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作者：读书堂

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新版新世纪接班人素质培养：公文素质培养试读：

内容提要

行政文书叫行政公文，简称公文或文书，是一种重要的文章体载，属于应用文体的范畴。它是国家机关、社会团体、企事业单位在各种公务时所使用的书面文字工具。

从使用范围来看，行政文书可以分为两大类：一类是通用文书（又叫通用公文），是各级机关、团体和企事业单位广泛使用的；另一类是专用文书，只限于外交、司法、军事。财经等职能部门在一定的业务范围内使用的。本书里所讲的行政文书属于通用文书一类。

第一章　公文的概念

概念

行政文书叫行政公文，简称公文或文书，是一种重要的文章体载，属于应用文体的范畴。它是国家机关、社会团体、企事业单位在各种公务时所使用的书面文字工具。

从使用范围来看，行政文书可以分为两大类：一类是通用文书（又叫通用公文），是各级机关、团体和企事业单位广泛使用的；另一类是专用文书，只限于外交、司法、军事。财经等职能部门在一定的业务范围内使用的。本书里所讲的行政文书属于通用文书一类。

国务院办公厅于一九九三年十一月修订的《国家行政机关公文处理办法》，其中第一章第二条明确规定：

行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和回答问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。

根据上述规定，我们可以从下列五个方面把握行政文书这一概念：

第一，行政文书是“行政机关”制发的，只能在行政机关使用。行政机关属于行政的系统，因此，行政文书只适用于各级政府机关、企事业单位以及社会团体等。

第二，行政文书形成于“行政管理过程”，就决定了它的内容应当是行政管理的。而行政管理所涉及的范围又极为广泛，大到中央最高行政管理机关制定方针政策，小到一个街道居委会、一个村民小组研究某项计划。凡是处理国家、集体等行政事务的，都属于行政文书的内容。

第三，行政文书具有“法定效力”。因为行政文书的制发者只能是法定的机关、单位或团体，所以，行政文书具有法定的权威性，特别是“发布行政法规和规章，施行行政措施”，一经公布生效，便有国家宪法所赋予的行政权力，即有法定的权威来保证和强制执行，对它所涉及的所有单位和人员都具有法定的行政效力。

第四，行政文书具有“规范体式”。体式，指文章的样式。行政文书从标题到签署，从正文到各种附加标记，从文面到用纸，都有特定的要求，都必须是规范的。有些文书，如简报和调查报告之类，似乎结构并不那么固定，但总的格式还是符合行政文书的统一要求的。

第五，行政文书是行政管理的“重要工具”，有鲜明的阶级性。它代表了一定的统治阶级的意志，并为一定的统治阶级服务的。因此；我们必须重视行政文书的写作和研究，做好文书处理工作，更好地发挥它在建设有中国特色的社会主义事业中的作用。

公文具有自己极其严格的涵义。“公务”指的是党的机关、政府机关、军事机关、公、检、法司机关、外交机关里的日常事务。“文书”指的是以上一系列机关在处理日常事务时按一定程式表述的书面文字材料。作为核心的行政公文根据修订的《办法》规定：“行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定和效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请求和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。”简言之，公务文书就是社会政治集团即党和国家机关在领导党的事业和治理国家，施行政策方面表达意志，传达策令时使用的重要文字工具。

第二章　公文的历史沿革

我国是一个文明古国，行政文书从产生到发展，历史悠久，源远流长。按照我国历史发展的大致阶段，可以粗线条地勾勒出我国行政文书发展变化的历史轨迹。

我国古代行政文书的发展

形成期

我国古代行政文书是随文学的产生而产生的。据《尚书·序》记载：“古者优羲氏之王天下也，始画八卦，造书契，以代结绳之政，由是文籍生焉”。这里讲的“书契”，是指文字。“文籍生焉”批行政文书的产生。正如斯大林所说：“生产向前发展，出现了阶级，出现了文字出现了国家的萌芽，国家进行管理工作，需要比较有条理的文书”。（《马克思主义与语言学问题》）这是对行政文书产生所作的精辟而又科学的说明。

根据我国最早的文字记载，殷商时期的奴隶制国家正式采用文字（即甲骨文）来记录国家的重大活动，如祭祀、作战、赏赐、惩戒等，也用以传达奴隶主阶级的命令（如《尚书·汤誓》）。已经发掘出的甲骨文卜辞，可以说是我国最早的奴隶制国家的文书。现在保留下来的，相传为孔子编纂的《尚书》，就是我国第一部以行政文书为主的文献总汇。它记载了自尧舜、下至秦缪公时期的古代行政文书的大体内容。

发展期

从西周开始，行政文书使用的范围逐步扩大，种类也多了。如诰、命、誓一类，就是上对下的文书。周代后期，行政文书不仅广泛应用，而且在写作上也很讲究了。《论语·宪问篇》中就谈到文书起草加工的情形：“子曰：‘为命，裨谌草创之，世叔讨论之，行人（即外交官）子羽修饰之，东里子产润色之’。”这里看出郑国制作文书，要经过起草、讨论、修改、润色定稿等几道工序，可见古人对文书写作的严肃认真的态度。

古代的统治阶级为了适应日益尖锐的阶级斗争和日渐纷繁的国家政事，从各方面努力完善和强化国家机器，行使国家权利，其中很重要的一项措施就是不断加强公务文书的建设。从《尚书》中所载的文书来看，不仅文书的使用范围越来越扩大，种类越来越增加，格式也越来越讲究，越来越严格了。像诰、命、誓等文体已经有了规定的用途和固定的格式。

随着封建主义的中央集权的不断加强，方法也由简到繁，朝代不同，名称各异，先后出现的各种名称约百种。

唐宋时期是我国封建社会的鼎盛时期，经济的繁荣带来了文化的空前繁荣，典章文物，粲然大备，公务文书品目繁多、制作严格、精当。公文处理已发展到要求一文一事，而且，对公文的用纸、折叠、誊写、帖黄、签押、判署、封装、编号、收发、登记、催办等都已经有了严密和规定。

元、明、清三代，为适应中央集权政治的需要，公文也有很大改进。

除了公文的制作和使用不断发展以外，历史上很多著述中很早就已经有了理论性较强的，关于写作经验的总结、评论文章。在《后汉书·刘陶传》中已正式出现了“公文”这个词。晋朝的陆机在《文赋》中第一次把公文的写作过程、方法、技巧等问题从文学批评的角度进行了详尽的阐述。南梁朝的刘勰在《文心雕龙》中以《书记》、《章表》、《奏启》、《祝盟》、《诏策》等很多篇章，详尽而具体地论述了各类公文。《文心雕龙》一书中共介绍了33种文体，其中25种属于应用文。在论述中刘勰不仅谈到了各类语文体的概念、历史沿革、历代名篇，而且阐述了每一种文体的写作要求、注意事项。其中有些论述极为精当，至今具有现实的借鉴意义。

历史上曾有很多官员和文学家，写过大量的优秀公文，如秦朝的客卿写过给秦王的报告书《谏逐客书》，汉朝的司马迁写过《报任安书》，贾谊的《过秦论》、《论积贮疏》，晁错的《论贵粟疏》、《言兵事书》、《贤良对策》，王安石的《乞制置三司条例》，诸葛亮的前后《出师表》、《答司马谏议书》，李密的《陈情表》，魏征的《谏太宗十思疏》，韩愈的《论佛骨表》，徐光启的《甘薯疏序》等都是非凡的古代公文文书。

我国古代文书的程式十分繁杂，具有浓厚的封建等级色彩，形成了一整套以封建等级制为核羽的行政文书体制。但是，对我国古代行政文书也不能完全否定。例如，实行一文一事制度，不但可以防止行文关系紊乱，加快文件运转，而且可以减少繁文。又如明末实行的贴黄制度，即在奏章上面写出简明的提要，这在当时繁文泛滥的情况下，不失为一种提高办事效率的好办法。后来文书中专设“摘由”一栏，大概源出于此。

我国现代行政文书的发展

过渡期

1911年辛亥革命后，万事伊始，南京临时政府就颁布了一个《公文程式条例》，专门规定了公文名称和使用范围，废除了几千年来封建王朝所使用的制、诏、刺、奏、表等名目。这是民主主义革命在公文名称、体式上的一次重大变革，从而开始了从旧文书到新文书的过渡。后来国民党统治时期，也对行政文书作过几次改革，例如规定了公文要用白话写，要分段，要用新式标点等。这在一定的意义上来说，是一大进步。但这些规定在实际工作中并没有得到贯彻。后来的公文主要还是用文言写作，使用新式标点的也极少，而且还保留了不少封建等级制内容。

发展期

中国共产党成立后，逐步建立起新的公文体制。1942年，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区新公文程式》。随着革命形势的发展，机关职能的不断扩大，各机关之间的联系也不断加强，原来规定的几种公文名称已经不能适应，因此又陆续增加了一些新的公文名称。由于对文书制度进行了一系列的改革和创新，为建国后的机关文书工作的健全和发展奠定了基础。

全国解放以后，1951年中华民国政务院颁布了《公文处理暂行办法》，这个文件比以往更全面、更具体地对我国公文处理的原则、公文种类、公文体式及撰写要求等都是作了规定。随之在1951年1月至1956年11月中央和中央办公厅又先后批发了《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》和《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》。

毛泽东、周恩来等老一辈无产阶级革命家，对行政文书写作曾作过多次重要的指示、批示，并亲自撰写，给我们留下了不少文书的典范。

建国以后，党和政府对于充分发挥文书的作用和加强文书工作给予高度的重视，多次颁布有关公文的法规。1951年中央人民政府政务院颁布了《公文处理暂行办法》。1957年10月，国务院秘书厅印发了《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》。

1981年2月，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》，这个《办法》作为公文工作的依据一直使用到1987年2月18日国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理办法》。1987年2月18日发布的这个《办法》成为我国公文工作的“宪法”，一直使用到1994年1月1日。1993年11月21日国务院办公厅文件国办发〔1993〕81号发布了《国务院办公厅关于发布＜国家行政机关公文处理办法＞的通知》，这个《通知》把修订的《国家行政机关公文处理办法》发到各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，并规定自1994年1月1日起施行。

修订的《办法》的发布是全国秘书部门的一件大事，是我国公文工作从实践到理论的又一个新的飞跃。

1987年以来，随着我国改革、开放事业的不断深入发展，新的形势也给公文工作提出了一系列新的课题。因此，为使社会主义市场经济体制的灵魂与公文的处理完满结合，根据七年以来所遇到的一系列问题，对1987年的《办法》进行了修订，使其内容更臻完美。新的《办法》分总则、公文种类、公文格式、行文规则、公文办理、公文立卷、归档和销毁、附则等七章四十五条。无论从原则的提法上或内容的求上都较之老《办法》更加严密、充实、完善。具体修订内容包括：公文的种类由十类十五种改为十二类十三种，其中原第一类命令（令）、指令中取消了指令；第二类决定、决议中取消了决议；第四类布告、公告、通告中取消了布告。这样既简化了文种，又减少了相似文种的界限分辨之累。新增加了“议案”这一文种，从公文文种的角度增强了民主与法制观念，把原来属于同一类的两文种的“请示”和“报告”分成两类，这样方便了两文种的严格区别使用，纠正了以往两文种长期混淆使用的错误，并明确指出在“‘报告’中不得夹带请示事项”。

在公文处理办法方面也做了修订：增加了关于公文处理管理机构的条款；增加了有关公文处理工作部门与管理人员的条款；增加了“主题词”的条款；增加了公文用纸的“国际标准”，以适应扩大对外交流的需要；增加了有关“部门独立行文”的内容的条款；明确了结构层次序号。强调了不得在文稿装订线外“修改和签批公文”。强调了密码电报不得翻印复制等内容。除以上几项还特别强调了公文工处理工作的“科学化”，明确了“圈阅”的含义，改变了公文数字的表达要求，将“发文日期”改作“成文时间”，删去了“抄报”这一项目，改用抄送。这一系列修订，使《办法》的内容更臻完善、要求更加鲜明、准确，更加便于公文的科学管理，更好地为现代经济发展服务。

公文的历史沿革，充分说明公文在人类社会生活中的重要性。任何政党、任何政权都是十分重视这项工作的。正如斯大林在《马克思主义与语言问题》（《斯大林选集》下卷518页）中所说：“生产的继续发展，阶级的出现，文字的出现，国家的产生，国家进行管理工作需要比较有条理的文书；商业的发展，商业更需要有条理的书信来往。”近年我国改革开放以来的经济发展，促成了新《办法》的颁布，从而使公务文书的使用更加科学、合理，使用也更加广泛、频繁。对于初学者讲，了解公文的一系列知识，掌握公文写作的方法，写出为现实服务的优秀公务文书是十分重要的。

第三章　公文的类别

公文的分类

由于行政机关事务繁杂，涉及的行政文书种类极多，然而，迄今为止，行政文书分类还没有一个人人都可以接受的统一标准。我们认为不管按照哪一种标准来分类，都要做到：一是分类标准要一致，二是分类要有实际意义。

现行的文书分类，国务院办公厅在修订的《国家行政机关公文处理办法》中规定了十二类十三种：一、命令（令）；二、议案；三、决定；四、指示；五、公告、通告；六、通知；七、通报；八、报告；九、请示；十、批复；十一、函；十二、会议纪要。以上只是国家行政机关使用的主要行政公文，还有相当一部分在机关工作中经常应用的行政公文，并没有包括进去。

目前，人们从行政文书使用的实际出发，从不同角度进行分类，常见的有：

按行文书向分类：上行文、平行文、下行文。

按文书来源分类：收进公文、外发公文、内部公文。

按发文性分类：问文、复文。

按内容处理要求分类：参阅性公文（参阅件）、承办性公文（承办件）。

按处理时间要求分类：特急公文（特急件）急办公文（急件）、常规公文（平件）。

按机密程度分类：绝密公文（绝密条）、机密公文（机密件）、秘密公文（密件）、普通公文（普通件）。

本书对行政文书的分类，主要从学习写作的需要出发，从写作的角度来确定分类标准，这样更便于学习它，使用它。下面我们根据行政文书的特点和作用，可以把它分为八大类五十种：（一）规范类文书：章程、条例、规定、办法、细则、规则。附：简章、制度、公约、须知，乡规民约。（二）指挥类文书：命令（令）、指示、批复、决定。附：决议、指令、批示。（三）报请类文书：报告、请示、简报、议案、调查报告。附：提案、建议。（四）知照类文书：公告、通告、通知、通报。附：布告、声明、启事。（五）实录类文书：总结、述职报告、会议纪要、讲话稿。附：会议记录、大事记、会议综述。（六）计划类文书：计划、规划、安排。附：要点、方案、意见。（七）信函类文书：函、专用书信。附：公务、电报。（八）契约类文书：合同、协议书。

这种分类方法也不是尽善尽美的，例如述职报告，我们把它归入实录类，因它还含有很大的报请性成份。又如通知，我们把它归入知照类，但在很多情况下又具有指挥性。但尽管如此，从写作角度来确定标准，仍不失为一种较好的分类方法，它有利于掌握各类行政文书的写作特点和写作要求。

第四章　公文特征

行政文书是行政机关通用的一种应用文体，包罗的种类繁多，十分庞杂，但它毕竟与其他应用文体有着根本的区别。在写作中，我们必须从以下五个方面体现它的特点：

内容的政策性

行政文书内容的政策性强，这是因为它是代表着特定的机关讲话的，而且又具有一定的行政效力。行政文书作为行政管理的重要工具，既要制定、传达有关方针政策，又要贯彻、执行有关方针政策。因此，它的内容总是与党和国家的方针政策紧密相联的。不管是报告工作情况，还是请示某个问题，都是不能与方针政策相背离的。总结工作中的经验教训，制定工作计划或方案，也都要以方针政策为依据，为准绳。

要保证行政文书内容具有政策性，写作者必须对它所传达、贯彻的方针政策进行研究，然后作为行文的依据。同时，要联系实际，对有关方针政策进行解释说明，并提出贯彻执行的具体办法和措施。我们平时常说要“吃透两头”，其中一“头”指了解群众的实际情况，另一“头”指的就是正确理解党和国家的有关方针政策。只有在内容上体现了政策性，才能真正发挥它的作用。

行文的针对性

任何行政文书都是为着解决某个实际问题而制发的，它都具有针对性。上级机关下发的文书，不外是告知要处理的事项，或说明处理事物的方针政策，或说明处理的办法、措施、步骤等，都是直接指导工作的；而下级机关报请的文书，有的是汇报某项工作，有的是反映某种情况，有的是本单位无法解决或无权决定的问题，需要向上级机关请示以便使问题得到解决。例如一份情况简报，既是让上级领导了解下情，更好地指导工作，也是为了总结经验教训，交流信息，更好地开展工作。以上都说明它的针对性。

具体来说，我们在写作中主要从这两方面来体现的：一方面是体现方针政策（或法规）的针对性，即选择某项适用的方针政策（或法规）作为行为的依据，这样就有了权威性。这里要注意的是：引用有关方针政策（或法规）务必正确，不可断章取义，各取所需；另一方面是体现实际情况的针对性，即行文做到有的放矢，从本部门、本单位的实际出发，如上级机关要求下级机关贯彻执行的决定、办法等，必须在实际工作中行得通，经过努力可以办到的，下级机关向上级机关提出的请示事项，也必须是在不影响大局的前提下，又是上级机关在职权范围内能办到的事。否则，这种上行和下行的文书就不只是缺乏针对性的问题，还有可能对工作造成不良的效果。

作者的法定性

行政文书是法定作者在法定范围内行使职权而制发的。这里的“作者”并不是指草拟文稿的某个机关工作人员，而是指行政文书的制发者，即某一级组织或单位（或其领导人）。行政文书只能由依法成立并能以自己的名义行使职权的组织或单位（或其领导人）来制作和发布，这就是行政文书作者的法定性。

由此可见，写作行政文书必须遵照主管领导的意图和要求，诸如思想主张、政策措施、步骤办法等，都应由领导授意。有的初稿写成后，还要在适当的范围内征求意见，民主讨论，集思广益。有的较为重要的文件，则由一个写作班子共同拟稿，或由几个人合作撰写，但不管采取什么方式写，都要反映领导的意志和看法。写作者只能是“代笔”，即代领导立言，不存在个人独立的写作动机。

体式的规范性

行政文书在体式上都有严格的规范，表现在结、款式上具有较为固定的格式，而不同类型的文书又有所不同。所以，在写作时必须体现出来，我们可以把它分成两大类：一类是在长期的实践中约定俗成的，形成了一套惯用格式，如工作总结，写法可以灵活些，也要求创新，但不管怎么写，总离不开一定的要求和范围，即包括基本情况、成绩经验、存在问题和今后打算等；另一类是国家用行政手段规定的，即把各种语文体的名称、作用和写作要求固定下来，以求得统一，这就是法定的格式。这一特点与其实用的目的有关，那就是为了便于拟稿便于阅读，便于存档。

语言的简朴性

此外，行政文书的语言还要受到机关级别、权限和行文关系的制约。上行、下行和平行等文书，其用语也各有别。根据文种的需要，广泛使用一些常用词语，如专用词语（“任免”、“嘉奖”、“惩戒”等）和惯用词语（“拟请”、“承蒙”、“兹有”、“值此”、“经曲”、“悉”等），使语言显得简练、庄重。

第五章　公文的作用

上情下达、互通情报的作用

上级机关运用公文制定和发布各项方针、政策、法规、政令；下级机关用请示、报告等公文反映下情。沟通上下级关系，上情下达，行使权利，推动工作；平级和不相隶属机关之间通过公文互通情况，加强信息交流，以利工作开展。

工作依据和凭证作用

公文在完成其现行作用之后，立卷归档，保存起来，对今的工作起着记载、凭证和考查的作用。

规定人们行为规范的作用

公文中相当一部分是用来制定国家法规和政令的，这些文件传达到各地区、各部分、各级干部和群众中，动员和教育群众，使法规和政令付诸实践，变成现实效益。这些法规、政令就是个人与社会集体的行为规范，具有强烈的约束力，从而产生对经济和社会发展的促进。

宣传教育作用

下发的公文，广泛传达到群众中，对群众是一种宣传教育。上行公文，对领导的汇报、说明也是一种宣传。因此，制发公文实际上就是一种宣传和教育。公文中阐述的指导思想，提出的任务要求，对上促使领导决策；对下动员群众做好工作。胡乔木同志曾经说过：“向中央写个报告，是在向中央宣传；向毛主席写个报告，是在向毛主席宣传，乃至向中央讲几句话都是在宣传。”公文的宣传作用是使干部和群众统一思想，统一行动的重要武器。

加强国际联系、合作

中国当代公文是进行国际联系、国际合作的重要工具。通过本国公文的运用和对国际上各国公文的了解加强国际往来，引进先进技术和管理经验，促进改革、开放，促进我国现代化建设。像“国书”、“照会”、“备亡录”、“公告”等都有这一作用。

第六章　公文的格式

公文的格式，指公文的各组成部分在文面上所占的位置、相互关系及排列的规定。公文格式的规定性是公文结构的完整性、行文的严肃性和有效性的保证，也正是公文权威性和约束力在形式上具体表现。公文的格式包括公文用纸、印装格式和行文格式。这种相对稳定的书面制作规格便于公文的处理、存档、管理和应用。

历史上各朝各代都十分重视公文的体式及其发展建设。中华人民共和国建国以来，党和国家更是非常重视公文的制作质量，对公文进行了多次规定和改革。1987年《办法》中以行政手段固定了各文种的名称、结构、作用以及写作要求。从写作的角度看该《办法》的规定是多年公文写作经验的结晶；从内容上则可以看出这一系列规定反映着各级机关各自的权利和职能，因此，各机关必须依照规定体式撰写公文。新修订的公文处理《办法》更加完善、严密、准确，更加适应当今经济的高速发展，因此，更要严格遵照新《办法》行文。

根据《办法》规定，公文格式如下：

公文用纸和印装格式

1.公文用纸为16开，即长260毫米，宽184毫米。也可以使用长297毫米，宽210毫米的国际标准A4型纸张。通告等公开张贴文种用纸的大小可视实际需要而定。

2.公文书写、印刷文字从左至右横写、横排。少数民族文字按民族习惯书写、排版，在民族自治地区，可并用汉字和通用的少数民族文字。

3.公文装订一律在左侧，用订书钉和胶水为宜（浆糊久存易霉变）。

公文的行文格式

1.公文标题；公文标题就是该文的名称。标题一般由发文机关、公文事由、公文种类三部分组成。发文机关是制发该文的单位，要用机关全称；公文事由是公文主要内容的概括，要简明；公文种类是公文种别的名称。相当一部分公文的标题由发文机关、事由、文种三部分共同组成。一看标题就可以了解是何机关、因何事而发的何公文，如此明确的标题，为公文的处理提供了便利。

标题中除法规、规章加书名号外，一般不用标点符号。

依照公文内容的不同情况，公文标题可以简化，有的可以省去发文单位，写作《关于××厂违反财经纪律的查账报告》或《关于一起严重责任事故的情况通报》；也可以省去事山，写作《全国人民代表大会常务委员会公告》的形式。公文标题要尽可能准确简要地概括公文的主要内容，要有画龙点睛的效果，并注意题文相符。

公文标题的位置在公文首页，版头横隔线的下方正中间。在书写、打印时要注意计算好字数。摆好位置，以整齐，富美感为宜。

2.文件版头：正式公文一般都用套红印刷的版头，用套红大字标明公文的制发机关，写作《××××（机关）文件》（用于下行或《××××（机关）》）（用于上行）的样式。下面一条红线。

3.发文字号：发文宇号依次由机关代定、发文年度、发文顺序号组成，写作“××发[199×]×号”的样式。联合行文是一般只标注主办机关的发文字号。党、政发文字号要分开。

发文字号的作用在于统计发文数量，便于公文的管理和查找。在讲话、写稿件时，如需引用公文，发文字号可以做公文代号使用，写作“根据‘国办发[1993]81号’文件……”的形式，省去抄写较长公文标题的麻烦。

发文字号的位置在版头制发机关名称的正下方，红色横隔线正上方。

4.公文编号：公文编号也叫印制顺序号，是该公文在总印数中的次序号。位置在公文版头的左上角。在下发文件时，可做登记号使用。

5.主送机关：主送机关是该文的收受、办理机关。一般下行公文，比如上级机关发出的指示，通知类公文可以有多个主送机关，叫普发公文；上行公文，也就是下级机关向上级机关请示、报告的公文，一般只能有一个主送机关，不可多头主送，以免责任不明，贻误工作。如有上级机关虽不是主送机关，却需报送的，可采用抄送的方式呈送。注意一般不可越级行文。

主送机关的位置在公文标题之下，左侧顶格的位置。要写主送机关的全称或规范的简称，不可随意用简称。

6.公文正文：正文是公文的主体，叙述公文的具体内容，写法依各文种要求，要求一文一事，不可一文数事。

正文的位置在主送机关下，开头空两格，以下与一般文章相同。

7.成文时间：成文时间以领导人签发的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准。电报以发出日期为准。成文时间的位置在正文末尾右下方，俗称落款位置。

8.密级：密级指公文的机密等级，根据实际情况分为“绝密”、“机密”、“秘密”三种。密级关系到公文的拟制、印刷、封发、递送、签收、阅读、保管等程序。公文密级的位置在公文版头之下，公文标题的左下方，用刻好的印章表明亦好。绝密、机密文件要标注份数序号。

9.缓急程度：缓急程度是公文处理的时限要求，分为“特急”、“急件”两种，位置在密级之下，或用刻好的印章亦好，电报用“特急”、“加急”、“平急”标明。

10.附件：附件是用于补充说明正文的文字材料。公文如有附件，应在正文之后，成文时间之前注明附件的名称、顺序、份数。

11.印章：除会议纪要之外，正式公文都要用印。联合上报的非法规性公文。由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都要加盖印章。

12.主题词：主题词是代表公文内容特征归属类别的最关键的词语，也是公文信息输入电子计算机的一种信息符号。它是在电子计算机应用于公文处理后产生逐步发展的一项内容。主题词一方面表现公文主题的核心内容，是主题的凝聚和压缩，是构成标题的主干词；确立主题词的另一根本目的在于便于文件信息在计算机中的输入、储存和检索。随着办公自动化，主题词将逐步向符号化发展。

主题词的位置在文尾部分的横线上，由左到右排列，词与词之间空一格的位置，中间不用任何标点符号。

13.签发人：签发人的一项指在上报的文件完稿之后，由机关领导人审阅签批。负责签批的人就是签发人。签发人的姓名签在发文字号右侧的适当位置。

14.发文机关：发文机关即制发机关。位置在公文正文末尾右下方，成文时间之上适当处。几个单位联合行文，签主办机关的名称，遇特殊需要先签主办机关，然后依次在下面签署参办机关名称。

15.阅读范围：公文的阅读范围根据内容和性质确定，有些公文要限发至某一级，有些公文则要扩大阅读范围。因此，要在这件上标明。阅读范围的位置在发文机关和成文时间的下面靠左的地方，外加小括号。

16.抄送：向下级机关的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。“请示”这一文种一般只有一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄上呈，但不得抄送下级机关。

抄送的位置在主题词的下首，用横线隔开，占一行。

17.印刷机关：在抄送下划一横隔线，线下注明印刷单位、印刷时间、印刷数量。

公文的制发与行文关系

制发一份完整的公文，要经过一定的工作程序，主要包括以下几项：

1.拟稿：机关里通常说：“谁的事，谁拟稿。”一般日常公文由秘书部门和业务主管拟稿，重要的公文由主管领导人亲自拟稿。拟写公文稿件要注意以下几点：（1）符合国家的法律、法规、方针、政策及国家有关的规定。在提出新的政策规定时，要切实可行，并加以说明。（2）公文内容要重点突出，情况确实，观点明确，条理清楚，文字精炼，书写工整，标点准确，篇幅尽可能简短。（3）公文中人名、地名、数字及引文要准确。引用公文时要先引标题，后引发文字号。日期要完整地写清年、月、日。公文中必须使用国家法定计量单位。（4）公文中结构层次序数第一层为“一”，第二层为“（一）”，第三层为“1”，第四层为“（1）”。（5）公文中用词用字要准确、规范。使用简称时应先用全称，后注明简称。（6）公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩的语句中作为词素的数字必须使用汉字外，一律应用阿拉伯数码。拟稿时，各机关都备有印好的拟稿纸，样式可参考下面“拟稿纸”样：

2.核稿：核稿工作由各单位的办公室秘书及办公室主任负责。这项工作是在公文草稿完稿后送交领导签发之前进行。为保证公文的质量，核稿时要认真审核是否需要行文，审核稿件的观点、文字、内容、文种使用、体式等各方面是否合格。通常称这项工作为“把关”，也叫“把口”。《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》一文的第五章中和国务院秘书厅1964年2月21日提出的《关于秘书工作部门对公文稿进行把口的几点意见（草稿）》中有详尽的阐述。核稿人员必须认真参照。

3.签发：签发是公文成文的最后一关，经有关领导人核准签发的公文即成定稿，定稿的公文即产生效力。经会议讨论通过的文稿由办公室主任代签，注明“何时、何会议通过、××代签”样；重要的涉及面广的必须由正职或主持日常工作的副职领导人签发；经授权，有的公文可以由秘书长或办公厅（室）主任签发。

签发文件不得在装订线外书写，签发。用墨必须符合存档要求。

4.制发：制发指把经过签发后的公文送文印部门印刷。经过印制并校对无误的文稿就成了正式公文。在印制和校对的过程中要特别注意以下几点：（1）注意严格按照公文格式进行缮印；字迹要大小适宜、清楚、整洁、匀称、美观；要注意避免末页无正文。（2）注意保护原稿，不得涂抹、污损；在校对过程中，如遇对稿件存在疑问时，要向承办人提出，不得擅自改动。（3）在印制过程中要注意保密。上级行政机关的秘密公文，除绝密和不准翻印的以外，经下一级机关负责人或办公厅（室）主任批准，可以翻印。翻印时要注意翻印的机关、时间、份数和印发范围。密码电报不得翻印、复制。明码、密码电报不可混用。秘密文件在使用传真机、计算机传输时要用加密装置。绝密公文不可以利用计算机、传真机传输。（4）印好的公文要按规定加盖印章，政府公文盖章才有效。

5.封发：封发是公文制发阶段的最后一道手续，包括以下几项工作。（1）发出文件要经过严格的登记，以便于管理，便于查找，登记时要将公文顺序号、发文日期、发文字号、公文标题、附件、密级、份数、受文机关，签收人等详细登记。登记后的公文就可以封装发出了。（2）封装好的公文要在封套上写清受文机关的地点、机关全称，收件人等。重要文件是写负责人亲启字样，一般文件可写××办公室收，密级及缓急程度要写在封套的左上角。（3）凡属应回收的文件，要写明收回日期，按期收回，在封套背面要预先贴好回执单

6.归卷：公文一经加盖公章即成正本，凡本机关制发的文件，形成正本后，要留一式2-3份，连同定稿一起归卷保存。

从拟稿、核稿经签发、制发、封发到归卷存档是制发文件的全过程，每一环节都要认真完成，否则任何一个环节的疏忽都可能造成不良后果，各环节负责人要各负其责。（二）公文的收文阶段：

1.登记：登记公文采用登记卡或登记本。大中机关，收文量很大，使用的是两联的登记卡，登记完毕一联存查，一联送承办部门，办理完毕退回收文单位。收文登记的项目包括：来文时间、来文机关、来文字号、来文标题、密级、份数。

2.分办：收到公文后要分别不同情况做出处理，如送机关领导批办，直接转有关部门办理等。这项工作，首先由中枢秘书部门或职能部门内专管公文处理工作的人提出该文应由何部办理以及应如何办理的初步意见，作为领导批办的参考。

3.批办：批办是机关领导人或中枢秘书部门负责人，即办公室主任或秘书长提出该文办理部门及办理意见的程序。

4.催办：催办指对公文办理情况的督促和检查。这种督促和检查程序保证了公文精神的及时贯彻，避免办事的拖拉。对送领导人批示或交有关部门办理的公文，文秘部门负责定期催办、查办，紧急公文跟踪催办、查办，重要公文重点催办、查办。对于下发的公文，要及时了解反馈、执行情况。

5.归档：公文所述的事项办理完毕，根据公文立卷归档的有关规定，要及时将公文整理好，立卷归档。

6.销毁：对既无存档价值，又无存查必要的公文，经主管领导鉴别、批准以后即可销毁。机密文件要经过登记后在专人监督下进行销毁。现代办公机器有专门销毁文件的功能。

公文从制发到归档和销毁，是公文完整的行文程序，各项办理程度手续严格，职责明确，简便迅速。（三）公文的行文权限：

公文的行文权限十分明确，因职权的不同，国家行政机关的组织关系包括上下级关系和平级关系二种。在上下级关系中还要分为处于同一系统中发生直接上下级关系的和处于不同系统不发生直接关系的。前者称隶属关系，后者属不相隶属相关。根据我国有关法律规定，有隶属关系的上下级之间，上级可以行文指挥下级。像命令（令）、指示、决定、通知、批复等公文都是直接上下级开展工作的依据。这类公文是下行公文。在平级之间、不相隶属机关之间，没有领导与被领导的关系，没有相互指挥和服从的权力和义务，因此只有知照性和相互联系的平行公文，如公函。下级机关一方面接受上级发文，遵照执行；一方面在工作需要时及工作的各个阶段都要向上级行文，如请示、报告等，称上行公义。

按照惯例，上行公文和下行公文都要依照直接隶属关系逐级行文，不可越级行文。如遇紧急情况或特殊情况，必须越级行文时，必须同时抄送所越机关。

第七章　公文的写作

掌握行政文书写作的几种思维方法

行政文书究其本质而言，就是对机关公务活动的思维过程和思维结果的一种表达。行政文书写作和其他写作一样，在写作的各个环节上，都离不开思维活动。既然思维对写作如此重要，我们就必须掌握科学的思维方法。除了掌握比较、分类和寻找因果联系等形式逻辑的思维方法之外，还要掌握辩证思维的主要方法，如

发散思维和聚合思维

发散思维（又叫辐射思维、求异思维）：指根据已有的知识和经验，从各种不同方向、角度、层次进行思考，从多方面寻找多样性答案的思维方法，其形式包括：多向思维、侧向思维、逆向思维等。它将思维触角伸向四面八方，思路尽可能地向不同方向扩散，具有多维性；思维灵活，能随机应变，举一反三，触类旁通，当思考某个问题隅阻时，能调节思维方向，具有变通性；思维方法较为独特、新颖，不受传统经验、习惯和思维定势的局限，敢干突破常规，具有创新性。

发散思维是创造性思维的一种主要形式。一个思维封闭的人往往不容易发现问题，即使发现了问题，也不过是小事、琐事、陈事。例如：有的单位写总结，喜欢把单位的现在同过去比，总觉得现在比过去好，并以此为满足。实际上，这是一种不思变革、不求进取的表现。而持有发散思维的人则不同，他不只是把现在同过去比，而且同未来比；不只同自己比，而且周围比、同国际比，这样就容易发现问题了。

在写作中，我们要搜集和选择材料，提炼和确立主旨，都需要发散思维，而且发散面越宽，发散量越大，思维的效果也将发挥得越好。

聚合思维（又叫收敛思维，求同思维）：指在发散思维的基础上，从多方面把思维集中起来，围绕着一个中心，寻求唯一正确结论或最佳解决方法的思维方法。它是一种有方向、有范围、有条理的思维活动，思维目标专一，明确无误地指向唯一正确的结论或解决问题的最优方案。信息来源越多，可供选择的项目就越多，思维的创新求深的可能性也就越大。

聚合思维在写作中有如下作用：（一）确定主旨：写作者在领会领导的写作意图之后，必须发挥思考力，在对材料作充分分散的基础上，通过收敛集中思索，才能确定一个明确的主旨，作为选取、组合的凝聚点。（二）判断材料：写作者在不同时间和地点获取的原始材料虽然很多，但都是分散的，零碎的材料，而这些材料本身又各自具有多方面的含义，可说明不同的问题。这就要靠聚合思维，将材料进行归纳、分类、比较、判断、评价、一定要把握那些毫无关联的材料之间的联系，寻找其共同点。（三）优化组合：写作者通过聚合思维可以对材料进一步选取、组合，把那些归类的材料；按照一定的逻辑顺序进行排列组合，形成一个完整的内容体系，我们就从多种组合的构想方式中进行筛选，最后确定一个最优化组合的方式。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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