作者：陈廷湘
出版社：四川大学出版社
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晚清民国政府应对民众运动史论试读：
前言
民众运动作为民众表达各种诉求的集体行动是现代世界普遍存在的社会现象，西方学界称之为社会运动。20世纪60年代美国兴起的民权运动、学生运动、新左派运动、反越战运动、女权运动、同性恋运动等众多社会运动，引起了学术界的广泛关注。一些学者认为民众运动皆为非理性行动，是一种社会病态。另一些学者则认为民众运动是政体外社会成员争取参与政治的理性行为，并非社会病态。关于民众运动的发生及演变，论者亦认识各异，部分学者认为民众运动是否发生和发展取决于社会中间组织的强弱。一个有强大中间组织的社会，经过中间组织在国家与民众间协调，民众运动很难发生，即便发生也很难发展成规模巨大的运动。一些学者反对此说，认为社会组织与社会网络是形成社会运动的关键。亨廷顿则认为民众表示不满的集会是社会制度化速度与制度变迁速度不相适应的结果。另有学者认定民众运动是现代资本主义合法化危机的产物。也有学者认为“国家及国家——社会关系”是决定社会运动产生和发展形式的关键因素。关于民众运动及发展形式的讨论十分复杂，本书主旨不在讨论民众运动发生的普遍原因和规律，而在讨论中国晚清民国政府对民众运动处理措施对民众运动发展形式与进程的影响问题。
本书研究的民众运动指现代社会建构过程中的民众合法性运动或和平请愿运动，不包括法国大革命、英国革命、美国独立战争、巴黎公社起义之类人民武装革命运动。在西方国家，1914年英国女权主义者发动民众向白金汉宫请愿属典型的合法性民众运动。中国进入近代社会以后，民众运动层出不穷，最早者大致应是发生在1903年的拒俄运动和1905年的抵制美货运动。由于学界对一些运动已有较多研究，本书并不对近代以来的所有民众运动一一加以讨论，只选择其中有代表性的运动加以研究。
中国学界对民众运动的既有研究多从民众反对列强侵略和国内统治者压迫的角度加以讨论。这类研究从一个方面揭示了民众运动的历史意义。本书基本赞同“国家及国家——社会关系”为决定社会运动产生和发展形式的关键因素的见解，并把民众运动视为非常态社会现象，也可说是社会危机或社会病态。任何民众运动，无论是非理性社会运动还是理性社会运动，都是民众采取非常规方式甚至极端方式以图达成自己诉求的事件。这种方式或多或少会打乱社会的常规运行，甚至造成社会混乱，形成大大小小的社会危机。社会在非常规状态下无法长期存在，任何政府都不会听任社会非常状态长期存在，必然要采取措施消除危机，俾社会重回常规运行轨道。在很大程度上，近代中国处于西方文化影响和列强侵略下被动开启的社会急剧转型时期，内外危机重重，民众运动频繁发生。各个时期的中国政府平息民众运动的主观愿望基本一致，但采取的平息方式和措施各有不同，结果亦相应各异。本书旨在通过具体史实的重建与分析，对历代政府应对民众运动的成败得失做出客观评判。
中国近代发生的民众示威请愿运动无疑都是列强侵略与本国政府压制的产物，因而无一例外地具有反侵略、反压迫的正义性。民众运动的总体政治目标一致，但参与运动的各种政治派别的政治诉求却并不一致。台湾学者吕芳上在《从学生运动到运动学生：民国八年至十八年》一书中提出近代中国社会运动中存在政治派别“运动学生”的见解，其说自然具有一定的合理性。但必须看到，民众运动是具有普遍性的社会存在，必然有其存在与运行内在逻辑。民运无一例外都以相当规模的广场聚众为特征，而广场效应极易使参与者的情绪成倍放大，如非全由理性分子参与，各类人混合聚集到一定规模后，局面的发展极易失控，任何政治派别也很难按自己的预设左右运动的发展方式和发展进程。面对极易失控的广场聚众运动，政府能否在运动失控之前采取措施平息风潮是决定广场聚众是否发展成巨大社会危机的关键。在近代中国，有政府采取措施将势头巨大的民众运动迅速平息下去的个案，亦有政府采取措施把本来规模不大的民众示威激成全国巨潮的个案。历史事实间的差异蕴含的各种因果关系是构成历史演进样态的重要因素之一。避开政治价值评判，从社会史的角度梳理其间复杂的因果关系，为认识社会演进方式提供一个窗口，是本书试图达成的研究目标。目标确定的主观意向无疑完美，但目标的实现程度则非著者主观所能决定。本书存有瑕疵在所难免，恭请读者批评指正。作者2016年1月3日第一章清政府政策失误与四川保路运动的急剧演化
清政府将粤汉川汉铁路干线由商办收归国有而引发的保路风潮最终导致了清王朝的覆灭。对这一重大事件，学界的研究早已硕果累累，迄今为止，涉及本论域的文章近百篇，基本是从绅商保路、人民革命的角度讨论保路风潮的史迹。专书则以隗瀛涛著《四川保路运动史》研究较为全面，但该书重点亦在重建由保路而导致武装起义的四川辛亥革命史实。论文中，资军的《从清政府的对策看湘、蜀两省保路运动不同走向的原因》一文涉及了清政府处理保路运动的对策，但主旨在简要比较湘蜀两省保路运动的差异与清廷对两省铁路收归国有政策的关系。清政府收商办铁路干线归于国有而引发的和平请愿风潮无疑是晚清政府面临的重大社会危机。从政府应对社会性危机的角度研究这一事件尚属一个新论题。研究清廷在处理路事过程中的哪些关键问题上出了差错，从而导致事变向最严重的方向发展，以至于造成王朝倒塌的结果，其间的历史启示亦发人深省。一、仓促发布铁路干线国有政策引发保路风潮
粤汉铁路于1900年（光绪二十六年）承包给美国永兴公司建造。1905年，张之洞合湘鄂粤三省绅士力争自办成功。川汉铁路则由川督锡良于1903年奏请自设公司筑造。时至1911年，商办铁路已历6～8年之久，其间各种问题尤其是民间集资问题已成错综复杂之势（对铁路集资问题学界研究成果颇丰，此不赘述）。在这一形势之下，清政府要将先朝已定为商办的粤汉、川汉铁路干线收归国有，就不得不预有周密实施办法。诸如，对商民于收路持何种态度的了解；如何处理错综复杂的债权债务关系等众多问题，都应事前思虑周详。
但是，清政府干路国有的重大决策却十分草率。待引发抗争风潮后，朝野上下几乎同声认定卖路主意出自邮传部尚书盛宣怀一人。时任川督的王人文即曾上奏朝廷，“请治签字大臣（盛宣怀——引者）误国之罪”。成都将军玉崑在家书中亦说，路事之起，“本系朝廷失当，盛老（指盛宣怀——引者）误国所致”。时舆论更公开指出，“政府此次收回干路定为国有，外间多谓系盛宣怀一人所鼓动”。此说虽系传闻，但并非空穴来风。未得朝廷支持，盛氏自然不可能有何作为，但其人热衷此事，鼓吹卖力却是事实。盛氏于1911年初方受任邮传部尚书（内阁成立后为邮传部大臣），对路事掌控很难说已达娴熟程度，且事前未见其有议收铁路国有之虑。但他却于1911年2月18日即贸然向正在频频催促中国签订铁路借款合同的英德法美四国银行代表表示：“川汉等路，不欲筑造则已，苟欲全工告竣，则非借外债不可。”这一表态无疑把中国借款筑路推向了更加急不可待的地步，同时也就使铁路干线收归国有成为迫在眉睫之事。朝廷和邮传部大臣如此行事，整个国有政策形成之草率可见一斑。
正是在这一情势之下，1911年5月5日，给事中石长信正式上将粤汉、川汉铁路收归国有折。他在奏折中对收路的结果做了如下估量：
四川、湖南现因兴造铁路，创为租股名目，每亩带征，以充路款。闻两省农民，正深訾怨，偶遇荒年，迫收尤觉难堪。……若数年之间，强迫百姓出此数钜万之重资，而路工一日不完，路利一日无着，深恐民穷财尽，欲图富强而转滋贫弱。是以干路归国有命下之日，薄海百姓必无阻挠之虞。
石长信奏折认定铁路干线收归国有乃减轻农民负担之策，百姓绝无反对可能，估计十分乐观。清廷也不作进一步探究，深信石长信“所筹办法，尚属妥协”。即于同年5月9日发布谕令，将铁路干线收归国有“定为政策”。石长信于5日上递奏折，邮传部再上奏朝廷无具体日期记载，但多少须费些时日。因此，可以肯定，清廷收到奏折后基本未作何筹议即下达了收路上谕。正如舆论所言，“石侍御上奏请干路收归国有之折不及三日即由邮部议覆颁发上谕，大有迅雷不及掩耳之慨”。清廷收路上谕下达殊为神速，决策显然十分盲目，自然不可能预筹事情一旦发生不测的对策。但是，事件的发展恰好与政府的估计大相径庭，收路事件遂由此演成社会危机。
清政府收路上谕颁发后，立即引起绅商民众的强烈反对。各地反对收路消息连连传至朝廷，并见诸报端。5月24日的《大公报》要闻称，“政府近日连接湘抚杨中丞来电，内系报告湘路奉旨收归官办后，湘省人民极为反对。现今连次开会决议抗拒，群情汹汹”。粤省反对亦复激烈，自收路谕下，“粤省绅商大动公愤，纷筹对待之法。已决定一面奏劾盛宣怀，一面质问总协理大臣”。就连受损最小的鄂省也出现了反对风潮，报载，“湖北商办铁路公司铁路协会谘议局各大团体以商办铁路收归国有上谕近于政府夺民权利，将来输入外债授权他人，殊可惊惧。遂于昨日刊发传单，奔走相告。拟即日开会举代表赴摄政王府，泣求收回成命，仍准商办”。在清廷发布铁路干线收归国有上谕之初，湖南、广东、湖北保路风潮皆立即汹涌而起，四川较之各省则极为平静。诚如报载，当“湘、粤争路风潮正形剧烈”之际，“成都一方面”尚“寂然无所动作”。直到“5月半后，始闻道路传言，成都有倡拒款保路之议者”。面对各省的反抗风潮，清廷上下毫无良策以应付。盛宣怀唯“恳摄政王颁发严谕”加以消弭。而摄政王则大而无当地训其说，“卿办路已久，必详弊病，应筹万全之策，固结众心以弭祸患”。新任督办大臣端方见“湘鄂人民反抗之力甚巨”，亦“极踌躇”，借词“须会同邮部及政府妥筹善法始能着手办理”而观望不前。拖延至6月6日，内阁总理大臣召集各国务大臣会议，专议人民反对干路国有事，“各国务大臣大都不置可否，惟由总、协理与邮传大臣互谈多时，亦无相当之解决”。政府如此计穷，事件继续糜烂实不可免。
风潮初起之际，湘粤鄂三省反对国有政策最烈，川省绅商则对国有与否不甚关注，专事争回路款。后来作为抗路领导人之一的邓孝可的见解最具代表性，其言：“今政府此举，就吾川人言之，尚不无小利。故就愚见所及，吾川必欲争川路商办，甚无味也。以交通便利言，则国有自较速；以股息之利言之，则商办亦难期。况吾川路公司成立之性质，记者始终认为谋交通利益而来，非为谋路股利息而来者，故曰听‘国有’便。”加之川籍京官甘大璋等自请川路存款入国有铁路股份，政府便以为“川人易与，定议首收川路，则湘鄂随之”。邮传部、度支部在制订收路细则时，对湘、粤、鄂三省路股归还较优，所有股款都有归还办法，而川省路款则仅对700万两现银、已支筑路用款及开办等费提出归还办法，对倒款300多万两由川人自负其责。这与川人要求“川省人民办路用款，应照数拨还现银”的目标相去甚远，显然不可能平息川省路款之争。当时某总督就有此估计，曾电摄政王“请速颁定期还款之谕，风潮自息”。但由于政府举措盲目，此事了无计划，摄政王因此“深韪其议”, “并深责盛宣怀不先筹议为非”。同时，清廷还面临另一难题，川人要求全还路款而允国有时尚附有条件：干路收归国有后，借债筑路不得以路权作抵，若明归国有，实“归外人”，则“当拼力拒之”。此时，借款合同尽管早已签署，但尚未公布，川人对其内容全不知晓。清政府要先解决川省路事，显然必须趁此时机尽量满足川人收回路款要求，彻底安定川省人心，然后再徐图公布借款合同。但是，清廷在远未办就还款收路事宜的条件下，即于1911年6月上旬公布了对商民观念具有极大挑战性的借款合同。
合同一经公布，立即引起川人强烈反对，《蜀报》刊发号外，揭露盛宣怀卖路十大罪状。其中，一是“卖路之罪”，二是“路线给了外人之罪”，三是“用款规给了外人之罪”，四是“工程规给了外人之罪”，五是“购料规给了外人之罪”，六是“利息规给了外人之罪”，八是“夺诸国民，送给外人之罪”。四川名人罗纶、刘元声和其他各界人民也亦连连发表言论，愤怒申斥盛宣怀卖路行径。一致认为“大部借款合同失败，丧尽国权”，川人不在反对借款，而在反对“借此丧失国权之款，不在路归国有，而在名则国有，实则为外国所有”。清廷的盲目行动不仅激起川人全面转向反对铁路国有政策，而且促成四川保路同志会于是年6月27日成立。与会者认定“借款亡路，路亡国亡”，必须拼死反抗。史事显示，清政府确乎是人为地把本来反抗最弱的四川保路风潮转化为巨大的社会危机。
在此情势下，清政府仍未失去平息风潮的时机，因川人尽管反抗态度激烈于前，但行动上则主和平争路，且保路同志会内部很快分为保路保款两派。时《西顾报》甚至对保路同志会有过分审慎之批评，其社评说：
同志会成立，已将一月，稽其办事之成绩，除京、湘，粤、鄂派代表而外，其他不闻办法，惟日以维持秩序宣告同人。……不知汝同志会，其宗旨何宗旨？其作用何作用？不过监督政府而已，保路破约而已，唤起国人忠君爱国而已。凡其所为，均为人民应尽之天职，即不如此郑重，亦产生何种之敝害。……过于审慎，终不免过疑反惑之虞。
此时，保路会中持议坚定的领袖肖湘仍主张“以索还用款为归宿，以反对国有为手段”。清政府对这些机会非但视而不见，反而采取了一系列激化矛盾的举措。6月25日四川保路同志会报告第八号载，四川京官宋育仁、甘大璋等呈请将川路股款附入国家路款文，度支部立即将此文上奏朝廷，“请饬令部臣暨督办大臣、四川总督转饬各厅、州、县各局、所，将宣统三年四月以前川路已收、已支及现存之款，未解之款，分别查明册报，一律归为路款，换给国家铁路股票”。宋育仁、甘大璋提议的主旨在用川款附入国股修成夔铁路，此路性质为国有民办。这完全是二人从自己的认识出发提出的建议，未考虑民众反对收路风潮的问题，作为个人提议无可厚非。朝廷面对风起云涌的保路风潮，显然应从全局考虑，对二人提议权衡利弊，慎重决定然否。然清政府竟然轻易地接受提议，下令照办，其结果无异于给正在兴起四川保路风潮火上浇油。此令一出，川汉铁路公司、四川保同志会、在京其他官员、众多知名绅士、广大川路股东群起相争，反对之烈更甚于前。
这一尝试表明，采纳少数川籍上层人士的意见，拒付川路股款，对平息路潮非但无效，且适得其反。但是，清廷似乎对此毫无觉察，当利用甘大璋等激起的反抗浪潮尚未稍有减弱之际，政府又搬出了与此完全相同的办法以应对事变。8月上旬，原力主反对川路国有的川汉铁路宜昌分公司总理李稷勋转而主张将川路余款附入国有路款。对这个一言惹起各方猛烈抨击之人，盛宣怀竟然以为大可为用，急不可待地以邮传部名义派千夫所指的李稷勋继续管理宜昌分公司。盛氏的做法立即激起了川人的冲天之怒。在川路股东大会上，发言者有言“献路献款，甘、宋之公呈于前；然甘、宋俱属空谈，并未实行，今李奴竟实行，罪大于甘、宋也”。甚而有言“盛宣怀卖路于前，李稷勋卖路于后，是害吾川之生命财产，皆二贼所为，吾川人必誓杀此二贼”。同时怒责盛宣怀竟然“不知有四川总督，更不知有总公司全体股东，籍李稷勋一身为媒介，遂悍然移川路权于邮传部及督办大臣之手”。盛氏对此置若罔闻，联合端方和鄂督瑞澂等连续上奏，在获清廷准奏后，硬派李续主宜局。8月19日，内阁下令，“盛宣怀奏历陈川路情形一折，所有请饬四川总督饬李稷勋仍驻宜归暂管路事，督办大臣未接收以前，勿使离工”。如此不智之举，终于把川路风潮逼上了罢市、罢课、抗粮、抗捐的高峰。8月24日，成都“已一律罢课罢市”“四门厘税亦停”。至9月13日，报载罢市、罢课已成蔓延之势：“成都府属十六州县、绵州属于五县、资属三县、眉属三县均同时罢市，各中小学堂一律罢课。沿江之嘉定府、叙州府、泸州、重庆府均一律罢市。”形势急转直下。
就在这一关头，政府仍未完全失去平息风潮的时机。因保路同志会和川绅等仍力主和平争路，规定“勿在街头群聚”“勿暴动”“不打教堂”“不侮辱官府”。争路股东多为有产者，且均有股款在内，社会危机无节制发展非其利益所在，力主把争路限制在秩序范围之内是必然的。只要政府做出让步，路潮随时有消弭之可能。
但是，在此关头，政府却采取了把事变进一步激化成更剧烈冲突的决策：公布派端方带兵入川消息。对于已成气候的四川保路风潮，这一举措显然只能激起更大的反抗。杜亚泉当时指出，“川省虽罢市已久，而绅民多方劝导力戒暴动，相持十余日，忽闻端方带兵队入峡，人心恐怖，误会朝旨不爱川人生命财产，遂有人散布《自保商榷书》”。赵尔丰于是“决意严惩，即日以兵拘谘议局长蒲殿俊、副议长罗纶、川路股东会长颜楷、张澜，保路同志会会员邓孝可等”，屠杀“若干人，并以骑兵冲突人丛，死伤颇多”。《申报》亦持同样看法，其要闻言：“四川此次激变实因端方率兵入蜀。蜀中传闻将以兵力胁迫，遂由保路会代表率同数万人赴谒赵督陈请阻止端方入蜀。赵督不允代表，众即言词激烈，赵督当场喝令狙击。除邓孝可等被拘外，共击死四十人，伤者甚多，众情急，遂与官兵冲突”。朝廷不辨情势，派端方率队以武力弹压力主和平争路的四川商民，显系盲目从事。赵尔丰单见一《自保商榷书》即行捕人，更属鲁莽之举。《自保商榷书》以传单形式发出，其内容中最为严重之言词为“今因政府夺路劫款，转送外人，激我七千万同胞翻然觉悟，两月以来，其团结力，坚韧力，秩序力，中外共见，殊觉人心未死，尚有可为。及是时机，急就天然之利，辅以人事，一心一德，共图自保”。自保条件之一为“由各厅州县城议事会集议，选定殷实精壮子弟多至百人，少至六七十人，作为临时团丁，分批轮操，常驻官署各局，以便保护”。就此内容看，未有明确号召四川独立之词。时有西人认为赵尔丰是“张大其词”, “其实川民之所争者仍系川路问题，并无图谋独立之事，观其自保商榷书有协助政府等语，其情亦可见矣”。且《自保商榷书》究竟系何人所为，是否代表川路绅商全体意志，均不清楚，更不能证明蒲殿俊等谘议局高层人士有谋独立之意图与行为。而赵尔丰竟凭一己之见，逮捕蒲殿俊等人，并纵兵屠杀请愿平民，造成血案。如此给早已谋划起事的革命党人带来绝好时机，终于把一场和平请愿运动推向武装起义，致大局于不可收拾的地步。二、政府内互不通情导致应对无方
在处理抗议铁路干线国有政策风潮过程中，清政府的另一重大失误在于上下左右互相不通情，各行其是，致其各种举措往往导致最坏结果。其中，首先是政府与当时所办新政中产生的各级民意机关不能达成共识。在确定铁路干线国有政策之际，清末新政已进入高潮阶段，预备立宪业经宣示5年，《钦定宪法大纲》已制订2年，资政院正式成立1年，各省谘议局正式成立2年，对国家重大事务决策已有诸多规定。这些举措尽管历来被史家指为骗局，但也应看到，任何法规一旦成立都是双刃剑，即便是意在限制他人，也不可避免地要对自身形成一定制约。干路收归国有，借外债修筑的决策，是资政院、谘议局的法定之权。清政府收路借款不但不先交两大民意机关议决（形式也未走过），且连刚成立的皇族内阁也不使与闻。报载盛宣怀“奏请全国干路收归官办取销从前批准商办之案时，新内阁发表之第二日也。闻盛尚书以此种问题按照内阁官制，系应经阁议之件。但一经阁议恐生他种阻力，故乘总、协理辞职未就之时，先行入奏，以便川粤汉路及开海路两项借款早日了结”。盛宣怀有意绕过内阁行事，朝廷也不加考虑即于准奏，直视内阁为乌有。
内阁未参与决策其事，自然不可能给予支持。且这些做法很快引起了舆论的非议。《大公报》的言论指出，“天下惟权利二字最足起剧烈之竞争，故世界文明各国莫不订有法律。……非但个人不能侵害国家之权利，即国家亦不能侵害个人之权利。权利不均，竞争因之而起，竞争一起，祸乱随之。此在专制时代犹不能以威力相迫压，况在预备立宪时代乎。今观政府对待湘鄂人民争路之举而不能不窃抱杞忧矣”。《申报》载文更直接指责收路不经内阁之失，其言：
查钦定内阁官制章程第十二条八项，各部重要行政事件必任内阁会议。川汉粤汉各铁路之归商办为该部批准之成案，一旦收归国有，断不可谓非重要之问题。律以阁章须得阁议之决定。盛宣怀惧阁议之不能同意，于新总协理大臣辞职之际，径行上奏借勅令以售其奸私。新内阁初成即为此欺上谩下之举，虽署名而并不负责任，使内阁官制发布之日即失天下之信用。
盛宣怀与朝廷如此漠视内阁，内阁对路事也就极为敷衍。舆论有言，“此次取销商办干路，其事多由于泽公（载泽——引者注）之暗中赞助，内阁总协理大臣并不与闻”。因此，“日前盛曾送呈官收全国商路办法说帖一件，请由阁议。某协理冷嘲之云，宫宝（盛宣怀——引者注）为熟娴路政专员，所定办法谅能合宜，惟果能保全治安不至激成意外风潮，则各国务大臣又何不愿赞成之有”？另一文云：“总理大臣庆邸（奕劻——引者注）对于此次湘路收归国有之政策虽亦极表赞成，然默窥将来恐有最激烈之风潮发现，颇不愿担此重责，故于初三日探知王世琪等请停湘路杂捐注假未曾入阁。次日因发表杨文鼎代奏谘议局严谕，该邸又拟请假，奈那、徐（那桐、徐世昌——引者注）两协理极不承认，以颁布此项谕旨关系至为重要，总理大臣不能不负责任，否则须再延数日始行发表。监国亦颇不满意该邸，遂不得已而入值。然其请退之念确因此益坚。”不参与决策，就不愿承担后果。内阁总理自然不可能同心协力于平息铁路危机事务。
皇族内阁尚且如此，民意机关资政院和各省谘议局就更是不但不能稍闻其事，且事后亦不与通情。因此，两大机关尤其是省谘议局根本就站在干路国有政策对立面，成为颇有号召力的抗衡力量。湖南抗路风潮的主导者即是省谘议局。5月16日，湘人争路大会由谘议局等发起，议员周广询发言十分尖锐，怒责“盛某违背两朝谕旨借债修路，希图九五折扣，置吾湘性命财产于不顾，则吾人之允从借债者，直与盛并为不忠不义之人，是除身家性命而外，于名誉上亦必舍死力争”。18日又由谘议局等“集合绅学商民一万余人赴抚辕恳求代奏收回成命”，巡抚杨文鼎为势所迫，亦即代谘议局上奏请收回成命。6月，湘谘议局又电请都察院参奏“盛宣怀上蔽圣聪，私图自利，乘内阁辞职之时间，呈一掌遮天之手段，不俟资政院开会交议。美其名曰收为国有，叩其实则仍借外债且以厘金盐款作抵，既夺湘人固有之利权，又重湘人完债之义务，公理具在，岂曰持平”。四川保路风潮由谘议局主导更是尽人皆知的事实，议长蒲殿俊、副议长罗纶皆是保路运动主要领导人。
资政院则使用其弹劾权公开指责铁路风潮皆由政府政策“暮四而朝三”所酿成。要求根据“院章第二十一条据实纠参，拟请明降谕旨立予严惩”祸首盛宣怀。资政院谘议局皆君主立宪制机构，其构成均为有产阶级的代表者，应是当时社会的稳定力量，本质上不可能成为社会大动荡的推动者。其所争不外当前实际利益与一定的政治权力分配。对这股当时颇具号召力和组织性的力量，清政府在铁路收归国有问题上视之为可有可无诚属过分，不但未能利用其稳定性的主导倾向，且由诸多失策而将之化为自己的反对派。
清廷对君宪机关和君宪人士的无视与敌对，不仅扩大了自身的反对力量，而且给保路运动的所有参与者提供了一个强有力的反对理由。各省反对干路国有与借款筑路无不以政府破坏宪政相号召。四川保路同志会文牍部长邓孝可对此即有如下揭露：
夫吾国民所以拼死要求立宪者，岂空求此数十条文为吾历史添一润色材料哉？新内阁成立第一政策即蔑视资政院章而举债；蔑视谘议局章及公司律而收路，专横掠夺。……故国人不欲吾国为立宪国则已，不认定立宪可强吾国则已，非然者，则惟与政府以痛击。《四川保路同志会宣言》对此作了更具体的驳议：“今国会方召集，而新内阁第一政策，即蔑视先朝钦颁法律如弁髦。‘资政院’第十四条第三款，明载有议决公债之权，有何逼迫而不待其决议？‘谘议局章’第二十一条第一款，明载决议本省权利之权，收回铁路，权利孰大？有何原因不与以决议？各商办铁路，明依《商法》、《公司律》奏咨有案经先朝批准者，有何紧急不待其股东一议？”依尔之规责尔之行，驳论有力，政府被动，以至无言以对。商民知内阁亦未参与决策而专责内阁，而不直对皇权，表明传统清君侧的观念尚牢固于民心，也表明事情尚有转环余地。只要以皇帝名义下令缓行其事，稍顺民情，风潮显然尚可趋于平息。惜乎清廷根本未意识到十年新政尤其是立宪等一系列政治改革带来的社会影响已不可小视，因而连这一机会亦未加把握。
清政府不与民意机关通情，已是自造孤立，不与朝臣和封疆大吏筹议，就更是自蹈绝途。收路谕旨自邮部奏请到发布的时间不到五天，朝廷显然未向四省封疆大吏征询任何意见。如此突然发布谕令，一经引起众怒，下属大员均不知所措，纷纷上奏提出与政府相左之见。湘抚杨文鼎在湘省风潮初起时即代民上奏，谓，“切查湘路，无庸借债”，并褒湘人集资筑路“为国家保守权利之心实堪嘉，倘若必迁就草约迫借外债，既丧权利又失人心，似非朝廷预备立宪采取舆论之本意。文鼎忝膺疆寄，耳目较近，值此众情汹惧，未敢雍于上闻，合无仰恳天恩敕知外务度支邮传等部，湘境铁路湘人力能自办，断断无须借款。应请设法维持，以全湘路而定人心”。5月29日，湘省开反对国有大会，杨抚迫于众势，再次应民之请“代奏收回国有成命”。并感无以应对，电商鄂督，请提对付之方。地方大员站在反国有的商民一边，对商民抗路信心无疑会发生极大的强化作用。朝廷对杨抚上奏丝毫不予考虑，于6月3日“降旨申饬”了之。粤督张鸣歧亦电奏“请收回国有成命，仍归商办，责成续收三期股款，限年成路，倘届期不成，再由国家收回”。后又要求清廷“照足十成股票妥速收还”路股，虽未代奏明确反对国有，但也给政府出了一大难题。后湘、粤两省未使风潮发展到不可收拾的地步，很大程度是两省督抚的做法偶合了事态发展的实际。湘抚一面代民上奏，一面严防私下鼓动风潮，“严饬地方文武实力巡查弹压访缉究惩”，下令“不得散布激烈传单及各项白话报”。粤省则因黄花岗之役方平，张鸣歧对风潮十分警惕，因此，在争取和平解决路事的同时，一直对民间活动防范极严。其一禁令云，“粤省乱事甫平，人心未定”。各级文武必须切实查察，“内地各处如有籍反对路归国有为名开会演说情事”，应“随时查察解散”。由于争路者多为有产之士，在运动尚未形成大气候之际，官方如防范得力，很难有冒死一拼酿成大乱的可能，湘粤两省起事早且激烈，未发展成极大危机，与此显有密切关系。
相比之下，川省情况则大异其趣。初，川督王人文对借款一事毫不知晓，当清廷收路谕下后，该督还上书请求停收租股，“以广皇仁”,对收路表示支持。待四川谘议局提出收路得交资政院、谘议局议决再办要求后，王人文又代为陈情，言川路突改为国有，“群情自多疑虑。现幸绅、商各界中，不乏明达利害之人，分途劝导，目前不致别生暴动。其求暂缓接收，乃为安定人心，或从容平和之解决”。其后又代谘议局奏请反对借款筑路，足见其不明上意，完全处于无主张的状态。朝廷对王多次代奏并未设法询其实情，均予数言申饬便罢，致其更加无法以对，且渐生不满情绪。
王认真研究借款合同后，便上奏请治盛宣怀误国之罪。其内容涉及合同中关于借款使用须由主借银行监督，须以厘税作抵，工程须聘用英德美各国一人，须由银行监督购用工料等等。这些内容实质上均涉及经济问题，是西方银行为保证贷款不受损失的惯有条件，不关国家主权问题。盛宣怀多为其事，自然明了就里，但当时的中国官员及一般民众却知之甚少，政府要公布借款合同之前，须与臣下集议，达成共识，以弥歧见。但清廷根本不知下情，径直公布令其执行。王人文按自己理解，视为卖国条约，上奏怒责盛宣怀误国丧权之罪。此举受到舆论高度评价，《大公报》评论说：
署川督王人文居官以来，初未有赫赫之名，闻日前奏劾盛氏，痛论其误国殃民之罪，洋洋洒洒二千余言。诚可谓一鸣惊人。
王人文身为封疆大吏，如此奋起抗争，舆论再加鼓动，影响群情之大自可想见。《时报》当时即对此有评论，其社论说，王人文“毅然以参邮部为己责，其心实出于至诚，草疏时，在签押房亲自叙稿，闭门不许他人窥视。稿成，饬缮房立书，用印包封，俱自监之，外间揣测之词，不可信也。人民见官如此，益信其所为合法”。王人文在朝廷不辨下情一再申饬之下，奋起抗争，商民受此鼓舞，风潮迅速蔓延，运动已至罢市罢学的高度，平息难度已非湘粤可比。朝廷怨王人文多违上意，不胜督任，遂命赵尔丰署理川督。但赵尔丰亦未得悉朝廷处理川事之明确政策，与政府毫无共识。因此，他在赴成都上任途中致王人文书，对王上参盛宣怀极表钦佩，其言：
惟公正气特识，萃于一身，实为丰所钦佩。然正气必须多而后壮旺，乃能固结不致散漫，是以深望公勿因此而求去，多留一正气以撑持乾坤，不亦善乎？
朝廷希望赵尔丰主川强行推进国有政策，赵存此见，自然又将与朝廷相悖而行。9月6日，报载赵尔丰电致政府，谓“川省人民反对铁路国有团体甚坚，似宜暂顺民情，收回成命。否则危乱现相恐即在目前，非兵力所能压制”。新官上任，所奏仍与朝廷意向大相径庭，政府照理应对实情有些新的估计了，但其仍只言不听，照旧下一道谕旨，“责成该督迅即设法解散风潮，并须转饬学司劝业道劝谕开学开市”。赵尔丰接此不着边际的指令，无计可施，只好再次上奏，自提两条办法请示决策。其一“仍请改归商办”，其二“以兵力严行弹压”, “请于二者择一”。但政府“当即电复所陈两项办法均有碍难，应先设法劝谕解散风潮”。此令表明，清廷既怕激成大变，又不愿作丝毫变通，只是臆想两全其美，毫无应对能力。其间，英国驻成都领事见川人反对借债筑路风潮日烈，曾表示愿请示公使，做出让步，“拟将宜归已用之款暨现存之款，仍还公司，令川自修川境之路，名为故路。一以符先朝商办旨，一以符干路国有，枝路民自办之旨”。赵尔丰急电内阁，告以此事。英人愿给清廷台阶，然政府对此置若罔闻，未采取行动，与英方交涉，借以平息风潮。
9月1日，成都将军玉崑亦出面电呈内阁，急陈大局极端可危。电谓：
惟查此次求交院议，暂归商办，虽仅股东会出名，而实为全川人民一心合力，为法律上正当决意之要求。……现在兵警皆为本籍，防制已无所施。附近州县，烧毁局所之事，日有警报。教堂散布全省，防不胜防，保不胜保。通省扰动，兼顾实难。事势之危，间不容发！得民失民，激乱弥乱，全在此举。尤在此时改归商办，范围仍属国家。大乱一作，挽救已属无济！
玉崑乃做事谨慎之员，路事发后很难表态。他在致家人信中曾言，“我性情素躁，愁闷不可待言”。“若向百姓舆情代奏，而朝廷必然大加申饬，若向朝廷说百姓好，立行祸见。所以进退两难，自可不言，言者多败多事，多事多害，以免后悔”。及到此时，这位明哲保身的将军亦电陈情势严重，政府无论如何也应感受到危机已至非采取紧急措施加以应对的关头了。然清廷似乎仍视川路风潮不足为虑，照旧下一谕旨申斥疆臣。谕谓，“邮传部奏干路收归国有，早经降旨允行，决无反汉之理。屡经宣示，乃该将军等仍以交院议决，暂归商办为请，殊属不知朝廷维持全国路政之深意，著传旨申饬”。并“仍著赵尔丰懔遵迭次谕旨，迅速解散，切实弹压，勿任蔓延为患。倘听其籍端滋事，以致扰害良民，贻误大局。定治该署督之罪”。清政府如此不通下情，不知因势而动，唯知以皇权威临属下，最终把铁路风潮激变成了灭顶之灾。三、官员徇私猜忌导致平息危机措施彻底失效
在应对铁路风潮过程中，清政府的官员各徇私情，相互间的猜忌、推诿、攻忤不断，致使政府更难协力应对危机。路潮初起之际，湘抚代奏湘路湘人力能自办，无须借债，时盛宣怀认为该抚“来电详述该省人民对于官收干路种种情形，措词极为严厉”。“该抚未能先事筹维，乃对于本部竟用危词恫喝。拟即具折将某抚严行奏参以为纵民抗旨者戒”。但督办大臣端方“不愿结怨于各该省督抚”, “将此事暂置缓办”。事件发端之际，立即采取紧急措施加以平息，完全有可能奏效，但督办与盛氏各有所图，办法也就无从采取。其时，摄政王载沣“对各省干路收归官办亦颇为疑虑”, “曾屡次谕交各枢臣妥筹善后办法”。但内阁协理因受盛宣怀拉拢，竟奏称“虽有少数人之鼓动抗拒，然尚无甚关碍，现已由邮传大臣及督办大臣会商各该省督抚妥筹善后办法，尽可无庸廑虑”。握最高权柄者经此蒙蔽，王朝由是失去了全面筹议应对办法的可能。
内阁蒙蔽监国，误事已属严重，且其事后又对路事毫不负责。当路潮激起，各省急电纷至沓来时，内阁总理“表面上虽不能不担负责任”，但认为“事实由盛大臣所发起，故遇事均责成该大臣筹议一切”。此后，内阁见路潮日烈，总理常对路事以回避了之。报载，“初三日，探知王世琪等议停湘路杂捐”，其即“注假未曾入阁”, “次日因发表杨文鼎代奏谘议局严谕，该邸又拟请假”，在两协理坚持之下才不得已入阁，然并不积极参议，仅表示退让之心益坚。至川路风潮大起之际，内阁更把责任推给盛宣怀一人，报载新闻言。“川路反抗国有风潮日急。盛大臣昨接川督密电后，异常焦灼。正在无计可筹时，忽准内阁总、协理面告该大臣对于此事应负完全责任，务须妥拟办理之方，毋使酿成祸变。盛以阁臣意近推诿，愈形惊慌”。当时初建内阁，代替军机处处理军国大事，其对争路风潮采取推诿敷衍态度，意味着政府从总体上并未认真对待当时的巨大社会危机。
盛宣怀见事势大为不妙，也欲推卸责任。报纸透露，“盛大臣以川粤汉铁路既设督办，邮部从此大可卸肩一切责任，均归督办大臣担负。惟端（端方——引者注）则决不承认。现今尚在纠葛，不让邮部之脱卸干净，否则当请病假延不出京”。端方于1911年5月18日受任督办铁路大臣。按例应于十日内出京赴任，由于与盛宣怀争议责任问题，一直拖延不起行赴任。至6月18日，仍滞留京城，原因即在于他“对于各省抗路风潮仍不担负弹压责任，且于任人用款两端与盛大臣意见亦多龃龉”。其间，端方因不愿承担责任，还曾多次向监国提出辞职之请，几经监国慰留，才于6月20日出京赴鄂。此后，端长时滞留鄂湘，延不入川。直至9月19日才只进至沙市。此时是奉命带兵入川，且离武昌起事已不足一月，早已失去平息路潮机会。对前此端方久不临川息乱，清政府对就中原由似乎毫无知晓。如此任人，岂能不误大事。
端、盛争持之外，盛宣怀与民政部大臣善耆、桂春之间亦不相契。风潮起后，各报连连刊出路事消息，盛宣怀意识到各省保路消息相通，对平息路潮不利，“拟请民政部严禁各报登载路事”、“特与肃邸（民政部大臣善耆——引者注）面商办法，谈次盛怒气勃勃，势不可遏”。但民政部大臣善耆只是“力劝其和平从事，研究多时，始终未允其若何取缔”。这一不相合作，对风潮的扩大产生了巨大的影响。湘粤等省督抚自行禁止各类消息串通，对两省路事平息显然起了作用。而由于上无政策，国内大报及川省各种报纸则不仅日日刊出路事消息，且对政府多有批评。各类传单在四川亦广泛传发，对川中风潮推波助澜之效可以想见。直至川人反对国有风潮已趋糜烂之际，1911年8月接任署理民政部大臣的桂春仍不愿禁止报纸刊发路讯。《大公报》对此有如下记述：
政府刻拟取缔报馆，不准登载川路乱事。民部桂大臣对于此议不甚赞成，拟饬各报馆嗣后凡遇登载川路消息，务须探访确实，不得故作危调亦不得稍有附和乱党语气，违则照律严办。惟某大臣（指盛宣怀——引者）以此种乱耗既准登载，则难免有种种摇惑，究竟不若直接禁止为愈。桂大臣以某大臣之对于报纸不免过于束缚，故拟将此案暂为搁置，听政府之自行核办。
桂春此为，从保护舆论自由的角度看，堪称善举，但从清政府消弭社会危机的角度看，则属有碍之为。作为朝臣，桂氏为了自己权力不为他人干涉，在保路风潮日益走向失控的关头，仍然听任报纸传播路事风潮消息，显然不利危机的消除。
赵尔丰制造成都血案后，清廷于9月15日派岑春煊入川助理剿抚：谕谓“开缺两广总督岑春煊，威望素着，前任四川总督，熟悉该省情形。该督病势，闻已就痊，着即前往四川，会同赵尔丰办理剿抚事宜。岑春煊向来勇于任事，不解劳瘁，即着由上海乘轮，即刻起程，毋稍迟延”。此系清政府平息川事的最后机会，也是其较为适当的一大举措。因岑在川人中素有威望，奉命后又力主和平解决川乱，易为川人接受。岑奉命后，于18日发表了《告蜀中父老子弟书》,该信意极诚挚，态度温和，言词真切，很得川人欢迎。9月17日，重庆商会致四川旅沪保路同志会的信中就说，“岑帅奉命入川，群情欢跃，乞请翁面呈惨状，恳设法急解川危”。川籍京官对之更颇寄厚望，朝旨下后，川籍京官即电致岑氏，略谓“我公奉命入川，口（原文如此）等不胜欣幸，朝旨敦迫川民倒悬，我公今日义不容辞，务恳尅日起程，上纾朝廷之忧，下拯川民之厄。为国为民无任祷切”。岑春煊不仅先以言语安抚川人，且随即提出三条平息事件办法：一是“发还商股”，二是“释放蒲殿俊等”，三是“请朝廷下诏罪己以收人心”。岑春煊政策大得人心，川人皆盼岑早入川主事，川绅曾“屡电西林（岑春煊字西林——引者），请速西来”。时人甚至有谓“川中父老子弟望公如慈母，仰公如云霓，无论如何必当力疾一行，以慰民”。这些消息见报已是武昌起义之后，此时再令岑入川已无补于事。但从这类消息中可以看出，清廷派岑春煊入川息乱确是一次平息风潮的机会。若9月15日发布朝旨，就让岑全权处理川事，危机尤有转换的可能。
但即使事已至此，官员仍各怀私意，多方阻碍。在初议派岑入川时，内阁总理就“并不谓然”，并奏监国“主用变通路线政策，一面解散川乱，不以兵力从事，至起用岑云阶尤不赞成”。赵尔丰为保官位，亦始终反对岑入川。《申报》载，“岑春煊入川令下，赵督恐其攘夺己任，上月二十九日曾电致某邸，力阻岑行。并有岑不来独犹可若，岑前来恐终无宁日之语。故日前又有电奏川乱将已之事，其实皆赵抗岑入川之诡谋”。《时报》对其间矛盾表述更为明晰：
端午帅本与岑西林有隙，此次岑奉旨会办川事，而旨中又撇去端不提，端更悻悻，益经岑先期公布告示，而释放蒲、邓，大有一切俟乃公来之意。端、赵皆为不平。闻赵日前有电奏到京，指斥西林专擅，词意极为愤懑，大致谓：岑并非地方官，身未到川而已先期发布告示，指授机宜，并不与督臣会办，其所措施，实与目下实情不合。
由于受到多方掣肘，岑春煊也就无意再入川主事。其遂以“接川电成都解围大局初定”为由，“电内阁代奏力辞蜀行，恳收回成命”。内阁亦就顺水推舟，“电致岑宫宝（岑春煊——引者）宣告川事可望有转机”，其“暂缓赴川亦属无妨”。经此错综复杂的矛盾干扰，岑春煊有望安抚川民的政策终就化为乌有，清政府最后一次平息川路风潮的机会也彻底丧失了。就在各官员对岑入川事纷争不已之际，四川保路运动正迅速转化为武装起义，导致武昌起义爆发埋藏了大清王朝。第二章民众抗议二十一条运动的兴起与平息
甲午战后列强掀起瓜分中国狂潮，德国趁机强租中国胶州湾，山东主权由此成为中国近现代史上长时间存在的中外争端问题，引发了一系列大规模的民众示威请愿运动。从日本提出二十一条要求到华盛顿会议山东问题解决告一段落，民众的示威请愿运动此起彼伏，延续了7年之久。其中，民众抗议日本强迫中国签订二十一条运动是山东问题引发的第一次大规模民众抗议示威运动。对这一历史事件，学界已从政治史的角度做了大量研究。从历史进程上看，民众运动的发生无疑都是民众共同情绪激越化的结果，而民众情绪的激越化又无一不是民众的某种共同利益或共同正义理想受到障碍时形成相互挑战的结果。民众对共同利益和共同正义理想的认同状况与障碍挑战的变化都会引起民众情绪的大幅波动，从而导致民众运动的急剧转折。执政者处理运动的策略与方式又往往对民众情绪产生重大影响，很大程度上决定运动带来的社会危机发展程度与消解方式。从这一角度对民众抗议二十一条运动的发展进程加以研究，对揭示运动发生、发展的必然性与偶然性关联具有更直接的意义。一、“欧战”爆发时民众对政府“中立”政策的态度
1898年德国强迫清政府签订《胶澳租借条约》以后，山东问题就一直存在，但直到1915年日本提出二十一条要求并以最后通牒形式强迫袁世凯政府承认条约时，才引发了大规模请愿运动。前后阶段，民众情绪反差极大，个中原因是多种多样的。若从民众运动本身加以解释，则须具体分析导致民众情绪激越化并驱使其共同行动的诸因素。
山东主权问题作为一种国家权益属于整个中华民族，对民众的每个分子而言，不关当下的切己利益，而是一种宏观和长远利益。在一般情况下，长远利益是正义自觉程度很高的理想主义者关怀的对象，难于成为一般民众关注的焦点。正如亚里士多德所说：“凡属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。对于公共的一切，他至多留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”作为整个中华民族共同所有的山东权益，从维新运动以来一直为中国的仁人志士所重视，但他们认同的利益要转化为广大民众的共识，并激化民众的情绪，形成社会运动，无疑需要一个过程。在这个转化过程中（前提是利益本身是真实的存在），舆论起着十分关键的作用。
1914年8月第一次世界大战爆发后，山东权益归属问题事实上已出现了新的契机。占据山东主权的德国成为大战一方，按理，人们是很容易提出趁机收回山东权益问题的。但从舆论上看，各界关注的中心却并非山东主权，而是中国能否实现中立，稳定常态等问题。大战爆发，中国政府于8月6日宣告采取中立立场。对袁世凯政府的这一决策，当代学界早已形成否定性共识。最近出版的由李侃、李时岳等主编的《中国近代史》仍作了如下评论：
1914年8月，第一次世界大战爆发。欧洲的主要帝国主义国家都卷了进去，无暇东顾。日本企图乘机扩张其在中国的侵略势力，它借口对德宣战，派遣军队在中国的山东半岛登陆，向德国侵占的青岛和胶济铁路沿线进兵，夺取德国在山东的侵略地位。袁世凯政府竞宣布“局外中立”，并划出战区，供日本作战，听任其武装占领了青岛及胶济铁路全线。日军所到之处，“骚扰甚重”, “民不堪累”。
袁世凯政府的“局外中立”立场宣告于第一次世界大战爆发之际，而非日本进攻山东之时。论者专责政府在日本出兵山东时所持中立政策，自然更能揭露其卖国行径的严重性。站在今人的立场看，上述评价无疑完全正确。外国在本国国土上打仗，中国政府竞表示完全认可，且划出战区供人厮杀，的确大悖于常理。但是，这个在今人看来匪夷所思的决策（就中原委此不论及），当时的民众（见诸报端者主要是商界）却大体上做出了拥护的反应。8月8日，北京商务总会发出维护社会稳定的传单，指出大战尽管对商业和外贸有一定影响，但因战争“万无旷日持久之理”，且国家又已“按照公法宣布局外中立”，国内金融不会出现大震荡。各商家不必“自相惊扰”，而要“同心协力，镇定市面”。8月13日，北京商务总会又发出劝告，详细说明政府采取中立政策后，国内经济秩序不会大受影响的众多理由，劝商家“尽可放心照常作自己的生意”，如此方能维持市面稳定。若商家自乱，“牵动金融恐慌”，商人将最受其“实祸”。从这些表示看，当时民众担心大战影响中国经济生活，情绪有一定恐慌，商界关心的是关系当前实际利益的市面稳定，并未注意到必然卷入战争纠葛的山东问题，更未产生趁机夺回山东权益之想。
在此期间，文化人的反应亦大体如是。《晨报》评论指出，大战起后，影响中国者唯是各国忙于战事，“借款将归泡影”,“我国财政前途，势真岌岌”。但大战给中国提供了自强机会，政府正应抓住机会，“修明内政，巩固邦基”，以图“反弱为强”。《申报》时评则认为，欧战之远期影响在“中立难守”，中国必受其害；中期影响为“外债”“关税”将随之衰落，“财政必大受困难”；近期影响在大战引起“金融爆变”使“商界大受痛苦”，一旦商家倒闭，将造成“劳力之人无以谋生”，引起社会问题。是为政府最急需解决者。
上述舆论表明，欧战爆发之初，国人大体是站在局外中立的角度对待战事，仅意识到一些可能直接影响经济利益和社会生活的问题，业已出现新契机的山东权益问题尚未进入大众视野。这看似奇怪的反应，实际上却是完全合乎逻辑的表现。第一次世界大战爆发之初，对大战之于世界的影响并未实际呈现出来，见诸报刊的影响均属人们的主观判断。在尚无舆论造成某种公共意识时，人们必然首先从自身与事变的关系去建立联想，即首先想到事变对自身利益可能造成的影响，而不会首先关怀与自身关系并不直接的山东权益。二、舆论导向与民众对日本出兵山东的反应
战事的发展很快就直接地引出了山东问题。8月4日，报纸已传出青岛发生扣留和炮击英舰的消息。舆论指出，青岛虽为德占，但地处国境之内，如战争发生，势将直接影响中国。但舆论所注重之点仍是提请政府进一步考虑“将何以保守中立”，而不是收回山东主权。英国对德宣战后，作为其盟国的日本亦相继宣战，战幕随即在中国境内拉开。日本尽管正式申明要“保障中国领土及独立”, “维持中国及东亚平和”,实际全然不顾中国的中立地位，从山东龙口登陆夹击德军。并在平度掠取军用物资，毙伤中国人王永祺、袁仲兴、张德安等。且派兵强占德国根本就未武装设防之胶济铁路，大肆“侵犯中国之中立”。
此间，《大公报》的时评指出：“战祸蔓延，波及东亚，青岛一隅，遂亦卷入漩涡”, “东亚和平之局，恐亦遂不复能保”。“吾国既宣布局外中立”, “故双方攻守之事，吾人可不问”，但对“破坏我中立之举，则应加意严防”。《申报》的时评认为，欧洲战祸蔓延东亚是必然的，并断言“所谓战祸者，非此次青岛之战也。青岛之战为祸有限，唯他日或以此青岛为伏机，而有东亚之大战耳”。此类时评在当时的报刊频频见载，所见虽为一家之言，但其所反映出国人的当下情绪倾向应属是可信的。至少说明当时中国各界仍未产生争山东权益之想，社会关注的是中国能否保住中立地位，并从而保持既有的社会生活样态，以及能否保住更泛泛的东亚和平问题。日军侵犯中国中立地位后，山东旅沪商帮协会亦仅是邀请上海总商会共同上书大总统，要求通过外交途径责成日军把战线限制在中立界域之外，以确保中国的“中立”地位。这一举措表露出的情绪与各报评论的倾向显然是完全一致的。
上述舆论导向及其展示出的社会公众情绪倾向，决定了民众（主要是商界）的行动取向。其时最明确的反应是购买爱国公债和发起提倡国货运动。8月10日，北京商界出面发起成立提倡国内公债会，倡导购买爱国公债，以作为国际“群雄逐鹿之秋”的“国家亡羊补牢之策”。地方如湖南、湖北、直隶等省区均热烈响应，纷纷邀集绅商发起劝募。浙江省总商会亦承诺在本省举办募集日之前，致函各商行领袖，号召踊跃响应爱国公债发行之举。对于推销国货一事，报界刊出大量讨论文章，反复言明此为中国改变弱国地位的有效途径。有的评论还分析国货过去销售不畅的原因，提出了精良质地，美观外形，更新品种，扩充数量，力求实用等救治之方。整体来看，民间的反应微弱，争青岛权益尚未成为公共意识。既存的反应针对性分散，目标过于泛泛，行动完全在常规范围。对这一状况，评论家甚至发出了强烈的不满之声。抱怨在英日联合围攻青岛时，不但政府“怡然听之”“人民亦泰然安之”。评论不无过激之嫌，但至少可以说明民众在山东问题上尚无相应的愤怒表示。
青岛被德国占据多年后，大战一起，日本又恃强出兵抢占，且无视中国中立原则，侵越租借地之外领土权益，掠货杀人，欺人极甚。如此严重的事态，却未引发大规模民众示威运动。就民众运动本身看，其原因大体应如下：其一，对一般民众而言，山东权益属于宏观问题，并不直接影响当前的切己利益，难以引起自发运动。加之山东权益为外国占据有年，人们已经习惯，要重新引起公众的高度重视殊非易事。其二，能启动舆论工具的文化人对山东权益的归属尚存希望。青岛被日军攻占后，报界有如下评论：“青岛既陷落”，其“处置当俟欧战结束之日”，是“情理中事”。但“青岛以外之日军立可撤退”。且认为“日本既有归还中国已经租借于人之青岛之宣言，当无反占据中国未经租借于人之战区之实事”。“中日二国今日正事设法解去误会”，宜即时解决，以“消失华人从前对于日本用兵山东之疑虑”。论者对日本“保障中国主权”的许诺将信将疑，但到底怀有一定希望。文化人有此心态，自然不会造成山东权益问题的巨大舆论，山东问题也就不会成为大众关注的焦点。其三，日本攻占青岛前后，除文化人以外，民间做出反应的主体是商界。如前文所述，商界的利益在于社会稳定，一般情况下，他们可能采取的行动只能在平稳的法制范围内选择，不存在掀起社会大波的内在动力。这些因素直接决定了当时民众在山东问题上的反应样式。三、抗议二十一条运动的演变及原因
文化人对日本“保障中国主权”承诺的怀疑很快得到了证实。青岛陷落后，在中日双方关于日本从非战区撤军的谈判中，日方很快透露出权益要求的真意。1915年1月，报纸已开始透露日本对山东有新要求的消息。谓日本已向中国提出“种种可愕之条件”，尽管“所谓可愕之条件不知若何”，但“察其语气，断非寻常之事，可知其始日人所谓”之“根本解决者，非也”。对日本不仅占据德国原占之青岛，且可能提出更多要求，文化人在情绪上已开始有所怨愤。《申报》的时评言：“中国之失土地与权利，屡矣”，推之不外有二原因，“其一与人战而败，败而割弃者也；其一，以中国之善意而让与也”。但此次失去之土地，则是日本在中国宣布中立的条件下，不经允许而占据的“假道之战区”。日本竟要求中国以让出此区作为撤兵的交换条件，实是不能开的先例。言词间已呈现出无法接受这一现实的情绪。
随着日本要求传闻的逐渐透露，上述一类情绪亦日渐蔓延开来。到1915年2月初，日本秘密提给中国政府的要求，已在媒体传为“二十或二十一条”，导致了民众情绪的快速升温。梁启超、熊希龄、赵惟熙等名流“要求政府宣布日本要求条件之内容”，以资参政院讨论如何“为政府之后援”。梁等（尤其是梁启超）虽为参政院参政员，但并非一般政客，而主要是德行高尚的学者名流。他们的态度应是文化人情绪的一定体现。其时，商界的反应亦渐趋强烈，上海、广州、福州等地商会纷纷致电北京政府，呼吁对日本要求“严词拒绝”。英属京津《泰晤士报》对事态做了如下描述：“北京人心对于日本之要求”“异常愤激”，但“因无确实可靠之消息，故大众之揣测露出一种惊扰之态”。由于政府“根据共和国之原则”，不愿按日方要求对“言论自由”加以“过事压抑”,各界的愤激情绪通过报纸逐步汇成更大范围的公众情绪的趋势已见端倪。
1915年2月底，公众的反日情绪已渐趋高潮，引发了多阶层参与的民族运动。对运动的情势和发展进程，罗志田已作了深入的研究和全面的叙述。从罗的叙述和当时报纸的反映中，笔者似可发现运动发展的下述特点：其一，反日运动是多阶层参与的行动。采取行动者“不仅限于下层民众”，也有数量可观的军界首领，“绅商各界”、教育界人士和留日、留美学生等。其二，运动的主要形式为集社、集会，抵制日货和救国储金活动等。其三，运动的发展过程显示出在短时的轰轰烈烈之后快速低落的形态。其四，运动超越常规秩序而形成危机的程度不高，其间最为严重的事态仅有国民对日同志会和归国留日学生发起的少量集会，以及汉口抵制日货游行演成的小规模暴力冲突。且这些严重事件都未向全国蔓延，影响有限。
运动形成如此格局，其解释显然首先要从它的成因去获取。前文已述及，在德国长期占据青岛权益和日本发动进攻并夺取青岛之际，国人并未明确提出山东权益问题（至少在舆论上是如此）。二十一条要求提出后，各界似乎才突然意识到与日本之间存在严重的主权之争。北京商会在获知二十一条内容后，致电总统，指出：“日人此等无理要求，实系有碍中国主权”，必须“严辞拒绝。”“在野政治家及政党报界商界”联合派代表“质问外交当局”，追问“日本提出各种侵害中国主权之要求”的情形。广西公民亦致电总统，要求“举其要求条件宣示国人，共谋对付，但求国家主权不稍屈辱”。此类呼吁，屡见报端。各界表示愤慨均以主权受损为由，但其中所含的内容并非全属权益问题，尚包涵着很大的情感成分。前文已述及，对青岛主权由德国转入日本之手，国人并未奋起力争。后因日本不但不践行其攻击青岛前关于“保障中国主权”的承诺，反而提出更多的权益要求，暴露出在中国土地上行“假途灭虢”之计，趁机占据非战之区的阴谋后才激起国人不平之感。
日本提出二十一条要求不久，又以“觉书”劝中国接受条件，并在当年5月7日以最后通牒威逼中国就范。这一系列紧紧相逼，更急速地唤起了国人的主权意识和愤愤不平之情。时人的评论甚至说，日本欲得中国权益，另行提出，或中国“愿以权利与日本”而“另允许之”都可理解，唯其借攻德之机，“假道”占地，无理索权，致中国在完全未“预闻”山东战事的情况下无端受害一层于理大为不公，完全无法接受。此种情绪迅速触动了“天下兴亡，匹夫有责”的传统道义精神，形成各界更大的共鸣。时留日学生在发起回国运动致政府书中说，他们采取这一行动，纯是出于“兴亡之事，匹夫有责；社稷之卫，童子勿殇”之所为。福建留保军官学校学生《致闵中父老
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