质文明和精神文明发展成果为农村居民所共享的过程；是绝大多数社会成员进入先进生产方式和生活方式的过程；是全社会成员整体素质不断提高，相互交往方式、社会秩序发生重大变化的过程。这些都是城市化积极的一面，但任何事物都有其两面性，在我国加速城市化的过程中，城市的飞速扩张对原有乡村的地沿侵蚀也在加速，造成了大批失地农民，他们被夹在传统耕种农民和城市市民之间讨生活，身份与社会极不适应，生产生活状态发生了巨大的改变。（一）城市扩张中的农村土地流转

农村非农产业和城镇迅速扩张，引发了农地大规模的流转。土地流转的动力主要来自经济发展和行政干预。土地换社保、宅基地和农村住房换城镇住房、土地与户籍制度联动改革等做法成为农村土地流转的流行模式。而农村土地流转中的主要问题是农民权益缺乏保障。1.农村土地流转的原因

农村非农产业和城镇迅速扩张，引发了农地大规模的流转。越是经济发达的地区，土地流转规模越大。城市周边的县和乡镇在城市的扩张中已被归整到“开发区”。郊县原有的国家基本农田保护区也逐年在萎缩，被取而代之的是一座座现代化的工厂、一栋栋现代化的楼房。城市的大规模扩张在不断侵蚀着乡村的大片土地，近年来城市郊区的菜地越来越少，引发了全国菜价持续居高不下，成为助推本轮通货膨胀的一大主因就是很好的例证。2.农村土地流转的两大动力

经济发展和行政干预是土地流转的两大动力。经济发展吸纳农村剩余劳动力，推动农村土地流转是内生性城市化，是建立在农民自愿基础上的。而行政干预是地方政府追求政绩，人为城市化、外生性城市化的过程。我国目前城市化率达到51%，这里既有经济本身发展的功劳，也有地方政府的贡献。事实上，某些地方行政干预过度，一些是通过下指标、压任务强迫农民流转土地，一些是派出“征地工作组”进村入户征用土地，一些是冲破现行法律和政策限制，越过国家土地用途管制，使土地规模集中和大量流向非农用途。3.农村土地流转的模式

2010年7月，南京市提出通过“三个置换”实现“三个转变”，即以土地承包经营权置换城镇社区保障，以分散的农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权，转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份。之后，全国其他地方纷纷效仿南京的做法。土地换社保，主要是从土地出让的增值利润中拿出一部分，乡（镇）财政按比例配套一部分，共同作为社保基金；村集体补贴的一部分资金和农民投保认购的部分进入失地农民养老保险个人账户。当失地农民分别达到55岁或60岁后，每月可以享受120元左右的生活补贴。“土地换社保”不能解决根本问题，容易诱发社会矛盾。许多专家对部分地区推行“土地换社保”的做法表示质疑，认为不能解决农民的长远生计问题。而且，专家还指出“土地与户籍制度联动改革”会诱发地方政府谋求农民土地的利益动机。对一些地方“三个置换”的做法，多数专家持谨慎态度，有部分专家明确表示反对。“土地与户籍制度联动改革”是指农民放弃家乡的宅基地使用权，将其对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的指标，以此为条件获得城镇的户籍，同时借助这一建设用地指标而实现的城镇近郊土地增值收益，为进城农民获取公共服务筹集资金。4.农村土地流转中的主要问题

农民权益缺乏保障是集体建设用地流转中的主要问题，根源在于缺乏明确的土地财产权。在集体建设用地流转中存在的这些主要问题，主要原因是收益分配缺乏规范，农民权益得不到有效保障，流转中的违法、违规问题比较严重，行政干预过度，农民没有相对完整的土地财产权，国家垄断土地资源使得农村土地市场发育严重滞后。（二）农村土地流转的方向

土地流转在农业内部向种、养大户和“新三资”企业集中，在农业外部流向“国家建设”、“工业园区和商业性开发”、“乡村集体非农化利用”等方面。1.土地在农业内部的流向

土地在农业内部流向本地种植、养殖业大户，非农村住户和股份合作社等三种主体。据有关统计资料显示，江苏省流转土地的58.8%进入本地种、养大户，11.5%由非农村住户经营，1%左右进入农业股份合作社，28.7%以其他形式流转，或转为非农用地，或作为建设

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