作者：庄德水
出版社：知识产权出版社
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廉政政策评估研究试读：
作者简介
庄德水：浙江合州人，毕业于北京大学政府管理学院，获政治学博士学位。现为北京大学廉政建设研究中心副主任、副研究员，中国监察学会理事，兼任北京大学政治发展与政府管理研究所、腐败预防与惩治协同创新中心研究人员。近年来主要从事廉政理论、廉政政策、公共治理等研究，已出版专著《防止利益冲突与廉政建设研究》（2010年），发表学术论文和理论文章60余篇，其中多篇被人大复印资料全文转载和《新华文摘》观点摘录，主要理论观点见诸于《人民日报》《光明日报》《中国纪检监察报》《中国青年报》《检察日报》及中央电视台、中央人民广播电台等新闻媒体。
内容提要
廉政政策评估是一个新的廉政理论研究领域。本书以廉政政策评估为研究对象，基于国内外廉政评估的理论成果和实践经验，结合各类评估理论的研究思路，深入分析了廉政政策评估的类型、过程、体系及其应用，重点对廉政政策质量评估和绩效评估进行了探索性研究，并有针对性地探讨了廉政政策评估机制建设。同时，延伸研究了廉政预警的理论问题、运行过程和运行机制，探讨了廉政预警管理机制的应用性。本书明确了廉政政策评估的工作思路和操作框架，为廉政理论研究者、纪检监察干部及相关反腐人士作进一步的研究和实践提供了方向。第1章导论1.1评估：廉政建设的重要命题
这是一个“评估”的时代。现代评估起始于20世纪30年代，伴随着社会科学方法的改进和政治社会的进步而不断取得发展。“政策评估已成为一个世界性的潮流，社会的经济发展所面临的种种问题与挑战，变幻莫测的世界风云，以及错综复杂的国际关系，都使政策评估越来越成为各国政府和社会公众的一种迫切需要。”廉政问题是一个重要的社会问题，既涉及国家的经济发展，也涉及国家的政治发展。评估不仅是一项技术性的工作，更是一项政治性和社会性的工作，说到底，是一项廉政工程。
中央《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确指出：“做到制度建设与反腐倡廉决策相统一，制度建设进程与反腐倡廉进程相适应，制度建设与从政道德建设相结合，党内制度建设与国家法制建设相协调。对现行反腐倡廉法规，已经过时的要及时废止，有明显缺陷的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，实现制度建设的与时俱进。”《中国的反腐败和廉政建设》白皮书也强调：“中国今后将更加注重法律法规制度的贯彻实施，并根据形势发展的需要继续制定新的、修订原有的反腐败和廉政建设法律法规制度，使之不断发展和完善。”《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》进一步强调：要“把贯彻落实《工作规划》列入议事日程，认真组织实施，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设一起部署、一起落实、一起检查。”“完善督查考核机制，每年对工作进展情况进行检查，总结评估，查找不足，督促任务落实。”要实现这些要求，离不开廉政政策评估。这些要求也为廉政政策评估提供了工作依据。
改革开放以来，我国制定出台了一系列廉政制度、措施和规定，建构起一个相对完整的廉政政策体系。据有关部门不完全统计，自党的十五大以来，我国省部级以上机关共制定纪检监察和党风廉政建设方面法规、规章及规范性文件3800余件。据统计，截至2012年7月，党和国家机关及其有关部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法规制度616项，各省级政府制定涉及反腐倡廉的地方性法规和文件规定1538件。该廉政制度政策体系有十大法规制度，包括：党风廉政和反腐败法规制度总类；党员领导干部廉洁自律工作和其他行为规范方面的法规制度；查办违犯党纪政纪案件及其他工作程序方面的法规制度；处理违犯党纪政纪的党员和国家公职人员方面的法规制度；纠正部门和行业不正之风工作方面的法规制度；监督制约和从源头上预防、治理腐败工作方面的法规制度；反腐倡廉宣传教育工作方面的法规制度；纪检监察职能、组织机构建设、内部监督方面的法规制度；与国（境）外有关机构进行反腐败协作方面的法规制度；中央和国家机关各部门以及地方各级党的组织、行政机关的有关法规制度。这些廉政制度、措施和规定的执行成效如何呢？关于这个问题，我们只有感观方面的认识和总体评价，并没有全面的分析报告，甚至有人还认为做一个全面的分析报告本身也没有必要。可以说，很长一段时间以来，我们重视廉政政策的制定，期望通过新的政策措施的出台来推进廉政工作，但对廉政政策实施效果以及政策本身是否有效则关注不够。经济合作与发展组织（OECD）成员国也存在类似问题，OECD曾指出：“OECD成员国越来越重视法律方面、制度方面和程序方面的框架建设，但仅有一部分成员国真正评估这些已生效的措施的执行情况和影响结果。”这固然与现行廉政工作体制有关，但也与廉政政策评估本身处于初始阶段、评估缺乏科学性、形式主义严重等问题有关。无效的伪评估最终都会流于形式。这说明，廉政政策评估工作面临着现实挑战。
廉政政策评估属于廉政评估的一种形式，是一个国际性问题。澳大利亚建立国家廉政体系评估项目（National Integrity System Assessment Project）对国家廉政体系进行全面评估，包括对体系的能力、一致性以及结果的评估。这项评估的目的主要有六个方面：比较分析不同地区间相似的廉政体系的本质；确定国家廉政体系不同要素之间相互联系、相互区别以及相互交叠的方式；评估当前澳大利亚廉政制度的优点和不足之处，并提出改进建议；提供一个基准水平，对不同地区情况进行比较，并对廉政制度的成效变化进行测量；提供政府部门和包括透明国际在内的非政府组织采取行动的基础；为发达国家和发展中国家开展廉政政策评估提供个案研究。这项评估为认识澳大利亚国家廉政体系执行情况并寻求解决问题提供了条件。
近年来，一些地方政府及职能部门把廉政政策评估作为一项廉政创新活动。例如，海南省探索制度廉洁性评估，截至2011年2月底，已评估各类规范性文件18742件，发现和纠正了一批可能导致损害群众利益和腐败问题的制度漏洞和缺陷。广东省肇庆市纪委将《肇庆市建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施办法》具体量化为可操作性的评价指标，联合设计完成惩防体系综合效果评价指标体系。近年来，地方政府着力开展廉政风险防控机制建设，对廉政制度机制方面可能存在的风险及其等级进行评估，为廉政风险防控措施的制定提供基础。这些廉政政策评估工作的探索为本书研究提供了实践借鉴。但受理论支持和实践水平限制，这些探索虽然取得了一定成效，但如何实现评估本身的科学性和规范性仍是一个现实问题。
廉政政策评估是廉政发展的现实需要。当政府出台或试行某项廉政政策时，总会在社会范围内引起一定争议，这是民主社会的正常现象，官方政策主体不能把这些争议视为政策执行障碍，而应视为政策执行的动力。因为越有争议，越能说明这项廉政政策的影响范围广，涉及利益群体多，这是开启廉政政策评估的政策时机。一个好的廉政制度，不仅应该符合社会的基本价值观念，与政治社会经济的发展趋势相适应，而且应该具有可行性和绩效性，与其他法规制度不存在冲突，在具体实践中能够经得起社会矛盾的考验。廉政保证金制度是一个典型。自20世纪90年代以来，一些地方政府试行或准备试行廉政保证金制度，其中湖南浏阳市、浙江慈溪市、江苏苏州市已经试行，在社会上影响较大。除了这些地方政府之外，正在试行这一制度的地方政府部门主要是公安、税务、工商等部门。在全国政协十届二次会议上，有代表还提交了《关于建立在职干部廉政保证金制度的建议》，主张借鉴国外反腐败的成功经验，建立一种与在职干部经济利益挂钩、使其不愿意违法违纪的机制。廉政保证金制度的实施一直存在社会争议，有人持肯定态度，认为这是一种运用经济学方法反腐的有效办法；有人则持反对态度，认为在当前廉政生态条件下，该制度会蜕化为额外福利，无法发挥应有的反腐功能。若从廉政政策发展角度来看，我们为了澄清认识，获知制度效果，不能只依据试行单位的工作总结或经验介绍，而应运用科学方法对各地廉政保证金制度进行统一评估，用评估来检验廉政保证金制度的成败。但至今仍看不到令人信服的评估报告。
廉政政策评估是推动廉政政策发展的动力机制。当前，具有中国特色社会主义廉政政策体系正在形成，廉政政策法规的制定正从片面重视数量转向重视质量，从单纯重视制定出台转向重视修订完善。廉政政策评估是完善廉政政策体系的一条重要途径。廉政政策执行绩效及政策质量都可以通过廉政政策评估检验，获得相关数据并采取相应措施。“事实上，在政策制定的过程中，决策者规划得再完善，也难免会有瑕疵或预料之外的结果出现，更何况几乎没有决策者能做到全面理性的规划。因此，政策评估可提供具有信度与效度的信息，以作为决策者日后修正或改善政策方向的依据，其正面影响便是逐渐提升政策品质。”因此，借助廉政政策评估，官方政策主体可以发现决策问题，不断修正决策方式，进而提高决策质量。虽然政策评估重视事后的影响评估和效果评估，但这并不意味着廉政政政策评估不重视事前方面的决策评估。廉政政策评估对廉政决策同样具有重要意义。
廉政政策评估是一种回应性评估，可以增强廉政政策决策的民主性和科学性。回应性体现对社会公众的责任，“它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。”廉政政策评估能够在官方政策主体与社会公众之间发挥沟通作用，一方面，让社会公众参与廉政政策评估工作，表达廉政利益需求以及对不合格廉政政策的意见，官方政策主体通过信息收集和处理，可以全面了解社会公众的意见表达，提高回应程度；另一方面，官方政策主体可以借助政策参与平台，把廉政政策的立法初衷、价值目标、执行标准以及相关政策信息传达给社会公众，让社会公众评价和检验廉政政策的合理性和实效性，不合理的、无效的廉政政策将会受到社会公众的质疑和批评，官方政策主体可以据此提高回应能力，把政策目标调适至与社会回应方向相一致并作出政策处理。可以看出，廉政政策评估也是政策参与和利益表达的过程，评估工作不单纯是着眼于政策过程，而且也着眼于政治过程。回应性的提高，将有利于保证廉政政策决策的质量，避免决策失误与无效。
很长时间以来，我国的政治生活事实上存在着“政策面子”现象，即一项廉政政策已经被实践证明是低绩效的，或者实现政策目标的客观条件已经不存在，但官方政策主体并不会主动公开宣告这项廉政政策已经失效，而是保持沉默和模糊性，既不说这项廉政政策无效，也不说这项廉政政策有效，而是由具体执行人员在实际工作中加以把握。出现这种现象，与官方政策主体的“面子”心理不无关系，他们生怕宣告某项廉政政策失效会使其失去威信，故即使明知某项廉政政策已失效且在实际工作中已不再援用，也不会明确宣告之。由此，我们不是轻视就是有意回避廉政政策评估，一项廉政政策执行结束就算了事，对廉政政策的绩效水平、资源配置、执行策略关注不够。“没有政策评估，政策运行就有可能陷入‘盲人骑瞎马，夜半临深池’的盲目状态。”针对于此，我们有必要开展廉政政策评估来破除“政策面子”，让一切廉政政策绩效信息公布于众，让廉政政策评估主体作出客观评判，批判性地审视廉政政策的现实状态和理想状态之间的差距。这样既可以让官方政策主体减轻“面子”压力，回归政策的立法初衷，也可以让失效的廉政政策真正退出廉政领域，起到正本清源的作用。官方政策主体必须明白，廉政政策失败是一项正常的政策终结方式，廉政政策失败并不代表整个廉政工作的失败，与其耻于向社会公众表明态度，让廉政政策体系运转陷入困境，不如让廉政政策回归其本来状态，遵从其生命周期。
借鉴刘仁文对刑事政策的分析，在经过认真的评估之后，对于那些被实践证明是失败了的，或者弊远远大于利的，或者说已经不再适应时代发展要求的过时的廉政政策，要果断地予以废止；相反，对于那些被证明是成功的廉政政策，或者利远远大于弊的廉政政策，就要继续予以推进和贯彻；而对于那些瑕瑜互见并且瑕又在很大程度上可以弥补的廉政政策，则要进行适当的修正与调整，使之在完善的基础上前进。对于那些处于试点阶段的廉政政策，如发现其试点效果好，则应在更大范围内加以推广和扩大；如试点效果不好，则应取消之；如试点效果一时还拿不准或尚不具备全面推广的条件，则可继续试点或在有限的范围内逐步予以推广。
廉政政策评估是推动反腐倡廉建设科学化的重要手段。反腐倡廉建设科学化是廉政理念科学化、廉政制度科学化和廉政技术科学化的统一。这三个方面内容是否达到统一，是否达到科学化水平，都需要评估加以检验。廉政政策评估本身属于廉政理念的实践化，评估系统的各方面都需要廉政理念的论证和支撑。廉政政策评估的实践化有利于廉政理念的科学化发展，一种廉政理念要更加适应特定的社会条件和工作环境，更加符合国家政治发展的内在规律，需要通过廉政政策评估来检验其生命力、解释力和发展力。廉政制度本身属于廉政政策评估的主要对象，也是人们所关注的评估重点。廉政政策评估能够为廉政制度提供科学化信息和发展方向，廉政制度的制定、执行和监督是否达到预期目标，廉政制度是否具有针对性和有效性、是否形成了完整的制度体系等，都可以通过廉政政策评估获得相关依据。没有廉政政策评估，廉政制度科学化就会缺乏支持力量。评估是一种技术，廉政政策评估本身是一种廉政技术。廉政技术面临着廉政政策评估挑战，廉政政策评估面临着廉政技术应用问题，二者是相互促进的。可以说，廉政政策评估是反腐倡廉建设科学化的题中之义和内在要求。
廉政政策评估有利于廉政建设的国际交流。我国于2003年12月加入《联合国反腐败公约》并于2005年10月生效。该公约规定，我国廉政工作应与基本要求相一致，履行国际义务，完成各项必要的廉政建设任务。但从实践情况来看，我国的廉政法律制度与该公约规定相比，还存在某些不一致或不吻合的地方，若不及时加以改进，这些不足之处很可能会对我国廉政建设的国际声誉产生一定影响。因此，我们有必要发挥廉政政策评估的作用，对现行廉政政策体系与《联合国反腐败公约》规定之间的差距及其影响程度进行评估，发现差距的现状，探讨原因并寻求解决办法，这样，才能视具体情况对廉政政策进行制定、修订或废除，从而保证我国的廉政政策体系与国际惯例相一致。更重要的是，《联合国反腐败公约》第二章第五条第三款规定，“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”第六章第六十一条第三款规定：“各缔约国均应当考虑对其反腐败政策和措施进行监测，并评估其效力和效率。”可以说，廉政政策评估是国际社会的反腐共识，也是开展反腐败国际合作的重要内容。廉政政策评估将为我国廉政建设保持开放性提供制度保证。
本书研究无意去建构一个宏观的廉政政策评估体系，而是着眼于具体的廉政政策，运用社会科学研究方法，借助数据统计和分析工具，评估其政策绩效水平，从而为相关决策者提供参考，实现探索性研究和验证性研究的统一。1.2研究的主要内容
廉政政策评估研究既不同于廉政评估，后者的范围要大于前者，也不同于政府绩效评估，虽然二者在方法论方面具有相通性。廉政政策评估研究的定位，一是廉政定位，旨在为廉政建设理论研究开辟新的领域，提供新的知识贡献；二是政策定位，不仅要分析文本制度和规范，而且要分析制度执行情况和利益相关者的感知效能；三是评估定位，即要运用现代评估技术和指标对廉政政策进行总体诊断，其关键是指标设计。
本书旨在研究廉政政策评估的基本理论、指标体系及其实用，探讨如何评估廉政政策的质量和绩效。本书的研究主要围绕三个问题展开：一是廉政政策评估的理论基础是什么、这些理论是如何为廉政政策评估提供智力支持的；二是廉政政策质量评估和绩效评估的指标体系如何设计，如何在现有研究成果的基础体现其研究特色；三是廉政政策评估指标该如何运用，如何把这些指标运用于特定廉政政策，其评估结果如何。
本书共分八章。
第1章分析廉政政策评估的主要问题和意义，以及本书的总体研究内容，确定廉政政策评估的重要性。
第2章基于国内外理论研究和实践探索，将廉政评估分成廉政状况评估、廉政工作评估和廉政政策评估三类，认为前两类评估类型处于主流地位，而廉政政策评估处于薄弱地位，亟待理论界加以提升。
第3章分析廉政政策的基本内涵、形态、功能，以及廉政政策评估的概念界定、特征和基本要素，厘清廉政政策和廉政政策评估的特定性。
第4章深入分析绩效评估理论、政策分析理论、立法后评估理论和可评估性分析理论的核心内容，认为这些理论是开展廉政政策评估的重要基础。
第5章和第6章属于主体性研究，其中第5章分析廉政政策质量评估指标体系的内涵、设计原则、指标建构，并进行实证分析，选取19个教育系统廉政政策，运用模糊评价法进行评估。第6章分析廉政政策绩效评估，把廉政政策绩效结构分成适应性绩效、执行性绩效、发展性绩效，绩效结构是一个统一整体。
第7章属于延伸性研究，探讨廉政预警的理论内涵、运行模式、运行机制和未来发展，并且以基建工程领域为例来分析预警机制的具体构建。
第8章属于对策性研究，分别从战略导向机制、组织保障机制、评估信息机制、公民参与机制、结果运用机制探讨廉政政策评估的发展之路。第2章廉政评估的理论研究与实践应用综述为了拓展对廉政政策评估理论研究和实践经验的认识，并且考虑到廉政政策评估与其他廉政工作是结合在一起的现实，本书将从整个廉政评估领域来进行理论综述。廉政评估（integrity assessment）是一个多元性概念，既可以指对廉政形势和腐败程度的估算，也可以指对廉政工作成效的测评，以及对廉政制度建设和执行成果、对廉政举措实施后果及廉政政策、制度、举措等本身规范性的评价。根据廉政评估的对象不同，本书认为廉政评估存在三类具体评估，分别是廉政状况评估、廉政工作评估和廉政政策评估。当然，在实际工作中，廉政评估具有综合性，其目的也是多样的，故一项具体的廉政评估工作可能不止包含一种廉政评估类型。2.1廉政状况评估
廉政状况评估是目前学术界和实践界研究最多、运用最广、也最为关注的一种廉政评估类型。廉政状况评估旨在分析目前某国、某地区或某部门的腐败发生形势如何；在特定时间内，腐败程度达到了什么水平，是不断好转还是进一步恶化；某种腐败行为发生的可能性是多大；腐败对国家经济发展和社会发展会产生怎样的影响等。这种评估往往采取科学的量化评估方法，有完整的数据来源和资料分析及自成体系的计算过程，故其科学性和可信度较高。政府决策者和社会公众通过廉政状况评估可以对腐败形势和发生程度有一个总体的观感认识，并可作出廉政预警。当前，各国政府和国内各级政府都愈加重视本国和本地区在指标测量结果上的排名，甚至把得分和排名作为本国政府形象和本级政府廉政政绩的体现。
在国际上，一些国际组织和商业组织为了推动国际或本地区廉政事业，评价投资环境，减少商业风险，各自制定和推出一系列廉政状况评估指标和指数。代表性的如透明国际（Transparency International）的清廉指数（corruption perceptions index,CPI，也称腐败印象指数）和行贿指数（bribe payers index,BPI），世界银行（World Bank）的腐败控制指数（control of corruption）以及国际廉政（Global Integrity's）机构的廉政指标（global in-tegrity indicators）。
透明国际是一个非政府、非营利性的国际组织，其宗旨是通过加强与有关国际组织和各国反腐败机构之间的联系，制定并推行反腐败计划，帮助各国政府遏制公共领域和国际商务活动中的腐败行为。该组织于1995年开始发布清廉指数报告，调查国家和地区最初为42个，2012年为185个，2013年为177个，2014年为175个。可以说，作为第一代廉政评估指标的典型，清廉指数现已成为世界上影响最广、也最受争议的一项廉政评估指标。该指数旨在为各国提供有关腐败的感知数据，帮助各国对腐败的真实水平以及国别之间腐败水平的差异有一个总体认识。清廉指数是一个综合性指数，其结果主要来自于风险机构的评估和对精英商业人士的调查。“尽管感知水平永远不能和现实相混淆，但是从已有的经验来看，该指数与现实是一致的，这使得我们有理由相信，获得的感知是腐败水平的反映。”
清廉指数是一个复合指数，即它不直接收集原始数据，而是利用别的研究机构或组织的相关调查研究资料进行分析和处理。正因为此，清廉指数涉及面很广，包括在公共领域的不正当行为（如行贿或腐败），腐败的程度，在公共和私有商业活动中腐败涉及的范围和数量，估计由腐败所造成的损失，各级政府索要特殊和非法报偿的可能性，滥用公共权力谋取私利的程度，政治家、官员、警察和法官腐败的案例，与进出口许可证、商业营业执照、税款后数额等相联系的非正常额外支出频率等。在不同年份，清廉指数的数据来源存在一定差异。例如，在2005年，指标分析采用了10个机构的15份调查数据；在2008年采用了11个机构的13份调查报告；在2009年采用了7个机构的10份调查数据；在2011年采用了14个机构的17份调查数据；在2013年采用了12个机构的13份调查数据；在2014年采用了11个机构的12份调查数据，包括非洲发展银行的治理等级、贝特斯曼基金的可持续治理指数、贝特斯曼基金的转型指数、经济学家情报组织的国家风险评估、自由之家的地方转型评估、全球观察的国家风险等级、国际管理发展机构世界竞争力年度报告、政治与经济风险顾问公司的亚洲情报、政治风险服务中心的国际国家风险指南、世界银行的国家政策与制度评估、世界经济论坛的企业领袖意见调查报告、世界正义组织的法治指数。为了保证质量，这些数据必须收集自过去一年，且必须是有效记录，并可以用来衡量腐败的总体程度。
不同机构和组织提供的原始材料在数据方面存在很大差异，“每一种资料都有自己的等级评价体系，这就要求在测定每个国家的平均值前要对数据进行标准化处理。这种标准化分两步进行。”第一步是利用百分比配法进行处理，即依据国家在前一年清廉指数中的排名来确定，并获取它们在新的调查资料中的数据，从而使数据标准化。第二步是利用β转换方法，提高以前年度的标准偏差，使分数保持在0至10之间。清廉指数排名依据得分高低进行排列，格式为排列名次、国家或地区名称、得分、标准偏差率、所用数据来源数量。指数得分采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0～10.0分之间表示比较廉洁；5.0～8.0分之间为轻微腐败；2.5～5.0分之间腐败比较严重；0～2.5分之间则为极端腐败。“虽然CPI意义重大，影响深远，但是不能掩饰它在概念和使用上也存在不少缺陷。而且由于透明国际及其CPI逐渐扩大的影响力，CPI的缺陷已经开始对世界各国（包括许多国际性组织）提出和实行的反腐败措施产生了直接的影响。”清廉指数存在诸多方面的问题。例如，只关注腐败者一方，而忽视行贿者；国家选择存在偏见，没有明确范围；数据来源不够准确和全面；不能预测腐败发展趋势和政府改革腐败的努力，等等。一些政府官员和研究人员据此对清廉指数的可靠性产生怀疑，认为该指数只是一种主观印象，并不能代表某国或地区的实际腐败状况。不管怎样，清廉指数的研究和发布为推动国际廉政评估工作提供了借鉴和实践经验。
为了改进清廉指标，2012年清廉指数采用新的计算方法，即把来源数据标准化后直接取平均数。这种方法比较简单易懂，对先前计算方法存在的缺点进行了改进，但仍然存在一些难以克服的问题，如跨年度比较、国别比较等。根据新的计算方法，清廉指数的等级分为0～100，其中0代表最高水平的腐败感知程度，100代表最低水平的腐败感知程度。在数据标准化过程，要把原始数据减去均值和除以标准偏差，形成一个标准分值，这个标准分值再用均值45和标准差20加以调整，使数据最终处于0～100之间。为了统一数据，透明国际将运用新的计算方法对2012年之前的年度数据进行调整。
实践表明，境外行贿会对各国公共领域的廉政建设产生破坏性影响，损害公共服务质量，削弱人们对政府的公共信任。透明国际在开发清廉指数的基础上，根据实践需求，于1999年首次公布行贿指数，该指数从腐败的供给角度来评估腐败程度，旨在反映主要出口国家的海外公司及其在新兴市场经济国家的总部向该国官员行贿的倾向性、可能性及程度（表2-1）。2011年的行贿指数报告选取调查对象有四个标准：一是贸易开放度；二是在2008年被列入评估；三是属于20国集团成员；四是在所属地区或洲际具有重要的经济份量。根据这些标准，共有28个主要经济体进入评价，涵盖了全球主要地区，代表全球近80%的出口、服务和投资。该报告问卷调查了来自30个国家的3016名公司高管，在每个国家至少调查100人，让他们对来自主要经济体的公司在海外行贿情况进行评价。该指数得分最高为10，最低为0，得分越低，表示这个国家企业在海外的行贿意愿越强烈。与以前4个报告相比，2011年行贿指数报告首次提及公司间的行贿，即“私对私”的行贿。行贿指数与清廉指数在方法论和评价结果方面形成了互补关系，前者从腐败的“提供方”对某国的腐败程度作出主观评价，后者从腐败的“接受方”对某国的腐败程度进行主观评价，这样，无疑让人们能够对某国的腐败发生可能性有一个全面的认识。表2-1 2011年行贿指数的调查问题“治理”是一个世界性问题。从20世纪90年代起，世界银行就着手研究治理指标，于1996年起开始发布世界治理指标（worldwide governance in-dicators, W GI），涵盖了200多个国家和地区。世界治理指标共有6个维度，包括言论和责任、政治稳定和消除暴力、恐怖主义、政府效能、监管质量、法治和控制腐败。2010年，该指标依据31个数据源的数百个变量编制而成，这些数据由商业信息者、非政府组织和公共部门提供，以及通过公司调查和公众调查获得，并运用不可观测要素模型（unobserved components model）方法从个体数据中建构总体指标。当然，在不同年份，世界治理指标的数据来源会发生些微变化，但数量保持在30余个。腐败控制指数是世界治理指数的一部分，旨在说明公共权力在多大程度被用于谋私，包括各种大小形式的腐败行为及国家被精英和私人利益集团所“俘获”。《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》曾论述了与腐败控制指数高低相关的因素分别是政策扭曲指数、司法可预见性指数、公务员工资占制造业工人工资的比率及基于个人才干的招聘指数。2009年的腐败控制指数涵盖了211个国家，共有22个数据源，包括世界经济论坛的全球竞争力报告、管理发展协会的世界竞争力年鉴、世界银行的商业环境调查、盖洛普世界民意测验、拉丁美洲民主动态调查、非洲指标调查及美国民主调查等（表2-2）。在每个数据源里，所有个体变量和个体变量的均值都有记录，这些变量由0至1重新排序，分值越高表明结果越好。基于不可观测要素模型，腐败的两个测量指标之间若存在任何可观测到的相关性，是因为它们之间具有共同的、但不可观测到的腐败信号。据此，那些相关性强的数据源所提供的信息就会越可靠，其获得的权重也相应地越大。表2-2 腐败控制指数的数据源
全球廉政机构原本是一个研究团队，从2005年起逐渐发展成一个非营利组织，致力于通过创新性研究和运用科学研究方法来收集和发布有关世界治理和腐败发展趋势的相关信息，为各国建设透明政府和责任政府提供参考。全球廉政指标并不是测量实际的腐败状况，而是定性评估腐败的“对立面”，即考察国家层面的廉政制度框架是否完备、社会公众能否“接近”（access）政府，是否有能力监督政府并推动政府治理。廉政指标与透明国际的清廉指数和世界银行的腐败控制指数最大的区别在于其数据来源不同。清廉指数和腐败控制指数主要对第三方组织提供的数据进行整合和处理；廉政指数则是聘请当地专家，通过实地研究获取第一手材料。每一个国家的评估报告包含两部分：定性的记录表和量化的评分表。其中评分表主要考察某国政府采购过程的透明度、新闻自由度、财产公开规定及防止利益冲突制度情况。2009年的廉政指标共包括6个一级指标和23个二级指标，每一个二级指标下面又分三级和四级指标。从总体上看，这些指标可以分成两大类：一类是法律意义（in law）上的指标，另一类是实践意义（in practice）上的指标。法律意义上的指标主要是客观评价某国的相关廉政法律、基本权利、监管制度及政府机构等情况。评价标准用“是”和“否”来表示，“是”得100分，“否”0分。实践意义上的指标主要评价制度的执行情况、有效性及公民获取信息的程度等，评价标准用0、25、50、75、100等序数来表示，分数越高表示情况越好。为了保证内部建构信度，每一项指标都经专家审核和同行盲审。廉政指标结果分为五档，为90+，80+，70+，60+，＜60，分别表示非常强、强、中等、弱、非常弱。2009年的廉政指标评价了38个国家和地区，其中撒哈拉以南非洲国家8个，东亚和东南亚国家4个，欧洲国家7个，拉丁美洲国家5个，中东和北非国家6个，南亚和中亚国家6个，北美和加勒比海国家2个。
从2007年开始，廉政指标增加了对“执行差距”（implementation gaps）的评价（表2-3），即对善治和反腐的法律框架与其实践执行情况进行对比，分析法律框架建立与法律框架执行之间的差距。“执行差距”分数等于法律框架得分减去实际执行得分。表2-3 全球廉政指标体系
自21世纪初以来，中国学者开始借鉴国际组织的廉政评估理论和方法，着力建构符合中国廉政工作实际的廉政状况评估指标。代表性的有中国金融腐败指数体系（表2-4）和区域廉洁程度评价体系。表2-4 中国金融腐败指数指标体系
谢平和陆磊比较了国际组织的评估指数设计方法，结合我国金融腐败的实际情况，在权衡主观指数和客观定量的基础上编制了2003年度中国金融腐败指数。该指数来源于调查数据，在全国范围内选取了29个城市，包括6个省会城市和计划单列市，发放问卷5种，共6000份。该指数分为区域性腐败指数和行业腐败指数，即银行业腐败指数和证券业腐败指数，旨从客观上反映公众对腐败程度和反腐败工作绩效的心理评价。
区域廉洁程度评价体系主要用来对各个地区廉洁程度进行测量和排名，包括不同省份排名、省内不同地市排名和地市范围内不同区县排名。区域廉洁程度评价体系的一级指标是区域廉洁指数，评价维度包括主观印象、亲身经历和客观评价，根据不同评价维度的需要，分别采用民意调查、问卷调查和统计数据分析方法获得相关数据。各个评价维度下都有三个指标。评价体系具体内容见表2-5：总的来说，与实际需求相比，我国对廉政状况指标的研究仍处于比较滞后的境地，这与政府决策层在思想观念上认为这种评估比较敏感或不实用有一定关系。表2-5 区域廉洁程度评价体系
2007年初，浙江省宁波市镇海区以国际腐败测量为基础，推出“廉情指数”，着手构建廉情预警机制。“廉情指数”测评体系由控制性评价、主体性评价、激励性评价和廉勤性评价4大项目，10～12个子项目构成。其中，控制性评价和主体性评价为基本分项目，满分1000分，激励性评价为附加分项目，廉勤性评价为倒扣分项目。控制性评价主要对重点领域容易滋生腐败的环节进行工作指引和风险提示，突出事前和事中预警，由效能建设、阳光决策、民主管理等硬性指标组成。主体性评价由社会各阶层，包括普通群众评议、人大政协监督等评价组成，显示了廉情预警机制的社会参与度。激励性评价为附加分项目，对在惩治和预防腐败方面做出特别努力的进行加分。廉情性评价为倒扣分项目，对违纪违法行为予以倒扣分，反映相关单位在预防腐败工作中已经暴露出来的问题，以及可能产生腐败问题的趋势。参加单位根据得分划分为绿色（优）、橙色（良）、红色（差）三个等级。2.2廉政工作评估
廉政工作评估是政府纪检监察部门应用较广的一种评估类型，日常纪检监察工作中的监督检查所采用的测评表往往与此相关。廉政工作评估旨在解决某级政府或某单位开展廉政工作的情况，本级政府和本单位主要领导是否重视廉政工作，有没有采取相应的廉政措施，有没有贯彻执行上级廉政方针政策，执行有没有取得效果，廉政工作在开展过程中遇到什么问题等。这种评估类型往往采取定量方法与定性方法相结合的方式来开展评估。在具体工作，政府决策者和社会公众可以借助廉政工作评估来对某级政府或某单位的廉政工作情况作出评价，让相关责任人发现廉政工作的薄弱点和不足之处，以及明确将来的发展方向。当前，政府经常运用这种评估类型收集下级单位廉政工作开展情况进行评比和考核。与廉政状况评估相比，廉政工作评估的实践性较强，但在理论性和科学性方面要相对弱些。廉政工作评估的实践应用程度和范围要强于理论研究。
为了了解社会公众对香港贪腐情况的态度、关注的重点贪腐问题及其背后原因和对反贪工作的评价，香港廉政公署从1992至2009年，每年通过电话调查公众意见。从2010年起，委托专业调查机构采用面对面的家访形式开展调查。调查机构以随机抽样方式，选出约1500名年龄介于15至64岁的香港市民接受访问。所有被选出的市民均会收到香港廉政公署发出的通知信。这项调查重视从社会公众个人经历角度来收集数据，部分调查题目见表2-6。表2-6 香港廉政公署民意调查部分问卷
江苏省《反腐败目标进程客观评价体系》测评主要包括廉洁指标、案件指标、公务行为指标、经济行为指标、背景指标五类20项（表2-7）。表2-7 反腐败目标进程客观评价体系
安徽省反腐倡廉工作综合评价系统研究课题组于2002年开发并应用“安徽省反腐倡廉工作综合评价系统”（表2-8），该系统分为相互关联的目标测评体系和民意调查体系两个子系统。目标测评体系对市级政府设置目标20项，分为4类：廉政建设目标主要通过测评党和国家机关工作人员，特别是各级领导干部的“吃”“住”及履行责任制等方面情况，总体把握领导干部廉洁自律的情况。案件查处指标主要通过测评案件查处等情况，反映出发案势头是否得到遏制，从总体上把握查处大案要案的工作力度和反腐机构的工作效率。纠风治乱指标主要通过测评治理“三乱”和减轻企业及农民负担等情况，总体把握纠正部门和行业不正之风，建设良好经济发展环境的工作成效。源头治理目标主要通过测评对“人、财、物”管理源头进行治理，总体把握在源头预防和治理腐败工作的成效。与此同时，开展民意调查，共设有17个问题，以对反腐倡廉工作的总体评价为主，同时涵盖对领导干部廉洁自律方面、查处案件方面、纠正部门和行业不正之风方面、源头预防和治理腐败方面等工作的调查，并对目标体系的各个方面进行验证，其中属于总体评价方面包括对党风廉政建设和反腐败工作关心度、对近5年党风廉政建设和反腐败工作成效的看法、对近5年开展反腐败斗争力度的评价、对腐败现象蔓延势头遏制程度的评价、对遏制和克服腐败现象的信心度等。表2-8 安徽省反腐倡廉工作综合评价系统目标测评体系
在日常工作中，各地方政府重视对党风廉政建设工作的考核测评，这方面的考核测评指标是当前廉政工作评估体系的主要组成部分。几乎每一级地方政府及其部门都有其相应的党风廉政建设工作考核测评指标。从总体上看，这些党风廉政建设工作考核测评指标所属的政府层级和部门特点不同，但它们的基本指标内容是相似的，一般根据工作任务来设计指标体系，包括领导重视指标、纪委履责指标、部门协调指标、廉政教育指标、制度建设指标、监督检查指标、信访办案指标、队伍建设指标以及工作创新指标等。表2-9是一份相对简单的考核测评指标体系。表2-9 某地方政府部门2009年度惩防体系检查和党风廉政建设责任制考核工作指标测评
陈顺余结合苏州市廉政工作实际，设计了一套行风建设社会指标体系（表2-10）。该指标体系由5大类23项指标构成。第一类组织领导由反映党政领导、工作班子、专人负责、组织网络等4项指标组成。第二类宣传教育由员工培训、业务知晓率、新闻宣传、先进典型等4项指标组成。第三类规范服务由行业工作规范、软硬件、政务公开、便民利民措施、考核制度等5个指标描述。第四类监督检查由监督设诉、投诉处理率、自查自纠、严肃查处、监督员、评议制度等6项指标构成。第五类综合效益由协调发展、经济增长、规范达标、综合满意率等4项指标反映。表2-10 行风建设社会指标体系2.3廉政政策评估
廉政政策评估是一个新的研究领域。廉政政策评估旨在分析现行廉政政策的文本是否规范，廉政政策的决策是否科学，廉政政策的执行是否达取预期目标，执行成本是否合理，面临着怎样的执行问题，廉政政策应该怎样处理、修改抑或废除，廉政政策是否值得出台，条件是否成熟等问题。这些问题其实关系到廉政政策本身的存续去废。
可喜的是，当前一些地方政府已开始关注到廉政政策评估的重要性。海南省最早探索制度廉洁性评估，于2009年9月在省内部分单位进行试点。中央纪委、国家预防腐败局于2009年底下发《印发〈关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见〉及扩大试点范围的通知》，在广东、河北、吉林、湖北、湖南等11个省市区开展制度廉洁性评估试点。根据当前地方政府的实践情况，制度廉洁性评估的评估对象主要针对正在起草的和已公布实施现行有效的政府规范性文件与政府部门规范性文件（表2-11）。评估重点包括涉及行政审批权、行政执法权、行政处罚权、人事权、司法权等权力相对集中的部门，工程建设、招投标、城市规划、征地拆迁、环境保护、安全生产等重点领域、关键环节，在查处违纪违法案件中发现存在缺陷和问题的制度，涉及招商引资、项目建设、民生工程、基本建设的重大决策部署及人财物管理使用改革措施等。政府立法和规范性文件制度廉洁性评估的评估内容主要集中于廉洁性、合法性、利益冲突和科学性，不同的评估内容有不同的评估标准。评估的方法根据具体情况而定，采取组织专门机构会审、专家论证、开展社会听证、公开征集意见、走访群众和有关单位等方式。当然，由于纳入廉洁性评估的“制度”并不都属于廉政政策范畴，因此这种评估工作重在评估法规制度的“廉洁程度”，而并不是对特定“廉政法规制度”进行全面评估。表2-11 地方政府制度廉洁性评估标准
李成言等设计了一个“廉政政策综合测评体系”，这套综合测评体系可以说是国内第一个具有廉政政策评估意义的指标体系。该体系由必选指标和或选指标两部分构成，必选指标是综合测评体系的核心指标，或选指标则是根据不同需要进行选择的指标。必选指标包括廉政政策的规范性、可行性和有效性；或选指标包括廉政政策的传播性、必要性、强度、协调性、适应性及外部性。其中，廉政政策的规范性主要对廉政政策过程、廉政政策文本和廉政政策反馈的规范性程度进行测评；廉政政策的可行性主要从技术应用方面、经济与财政方面、政治可能性方面、行政可操作性方面及政策风险方面进行测评；廉政政策的有效性主要测评廉政政策问题识别的有效性和廉政政策的外部性（图2-1）。当然，这套综合测评体系的重点在于结构性评估和过程性评估，对廉政政策绩效评估的关注有待进一步深化，并且针对特定廉政法规制度进行验证性评估，这给本书研究提供了发展空间。图2-1 廉政政策综合测评框架图
从理论研究和实践现状来看，廉政政策评估主要集中于廉政政策的文本性评估和结构性评估，旨在分析廉政政策本身的合法性和规范性。对廉政政策绩效评估关注较少，即使关注了，也没有采取有效的科学研究方法加以实践应用。从广义上说，诸如党风廉政建设工作考核及其责任制考核也是廉政政策绩效评估的一部分；但从严格意义上说，这些工作更多的属于监督考察范围，与真正意义上的廉政政策绩效评估仍有存在差异。二者的评估主体、评估对象和评估方法方面均不同，评估结果的科学性和公正性也不同。2.4高校系统廉政评估
高校系统廉政评估没有明显的类型划分，一般是把廉政工作评估与廉政政策评估融合一起。在中国压力型体制下，上级政府的任务要求可以顺利地下达基层政府，基层政府须无条件地执行上级政府的任务要求，否则会被视为执行不力，其主要负责人很可能会受到上级政府的批评甚至组织处理。检查是上级政府控制基层政府的一种工具，既能够强行向基层政府灌输任务观念，让基层政府与上级政府要求保持一致，又能够发挥权威作用，让基层政府不折不扣地执行任务。但过于频繁的检查会给基层政府造成负担，让基层政府忙于接待和应付，以致形式主义泛滥。检查属于内部评估的一种，在检查中，上级政府一般会派出专门的检查小组，按照约定的时间到达基层开展检查工作，主要检查方式是听取汇报和开座谈会。参会人员均由基层政府事前做好安排或指定。检查的过程是“认真”的，但并不能保证检查结果是科学的。例如，2011年9月，为了检查教育部直属高校执行《关于实行党风廉政建设责任制的规定》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》情况，教育部特意召开专项检查工作动员会，对检查工作进行动员和部署。检查小组成员均参会。会后，教育部成立15个检查组，赴75所直属高校开展检查工作。检查过程中，每一个检查小组组长的动员发言都是教育部统一提供，组长照本宣科即可。专项检查组采取民主测评、座谈及查阅资料等形式开展检查。鉴于是教育部组织的检查工作，高校党政“一把手”均会出席会议，以表示重视。10月26日，教育部召开专项检查工作汇报会，各小组汇报检查情况。客观地说，这种检查方式并不能真实反映高校廉政政策水平，高校领导往往把接受检查视为一件政治任务，与学校形象和个人业绩相联系，把检查视为向上级表达忠心或汇报工作的机会。其出发点与评估目标并不一致，并不是想发现政策问题，恰恰相反，只想报喜不报忧，甚至在自查自评阶段费尽心思给自己打高分且争取政策支持。这与检查的初衷是相悖离的。并且，检查小组成员大多是高校主要领导，现任或退休的，他们的高校工作实践经验固然很丰富，但这并不代表评估水平就一定高、立场就一定客观中立，且思维方式容易呈现官僚化特征。更重要的是，检查小组只是一个提供信息的渠道，是上级政府实施控制工具的中介，它们无力也无权解决实际问题。
高校系统的专项检查一般有专门的量化考核表。从近年来的实践来看，考核表主要针对高校领导班子和高校纪检监察部门等对象，考核重点是廉洁自律情况、责任制执行情况、惩防体系建设情况、反腐倡廉建设情况以及信访办案情况。代表性考核表如教育部《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》落实情况量化考核表（表2-12）、直属高校《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》实施情况总结表（表2-13）。从指标体系来看，前者重视主观评估，后者重视客观评估。表2-12 教育部《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》落实情况量化考核表续表续表续表续表续表续表表2-13 直属高校《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》实施情况总结表
党风廉政建设责任制考核是高校开展廉政评估的主要内容。一般的高校都有一一套相关的考核表。这些考核表以党风廉政责任制作为指标设计依据，一些指标本身就是对制度内容的直接提取。例如，某高校以学院（教辅单位）为重点，采取自评自查、组织考核以及民主测评公开评议相结合的方式，对校属各单位处级领导班子和领导干部执行党风廉政建设责任制情况进行考核（表2-14）。表2-14 学院（教辅单位）处级领导班子和领导干部落实党风廉政建设责任制情况自查评分表第3章廉政政策及其评估的理论问题界清廉政政策及其评估的内涵和特征是开展廉政政策评估的前提。廉政政策属于公共政策研究的重要内容，我们必须站在政策的角度来深入认识廉政政策的本质特征和内在机理，进而把握廉政政策评估的要素和程序。廉政政策及其评估无法脱离政策运行的基本规律和要求。本章旨在分析廉政政策及其评估的理论问题，揭示廉政政策的政策本质，明确评估的廉政政策意义和廉政政策的评估要求。3.1廉政政策3.1.1 廉政政策的含义
公共政策是人类社会的一种政治现象，也是现代社会最常用的词汇之一。但对于什么是公共政策，不同学者有着不同的定义。公共政策学创始人之一哈罗德·拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）从规范论的角度把公共政策视为“一种含有弥补、价值和策略的大型计划。”美国学者托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）从行为论的角度把公共政策定义为“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。”另一位美国学者詹姆斯·安德森（James· E·Anderson）则从过程论的角度把公共政策视为“一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”美国学者罗伯特·艾斯顿（Robert Eyestone）从关系论角度把公共政策定义为：“政府机构与它周围环境之间的关系。”这些定义对理解廉政政策的内涵提供了现实的思路和材料。规范论和关系论观点则提供了整体性视角，行为论和过程论观点为理解廉政政策提供了动态性视角。
当前，作为一种特殊的公共政策，廉政政策在学术理论界仍处于边缘地位，并没有引起学者们的普遍关注，如中国社会科学院和香港城市大学合编的《中国公共政策分析》年度报告中从未对廉政政策加以论述。其他分析当代中国公共政策的书籍也存在类似情况，相关理论成果较少。鉴于廉政政策是指导廉政建设和反腐败的方针准则和战略选择，本书认为有必要从理论上对廉政政策本身进行界定，以为深入研究廉政政策及其评估提供参考。
在国内学术界，李成言等把廉政政策理解为一种规范，认为廉政政策是指“法定组织为实现公共权力拥有者廉洁从政的目的，在廉政建设中制定的引导和规范公共权力拥有者行为的准则。”金太军等则把廉政政策定义为：党和政府根据腐败发生的特点和规律所实行的一系列反腐败的思想、战略、措施等的总和。国外学者则把廉政政策等同于反腐败政策、伦理政策等。可以说，这些定义比较合理地反映了廉政政策所属的政策领域特征，重视政策的表现形式和内在结构，但仍存在一些不足，如对于廉政政策对象的理解显得窄，只包括了公共权力的拥有者，而忽视了作为政策对象的廉政问题；对于廉政政策主体的界定显得窄，只规定法定组织，而忽视了非法定组织的参与作用；并且，不能从动态上把握廉政政策的发展规律。虽然国外学者把廉政政策等同于反腐败政策，符合政策事实，但由于受到学科领域的限制，并没有对廉政政策或反腐败政策本身的含义作出明确界定。
基于以上论述，本书从综合角度来界定廉政政策，认为所谓廉政政策是国家和社会为实现政治正义和建设廉洁政府，根据廉政建设和反腐败形势，结合公共权力的运行规律，对腐败现象和相关行为者进行综合治理的策略总和及活动过程。根据这一定义，廉政政策这一概念包括如下几个方面的具体含义：
廉政政策的决策主体是党和政府等公共权威者，参与主体是公民、专家与社会团体等社会力量，执行主体是政府机构及专门反腐机构。三个政策主体是一个有机系统，共同服从服务于廉政政策的工作要求。
廉政政策对象是廉政问题和公共权力者。廉政政策所要解决的问题都是那些关系到维持社会稳定与发展的重大问题，具有社会公共管理特征。廉政问题或腐败问题与廉政政策之间有着密切的联系。如何治理腐败，保护并实现公共利益，规范公共权力者的权力行为，是廉政政策的重要内容。
廉政政策手段包括惩处、预防、制度、教育和象征等。要求综合运用各种手段，标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，同时加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的治理腐败体系。
廉政政策的目标是有效地防治腐败并全面提高政府的廉政水平。从现实性角度来看，廉政政策在当前不可能完全消灭腐败现象，应以有效地把腐败控制在国家、社会所能容忍的范围之内为现实选择，零容忍是政治决心和追求目标。
廉政政策是一种特殊的公共政策。之所以特殊，在于它一方面与廉政建设和反腐败领域及公共权力的运作规律密切相关，具有鲜明的学科特色；另一方面它又不仅仅局限于本领域，而是一个与社会政策、刑事政策等相关的综合体。并且，廉政政策的制定主体要受自己制定出来的廉政政策的制约，即廉政政策一旦制定出来就具有相对的独立性。3.1.2 廉政政策的形态
为了深入理解廉政政策的含义，应进一步明确廉政政策的实质内容（即本体形态），了解廉政政策的表面形式（即现象形态）及廉政政策的动态过程（即过程形态）。本体形态、现象形态和过程形态是一个统一的整体。研究这三个形态，有助于我们科学把握廉政政策的内涵。3.1.2.1 廉政政策的现象形态
廉政政策的现象形态是指廉政政策的静态表现形式。“任何一项公共政策，只有借助于一定的表达形式，才能进行公布和宣传，从而表现出来。公共政策的公布和传递主要是借助由文字语言构成的书面形式，”即从静态上看，廉政政策表现为一系列政策文本，如法律、法规、章程、制度和通知等。这些具体政策文本是指导廉政建设和反腐败的现实依据，也是廉政政策研究的资料来源。廉政政策的现象形态不是政策文本的简单堆积，而是不同文本之间的有机整合。任何一个文本都是整个现象形态体系中的有机组成部分，离开其他文本内容支持的单独文本不可能形成强有力的廉政效应。
现象形态是廉政政策最表层的表现形式，也是廉政政策最丰富的内容。了解一个国家的廉政政策，一般是通过分析这个国家的具体政
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