作者：刘艳云
出版社：知识产权出版社
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人民调解制度延伸机制研究试读：
前言
人民调解是一项人民群众自我教育、 自我管理、 自我服务的重要法律制度，是化解人民内部矛盾、维护社会和谐稳定的“第一道防线”。党和政府如何更好地发挥人民调解组织的作用，成为司法行政机关、审判机关和有关专家、学者研究的重要课题。北京市西城区司法局在西城区人民法院建立了涉诉纠纷调解委员会，在法院建立人民调解工作室，尝试推动人民调解与法院立案审判的衔接互动，完善多元化社会纠纷解决机制，努力实现人民调解与司法审判工作的“双赢”，标志着人民调解与司法调解之间成功实现了对接，为建立多元化的矛盾纠纷化解机制迈出了创新步伐。
实践证明，人民调解与其他纠纷解决方式相比，具有基础性、群众性、社会性、长效性、治本性等特点。人民调解具有覆盖社会各界的网络组织优势，在矛盾排查、预防、化解、控制方面有其独特功能。人民调解注重合情、合理、合法地消除纷争，不打破原有的人际关系和社会结构，有利于促进社会和谐。在人民调解委员主持下自愿达成的协议，容易得到自觉履行。人民调解将萌芽状态的民间矛盾纠纷及时化解，可以有效防止“民转刑”案件的发生，从而在维护社会稳定方面起到治本作用。充分发挥人民调解的作用，就能把大量的矛盾纠纷化解在基层，从而有效降低法院的案件负担，减轻法院“讼累”压力，让法院集中精力解决法律上的疑难病症，提高裁判的质量。因此，人民调解在维护社会稳定工作中具有不可替代的作用和优势，堪称维护社会稳定的“第一道防线”。
但是，随着改革力度的不断加大和市场经济条件下利益格局的不断调整，社会发展进入了矛盾多发期，民间纠纷也呈现出和以往完全不同的特点，主要表现在：一方面，传统的民间纠纷大量存在并呈现出与其他纠纷相互交错、互为因果的状态；另一方面，公民与法人及其他社会组织之间涉及利益关系的纠纷也大量出现；同时，群体性纠纷特别是由动拆迁和企业改制等引发的矛盾明显增多。面对新形势下民间纠纷的这些特点，传统的人民调解工作，无论是在组织机构，还是在队伍素质、工作手段上，都暴露出一些不适应之处。人民法院是民间纠纷的汇集地，是解决和处理民间纠纷的“最后一道防线”，如何在当前“大调解”格局的模式下，尝试在这两者之间——在人民调解实行的“非诉讼调解”与人民法院实行的“诉讼调解”之间寻求一种新的调解模式，探讨两者间的衔接机制，可谓是一种富有创新的设想。
本书从北京市西城区人民调解员协会在西城区人民法院设立人民调解室这一实践切入，详细梳理其基本做法、成功之处和探索成果，抛砖引玉，指出困惑，启发共鸣，与法律工作者共同探讨人民调解制度延伸机制的问题。第一章人民调解制度延仲机制的基础理论人民调解制度是中国共产党领导人民在革命根据地创建的依靠群众解决民间纠纷的、实行群众自治的一种自治制度。它是人民司法工作的必要补充和得力助手。现在该制度是指在人民调解委员会主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商， 自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）等法律、法规对人民调解工作都作出了明确的规定。而且我国现行的人民调解制度，是在党的领导下继承和发扬我国民间调解的历史传统，经历了我国新民主主义革命、社会主义革命与建设的实践，不断完善和发展起来的一项具有中国特色的、重要的社会主义民主法律制度。长期以来，人民调解制度在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中作出了突出的贡献，在国际上享有“东方经验”“东方一枝花”的美誉。一、人民调解的历史、发展（一）调解制度的历史起源与发展
人民调解制度渊源于中华民族的文化传统。中华民族的祖先，把原始氏族首领解决内部纷争的调解与和解方式带进了文明时代，在西周奴隶时代开始建制。
据考证，在3000多年前的西周官府中，就设有“调人”“胥吏”的官职，专司调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序。
到2000多年前的秦汉时期，官府中的调解制度发展为乡官治事的调解机制。县以下的乡、亭、里设有夫，承担“职听讼”和“收赋税”两项职责，其中“职听讼”即调解民间纠纷。
唐代沿袭秦汉制度，县以下行政组织没有审判权，乡里民间纠纷、讼事，则先由坊正、村正、里正调解。调解未果，才能上诉到县衙。我国历史上实行行政与司法一体化，县官即法官。
明代沿袭和发展了历代的调解制度，并将民间调解行为上升为法律规范。《大明律》专门有关于“凡民间应有讼，许耆老、里长准受于本亭剖理”的规定。根据《大明律》的规定，明朝在乡一级专门设置了调解民间纠纷的处所“申明亭”，由耆老、里长主持调解并形成制度。
清代县乡以下基层组织实行保甲制，设排头、甲头、保正，负责治安、户籍、课税和调解民间纠纷。
中华民国县下设区、乡、镇。民国政府《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》都规定，区、乡、镇设立调解委员会，其成员需由具有法律知识和有威望的公正人士担任，并且由所在区、乡、镇公民中选举产生。
民间调解这种具有纯朴性质的原始民主和人道精神的调解，在中华民族五千年的历史文化中，被糅合到我国政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会风俗民情以及民族心理素质中，成为中华民族的精神财富、处事习惯以及和解纠纷、息事宁人、和睦相处的美德。当双方发生的矛盾纠纷不能解决时，就求助于长辈、亲朋以及处事公道的人予以调解，以消除纠纷和保持和睦，维护了社会的稳定。经几千年的发展演变，民间调解形式有“乡治调解”“宗族调解”和“邻里亲朋调解”三种方式。这些民间调解方式都有利于生产力的发展和种族延续，作为司法制度的补充几千年来长盛不衰，成为中华民族的优良传统之一。（二）人民调解制度的历史发展过程
我国现代的人民调解制度萌芽于土地革命战争时期，在共产党领导下的反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立调解组织，调解农民之间的纠纷。1921年，浙江萧山县衙前村农民协会宣言中，规定了会员间纠纷的调解办法；1922年，中国共产党的创始人之一彭湃领导广东农民成立了“赤山约农会”，下设“仲裁部”，专门调解农会会员之间的纠纷，这是人民调解委员会最早的萌芽。之后，广东、广西、江西、陕西、湖南、湖北等地建立的两万多个农会中，都设有调解组织。
第二次国内革命战争时期，中国共产党建立的中华苏维埃共和国的区、乡两级政府，川陕省的区、乡级苏维埃政府都设有“裁判委员会”，负责办理民事案件，解决群众纠纷。
抗日战争时期，人民调解制度得到进一步发展。当时的陕甘宁边区、山东抗日民主根据地、晋察冀边区、苏中区等地乡村都设有调解组织，并且称之为“人民调解委员会”，以示翻身农民当家做主，这个名称沿用至今。抗日民主政府和解放区的人民政府，根据各地情况分别颁布了调解的地方法规，如《山东省调解委员会暂行组织条例》《晋察冀边区行政村调解工作条例》《冀南区民刑事调解条例》和华北人民政府作出的《关于调解民间纠纷的决定》等。
新中国成立后，人民调解制度作为司法制度建设和社会主义基层民主政治制度建设的重要内容，得到了党和政府的关怀与支持。1950年，周恩来总理专门指示，“人民司法工作还须处理民间纠纷⋯⋯应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争”。 1953年第二届全国司法工作会议后，开始在全国区、乡党委和基层政权组织内有领导、有步骤地建立健全人民调解组织。1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》（以下简称《通则》），在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置，规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式，明确规定人民调解委员会是群众自治性组织，要求人民调解必须依法、依社会公德调解，遵守平等、 自愿及不剥夺诉权的三个原则。《通则》的颁布，是我国人民调解制度发展史上的重要[1]里程碑，标志着人民调解制度在新中国的确立。1982年，人民调解被载入宪法的第111条第2款，其后《民事诉讼法》《继承法》《婚姻法》《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》和《人民调解委员会组织条例》等法律规范都将人民调解制度纳入其中，从而确立了人[2]民调解工作较高的法律地位。1989年6月17日，国务院颁布《人民调解委员会组织条例》，对人民调解的性质、任务、工作原则、组织[3]形式等方面进行了细化，成为了《人民调解法》颁布以前我国人民调解工作的最高指导文件。1999年初，在第四次全国人民调解工作会议上，司法部将人民调解工作的方针调整为“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”，建立起适应解决新形势下人民内部矛盾的[4]“大调解”工作机制。 2002年9月， 中共中央办公厅和国务院转发了《最高人民法院司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，司法部公布了《人民调解工作的若干规定》，最高人民法院审判委员会第1240次会议通过了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》法律解释（〔2002〕29号），这些举措有助于人民调解作用的更大发挥，并实现了人民调解与诉讼的衔接，推动了人民调解工作的发展。2007年国务院将《人民调解法》的制定纳入本年度立法计划，司法部制定《人民调解法》草案并征求[5]民众意见，标志着人民调解制度法律化的开始。2010年8月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上通过了《中华人民共和国人民调解法》，并于2011年1月1日起施行，从而正式以专门的法律形式确立了人民调解制度的法律地位。二、人民调解的概念解读（一）人民调解的概念《中国大百科全书·法学卷》将调解定义为“双方或多方当事人之间发生民事权益纠纷， 由当事人申请，或者人民法院、群众组织认为有和好可能时，为了减少诉累，经法庭或者群众组织从中排解疏导、[6]说服教育，使当事人相互谅解，争端得以解决，是谓调解”。通常来说，争议和纠纷是由第三方出面依据一定的规则、准则进行调解，经调解达成的调解协议，争议双方必须履行。
虽然调解作为一种解决纠纷的有效手段存在已久，但人民调解制度却是人类社会发展到一定阶段的产物。《人民调解法》第二条指出：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”（二）人民调解的性质与特征
人民调解属于民间调解，是化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式之一。它是在依法设立的人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让、平等协商， 自愿达成和解协议，消除纷争的活动。
1．人民调解的性质
第一，人民调解是群众性组织的自治活动。
第二，人民调解是说服、疏导的居间调解。
第三，调解活动是平等协商，调解协议是自愿达成。
2．人民调解的特征
人民调解具有群众性、 自治性、民间性三个本质特征。（1）群众性。
人民调解委员会依法设立，一般是在乡镇或街道办事处下设的调解民间纠纷的群众性自治组织（也可在农村村民委员会、城市/ 社区居民委员会设立人民调解委员会；企业事业单位根据需要设立人民调解委员会；根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会），在基层人民政府和基层司法行政部门指导下进行工作。从事人民调解工作的人民调解员是经人民群众选举或由人民调解委员会聘任产生的，人民调解员无论是专职或兼职，都是受群众之托为群众化解矛盾纠纷。人民调解工作的依据是体现全体人民共同利益的国家的法律、法规、规章、政策和社会公德。人民调解的宗旨是为人民群众排忧解难。人民调解的目的是平息人民群众之间的纷争，增强人民内部团结，维护社会稳定。（2） 自治性。
人民调解是在人民调解委员会的主持下，由当事人平等协商解决自己矛盾纠纷的自治行为。人民调解化解矛盾纠纷的过程完全是群众自我教育、 自我管理、 自我服务，化解自己内部矛盾纠纷的过程。在这个过程中，人民群众可以选举调解员，也可以监督和撤换不称职的调解员，可以参与人民调解工作，也可以监督人民调解工作，是社会主义国家人民当家做主、行使管理社会事务民主权利的重要体现。调解程序的启动、人民调解员的选择、调解方式的选取、调解结果的认可、调解协议的制定完全基于双方的平等自愿，任何人不得强行调解，也不能妨碍当事人在调解不成时行使诉讼权利，调解不是诉讼的必经程序。人民调解运用说服教育、耐心疏导、民主讨论和协商的方法，在查明事实、分清是非的基础上，依法帮助当事人达成调解协议。（3）民间性。
人民调解是诉讼程序之外定纷止争、促进和谐的手段，是不同于行政调解、司法调解的纠纷解决方式。人民调解委员会和人民调解员不代表任何政府部门，是与当事人无利益关系的第三方。人民调解委员会与基层人民政府及有关部门之间不是领导与被领导、管理与被管理的关系，基层人民政府和有关部门也不能直接介入或干涉人民调解活动。人民调解的工作方式是说服教育、规劝疏导、讨论协商，不使用任何行政或司法手段。
人民调解的本质特征使人民调解工作具备了灵活便捷的特点。人民调解工作在时间、地点、方式上因需制宜，不受约束，不拘形式。调解活动可以随时随地进行，调解人员可以是一个也可以是多个，可以指派也可以由当事人指定，调解工作的启动可以是受理，也可以主动介入。同时，调解工作不收费，成为人民调解工作深受人民群众欢迎的一大特色。三、人民调解的价值和社会功能（一）人民调解的意义和价值取向
1．《人民调解法》颁布实施的意义（1）对完善人民调解制度、促进人民调解工作具有重要意义。
人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为“东方经验”。人民调解法在坚持人民调解本质属性、保持其特色与传统的基础上，全面总结和吸收了新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解工作的实践经验和理论成果，进一步完善了人民调解制度，提升了人民调解的法律地位，为新时期人民调解工作提供了有力的法制保障。（2）对深入推进三项重点工作、维护社会和谐稳定具有重要意义。
深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，人民调解是基础。人民调解法贯彻“调解优先”原则，进一步强化了人民调解化解民间纠纷、维护社会稳定的职能，明确了人民调解化解社会矛盾的基础性作用，对于更好地发挥人民调解的特色和优势，深入推进三项重点工作、维护社会和谐稳定具有十分重要的作用。（3）对进一步做好群众工作、密切党群干群关系具有重要意义。
人民调解植根群众、面向群众，方便群众、服务群众，本身就是群众工作的重要组成部分。人民调解法完善了人民调解制度、规范了人民调解活动，有利于做好新形势下的人民调解工作，为群众化解纠纷、排忧解难，把调解矛盾纠纷的过程变成做群众工作的过程，从而进一步密切党群干群关系。
2．人民调解的价值取向（1）人民调解是现代社会自治的必然要求。
政治国家和市民社会的分离，公民权利意识的发展，客观上要求更多的自治措施来整合社会。人民调解作为一种群众自治性解决纠纷的制度，属于社会自治的范畴。人民调解制度的设置体现了国家法治与社会自治的正确关系：作为国家权力机器，法院不应当也不可能解决社会上的所有纠纷，其固有价值不过是解决纠纷的最后的、迫不得已的方式。事实上，诉讼自身也存在着诸多弊端，且由于心理上、经济上、环境上等诸多因素使人们对诉讼的利用存在诸多障碍。诉权利用的可能性越低，诉权被销蚀的可能性就越大，对权利的保护也就越困难。万般无奈走上法庭，一个诉讼下来，当事人双方往往累得精疲力竭，胜诉者有时甚至得不偿失。如果纠纷能够在庭外及时化解，那又何必劳精费神翻脸诉讼呢？理性的当事人除非万不得已不会动辄对簿公堂，纠纷双方对非诉讼解纷机制存在天然偏好。所以，对社会成员间的冲突，应当尽可能地由社会机制加以消解。人民调解制度只要不断完善，客观上将有极大的发展空间。（2）人民调解是法治发展的促进力量。
当代法治社会中的调解，是包含“公正”与“功利”, “利己”与“共赢”两方面的“契约性合意”，它体现了人们对公正有了新的理解：正义不能简单的被等同于权利，等同于制定法或法院判决中宣告的权利，我们更应关注正义的现实性，关注正义实现的条件、正义的具体形式，获得正义的代价以及正义的主观体验等因素。法治化条件下的调解与对立性主张的充分讨论以及为此设立的程序、法律家的专业性活动是可以并立而存的。正是通过契约关系这一中介环节，调解与法治结合起来了。“如果仅仅就解决纠纷而言，当事人完全没有必要找法院，事实上最大量的纠纷是通过其他方式——行政的、调解的、仲裁的、 自救的方式——解决的。只要其他机构或人与纠纷[7]双方都没有亲疏关系，解决就未必不如法院公正。”诉讼的爆炸不仅使法官身心疲惫，当事人也深受其害。如果法官为了维持裁判的质量而精斟细酌，案件处理必然迟延，当事人只能得到“迟来的正义”；如果法官为提升办案速度，办案质量必然有所下降，当事人只能得到“粗糙的正义。”在这种种情况下，当事人选择世世代代熟悉的调解来解决纠纷则可能是一种较好的方法。因此，人民调解非但不是法治的对立面，不会阻滞法治的发展、有损法治的精神，恰恰相反，人民调解具有法治的亲和性，它可以成为法治发展的促进力量。（3）人民调解是利益实现的理性选择。
毋庸置疑，当代法治社会中的调解本质上是以合意为基础和核心的。所谓是否进行调解、如何进行调解以及是否接受调解的结果都依双方当事人的自愿选择而定。这是私法意思自治原则的体现。一般来说，民事主体在发生利害冲突时先选择成本较低、能平息主体对立情绪的非诉讼手段。只有在双方利益冲突的裂度较高、排解难度较大或冲突事实较复杂的情况下，当事人才会诉诸昂贵、费时、正式的诉讼程序。如果能够以较小的投入得到较大的收益，在当事人看来无疑是最理想的。例如，当事人不需要花费昂贵的律师费用、取证费用，就可以得到满意的答案；而时间可能是法官与当事人共同节约的资源。
而事实上，所谓“妥协”“让步”并不是无原则的，而应该是当事人对可得利益进行衡量之后的理性选择，是当事人从社会关系的维持角度出发以保护自己利益的一种策略，可以理解为一种“必要的牺牲”。一个理性行动者也许会选择将短期收益让给他人而存储具有更大价值的长期收益。因此，当理性行动被理论家观察到明显的利他行为时，他们都倾向于将这一行为视为一种持续的、互利的交换格局的组成部分。“对立却不能互相残杀、给予却不必牺牲自己——这也是我们所谓的文明世界中的各个阶层、各个国家和每个个人将来都应该[8]懂得的道理。” 公正的调解达成的协议往往也能得到自觉的执行。调解人的作用旨在帮助当事人双方传达信息、沟通意见，发现共同点并进行一定程度的劝导说服，但这一切的前提必须是尊重当事人的意愿。既然调解的过程是一个双方协商并达成共识的过程，一般而言，合意的出现表明双方矛盾的化解或至少大大降低了其尖锐性，即便是作了很大的让步，当事人也通常是在权衡利弊之基础上作出的意思表示。因而，他们对调解往往采取积极的态度予以履行。诚如古罗马法谚云：“调解（和解）为最适当之强制执行。”
调解的合意性，纠纷解决的彻底性、经济性等价值显然符合当事人和社会双重利益。所以说，从权利实现的成本和效率角度而言，“为权利而斗争”毋宁说“为权利而沟通”！
总之，具有中国特色的人民调解制度，作为社会综合治理的一种手段，作为非诉讼纠纷解决的一种民间机制，它所创造的那种相对于诉讼宽松、融洽、民主的氛围，重教化、重情理的定位，以及其特有的人际关系整合功能，无疑使当事人的裂痕容易修复，也符合国人千百年来“和为贵，冤家宜解不宜结”的观念传统，更有利于现代和谐社会的构建。它所蕴含的低成本、高效率解决纠纷，稳定社会的理念也极具制度价值，富有正义精神。（二）人民调解的社会功能
人民调解制度是多元化矛盾纠纷化解的一项重要机制。在当前社会转型、社会矛盾凸显、社会管理创新的时代背景下，人民调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐方面， 日益发挥着不可替代的重要作用。
1．维护公平正义功能
作为现代法治的有机组成部分，人民调解制度在维护公平、正义方面，发挥着重要作用。人民调解充分尊重当事人双方的自由平等。当事人是否选择通过人民调解的方式解决纠纷完全由当事人自己决定。当事人双方在调解中的地位是完全平等的，当事人和调解人的地位也是平等的。当事人双方享有相同的权利和义务，调解人虽然处于调解纠纷的主导地位，但并无任何特权，不得居高临下压服当事人，[9]不得态度粗暴侮辱当事人。
2．保持社会稳定功能“与法律永相伴随的基本价值，便是社会秩序”, “必须先有社会[10]秩序，才谈得上社会公平”。人民调解制度为我们提供了一种可以使被破坏的社会秩序恢复和谐发展的纠纷解决机制。
纠纷解决是人民调解制度最为基本和重要的功能。作为一种具有平等、 自愿、参与、 自主选择和灵活便利经济的纠纷解决途径，人民调解在纠纷化解中永远具有不可替代的魅力。在人民调解员“动之以情，晓之以理”下，促成当事人之间互相让步，心甘情愿达成协议，这样解决的纠纷，不会伤害感情及现有的相互合作关系。
人民调解制度可以防止矛盾激化。人民法院在处理纠纷时，“不告不理”，始终处于被动地位。人民调解制度在解决纠纷时却没有这一限制，它不仅可以被动地受理当事人之间的纠纷，而且可以主动地排查各种纠纷。能在矛盾纠纷发生的萌芽阶段了解、接触矛盾，有利于及时化解各种小矛盾、小纠纷，避免矛盾的进一步激化和社会秩序被更大程度地破坏。
人民调解具有普法功能，利于良好社会秩序的形成。对纠纷和矛盾进行依法调解的过程，就是一个生动的法制教育过程，也是增强群众依法维护正当权益、 自觉履行法定义务这样一个法律意识的过程。调解工作涉及的都是老百姓身边的人、身边的事，通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德，从而收到“调解一案，教育一片”的效果。
3．节约资源成本功能
诉讼程序是高成本设计，诉讼的进行需要投入一系列的司法资源到一个诉讼中。人民调解制度，在成本效率价值方面，具有特别的优势。节约司法资源成本。司法机关为了使司法程序符合公正的要求，必须耗费必要的司法成本，并且随着程序公正性的增强，必然导致司法成本的耗费日益增大。如果老百姓因为一些不大的纠纷而诉讼，所需要的费用加起来，往往会超过所期望得到的经济利益，况且在中国这样一个泱泱大国，民间纠纷如果都涌到法院打官司的话，不仅会造成社会资源的极大浪费，而且势必会造成法院工作压力过大的后果。而人民调解制度恰恰相反，调解组织近在身边，调解形式不拘一格，田边地角都可以成为解决纠纷的场所，对社会来说，资源得到充分高效的利用，能够有效地实现法律效果与社会效果的统一。
节约当事人时间成本。根据民事诉讼法的规定，就正常而言，一个案件如果走完一审、二审，不算再审，起码需要近9个月的时间。反观人民调解，同样是实现社会正义的有效途径，其对当事人来说就具有就地性、程序简便性、即时快捷性、不必公开性等特点，人民调解委员会及时受理调解申请，有时主动上门调解，并且规定调解纠纷在一定期限内完成，一个案件少则一天半天，多则十天半个月，对比久拖不决、长年打官司而言，真是太简便了。
节约当事人经济成本。诉讼不仅需要大量的司法资源，而且需要当事人支付一定的费用。其费用既包括正常上交法院的诉讼费用，也包括聘请律师的昂贵费用，还包括反复前往审判地点的差旅费用，在目前司法环境和条件不尽如人意的情况下，许多人认为“打官司”就是“打关系”，不可否认还有许多人需要支付和花费各种打点和请客送礼的各种隐性费用。许多人负气打官司，提出不惜一切代价，打赢官司，手持大把大把的钱，花在许多不必要的地方和不必要的人身上，最后赢了官司，丢了财产，把自己搞得倾家荡产。而人民调解，具有各种便利性，既可节约当事人的经济成本，也可节约时间成本。人民调解不收取任何费用，没有特别的人门条件和费用，对当事人来讲，几乎不需要付出什么成本，就可以把问题和矛盾化解掉。因此，它是最经济、最实用的矛盾处理和纠纷化解方式。
4．促进社会和谐功能
和谐已成为当今社会的时代特征，人民调解的促进社会和谐功能也体现了其时代价值。人民调解制度的和谐功能，主要体现在以非对抗方式解决矛盾上。它强调的是“和解”而非“对抗”，使纠纷的解决更人道、更科学、更有利于社会的发展，这也正是人民调解的主要[11]特色。由于人民调解以非对抗、相对和平的方式解决纠纷，在调解的过程中，双方不是像诉讼一样分成相互对立的原告、被告，而是在人民调解员的主持下，双方协商解决纠纷，减少双方当事人的对抗情绪，双方当事人之间没有正面冲突，增加和解机会，避免一方胜诉，一方败诉。而且由于人民调解协议是建立在双方达成合意的基础上，既解决了纠纷又不伤和气。人民调解在纠纷解决的过程中，不单以解决过去发生的纠纷为出发点，而是更注重纠纷前后的价值，更注重纠纷对和谐社会关系破坏的恢复，也即是纠纷解决后给社会带来的影响，努力使社会由不和谐恢复到和谐。反观以对抗为特征的诉讼，许多案件案结事不了，案件无法执行，纷纷走上上访或越级上访的道路，这种案例虽然只是少数，但影响极坏，有时甚至造成群体性事件。相对于诉讼而言，人民调解最具人际和谐性特质，最能体现中华民族“和为贵”的优良传统。
当前我国社会正处于转型时期，社会矛盾比较突出。如何化解这些人民内部矛盾，是对执政能力的一种考验。对社会矛盾的处理，过去多以行政手段和诉讼判决方式解决，但问题看似得到了解决，实际上很多时候是积累了矛盾，不利于问题的根本解决。处理社会矛盾，向重在治本、突出人性化转变是社会发展的趋势。四、国内外相关制度的比较（一）国外民事司法制度中引入ADR的情况“ADR” （Alternative Dispute Resolution）可译为“替代性或选择性争议解决方式”，它是指在法庭审理之外通过仲裁、调停等非诉讼形式， 由第三人参加， 自主解决纠纷的方法、机制的总称。一些西方国家为了避免和弥补诉讼本身的弊端和不足，从20世纪60年代开始，在寻求替代性争议解决办法方面进行了积极的探索并取得了长足的进步。西方国家的法学界和社会民众普遍认为法院诉讼程序烦琐、费用昂贵、时间太长，相反，ADR由于其本身所固有的经济性、便民性、简捷性而受到了各国政府和民众的高度评价，在社会管理实践中也产生了很好的成效。因此，他们把ADR引入民商事司法制度的范畴，并且以法律的形式予以肯定。ADR最早引起关注是在美国，而后盛行于欧洲国家和日本、韩国、澳大利亚等国，现已成为国际上现代法律制度发展的一大趋势。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行；瑞典95％的民事纠纷都是依靠调解手段（含诉讼外调解和诉讼调解）来解决；澳大利亚把推进调解等诉讼替代方式作为司法改革的重要内容之一，成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制定政策，指导调解工作；美国制定了《ADR法》，鼓励各地成立民间调解组织，大力推行民间调解制度； 日本颁布了《民事调解法》；欧盟正在研究制定适用于欧盟各国的《纠纷解决法》；就连一些发展中国家如菲律宾亦把调解作为初步的诉讼程序，民事纠纷必先经过调解，在调解不成功需要诉讼时， 由调解组织出具证明，法院才受理。我国的香港特别行政区也设立了“调解顾问中心”作为社会纠纷解决的组织。联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。在ADR制度盛行的国家，人们把诉讼外调解组织称为“贫民法院”，而把调解员称为[12]“贫民法官”“布衣法官”。
被世界公认为现代ADR最发达的国家是美国，其特点是“积极支持、直接介入”。在美国，ADR分为法院附设ADR（如法院附属仲裁、法院附属调解、早期中立评估等）和民间ADR（主要是民间调解和仲裁等）两种。据统计，美国人身伤害案件95％是通过调解方式解决的， 95％的民事案件在审判前就通过各种ADR方式解决了，只有5％的案件真正进入审判程序。
1998年10月英国公布的《民事诉讼规则》，对ADR实践给予了有力支持。主要体现在：一是法院可以通过案件管理制度促使当事人采取ADR。新规则规定，法院在认为适当时，可以鼓励当事人采取替代性纠纷解决程序，协助当事人就案件实现全部或部分和解。当事人在提交案件分配调查表时可以书面请求法院中止诉讼程序，但法院也可以依职权中止诉讼程序， 由当事人尝试通过ADR解决争议。二是法院可以通过诉讼费用杠杆促使当事人采取ADR。新规则规定，如果一方当事人在诉讼程序启动前提出和解要约的，法院在做出有关诉讼费用的命令时，应该考虑有关当事人提出的和解要约。另一方当事人接受要约或付款的，有权获得减免一定的诉讼费用；如果不接受对方的和解要约或付款，并且在其后的诉讼中没有取得比该要约或付款更好的结果的，应该补偿对方的任何诉讼费用以及附加利息。三是法院积极利用民间ADR资源。比如，法官在当事人之间缺乏有关协议时可以命令民间的ADR机构任命调解员。四是将法律援助经费扩大至适用于ADR程序。1998年10月，英国法律援助委员会下属的诉讼费用与上诉委员会作出决定，确认在计算报酬时应该把作为接受法律援助当事人之代理人的律师为参加调解而花费的时间计算在内。 目前，法律援助经费同样可以适用于包括调解在内的ADR方法。五是创设调解协议书的确认制度。经调解达成的调解协议，当事人向法院申请确认的，法院将根据调解协议内容制作“确认令”，确认令具有强制执行效力。（二）我国人民调解制度与国外民事司法制度中ADR机制之比较
我国的人民调解制度具有三个特点：一是以最经济、最便捷的方式把大量民间纠纷就地化解在萌芽状态，维护了正常的生产、生活秩序，并为群众节省了大量的人力、物力。二是以法律、政策和社会公德为依据，坚持依法调解与思想教育相结合，在调解的过程中注重宣传政策法规和社会公德，有利于提高人民的法制观念和道德水平。三是及时化解了矛盾纠纷，使矛盾纠纷的当事人之间达成互相谅解，增进了人民群众的团结和睦，增加了公民直接参与司法的民主因素。
我国的人民调解制度与国外民事司法改革中所设立的ADR机制在本质上是相同的，都是在法院裁判之外为民事纠纷当事人提供的替代性纠纷解决方法，但在具体的实施运作上，仍然有很大的不同。具体表现在以下四个方面。（1）实施机构不同。根据《人民调解法》，我国的人民调解委员会是村民委员会、居民委员会和企业事业单位根据需要依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。该法第十四条规定，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。国外ADR机制中的ADR提供者即调解人员是得到纠纷当事人双方认可的专业组织或人士，如专家协会、ADR集团和争议公平解决中心。两相比较，其素质不可同日而语。（2）指导方式不同。在我国，司法行政机关对调解工作的指导主要表现在对调解人员的选拔培训、调解组织建设和业务指导；人民法院对当事人反悔的调解协议进行审查或者对调解员进行培训和指导。国外法院对ADR机制运作的指导则主要表现在对调解协议进行审查，并试图通过经济杠杆包括法律援助经费和诉讼费促使当事人自觉地采取ADR方式。（3）必要程度不同。人民调解与国外ADR机制同样都不属于诉讼前的必经程序。但不同的是，如在英国，如果一方当事人提出调解而另一方拒绝或经调解达成协议后一方反悔，拒绝或反悔的一方在法院裁判时所负担的诉讼费用比例将会很高。（4）法律效力不同。经人民调解委员会调解达成的，有民事权利、义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。而在国外ADR机制中，当事人双方达成的调解协议，一方拒不履行时，另一方当事人即可向法院申请强制执行。
通过上述比较，我们不难发现，我国的人民调解工作虽然取得了巨大的成就，但必须承认，人民调解制度目前还存在较多问题，至少包括：①原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应社会发展的需要；②人民调解等纠纷解决方式受到法治、司法中心观念的排斥和抑制；③人民调解协议的性质和效力长期以来没有得到法律的明确，导致人民调解缺乏权威，效力微弱；④调解组织不健全，国家有关部门特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处；⑤人民调解员的素质不高，工作的积极性也不足；⑥人民调解的工作过程和方法本身存在许多缺陷，如难以保持中立，迁就封建习俗，迁就势大力强者，调解方法简单生硬，以罚代调，越权处罚，对罪与非罪、违法与合法的界限不清，过分强调“折中”等；⑦人民调解立法滞后，调解程序明显具有随意性，调解工作不够规范。我国的人民调解制度与法治国家的ADR制度相比较，无论从人民调解的法律地位、法律效力、政府资助、与法院诉讼的衔接到调解人员素质和制度规定等方面，都还是存在差距的，需要进一步改进和加强。（三）人民调解与仲裁和信访
1．人民调解与仲裁
仲裁，又称公断，是指纠纷双方在纠纷发生前或发生后达成协议， 自愿将纠纷交给第三者作出裁决的一种纠纷解决机制。早期的仲裁一般在民间进行，具有纯粹的民间性和纠纷主体的自治性，类似于现在的调解，它作为一种法律制度始于中世纪，至19世纪末20世纪初随着商品经济和国际经济贸易的发展，逐渐普及于整个世界，形成了现代意义上的仲裁。现代仲裁并未由于国家公权力和法律因素的渗入而丧失民间性和自治性，它依然具有此类特征，同时也区别于早期的仲裁具有司法性的特征，但其民间性、纠纷主体的意思自治性是相对的，不同于现代调解所具有的纯粹的民间性和意思自治性。而且现代仲裁中的第三者是作为社团组织的仲裁机构，区别于早期仲裁中个人可以作为第三者。（1）适用范围。
二者虽然同为民事纠纷的解决机制，但适用范围不同，并非每一类民事纠纷均可无差别的选择适用其中任何一种。仲裁作为一种带有民间性和司法性的特殊的社会救济方式，根据《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）第二条规定，“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”，并通过列举和概括的方式对涉及婚姻、收养、监护、抚养、继承关系的纠纷和依法应当由行政机关处理的行政争议排除了其适用。由此可见，仲裁的适用范围主要在因财产关系而产生的纠纷领域，对因人身关系产生的民事纠纷则不能适用。而调解作为一种纯粹的民间性质的纠纷解决机制，并没有相应的法律规范对其适用范围加以规定，但从我国目前存在的调解机构和实践来看，调解的适用范围是比较宽泛的，不仅适用于因财产关系而产生的纠纷，而且还适用于因人身关系产生的纠纷，如普遍存在于基层的人民调解委员会，可以对其所属范围内发生的如婚姻、收养、抚养、继承等纠纷进行调解，但对这些纠纷进行的调解是受其绝对的民间性和自治性制约的。调解的适用范围要比仲裁范围宽，可以和诉讼类比。（2）居间第三者。
从二者对民事纠纷的解决方式来看，都是通过居间第三者来进行的，但对第三者的要求和规定却不尽相同。对于调解来说，其居间第三者可以是专门的调解机构，如中国国际商会调解中心、人民调解委员会等，但并无法律法规对其特定性加以规定限制，也可以是除这些专门调解机构之外的其他第三者，而该第三者一般由双方当事人共同选定，第三者一般都具有高洁的人品、较强的能力和较高的社会威望，能得到双方的共同信任。仲裁中的第三者在现代仲裁制度中为专门的仲裁机构，如中国国际经贸仲裁委员会等，此类机构为永久性的，也可以是临时性的，但不论是何种形式，均不是国家机关，而是民间组织，其成员即仲裁员，是纠纷主体选定或约定的专家，非国家工作人员，对仲裁员资格的认定也是十分严格的。仲裁调解中，居间第三者也是仲裁机构，并由仲裁庭主持。（3）解决机制问题。
即两者在解决民事纠纷过程中，采用何种方式对纠纷中的权利义务加以确认的问题。由于调解、仲裁两种方式的特征和居间第三者的不同，导致了二者在解决机制上的差异的存在。在调解中， 由于作为居间第三者纯粹的民间性和双方当事人绝对的意思自治性，致使纠纷的解决只能建立在纠纷主体绝对合意基础上，第三者在调解过程中非以强制力而是以沟通、诱导、协调等方式促成当事人解决纠纷，仅起着促进、引导、协调的作用，对纠纷最终能否彻底解决起不到决定性作用。对于仲裁来说，它具有相对的民间性、相对的意思自治性和司法性的特征，而且作为第三者的仲裁机构是非国家机关的民间组织，因此，通过仲裁方式来解决民事纠纷，当事人享有充分的自治性，包括仲裁机构的选定、仲裁员的选定、有关审理方式和开庭形式等程序事项，而且在一定情形下，还可选择仲裁所依从的实体法律规范和程序性规范等。仲裁机构和仲裁员无权以国家的强制力来解决纠纷，需以双方的合意为基础，但仲裁作为一种“准司法”形式的纠纷解决机制，仲裁裁决的作出，并不以双方达成合意为必要条件，仲裁机构有权根据纠纷事实适用法律或公平正义原则作出裁决。仲裁调解虽然发生于仲裁过程中，但它作为一种调解形式具有调解的部分特征，也应以当事人的完全合意为基础。（4）法律适用问题。
法律适用在内容上包括程序法的适用和实体法的适用。对于调解，从其特性来说，具有非严格的规范性，与仲裁相比，调解并非依据严格的程序规范和实体规范进行，具有很大程度上的随意性，也就是说，调解的步骤、结果常常会随纠纷主体的意志而变动和确定，第三者为了公平起见或基于有利于解决纠纷的考虑，常常依据正当的社会规范来协调双方的利益冲突，所以，在调解过程中并不必然适用法律，只是比照相关的程序法规范和实体法规范而进行。仲裁具有民间性和自治性的特征，但与调解相比，这两个特征只是相对的，即相对的民间性和相对的意思自治性， 由此就决定了仲裁的另一个特征即司法权性。在仲裁过程中，不能完全排除适用纠纷主体选定或法律规定的仲裁程序法和实体法，尤其是不得排除适用强行法（包括禁止性规范和效力性规范）。而且，由于仲裁的民间性，无权实施强制措施，仲裁过程中的证据保全、财产保全和仲裁裁决的执行等事项，必须依据《仲裁法》和《民事诉讼法》的相关规定而进行。由此可见，在法律适用上，仲裁要比调解严格。（5）法律后果。
法律后果指二者对纠纷的解决结果是否具有法律效力的问题。《人民调解法》第三十一条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”由此可以知道，由于调解所具有的纯粹的民间性和自治性，以及法律适用上的非严格性，导致了最终双方达成的调解结果即调解协议并不具有法律上的拘束力，也无强制执行力，其履行主要依靠当事人的自觉遵守和道义力量，作为纠纷主体双方的当事人在不愿履行调解协议的情况下，则可以不受约束的恣意反悔。仲裁作为一种国家法律承认的纠纷解决机制，具有核心的司法权性，仲裁裁决具有法律约束力，裁决书自作出之日起产生法律效力，而且根据我国《仲裁法》第六十二条“当事人应当履行裁决，一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受申请的人民法院应当执行”之规定，可以看出作为仲裁结果的仲裁裁决具有强制执行力。而对仲裁调解，依我国《仲裁法》第五十一条如果“调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书或根据协议的结果制作裁决书，调解书与裁决书具有同等的法律效力”和第五十二条“调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力”之规定，可以看出，仲裁调解与独立调解不同，其调解结果具有法律上的拘束力。（6）救济措施。
救济措施是当纠纷解决结果作出之后，如一方当事人反悔或不服，应当采取何种措施进行补救的问题。对于调解，由于其调解结果对纠纷主体不具有拘束力，所以我国《人民调解法》第三十二条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。”而对于仲裁，根据我国《仲裁法》第九条“仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理”之规定，可以看出，对于仲裁裁决，当事人只有无条件接受，并且没有任何救济措施，除非仲裁裁决被人民法院依法裁定撤销或者不予执行，当事人才能就该纠纷根据双方重新达成的仲裁协议申请仲裁或向人民法院提起诉讼。由此可见，除非有《仲裁法》第五十八条规定的几种情况发生，否则，裁决是终局性的，没有任何救济措施。而《仲裁法》第五十二条“在调解书签收前当事人反悔的，仲裁庭应当及时作出裁决”之规定，也对仲裁调解给予了相应的救济措施。
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