走向基层治理现代化：以成都为个案分(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：赵秀玲

出版社：广东人民出版社

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走向基层治理现代化：以成都为个案分试读：

导言

成都有个很好听的名字，叫“蓉”，又被称作“锦官城”。成都以“天府之国”享誉中外，又是国家首批历史文化名城、中国最佳旅游城，2012年还被联合国授予“世界美食之都”的称号。像一颗璀璨的明珠，成都被镶嵌在中国西北的大地上。

在基层民主治理方面，成都市也取得了突出成就，尤其是自2003年始，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革实验区以来，各项探索和创新层出不穷，并形成了自己的特色，受到了党和国家的高度重视与赞扬。2008年，中共成都市委、市政府出台了《关于深化城乡统筹 进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，这是一个重要文件，它在全国创造了“六个第一”：首个针对村级公共服务和社会管理的文件；首次提出村级公共服务和社会管理的目标；首次系统提出村级公共服务和社会管理应当包括的内容；首次明确界定了村级公共服务和社会管理的责任；首次将村基本公共服务和社会管理经费纳入各级财政预算；首次提出村级公共服务和社会管理项目的实施，要让农民进行民主决策、民主评议、民主监督。2012年，成都市又在全国首创城市社区公共财政制度，全面建立城市社区公共财政制度，用于居民自治，经费由市级财政与区级财政共同承担。同时，还将经费直接提供给广大乡村，由开始每个村20万元，到后来的40万元，到2017年拟达到60万元，直接用于村庄公共管理和服务，尤其是基础设施建设。

成都市的基层民主建设取得的成就有目共睹，并且呈现出全面开花、影响全国的盛况，这标志着成都市基层民主自治已达到较高的层次与水平。如成华区成为“全国社会管理创新最佳案例”“全国创新社会管理示范基地”；锦江区先后获得“全国社区管理和服务创新实验区”（西部地区唯一获此殊荣的区县）、“首批全国社会工作服务示范区”、“首批全国社会组织建设创新示范区”（全省唯一一家）、“全国唯一智能化养老实验区”等称号，并因“社会组织管理体制改革创新——锦江样本”荣获“中国城市管理进步奖”；新都区因“五步工作法”“四化模式”，获“2012年中国十大社会管理创新奖”；温江区成为“全国第二批社会工作人才队伍建设重点区”“全国志愿者记录制度试点区”，2011年获得“中国十大社会管理创新奖”“全国首届优秀社工服务项目”一等奖，而“公益银行”志愿服务积分制被民政部评为“全国优秀志愿服务工作案例一等奖”。总而言之，成都市基层民主政治已进入一个新的历史发展时期，其丰富的内涵、创新的理念与方法、成功的经验以及未来的发展路向，都值得学界关注和研讨，从而为包括成都市在内的中国基层民主建设提供了有益的启示和理论支撑。

基于此，中国社会科学院政治学研究所“基层治理与民主建设”课题组一行人，对成都进行了为期十天的考察与调研，他们是赵秀玲、李梅、孙彩虹、李严昌、陈承新、王红艳、吴穹、郭雪婉、任启明等。在这期间，课题组对成华区、青羊区、金牛区、锦江区、温江区、大邑县、新都区以及彭州市进行了实地调研，以参观、访谈、对话、实地考察和召开研讨会等方式了解了许多实况，也得到了不少一手材料，对成都市基层民主治理有了更直观、全面、细致和深入的了解。这主要包括七个方面：一是村级治理创新与统筹城乡发展；二是基层协商民主与城乡治理；三是民主监督制度创新与基层廉政建设；四是政府职能转变与社区自治互动；五是社会组织培育与社会自治；六是乡镇公推直选与村居委选举；七是政府绩效考评中的民主参与，等等。

根据调研情况，课题组针对成都市基层民主治理进行了研究，着重从十个方面展开了深入探讨。其目的是，通过成都市的经验及局限，来思考中国基层民主自治的重要和重大问题，以期对中国基层治理的理论与实践提供某些参照。

课题组的分工情况如下：

第一章《分权与协同：成都基层民主治理的探索与创新》由赵秀玲执笔。

第二章《余杭、彭州两地基层协商民主制度创新的比较及启示——兼论我国基层协商民主发展的前景》由李严昌执笔。

第三章《自主治理视角下的乡村治理机制探索——以成都市村民议事会制度为例》由李梅执笔。

第四章《基层公共服务的供给机制与完善路径——以成都区县公共服务供给实践为例》由孙彩红执笔。

第五章《社会组织培育机制研究——以成都市锦江区为例》由王红艳执笔。

第六章《架构创新：建设基层服务型党组织的重要路径——基于成都等地实践的分析》由王红艳执笔。

第七章《探析变动中的治理边界》由陈承新执笔。

第八章《民主治理与群众路线的制度空间》由陈承新执笔。

第九章《城市网格化管理模式研究——以成都市成华区的实践为例》由吴穹执笔。

第十章《参与式治理的实践创新——以成都曹家巷自治改造为例》由郭雪婉执笔。

作为中国基层治理的典型，成都市很有代表性。在本书中，既有从宏观角度进行的梳理、概括与总结，又有微观的分析和探讨，也有关于具体制度创新的剖析与透视，更有跨地域的比较研究。像一张大网，本书将成都基层民主治理的方方面面进行了打捞和综合，可一观成都市在基层民主政治发展中所做出的重要贡献。值得指出的是，本书虽立足于一市，但却站在全国的视野，尤其是从中国基层民主自治发展的全局，以基层治理现代化的维度来探讨和思考问题，这包括整体发展动向、所取得的巨大成就、存在和面临的困局、未来的发展方向等。换言之，通过成都市包括各区县的细致研究，可为整个中国基层民主治理提供一个样本，以起到“小中见大”之效；从基层治理现代化的高度，有着基于全国基层民主治理的问题意识，将有助于更好地理解和总结成都经验。总之，在宏观与微观、静态与动态、理论与实践、现实与未来的多元互动中，把握成都乃至于全国的基层民主治理，方能达到较为科学、辩证的认识和把握，从而使研究既接地气又有理论的透力。当然，由于时间匆促，也由于研究的问题的复杂性，还由于撰写者水平的限制，有些方面的把握和分析并不十分到位，不足和错处在所难免，这需要今后的继续努力和进一步提高。

除了成都市，中国社会科学院在全国还有不少联系点甚至是研究基地，如杭州市即是其一。杭州与成都两市，一东一西分处于中国东西不同的区域，并都以基层民主治理享誉全国。通过杭州的考察与调研，我们曾取得了丰硕成果；而今，以成都市调研为基础的文章结集出版在即，希望它能得到学界的关注，也望能为包括成都市在内的中国基层民主治理贡献自己的绵薄之力。赵秀玲2014年9月9日于北京

第一章 分权与协同：成都基层民主治理的探索与创新

一般人总认为，改革开放以来中国经济得以腾飞，而政治变革则相当滞后。表面看来，这种看法有其合理性，但仔细推敲，它既缺乏内在逻辑又与事实相违，因为经济和政治不可分，而没有政治发展的经济增长既不可能也难以想象，更何况中国政治尤其是基层民主政治一直处于不断的变动和发展中。成都的基层民主治理即是如此，它像全国各地的许多典型一样，进行了大胆且富有成效的探索和创新，这为基层民主也为整个中国民主政治注入了新鲜活力与动能。通过成都市的基层民主治理，我们既可看到其独特性，又可理解中国基层以至于整个中国民主政治发展的实况，从而做出更真实、可靠和有效的价值判断。

一、基层权力的剥离与细分

法国思想家孟德斯鸠曾指出：一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，充分保障人民的民主与自由，就必须以权力约束权力。如立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。权力的高度集中既容易导致腐败，也不利于民主政治的健康发展。所以，改革开放以来，“放权”被放在一个至为重要的位置，以至于邓小平将之看成“最大的民主”。他表示：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”从民主政治的角度说，村民自治和城市社区自治即是中国向基层放权的最好表现形式。换言之，正因为赋权于民，中国基层民主政治才获得了长足发展。不过，由于放权并非易事，有时甚至会面临各式各样的阻力和困局，所以中国基层民主政治发展也一直处于“放”与“收”的矛盾纠结中。当然，在大势所趋之下，权力的分离总是不断突破和超越权力的集中，像浙江武义村民监督委员会的建立是如此，而成都市在此所做出的努力更有代表性，它对于基层权力的分离达到了相当精细的程度。（一）自上而下的“纵向分权”

长期以来，由于中国政府实行的是一元化领导的权力体制，所以从中央到地方再到广大农村，均为“一竿子插到底”的权力运行方式。虽然改革开放以来，村（居）民自治在此已大有改变，但统一性和自治组织过多承载政府职能的状况一直存在，有的地方还相当严重，这必然导致基层民主发展的举步维艰。对此，成都市与其他地方一样，对于上下级权力实行了大胆改革，只是它的举措更有创意，也更有普遍性意义。

一是公共财政资金的管理权和使用权下放。关于公共财政、公共服务及其对于民众的重要性，有学者这样认为：“在现代社会，尤其是公共部门，财政是公共体系运作的血液。要对整个公共体系进行改革，从管治血液入手最为有效。”“公共财政是政府有效提供公共服务的经济基础。”“在谈到公共财政时，人们常说‘取之于民、用之于民’。但很少有人理解‘取’和‘用’这两个过程的民主化的重要性。”“政府提供怎样的公共服务？如何使用这些服务？这方面需要公共参与。否则，公共财政不能有效解决收入分配不公的情况。”长期以来，由于城乡二元分割的体制，中国广大农村的公共服务往往多由农村居民通过筹资、筹劳等方式自行解决，政府财政中农村资金的缺位不仅造成农村公共服务发展滞后，也严重制约了村民自治发展。成都市在统筹城乡改革中，一个重大的创新就是，改革政府财政管理体制，在政府财政预算中单列村级公共服务专项资金，加大公共财政向农村基层社区的倾斜力度，并将其管理和使用权直接交给村（居）民自治组织和广大居民群众。众所周知，原来的政府财权是牢牢掌握在自己手中的，即使向下尤其是下发给广大农村也是由政府说了算，该发放多少，钱怎么花，都由政府掌控。这种行政式管控有其优点，但也有明显的不足，最突出的表现在这种“代民行权”，有时人民群众并不买账，更不满意。用群众自己的话说就是：政府不一定知道我们更需要什么，该怎么用这笔钱。基于此，2009年成都市出台了《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》和《成都市公共服务和公开管理村级融资建设项目管理办法》等文件，首次提出市、县两级将每年从财政中划拨给每个村（社区）每年不少于20万元的专项资金，用于公共服务设施的建设。后来，成都市又修订出台了《村级公共服务和社会管理专项资金管理办法》，其中将20万元专项资金提高为不少于40万元，2017年前更要达到60万元。还有，自2012年始，成都市又在全国率先建立城市社区公共财政制度，设立城市社区公共服务和社会管理专项资金，用于社区民主管理、教育培训、设施维护和维修、文体公益活动、社会组织培育发展、环境治理、志愿服务等社区自治事务，并规定：专项经费的使用，必须经过“提交公示项目议定——论证项目——组织实施”这三个步骤。也就是说，这笔资金怎么花，花在何处，都交由居民议事会协商决定。以往，由市县政府下达农村的财政资金，往往要几经周折，并附加各种限制和规定，而今，成都市简化了手续与程序，直接交由村（居）民实行民主管理和使用，这种 “放权”，既是政府财政改革的创举，也是一种民主观念更新，是真正赋权于民的具体体现。

二是将村（居）委所承载的过多的政府的行政职能剥离开来，交由工作站、社会组织、服务中心等承办，做到社区自治职能归位后的政社分离。以成都锦江区为例，2008年下半年，它在成都率先对社区治理机制进行改革，从而剥离了社区以往所承担的政府和街道的大量行政职责，向真正的社区自治组织迈进。新的社区居委会从过去的办公室办公，转为在院坝里办公；而工作也从过去的忙于街道交办任务，变成紧紧围绕居民需要进行。这一转变非常重要，它克服了长期以来村（居）委所面临的行政化问题，真正放下包袱，回归民主与自治的轨道。

三是将村（居）委的权力进一步下移，让村（居）民小组和院落及楼栋自治成为新的自治单元与增长点，极大地弥补了村（居）委自治的不足。以往的村民自治重心在村委会，近年来，有下移至村民小组的趋势，因为中国农村地域广大、村委会人员有限，要真正发挥自治功能，必须重视村民小组的作用，使之成为自治的主体。成都市农村最典型的例子是，探索和成立了以村民小组为基本单位的“村民自治大院”。2011年，成都邛崃市油榨乡马岩村按地域将全村分为五个服务区，成立了五个自治大院。每个大院民主选举院长1人，联络员1-3人，负责自治大院的具体工作。这种权力的分配和调整，既符合村民自治精神，又极大地调动了村民小组的积极性和创造性，还缓解了村委会的工作压力，是一种有益的制度创新。在社区自治中，由居委会担任主要职能，到放权给院落和门栋，这也是近年来全国基层迈出的重要步伐。其中，成都市在此更具规模效应、制度化、程序化和可操作性，从而成为全国的典型。成都市的具体做法是，“根据院落分布情况、地缘关系和居民特点，按照‘规模适度、居民认同、有利自治、便于服务’原则，在充分尊重居民意愿的基础上进行自治单元划分，规模较小且居民人数较少的院落、小区，形成自治单元、成立一个自治组织，规模较大且居民人数较多的院落、小区，划小成几个自治单位、组建若干自治组织。对于具备条件的依法建立业主委员会，暂不具备条件的，成立住委会或家委会、院委会等自治组织，实现自治组织在院落全覆盖”。为了更好地将自治权向下转移，成都市许多社区还建立楼栋自治，在更小的范围内赋权于民，从而更好地发挥人民群众的自主性和创造性。比如，原来居民的亲属、婚姻、收入、就业、低保、住房、计生等20多项认证材料，均需社区出具，但由于各种原因，工作很难开展，更难令人满意。然而，将之交给院落办理后，由于居民有工作积极性，又与院落、楼栋比较熟知，所以效果很好。为了更好地赋予权力，兴蓉社区居委会还给每个院落制作一枚“院落公章”，从而使院落拥有自治事务的决策权，兴蓉因此成为全国首位拥有“院落公章”的社区。总之，成都社区居委会主动将部分权力交给院落议事会、院委会、楼委会等，让后者充分发挥自治权力和功能，自己负责指导、协调和服务，这是一种“自治家园”建设的拓展与深化。（二）同一层级的“横向分权”

除了自上而下的“纵向分权”，中国基层民主治理还存在着同一层级的“横向分权”。如果说，前者属于权力的抓大放小，逐渐强化和深化自治主体的功能；那么，后者则多是权力瘦身，将经济、社会服务等部分功能还给市场和其他基层组织，以实现更有效的治理。因为作为基层组织，不论哪一层级都难以负重过多的功能，都需要进行相应的分权。在此，成都基层民主自治主要在三个层级进行了“横向分权”。

一是将乡镇政府、街道办的经济职能剥离出来，强化其公共服务和社会管理功能。由于乡镇政府和街道办长期负有发展地方经济的重任，导致其工作“重经济、轻管理、弱服务”，加之其非专业性、利益驱动和人力不足等方面的局限，势必影响其公共服务和社会管理职能的有效发挥，更容易导致干群矛盾。因此，成都市在此进行了改革和创新，在乡镇一级，提出：“以转变职能为突破口，以效能建设为重点，突出乡镇政府社会管理和公共服务职能。探索建立符合乡镇职能定位的考核指标体系，取消与乡镇职责不相适应的目标考核项目” ，以加快乡镇职能向社会管理和公共服务转变。在城市街道层面，剥离街道的经济管理职能。如温江区永宁镇剥离其承担的经济发展、土地整理、招商引资、协税护税等经济职能，同时建立了相应的经济公司，这样在行政和经济双轨制运行中各行其道，既有利于永宁镇的经济发展，又使其公共服务和社会管理步入一个新台阶。又如，成都锦江区在剥离街道的经济功能的同时，通过调整街道办内设科室，取消经济科室，成立社会事业科、社区管理科、社会组织科，强化其在基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理等八个方面、35项具体职责。我们从“2010年成都市街道目标绩效考核参考样本”上可以看出，街道考核内容分为社会管理、公共服务、基层组织建设、工作评价四个部分，权重分别为：社会管理30％、公共服务15％、基层组织建设15％和工作评价40％。而乡镇考核内容的权重分别为：经济发展20％、社会管理15％、公共服务15％、基层组织建设10％和工作评价40％，其中“经济发展”部分，并不是以往的主要经济指标，而是农村产权制度改革、农村土地综合整治、产业发展规划、特色产业发展、促进农民增收、示范线（带）建设等等，主要以促发展、促增收为主。由此可见，社会管理和公共服务项目在乡镇街道职能中所占的重要位置，考核指标的调整和改革从制度上确保乡镇、街道职能的分离和“归位”。通过横向分权，政府职能部门才能轻装上阵，有时间、精力和能力做好社会管理与公共服务工作。

二是将村（居）两委的部分权力剥离出去。首先，成立村民议事会、监委会等组织。在很长一段时间内，村两委一直是村（居）民自治的两个主要权力中心，有不少地方还将两委合而为一，即党支部和村委主任“一肩挑”。然而，浙江武义村民监督委员会的建立改变了这一局面，即将村两委变成村两委加村监委三权分治的情况，这大大改变了权力的过于集中。而成都市则在村二委的格局中，又创造性地设立了村民议事会组织等，从而形成村党支部、村委会、村民议事会、村民监事会并设，分权并治的村级治理格局。早在2008年，成都双流、邛崃和彭州等地为了配合农村产权制度改革，先后成立了村民议事会；到2009年则在成都农村和涉农社区进行普及；2010年成都在3343个村（社区）下达了《成都市村民议事会组织规则（试行）》《成都市村民议事会议事导则（试行）》等文件，全面规范村民议事会的人员组成、职责权限、运行机制等。按照规定，先由村民选举产生村民小组议事会成员，再由每个小组推选3-5人组成村民议事会。村民议事会在村民大会或村民代表会授权的范围内负责村务决策、监督、议事，是村民自治事务的常设议事决策和监督机构，对村民会议负责并报告工作。而村委会则变成执行机构，并接受村民议事会的监督。其次，将村委会与村集体经济组织在人员、职能上实现完全的剥离，使村委会专注于公共服务与社会管理。成立以股份合作社为主要形态的集体经济组织，实行独立自主经营，发展和壮大集体，逐步建立现代企业法人治理机制。再次，将村委会的行政职能剥离出去，在农民集中居住的农村新型社区建立社区工作站，在非集中的建制村建立综合服务站，承接政府公共服务和社会事务工作。工作站承接的公共服务按照“权随责走、费随事转”的原则开展工作，使村委会职能回归自治本位。与此相关的是，城市社区也设有议事会和监事会，成为与居委会并设的自治组织。如成都武侯区黉门街社区由民主推选出20人，组建“社区民情议事会”，作为社区自治事务的常设议事和决策机构，由社区居委会议授权，讨论决定社区公益事业建设事项和涉及居民切身利益的重大事项。由此可见，成都村（居）委在分权上的制度创新，以及在实施上的广泛性和有效性。当然，在全国其他地方也有村民议事会的建立，但却远不能与成都相提并论。如江西赣州兴国县均村乡上洽自然村已确立村民议事会制度多年，但“议事会不会定期举行，村里在议事代表遴选方面也没有太多条文规定，只是沿袭了传统的乡村‘长老会’，并没有制度创新”。在比较中，更可看出成都议事会等的制度创新与独特性。

三是在院落等更小自治单元进行分权。设置院落居民自治小组（具备条件的要依法建立业主委员会，暂不具备条件的，成立住委会或家委会、院委会）、院落小组议事会等自治组织，自治小组成员由1名小组长和若干成员组成，每户一票选举产生，在院落党支部的领导下开展自治工作。成都高新区探索了“三驾马车”的院落自治管理体系。所谓“三驾马车”，是指院落党支部、院落议事会、院落居民自治委员会（简称院委会），在此，院落党支部是领导核心，而议事、决策、监督权交给院落议事会，院委会则成为服务和管理的执行机构。另一典型例子是，在成都邛崃市油榨乡马岩村的民主理财监委会中，也实行了分权，这就是所谓的民主理财“五瓣梅花章”。它具体规定：将理财章一分为五，五瓣印章分由公推直选的五名民主理财监督员管理，每张发票报销则必经五人盖全，否则不能入账报销。这可谓是更小层级的分权制约机制。

成都在基层实行分权治理，虽由纵、横两轴形成了较为复杂的坐标体系，但它仍有自己的特点，这主要表现在全面系统、具体细致、深入有效以及目标明确。如果从功能上划分，成都基层权力主要有三大分离，即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，以便使基层各权力组织各司其职、相互制衡、取长补短，以避免权力高度集中所导致的腐败、随意和低效。

二、多元参与的协同治理

为克服权力的过度集中，成都基层民主治理采取了非常严密、细致的分权，但这只是问题的一面。另一方面，如此繁复的权力分离又需要一定的协调和统合，否则就会导致权力的分散甚至消解，其负面作用会更大！另外，随着世界发展的一体化、城乡关系的二元对立、社会问题的复杂化、利益诉求主体的多样化等诸多因素的出现，这就要求我们在解决问题时，必须突破传统的单一、静态和孤立模式。因此，如何在分权中，使各个权力组织既能发挥自身的潜能，又能在相互作用中创生出一种机制效应；如何在矛盾、纠结、对立中寻找平衡与协调，就变得十分重要和迫切。正如习近平同志所强调的：“我们提出全面深化改革的方案，是因为要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性。”在此，成都市推出了各式各样、别具特色的制度创新，并形成了一个多元参与、协同治理的新机制。（一）城乡一体化联动机制

作为国内首个城乡统筹综合配套改革试点单位，成都市在城乡一体化上建立联动机制，这表现在经济、政治、文化和社会建设的各个方面。在经济上，成都市从财政上给村（居）委直接拨出专项资金，用于公共服务和社会管理建设，其数量呈逐年增加之势。在文化上，实行地域文化一体化战略。虽然根据不同情况，将成都划分为1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区，但户籍制度改革后城乡统一户口，实行整个成都市的“一域化”设计和管理，这为打造富有特色的成都文化一体化具有重要意义。据报道，成都在全国首次创立了乡村规划师制度，派专业规划师驻镇进村，为城乡规划提供人才保证。特别是2009年以来，成都按照世界现代田园城市的理念，对规范进行了进一步调整和提升，突出强调治理大城市病以及人与自然疏离等问题。目前，成都已做到城乡每一寸土地都纳入规划管理。这是一种更大视野与规模的协同治理，是观念和方法上的重大突破。不过，最有代表性的还是在基层民主政治上的探索与突破。

一是全面推行“公推直选”基层党组织领导班子。基于村居民自治中民主选举的快速发展，成都市将这一举措在全市城乡基层推广。早在2003年，成都市就在新都木兰镇试点，全体党员以无记名投票方式差额直选镇党委书记，这是全国首次在乡镇进行的公推直选活动。2004年，在成都市范围内推行“群众民主推荐、党员直接选举”的公推直选试点，采取党员群众公推、党员大会直接选举的办法，产生了村（社区）党组织领导班子和镇党委书记。从2006年始，成都市全面推行乡镇党委书记公推直选，后又将“公推直选”扩大到重点企业、学校、医院，由此，“公推直选”在成都市基层全面铺开，范围进一步扩大，城乡联动的机制形成。2007年，成都市正式下发了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，以文件的形式确立城乡基层联动的格局，全面推行乡镇党委书记和村（社区）党组织领导班子成员的“公推差额直选”，并将之向学校、医院、企事业等基层党组织延伸。可以说，这是成都基层民主在城乡协同治理中的典范，具有重要的理论价值和现实意义。

二是构建城乡一体化的党员活动管理机制。自2008年始，成都市建立城乡一体化的党员信息管理体系、党员服务体系、党员培育体系、党内激励关怀帮扶机制、党员共管机制，并试行《中国共产党党员证》制度，探索和破解流动党员的管理难题。对此，李源潮曾表示：“成都颁发党员证是党员制度的创新。流动党员持证参加党的组织活动是党员管理办法的举措之一。”在此，城乡党员获得了统一的活动与管理机制。

三是城、乡通过“联动”，均建立起议事会。这主要包括三个层面：第一，城与乡协同建立议事会。如2012年成都市下发的文件中，就有这样的规定：“为规范城市社区居民自治机制运行，提高居民自治事务民主决策、民主管理和民主监督水平，在借鉴村级治理经验的基础上，市委组织部、市民政局制定了《成都市城市社区居民议事会组织规则（试行）》”等四个配套制度。这里的“借鉴村级治理经验”，指的就是城市社区对于村民议事会成功经验的吸纳，其协同治理是自然而明确的。第二，跨社区建立联合议事会。如成都温江区瑞泉馨城是由来自涌泉街道的七个不同社区组成，它们建立了“联合党委”和“联合议事会”，共同决定整个农民集中居住区的“大公共项目”建设。不仅如此，除联合议事会外，还有联合管委会、事务监督委员会和业主委员会，从而形成“四会联治”，在相互制约与促进中，达到联动式发展。第三，建立农村跨村联合议事会。如成都温江区永盛镇于2009年，率先探索和建立了跨村联合议事工作机制，其具体程序是：由镇相关负责人、各涉农社区议事会召集人、二至三名议事会成员代表，共组联合议事小组，收集和整理多个社区的共同性话题，进行“共商、共建、共管、共享”。另如，成都金堂县三星镇探索建立了“5+1”运行模式，这包括联席会议制、中心工作首位制、议事会组级信息员制、议事会年会制、试行坐班制和严格经费保障制，进一步发挥村民议事会作用。所谓“联席会议制度”，是指由乡镇出头，让涉及共同事务的村（社区）推出议事会成员代表，建立议事会代表联席制度。所谓“中心工作首位制度”，是指镇村（社区）将议事会作为重大事务或重点工作开展，以突显议事会的表率作用和重要意义。所谓“组级信息制度”，是指在重点信访组，选出一名优秀的小组议事会成员作为信息员，建立组级信息员制度，以确保镇党委和政府能够更好地了解基层信息。所谓“村组议事会年会制度”，是指由镇党委主持，召开的全体村组议事会参加的会议，主要解决全镇人民群众关心的紧急迫切的重要问题，在原则上每年召开一次。所谓“坐班制”，是指让议事会成员通过坐班，有助于调动其参政议政的积极性和创造性，为村级民主管理贮备优秀干部。所谓“经费保障”，是指从镇财政拨款来支持村议事会的工作，并通过评奖对获得优秀议事会成员给予奖励。很显然，这种将乡镇、社区与村的议事会进行联动合作的方式，既理顺了不同层级的基层组织关系，又达到了资源共管、共享的整合作用。

四是市、县、乡、村的联动监控，以防止基层腐败，尤其是经济贪腐。如成都开发应用全市统一的农村集体“三资”信息化监管系统，实现了分级管理、网上查询、实时公开、在线监管等功能，市、县、乡、村“四级”网络互联互通，对基层权力运行和农村集体资金、资产、资源使用事前预防、事中监督、事后处置的全过程监督，真正管住随意性。这是城乡更大跨度的联动机制，对于基层腐败治理作用甚大。（二）多元主体参与的协同治理机制

既然基层权力被分给不同的治理主体，那么，多元主体的共同参与协同治理就显得非常重要。成都基层民主治理尽管紧紧围绕中央提出的构建“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，但具体做法又有所不同，从而形成了自己的协同治理机制创新，概括起来有以下几个范例。

一是成都锦江区的“五有”院落自治。所谓“五有”院落，指的是一有党组织、二有自治组织、三有服务平台、四有居民公约、五有自治活动。在这“五有”中，党的领导为核心，这包括三个方面：建设院落党支部，创新党员登记，实施“双亮”行动。最有代表性的是“双亮”行动，即在院落设置的公示栏中，让院落党支部亮责任、院落党员亮身份，并作公开承诺和组建党员志愿服务队，做到“问题面前有党员，党员面前无问题”。值得注意的是，锦江区的“五有”院落自治，除了院落居民的参与，还与物业公司等服务平台建立联系，与驻辖区单位形成共治的协商机制，这就有助于多元主体的共同参与和协同治理。如宏济新路137号原是市天然气公司废弃点，然而，通过街道与周边开发商、物管公司、市天然气公司以及规划部门进行沟通和协商，将它建成养老助残的关爱站和文化活动中心，从而实现了由院落多主体参与的协同共建机制。

二是成都武侯区的联动参与机制。最突出的玉林街道黉门街社区，它有五支队伍参与自治，这包括：院落居民自治管理小组成员、院落民情代表议事会成员、门卫、楼栋长、居民骨干，聘请义务调解员，组建了治安巡逻队、应急处小分队，共同参与社情民意的收集和矛盾纠纷的排查、发现、化解工作。黉门街社区的联动参与主要通过四个途径：黉门夜话、民情气象部、院落民情会和民情日记，而问题和矛盾的化解也经过“三级联动”：邻里纠纷院落调，院落矛盾社会调，社区难题街道解。而各级解决不了的问题，再交由上一级处理，从而做到“小事不出院，一般事不出社区”，最后的难题才由街道去解决。应该说，黉门街社区实行的联动参与机制，坚持由群众做主，管理和服务让群众参与，并与政府管理和社区自治实现了有效对接，达到了较好的社会效果。

三是成都青羊区社会组织培育的“聚力”行动。这种“聚力”首先表现在，党委主导下开展的社会组织“孵化领航”，这包括：组织专业机构进行“枢纽式”孵化，推进党组织“无缝式”覆盖，突出党员骨干的“辐射式”带动。其次表现在，让政府、企业、专家、群众等各方面力量参与进来，在政府促办、社会组织助办、精英领办、公众参与的情况下，达到社会组织培育效果的最大优化。这就建立了这样的社区组织体系：以网络化为基本方向，通过多元资源的整合与共享，推动了由“施受关系”向“互惠关系”的重大转变。

四是成都成华区“1+6”互动治理模式。在成都成华区龙潭街道秀林苑小区的“1+6”模式中，所谓的“1”，指的是居住区的党组织，而“6”则指的是居住区的联合管委会、联合议事会、业主委员会、集体经济组织、物管公司、市民中心。在此，党组织居先为一，起领导核心作用，强调的是凝聚力；而联合管委会、联合议事会、物管公司则是独立运行，实行的是市场化运作，对居住区起到沟通和运行作用；市民中心提供公共服务，保障民生需求，是重要的压舱石。2014年5月20日，成华区全面启动“全国社区治理和服务创新实验区”建设，提出了2016年通过实施“院落+社团”自治工程，完善以“街道居民自治联合会——社区居民自治委员会——院落（小区）自治协会”为主要形式的居民自治新机制，构建以院落为基础、社团为主体、治理为核心、服务为根本的社区治理新体系，促进政府治理、社会自我调节与居民自治的全面和良性互动。这种具有互补互动的广泛协同方式，是一种善治、和谐的治理机制。

五是成都新津县“1+3+3”的三步渐进模式。在成都新津县邓双镇岷江小区的“1+3+3”模式中，所谓的“1”，指的是在镇党委主导下，建立联合党委，以便整合小区的党建资源。其具体做法是，由镇党委领导，采取“公推直选”方式，在小区选出书记、委员，并按楼栋建19个党小组，形成小区设党委、分片设党支部、楼栋设党小组的组织体系。第一个“3”，指的是在联合党委主持下，建小区的管理委员会、联合议事会、监督委员会，进行小区的自我管理。第二个“3”，指的是在小区管理委员会主持下，成立物业管理公司、劳务公司、资产管理公司，增强小区的服务和管理功能。总之，岷江小区通过“一委、三会、三公司”，形成了联合党委领导、联合议事会决策、管理委员会执行、监督委员会监督、社会组织和工青妇等群团组织参与服务的自治管理体系，这是一种井然有序、循序渐进、科学发展的治理方式。（三）程序完备的管理制度机制

成都基层民主的协同治理还表现在制度的设计、安排和实施等方面。一项制度创新的始末往往都不是单一、简单的，而是赋予了其复合性与协调性，并充分发挥其因果关系、相生相长、相得益彰的内在机制与作用。因此，成都基层民主治理探索和创新往往都要经过如下的协同程序：组织建设、制度保障、授权环节、实施过程、监管督察、考核评比等。

一是组织建设。这里主要包括党组织、政府组织和自治组织，这是成都市基层民主治理的起点和要点，因为没有组织建设的任何治理都是立基不稳，甚至会迷失方向的。所以，在每项制度创新中，成都市都是先抓组织建设，力求使各级组织发挥其先进性、指导性、规范性、正确性，从而起到火车头和中流砥柱的作用。像成都锦江区建设“五有”院落之前，是先将党组织和自治组织引入院落，实行了全覆盖和权责的明晰化；成都武侯区黉门街社区的“三化一制”管理创新，也是以区域化组织构架为先导；成都成华区龙潭街道秀林苑的“1+6”治理机制，按“双重覆盖、双重管理”的思路，探索符合农民集中居住区实际的基层党建模式；还有成都高新区的“三驾马车”自治管理体系，其组织体系为：院落党支部为院落自治的领头人，院落议事会为院落自治的决策和监督机构，院落居委会为院落自治的执行机构。

二是制度保障。成都基层民主治理机制非常重视建章立制，注重制度的体系化、系统化、完备化和细致化，这为组织建设的推行起到制度的支撑和保障作用。具体而言表现在：第一，与党和国家的民主政治建设思路与精神协同一致，有时还具有相当的超前性。第二，制度设置的具体化和针对性，这往往表现在一制一规定或一制多规定，这是制度配套建设的突出表现。第三，建立符合本地实际的制度规定，从而使制度建设落到实处，也增加了制度的实效性和创新空间。第四，制度规定的细化，除了整体层面的制度外，成都市具体而微的制度规定较多，这在全国很有代表性。以成都院落自治为例，成都市民政局曾下发了《关于加强社区居民院落自治的指导意见》；而成都高新区在确立“三驾马车”，让院落自治有了组织载体和保障后，还进行了制度建设，制定了《院落党支部组织工作规则》《院落议事会组织议事规则》《院委员会组织工作规则》等，这既是对成都市院落自治指导意见的丰富，又使得院落自治有章可循，避免了人为的“乱治”。

三是授权环节。如果说中国基层民主政治取得哪些成就，毫无疑问在建章立制上为其一，因为改革开放以来，在村（居）民自治等基层民主政治发展中建立了不少制度。不过，不容讳言的是，许多制度却难有成效，其中一个很重要的原因是没有被真正赋权，或权力有失协调。成都市在此迈出了重要一步，与制度创新相伴的是对于授权的重视，从而使制度发挥其威力，起到了应有的效用。以村民议事会为例，这一制度并非只是一个设置，更不是形同虚设，而是被赋予了实际的权力，即具有与村两委职能有别的决策权和监督权。成都曹家巷老旧房改造也是如此，“自改委”的设置有其相关的制度规定，但更重要的是赋予其权限，有人这样概括说：“自改委还在民政部门进行登记备案，并成立自改委党支部，建立明确的例会制度和协作工作机制，以及自改委自身运作和规范管理的章程，具有‘纯公益、全参与、多角色’等特点。主要工作是定期听取政府平台公司及相关政府职能部门的工作进展，表达群众意愿，在入户宣传摸底、住房甄别公示、改造过程民主监督等多个环节发挥重要作用，同时全程参与项目规划设计方案及搬迁方案制定及优化。”同时，在成都高新区的院落自治中，在有组织、有制度之后，还有授权环节，如居民的婚姻、收入、就业、低保、住房、计生等20多项论证材料，原来都是由社区办理，现在则将论证权下放给院落议事会，并给每个院落特制了一枚“院落公章”，从而赋予了其院落自治事务的决策权。看来，授权是不容忽视的环节，它是保障规章制度落到实处的尚方宝剑。

四是实施过程。这是更加关键和实际的一个环节，在此方面成都市投入更大、用力最多，所产生的效果也是明显的。我们注意到，成都创新的每项制度都有详细、具体、合理、有效的实施方案、步骤。如成都金牛区建立“联户连心”机制，充分发挥议事会作用，其“做法”表现为：一个平台，夯实“联户连心”基础；一个会议，架起“联户连心”沟通桥；一个制度，加强“联户连心”纵深度；一个办法，体现“联户连心”攻坚力。从“一个平台”“一个会议”“一个制度”和“一个办法”中，可见“联户连心”制度实施的方式、过程与成效。

当然，在监督、考核、评议等方面，成都市的基层民主治理也有自己的特点。如温江区通过实行“工作开展例会制、成员管理积分制、执行结果验收制、全程全面公示制”，加强对村民议事会、村监委会的管理和监督，充分发挥“两会”的自治主体功能。应该说，在民主管理制度机制建设方面，充分体现了成都基层民主治理的系统性和优化程度，这也是协同合作的重要表现方面。（四）网格化的协同治理方式

在基层民主治理方式上，成都市协同发展最突出的特点是网格化。这种“网格化”突破了点、线、面的单一，而赋予了治理方式以结构性、系统性和科学性，从而容易产生更大的效应。如青羊区2011年推出了《深化社会体制改革 加快推进社会建设六大行动计划》（2011—2015），开展构建区域化社区治理格局、均衡化社会发展体系、多元化社会组织结构、规范化社会引导机制、系统化社会管理机制。旨在“打破政府是社会管理唯一主体的现象，在基层铺开了一张从社区到社会，从百姓到政府的‘自理网’，形成多渠道、多主体、多手段的社会管理新格局”。这种“网格化”特点是非常突出和鲜明的。另以成都武侯黉门街社区为例，在创新社区管理与服务的方式上，它至少有三个层面具有网格的结构性特点：

一是以“三化一制”的模式进行创新。所谓“三化”，指的是区域化组织构架、网格化功能服务、院落化自治管理。通过“三化”，分别达到“形成组织资源与工作力量充分整合的格局”“搭建公共管理与便民服务拓展延伸的平台”“探索民主管理与自助服务不断创新的模式”，这三者之间又是先组织、后管理和服务、再自治的结构方式，既有层次的分别又有统一性。所谓“一制”，指的是联动参与机制，其目的是“实现掌握社情与化解矛盾有效衔接的目标”，对于前面的“三化”来说，是具有目的性的内容。可以说，在“三化一制”中网络式的结构性是非常明显的。

二是在“三化”中有“一化”为“网格化功能服务”。其中主要包括如下内容：第一，网格片区划分“一人一格”。以街道为条、院落为块，将社区划分为8个网格片，8名综合服务协管员“下沉”到片区，实行“按格定岗”包片负责制。按《综合服务流程手册》《综合服务管理员行为手册》《民情手册》，坚持“一岗多责、一员多能”，既是人民调解员、法律宣传员、信访代理员、维稳信息员，又是流动人口信息采集员、民情民意专递员、社会事务服务员，实行“天天下院落、情况全掌握，出门一把抓、回来再分家”的工作模式。第二，网格公共服务“确保四有”，这包括有队伍、站点、设施和经费。所谓有“队伍”，是指由每个网格上的综合服务协管员牵头，组织驻区单位志愿者和居民骨干成员组建各类的“志愿服务队”，协助社区将公共服务延伸到单位、商铺、院落和家庭。所谓有“站点”，指的是在主要路段设置治安巡逻点（岗），在居民院落设立流动人口信息采集、计生服务、就业申报等服务站点。所谓有“设施”，指的是统一为每个网格协管员配备电动自行车，在院落设立门卫室和自治管理小组活动室，配备信息公开栏、宣传栏等必要设施，添置健身器材等。所谓有“经费”，指的是网格协管员报酬待遇由街道统筹预算，公共服务按照“费随事转”的原则拨付，重要节日时组织居民开展活动的经费直接配备到每个网格。第三，网格便民服务“实现三通”。这三通分别是“黉门一卡通”“孤老一键通”“互联信息通”。所谓“黉门一卡通”，指的是将社区借阅图书、爱心换购生活用品、志愿者爱心积分等多种社区服务功能，集成到一张卡片上，实行一人一卡制度，进行信息化动态管理，以方便辖区居民参与社区和网格片区的组织活动。所谓“孤老一键通”，指的是通过装设呼叫救助电话，将生活不能自理的孤寡老人、空巢老人和残疾人，与社区卫生中心、社区服务中心、社区警务中心、志愿者服务队伍以及网格协管员等全面对接，随叫随到地提供上门服务。所谓“互联信息通”，指的是通过“手机飞信”“超级信使”发布单位用工、就业培训、便民服务等信息，同时收集居民群众的困难求助和服务需求。应该说，这是借助现代信息传播手段包括新媒体进行的网格化服务，其协同治理的结构方式甚至具有立体化特点，其关联性、纵深度、细密化和人情味儿令人叹服！

三是在“区域化组织构架”中，也表现出网格化的结构性特色。第一，“社区双总支”同步运行。这表现在两点：在纵向上，推选“社区党支部——网格片区党支部——院落（楼栋）党小组”模式；在横向上，联合驻辖区机关、企事业单位和“两新”组织党组织，民主推选30名区域党员代表，从中推选9人担任委员，组成社区区域党总支。社区党总支是领导核心，区域党总支是议事决策协调机构，两个“总支”书记实行“一肩挑”。第二，“结构席位制”议事决策。按驻辖区单位、院落民情代表、外来流动人员三类，划分选举单位和代表席位，民主推选20人组建“社区民情议事会”，作为社区自治事务的常设议事和决策机构，由社区居民会议授权，讨论决定社区公益事业建设事项和涉及居民切身利益的重大事项。第三，“前后台互动”的服务管理。坚持“弱化办公、强化服务”，将传统的各类办公室整合为党员活动室、电子图书阅览室、慈善捐助站等功能室；将原有的社区工作站、流动人口管理站、综治工作站整合为社区综合服务管理站，实行前后台互动管理。前台，即社区综合服务管理站大厅，负责即办事项、承诺事项接件以及政策咨询等服务；后台，即延伸到网格责任片区的综合服务协管员，负责承接服务事项。很显然，这是一种关联度相当强、复杂有序、相互协同的结构方式，网格化的特点相当明显。

总观成都市基层民主治理，它在城乡区域、参与主体、制度化建设及其治理方式上都具有协同的性质和特点，这样方能保证在不断的分权中达到统合，获得更大的凝聚力、动能和效果。当然，这也是提升基层治理机制运行科学化、制度化、规范化的具体体现，是对党的十八大以来强调的“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”的贯彻与实施。某种程度上说，在基层民主治理中，分权尤其是细分权力固然重要，而如何做到“分而不乱”“分中能合”以及“分合优化”，那就显得相当重要了。在这方面，成都基层民主治理的经验值得认真思考与总结。

三、成都市基层民主治理经验及其意义

如何总结和评估成都基层民主治理的成功经验和价值意义，尤其将之放在具体的历史文化语境，放在中国基层民主的动态发展，放在改革开放以来中国城镇化和世界一体化中审视，就显得尤其重要和必要。因为没有更广阔的视域和深入的历史观照，就不可能进行令人信服的分析和概括，当然也就不可能得出科学的结论。笔者认为，成都市基层民主治理的许多方面与全国各地有相通性和相似性，有的甚至不是首创，但是，它最可宝贵的成功经验在于：创新中有深化、普及中有特色、静态中有变通、实践中有理论、时代感中有前瞻性。更重要的是，成都经验可解决长期以来困扰我们的一些重要的现实和理论问题。（一）在基层民主治理中，为党组织重新定位，尤其是进一步理顺党组织与自治组织的关系

党的一元化领导曾一度成为中国基层治理的主要内容，然而，改革开放以来，由于党政分开尤其是实行村（居）民自治以来，这一状况有所改变。党支部书记与村委会主任之间的权力出现了新的分配和竞争，有的地方甚至产生党的领导失信和失效的状况。比如，有村委会主任就公然宣称：“我是大家公选出来的，而党支部书记是上面指定的，他并无合法性和民众基础。”近些年，为克服村（居）两委的权力冲突等局限，又出现村（居）支部书记和村居委会主任“一身兼”的趋势，这说明党的领导与自治组织之间已出现某些矛盾和困惑，这既包括现实层面又与观念意识有关。那么，到底如何摆正党组织在基层民主治理中的地位，如何理解“党的领导”，尤其是如何处理好党组织与自治组织的关系，这不仅是个技术问题，更是一种治理理念和思维方式。在这方面，成都的探索和创新颇有价值和启示意义。

一是确立党的核心领导地位，实现党组织和党员在基层民主治理中的全覆盖。在成都基层民主治理中，从不讳言党组织的决定性作用，这不仅表现在其领导者的身份地位，更表现在组织优先的制度安排。成都基层几乎所有的制度探索和创新都大张旗鼓地将党的领导放在首位，强调党员的先锋带头作用和参与精神，这就克服了那些削弱党组织和党员地位与作用的错误认识。成都高新区发出这样的号召：“通过依托院落建立以党组织为龙头的‘三驾马车’自治管理体系，把基层党建工作的‘触角’伸到了院落，使过去庞大的组织队伍建设‘薄弱点’变成了新的亮点，做到了哪里有党员，哪里就有党组织，哪里就有党的活动，哪里就有党员的活动阵地，真正实现了党建工作的全覆盖。”另外，包括乡镇党委书记在内的成都市所有基层干部，都是由“公推直选”产生，这就避免了民选村（居）干部对非民选党员干部的某些异议和不信任，增强了基层党组织的群众基础。由此可见，成都在基层党建工作中走的是这一路线：确立党组织的核心领导地位，确定党员领导干部的合法性地位，实行基层党组织和党员的全覆盖，发挥党员领导干部和党员的先锋模范作用，这与许多地方的党建是有明显区别的。

二是将党的领导定位在把握大政方向，强调其指导、管理和监督等功能，这就与许多地方无所不包的一元化领导区别开来，也避免了与自治组织的权力之争。在《中共成都市委组织部关于构建新型村级治理机制的指导意见》中规定：“积极推进党组织领导方式由直接管理向运用政治优势、组织优势，组织引导村民依法向自治转变。村党组织应着力提高统筹全局、协调各方利益、领导自治的能力，加强对村民自治组织、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织的领导；负责审查提交村民会议（村民代表会议）和村民议事会的议题；发挥联系群众、教育群众、组织群众、凝聚群众的优势，广泛听取民意、集中民智，研究村级发展重大事项。村党组织书记负责召集和主持村民议事会。”在此，给予党组织的定位主要在政治和组织优势上，而不是让党组织将所有基层领导权抓在自己手里。以成都温江区为例，在村议题的组织审查中，规定村（居）党组织要坚持“三个是否”，即看议题是否违背上级政策和工作的大方向，是否在法律法规许可的范围，是否属于村居民自治的范围。同时强调要加强对于议事会议题的受理、汇总、审查，确保党组织在重大事项的提议、商议和组织实施等环节，始终处于领导地位，发挥核心作用。应该说，将决策权和监督权交给议事会，让村（居）委承担执行权，党的领导主要表现在抓政治、组织、监管，那么它就做到了权责分明，也具有可操作性。

三是以“服务意识”和“奉献精神”提升党组织的凝聚力、战斗力和信任度。以往在理解党的领导尤其是绝对领导时，往往自觉不自觉地将党组织和党员看得高人一等，于是容易陷入党组织和党员特权的迷阵。成都基层民主治理虽高度重视党的政治优势和组织优势，也将其指导、监督和管理职能强化，但却不忽略服务与奉献的角色。与许多地方相比，成都市党组织和党员不仅仅抓大政、谋大局，还常做阶梯、桥梁和垫脚石，以实实在在和具体而微的工作，更好地践行“党的领导”的准则。如成都温江区强化党组织把关，积极选拔办事公道、思想上进、群众公认的先进分子进入议事会、监委会等组织。建立“联合培养、定向培育、专业培训”的大培养机制。大力开展公共服务、民主法制、纠纷调解、心理疏导等新知识培训，全面提升议事会和监委会成员的综合能力。另如成都成华区将党员志愿者服务作为发挥作用的一项重要载体，并建立完备的招募、注册、管理制度，确立和完备短、中、长期项目程序，拥有党员志愿者和服务队的实施办法。全区共有157支各类党员志愿者服务队，3425名党员志愿者参加了各领域的志愿服务。这些领域有区域性、专业性、自发组织性的，并由此形成了不同称谓的党员志愿者组织，如“段妈党建工作室”“党员爱心基金”“君仕达律师党员志愿者工作室”“绿色使者”“银色年华”“红色旋律党员”“白衣卫士”“蓝色纽带”“橙色阳光”等，所有这些举措大大提升了党组织和党员在基层治理中的威望。

成都基层党组织以指导、监管、服务的角色定位，确立自己的核心领导地位，这既与村（居）委和议事会等自治组织区分开来，又显示了自己的政治、组织优势，还表现出甘为人梯的品格，这是值得借鉴和吸收的有效经验。（二）还权于民，真正实现了人民群众的当家作主

在政府统一管理尤其是过于强调行政命令的年代，人民群众要想当家作主是比较困难的。而通过村（居）民自治活动的开展，人民群众虽已有自己的选举权、决策权、监督权，但自治权往往主要受制于村（居）两委尤其是村（居）委，这就带来了在实际操作中人民群众权力的受制与受损。而成都基层设立的“议事会”等则改变了传统格局，让人民群众真正成为自治主体。

按《成都市村民议事会组织规则（试行）》第一章“总则”第二条规定，“所称村民议事会，是指受村民会议委托，在其授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作的常设议事决策机构”。第六章“附则”第二十八条规定，“村民委员会应执行村民议事会决定，并接受村民议事会监督”。很显然，在原来的村两委中，加入了“村民议事会”，并且将“村委会”置于“议事会”监督之下，又让“议事会”承担了原来“村委会”承载的决策、监督、议事三权，这是一项重大的制度创新，是以“村民议事会”这一常设机构直接保障人民群众参与民主治理的创举。另外，从村民议事会的选举、组成和工作程序来看，也充分体现了民主与自治的精神。选举是有候选人的无记名投票，严格按得票多少，在科学、公正、自愿的精神下进行；议事会成员有党员，但更多的是普通村民，是与农民群众紧密相关的村民；在工作程序上，议事会不是拍脑袋进行决策，而是集思广益，充分调动专家学者和人民群众的积极性和创造性，每项决策都要精益求精，做到最大优化，从而得到了广大人民群众的信任。如成都崇州市大划镇白果村充分发挥议事会、监务会的作用，由原来的“代民作主”变成“为民作主”，以群策群力和汇聚民智的方式，处理和解决村庄问题，以至于村党支部书记徐晓斌感言道：“以前单靠干部，即使是想破了脑瓜子、说破了嘴皮子、跑断腿肚子，也不一定科学合理，也不一定被群众认可。如今，发动群众参与公服项目建设，既节约钱，也得民心，这才体现民主治村啊！”成都双流县红桥社区老党员、关公村原党支部书记、社区议事会成员饶大成也有类似的看法，他说：“以前都是党支部、村委会说了算，代民作主，即便是出于公心，掏心窝子地为群众办事，群众也不一定会买账。现在通过议事会，实现了群众的事群众说了算，真正做到了还权于民、由民作主，群众满意了、社区也更加文明和谐了！”这是源于基层、发乎民心的真声音，反映了人民群众真正当家作主后，对过去“村（居）两委尤其是村（居）委说了算”的不满，也是对于议事会制度和机制的充分肯定和向往。

在政治指向和制度安排上，我们完全可以让村（居）党支部和村（居）委为民着想、执政为民，充分发挥人民群众参与自治的自觉性和能力，事实上，《村民委员会组织法》也确实做出了相关规定。不过，毕竟村（居）两委不可能包揽一切，更不能总是“代民作主”，要真正实现民主自治，还要将自治权交给人民群众，即“赋权于民”，这就是“议事会”的来由和价值之所在。可以说，成都基层民主治理在此迈出了关键一步。（三）大大提升了基层民主治理的能力与水平

一是村党支部和村委会能力的提高。在未分权之前，村（居）两委既要承受来自政府部门的大量行政任务和压力，又要以经济发展为中心而承受基层经济发展主体的重担，这就自然限制了其自治能力与水平的提高。实行分权后，这两方面的负担被缷下，行政任务交由社会组织和社区服务中心，而经济发展则交给市场，两委可集中精力扮演好自己的角色。党支部可在坚持核心领导的同时充分发挥自己的政治和组织优势，村（居）委则可集中精力做好自己的村（居）民自治工作。更重要的是，村（居）民议事会等的成立，彻底改变了村（居）两委的二元结构权力关系，也从制度和机制层面将原来由村（居）两委承担的繁琐复杂的日常事务承接下来，于是村（居）两委成功地实现了所谓的角色确立、职能转型、权力瘦身：党支部在加强管理与服务中实现能力的提升，村（居）委在履行“执行权”中亦提高了执行能力。

二是村（居）民议事会能力的提高。由于村（居）民议事会主要负责村庄日常事务的管理决策，它要与村两委打交道，承担着决策、议事和监督的重任，又处于直接与人民群众联系的位置，而人民群众面临的问题又是千头万绪、复杂多变，这就决定了其工作的难度，也从另一面反映了工作的价值意义。这主要表现在：村（居）民议事会成员既要有能力，又能在实践中获得极大的锻炼。换言之，正由于议事会的特殊使命和性质，才决定了它必须有一支优秀队伍，并且能在处理复杂村务的工作中锻炼成长。事实上，成都议事会自成立之日起，它就处于一个快速成长、不断成熟的过程，至今已成为一支不可忽视的力量。以成都郫县花园镇筒春村为例，在考虑新型社区怎样建设时，由村民议事会定方案，项目实施得好不好也是由议事会成员进行监督，建设效果的好坏还是由议事会牵头评判，最后达到了良好效果。短短十天时间，就有519户1707人报名参与了土地整治，分别占全村应参户和人数的98.5％与96.4％。一个月内全部完成9个安置点的规划设计、拆迁腾地、施工比选，创造了可喜的“春筒速度”，受到市县领导的高度评价。而正是在这一复杂的运作过程中，村民议事会有着广泛的代表性和公信力，其决策、议事能力和执行效果也得到了极大提高。像郫县议事会这样通过实际操作提升治理能力的例子，在成都市不胜枚举。

三是村（居）民自治能力的提高。如果说成都基层民主治理的核心是党的领导，那么其全部目的和归宿则是人民群众，因为没有人民群众自治能力的提高，一切工作都很难得到快速和健康发展，而党的领导和基层民主自治也就无从谈起。基于此，成都基层民主治理的目标非常明确，那就是：“创新完善城乡社区治理机制，以还权、赋能、归位为目标，健全社区自治组织，增强社区居民自治能力，建立健全既保证党的领导、又保障居民民主权利的城乡社区治理机制。”像成都青羊区康庄社区强调的是“群众主体工作法”，提出“尊重群众主体意愿，群众自己的事情自己定”“激发群众主体参与，群众自己的家园自己建”“接受群众主体监督，工作成效群众说了算”“围绕群众满意导向，发展成果群众共享”，这一规定充分尊重、发扬和提升了人民群众的主体性和创造性，也是在此基础上，青羊康庄社区的人民群众参政、议政、监督等能力得到迅速提高，成为基层民主治理最可靠的保证。（四）为防范和治理基层腐败积累了经验

中国基层治理在取得巨大成就的同时，一个不可忽略的问题是：腐败呈不断蔓延和增长之势，有的地方还相当严重，甚至到了难以想象的地步。有人指出，近年来，中国基层贪腐案件，依然“量大面广”，占全国腐败立案数的近九成，从2007年11月至2012年2月，全国基层纪检监察机关共立案51.85万件。基层单位“一把手”腐败案多发，特别是村委会、居委会“两委”的“一把手”和关键岗位人员，级别虽低，权力很大，利用职权“寻租”时有发生，有的涉案金额巨大，影响恶劣。然而，比较而言，近些年成都基层腐败却受到了有效遏制。形成这一强烈对比的原因当然很多，但在防范和治理体制与机制建设上，成都的不少做法值得给予充分肯定。

一是民主议事制度使决策科学化，也更合民意，防止了村（居）两委的独断专行。以往的村（居）两委决策有其优点，但最大的不足是，容易忽略民意，更容易走向独断专行，从而给决策带来巨大损失。最突出的例子是，许多村（居）干部常常抱怨，他们处处为百姓着想，但人民群众就是不买账，因为有时干部要做的并不是百姓最需要的。试想，好干部为百姓做好事尚且如此，腐败干部的腐败行为在人民群众心目中的位置更可想而知！议事会制度的建立，就是要克服长期以来存在的问题，使决策走向制度化、民主化、科学化。因为议事会最大的优势是让广大人民群众参与到民主自治中来，集思广益、各显神通、民主协商，从而铲除腐败的可能及其根源。最典型的例子是成都郫县花园镇筒春村的议事会制度，它细致、严密、科学、民主，在新型社区建设中发挥了反腐作用。如在原设方案中，青铜瓦作为农房建设用瓦一事，因成本高于机制瓦，群众不满意。对此，议事会又进行了认真论证，最后达成共识：修房子是村民一辈子的大事，要修就修好一点，不能将就，不能为省钱，让房子不受用和不好看。在最后表决中，全票通过用青铜瓦而不用机制瓦。这是一种科学化的决策机制，既提高了议事会的信誉，又防止了专断等腐败现象产生，还提升了广大人民群众的政治自觉、思想意识和文化素养。

二是社会评价体系对基层权力形成有效监督和制约。成都基层民主治理非常重视群众参与和第三方测评。人民群众是作为基层民主自治的主体，对基层干部拥有广泛的监督权；作为群众自治组织的村（居）民议事会本身就有监督功能，直接对村（居）两委进行监督；第三方是作为独立于利益之外的一方，直接和自由做出独立判断，这包括对议事会等的监督。这就使得监督更加全面、细致而有力。如2007年7月3日至9日，成都市采取“民意调查＋大会评议”、全民评议和大会评议三种方式，对全市220名乡镇党委书记进行民主评议。共有7.4万余名党员、群众代表直接参加民主评议。参评代表共走访党员群众168.4余万人次，收集意见建议1.1万条，实现了党员、群众意愿的广泛收集和全面表达。2008年，成都又出台《成都市乡镇党委书记民主评议试行办法》（成组通［2008］1号），对乡镇党委书记评议的时间、评议方式、参加评议人员、评议内容等作出具体规定。又如成都温江区针对议事会与监委会（简称“两会”），推行“三优六退”的评价机制。其具体做法是，群众评议与第三方测评相结合；党组织考评与顾问团点评相结合；两会成员互评与自评相结合。其考核重点在于：“两会”成员的组织管理规范、议事能力、提议数量、议题质量、社会效应等。在这方面，金马镇的办法是组织专家学者、两代表一委员、群众代表、党外人士、社会团体，对议事会和监委会进行民意测评，并将结果作为其进退的重要依据。和盛镇则成立了院校学生民意队，组织并实施了公共服务和议事会建议民意调查两次，群众满意率达到93.4％，并根据调查结果提出14条建议，在细节上对议事会也提出了很好的意见。目前，温江区对考核优秀的两会委员进行升迁等奖励，对考核评议排在后面和群众反映不称职的，用黄牌警告；对综合评价分数低于60分，约谈后仍不改进，启动罢免程序，用红牌令其退出。可以说，这是成都通过社会评价体系，把包括监管权在内的权力关进铁笼子的有效措施，大大降低和制约了基层腐败的程度与蔓延。

三是加强农村“三资”管理，防范权力滥用和经济腐败。近些年基层腐败最大的变化是向广大农村蔓延，而农村腐败又集中在“三资”，以及村干部等的集体腐败，并且数目相当巨大。这是我们党和政府面临的严峻课题。而事实上，尽管党和政府采取了许多严打措施，但农村经济犯罪的治理仍困难重重。在这方面，由于成都早就实行了制度创新，对于“三资”管理也就有了不少成熟经验。首先是制度化建设。如2011年成都青白江区制定了《关于印发〈成都市青白江区村级干部经济责任审计暂行办法〉等四项制度的通知》，这“四项制度”包括《成都市青白江区村级干部经济责任审计暂行办法》《成都市青白江区关于加强村级财务管理的指导意见》《成都市青白江区村组集体资产资源管理制度（试行）》和《成都市青白江区村务监督委员会工作导则（试行）》等。显然，这些制度对集体“三资”规范化管理作用甚大。其次是关于“三资”的制度创新。针对群众不放心和不信任农村“三资”管理的情况，温江区对农村集体经济进行股份化改革，将原来的“政经合一”改为政经分离的管理新模式。自2006年始，永宁镇开元社区、万春镇天乡路社区先后开始了“两股一改”的试验，实行集体土地收益股权化、集体资金资产股份化，对原集体经济组织进行股份合作制改革，2010年开元社区和隆兴社区合并为城武社区，并成立了全省首个集体股份经济合作联社。合作联社的董事长，不能担任社区党支部书记和村（居）委主任。村民通过股东大会，选出董事长、监事，他们不得相互兼职。集体开支要由董事会、监事会所有成员签字同意，重大事项或大额资产使用均要股东大会通过，实行财务公开，接受群众监督。区农发局统计的数据显示：全区集体资产由2007年的3.7亿，增到2012年的5.3亿，增长了43.2％。由此可见，实行了农村“三资”管理，不仅增加了农村集体经济的造血功能，还有效预防了干部权力的过度集中、滥用权力以及集体资产流失等腐败现象的发生。

成都基层民主治理关心和解决的都是理论和实践的重大和重要问题，这既具有地方特色，又有普遍意义。现在，许多地方仍在为党政关系、执政主体、基层民主治理能力和基层腐败等问题困扰时，成都已迈出了坚实的步伐，积累了不少成功经验和宝贵财富，这是值得全国学习和借鉴的。

四、未来基层民主治理现代化及其展望

在分权与协同治理方面，成都基层民主治理虽取得了巨大成就，但也面临诸多困难，这需要在未来发展中做出调整和实行突破，以达到更加科学、合理、高效的目的。全国的基层民主治理更应该如此。因为以更高的标准来要求，未来中国基层民主治理还有很多工作要做，有更远的路要走，甚至有更高的悬崖需要攀登。笔者认为，在分权与协同治理方面，未来中国基层民主治理有以下四大问题值得重视和研讨。

一是在放权和协同过程中，要明确其边界、职责、监管、考评和奖惩方面的内容。首先，注意分权和协同治理中的模糊地带。整体而言，成都基层民主治理中的放权和协同是明晰的，如党支部、议事会等的边界、职责较为清楚，但也存有一些模糊地带，尤其是从整个分权与协同治理上说，有些方面还需进一步明确化、系统化、科学化。这对全国基层民主治理来说，尤其是如此。比如，成都村（居）委的边界和职责等是基本明确的，即有着与党支部、议事会相区别的“执行权”，有着将其经济职能剥离后的“自治权”，但这种执行权和自治权到底包括什么，该如何实施，实施中应注意什么问题，都缺乏相应的具体规定。似乎有这样一个盲点：在成都基层强调党的核心领导，给议事会和监委会等赋予了较大的独立权的同时，村（居）委却受到挤压，且变得没那么重要了。其次，应健全分权与协同治理中的各个环节，使之系统化和程序化。如成都相对重视分权和协同的边界和职责，但是对基层干部到底如何监管和考量，却无明确规定，甚至没考虑到分权后某些干部的无为与怠惰，以及在协同中的随大流和滥竽充数等情况。因为既然可将权力分下去，那么有的层级就容易推脱责任，变得“多一事不如少一事”。同理，在协同治理中，作为多元参与中的“一元”，如果出现懈怠和放松，甚至出现失误，对此也无具体的惩治措施，就会给制度留下漏洞和隐患。因之，在分权与协同治理中，必须考虑和设置多个环节，并施以严格的程序与管理，否则就会因“短板效应”造成难以想象的损失。再次，建立分权与协同治理的机制效应。明确了基层各层次的分权，以及分权后这些层级的协同，这固然重要；但是，它们到底应如何在分权中协同，又要在协同中分权，以及二者的复杂机制是什么，又要如何应变，包括成都在内的基层民主治理至今仍缺乏研究和设计。因为真正的科学有效的分权与协同治理应是一个有效机制，是一个具有张力结构的立体系统，它将随着环境、条件的变化而做出相应的调整。换言之，分权和协同治理不只是简单的“分权”和“协同”，还应是一个有前提、设计、灵敏度、预警和备案的系统，这样才能产生远超“分权”和“协同”这样的单量以及单量相加之和的更大能量。总之，未来中国基层民主治理要获得更大成功，有必要搞清楚分权与协同治理的诸多边界、职责、监管、考评和奖惩等，并赋予其最优化的机制效用，以避免因模糊、无序和低效所造成的损失。

二是在关于分权与协同治理的制度化建设方面，要注重其理论概括力、优化程度、人性化。成都在基层民主尤其是分权和协同治理的制度建设方面走在全国前列，但也有进一步开拓和发展的广阔空间，具体而言有三：其一，要在不断推出制度创新的同时，注意从实践层面向理论层面提升，以保证其示范性和影响力。以许多制度创新为例，像“五有”院落、“群众工作法”、“三化一制”、“1+6”治理机制、“三张牌”、“三变”、“5+1”运行模式、“1+3+3”模式、“三驾马车”等，清晰性、形象感有之，但缺乏高度的理论概括力，这就不容易推广和普及，也难以获得可持续发展。关于这一点，如将之与在村民自治中产生全国性影响的“海选”模式进行比照，就更加明显了。“海选”模式既形象生动，又反映了东北文化的大气，还与民主选举的直接投票相关，又有理论的高度概括力。因此，这一基层民主模式方能长久不衰和魅力无限。当然，不仅仅是成都，就是在全国范围内能达到吉林梨树“海选”模式理论高度者也不多见，而更多的则是具有草根性的随意称谓，诸如河北的“八步直选法”，河南的“三上三下三公布”选举模式，山西省的“五分开、六公开、九公开”，黑龙江的“六个统一”和“五个关键”等，都是如此。这些制度虽然曾产生很大影响，但很快就不那么引人注目了，因为没有高度的理论概括力，就很难产生长久和深远的影响。其二，要对制度不断进行优化，这样才能适合新形势的发展与发挥更大的效能。成都基层民主治理的不少制度是后天优化的结果，这包括：制度制定的细致规范、符合中央的政策精神与发展方向、结合本地的具体情况做出合理的调整和创新、尽量使制度做到配套与协调。如成都邛崃市领导这样谈本地实际之于制度建设的重要性：“不管制度设计得有多完美，机制建立得有多健全，一旦脱离了农村基层实际，首先群众不愿参与，在推进中心工作上就更难发挥其作用。农村产权制度改革催生了‘村民议事会’，是因为形势发展需要这样一支队伍。而‘五人监督章’的萌生，则体现了农村基层群众有对村级财务实行民主管理，进行民主监督的强烈愿望。”不过，也应该看到，在成都基层民主治理中，有些制度尚显简略，更未形成关于分权与协同治理的专门制度，这就带来了界限不明、概念不确、关系不够清晰等不足，尚需要建立一整套规范、合理、科学的优化制度，以适合不断变动的新形势与新格局。而从全国范围看来，这一工作更是任重而道远。其三，是使制度更人性化，更有利于人的全面发展。成都基层民主制度建设整体而言是系统、全面和细致的，但也有另一明显局限，即有的制度太过复杂，有的甚至走向繁琐。如成都武侯区黉门街社区实行的“网格化”功能服务，其“一人一格”化管理不可谓不系统和细致，也确实有助于进行分权和协同化治理。但是，这种治理很容易加重社区居民的陌生化，不利于熟人社区的建立。而没有熟人的相互协同、交流与共治，再好的制度也容易变得机械、生硬甚至冷漠。有人提出这样的观点：“人际联系和交流的弱化其实削弱了地方政府解决日益复杂、情绪性和分裂性问题的能力。”“如果人们感觉相互之间存在无法跨越的隔阂，因而不愿意相互倾听、不愿意探究其他人的观点和对策、不愿意为共同利益做出妥协，那么，地方政府几乎不可能找到切实可行的解决问题的方法。在这样的情况下，政府很难开展有效的公共管理活动。尽管地方政府还可以处理一些琐碎的小事，但却没有能力有效解决当前的主要问题。”过于倚重严密细致的“网格化”管理，极容易忽略社区中人与人间的联系与交流，从而导致制度的异化。因此，有必要确立这样的理解：制度是为了人而设计的，严密的制度只有为了人和人性的健全发展才具有意义，否则就会走向制度设计的反面，反过来将人固化和异化。这是一个辩证关系的理解问题。

三是应重视基层民主的法治化建设。法制化是改革开放以来党和政府反复强调的内容，也是宪法赋予的神圣使命。如在党的十八大报告中就有这样的提法：“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”对于基层民主制度，它也强调法制的重要性，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方面”。事实上，在村（居）民自治过程中，相关法律也建立起来并得到完善和发展。但比较而言，基层民主治理的制度建设要多于法制建设，而与丰富甚至复杂的制度条文相比，立法方面的工作是较为滞后的。以成都基层民主治理为例，关于村级服务和社会管理、议事会制度、院落自治等都有相关的制度规定，而县市、乡镇也都有各式各样的建章立制。然而，关于权力运行方面相关的立法严重不足，这既反映了法制化在基层民主治理中的滞后，也反映了缺乏法制依据的建章立制尚有较大的完善空间。在全国范围来说更是如此。只有当基层组织的权限划分更为明确，有关方面的立法较为完备，相关的制度建设才能做到根基稳定，从而克服随意性、模糊性和过于散漫的不足。

四是人才培育和人的素质的提高，是未来基层治理的关键，也是一个重大的系统工程。关于人才和人的素质的重要性，美国铁路公司总裁A·H·史密斯的一句话给人留下最为深刻的印象，他说：“铁路的95％是人，5％是铁。”显然，在冰冷直观的铁路世界里，钢铁只占很少一点儿比例，而隐在铁路后面的人竟然占了95％。那么，在“以人为本”的基层民主治理中，“人”的因素的重要性就更可想而知了。也是在此意义上，成都的基层治理始终将对人才的重视和培育放到重要位置。如为了提高村“两会”成员的素质，温江区组织区级部门、镇（街道）联合驻温高校、培训机构开展“联合培养、定向培育、专业培训”，采取课堂讲授、案例分析、现场观摩、专题讨论、实地考察、个人自学相结合的办法，有针对性地培训公共服务、民主法制、纠纷调解、心理疏导等需求的知识，提升了议事会成员发现问题、提出议题、研究解决问题的综合能力与素质，截至2013年，全区已举办议事会、监委会成员培训217期，完成“两会”成员培训5249余人次，参与实地观摩和考察2000余人次。但是，也应该看到，人才匮乏也成为困扰成都基层民主治理进一步发展的难题，这主要表现为:一是基层自治组织成员文化素质偏低、年龄偏大。如成都金堂全县由于农村劳动力大量外出打工，出现议事会参选率低，而当选者素质偏低的情况。在全县10500村民议事会成员中，小学以下文化程度的有3983人，占38％；初中文化的有5446人，占52％；高中及以上的只有1071人，仅占10％。从年龄上看，60岁以上的为3134人，占29.8％；40-60岁的为6055人，占57.7％；而40岁以下的只有1311人，仅占12.5％。二是知识结构不合理，专业化水平低，难以适应基层治理的复杂情况。不少地方反映，在房屋改造和出租转让过程中，由于村民缺乏相应的知识，经常发生村民上当受骗，利益受损的事情。而村民议事会因能力所限，以致集体决策失误、非科学化、不公正的情况，更值得引起注意和重视。如成都籍田镇地平村议事会在分房时，由于位置和面积大小差别很大，很难规避矛盾，于是在征求村民意见的情况下，两次靠抓阄进行分配。这是对民主治理的误解，更反映出现阶段村民议事会素质偏低的状况。未来中国的基层民主治理要获得更快和可持续发展，大力培育自治主体的能力和水平应是当务之急。首先，政府应继续加大对基层自治人员的培训力度，在财政、人员安排等方面给予政策支持和制度保障，尤其要有效整合各类资源，充分发挥政府、市场、社会组织、科研院校等参与培训的协同作用；其次，鼓励各地根据实际进行制度创新，如成都市新都区清流镇设立的村级议事会咨询顾问制度就是一项很好的探索。它是在议事会决策前，增加咨询顾问的建议环节，让当地有能力有威望的乡镇企业家、退休人员、返乡大学生等本土专家参与其中，成为议事会的智囊团，从而建起了“村（社区）两委引导、议事会决策、咨询顾问建议”的基层治理新架构，有效解决了当地治理的许多难题。再次，继续完善村干部人才的培养、管理、考核和激励机制，为村干部发挥作用提供制度保障。最后，也是至为重要的，就是理念更新。当前，城镇化建设必须走出这样的认知误区：城镇化就是“去农村”化，城乡一体化就是城市化发展的单一模式，而是树立城市与农村互融共通、各具特色的城乡和谐发展的理念。这就需要从根本上解决基层人才特别是广大农村人才匮乏的重要问题。

综而论之，成都基层民主尤其是在分权与协同治理上所进行的诸多探索和创新，代表了中国基层民主政治发展的方向、力度与水平，也是对中国政治变革滞后论的一个有力回击。但是，如果以更高的标准来要求，包括成都在内的中国基层以及整个政治民主治理还有很多工作要做，尤其是在科学化、法制化、人的现代化等方面更是如此。

第二章 余杭、彭州两地基层协商民主制度创新的比较及启示——兼论我国基层协商民主发展的前景

党的十八大报告明确指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制。推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”把“协商民主”明确写入党的代表大会报告，这在我们党的历史上还是第一次；把“协商民主制度化”建设作为中国特色社会主义政治发展的一项基本建设，这是一个重大的理论创新。协商民主是中国社会主义民主政治的特色所在，中国共产党党内民主有协商，我国的人民代表大会有协商，中国共产党领导的多党合作有协商等等，在实践中涌现出了多种协商形式，使协商民主成为一种具有实践深度、广度的常态性民主机制。基层民主是社会主义民主的基石，也是民主形式创新的试验田，积极推进基层协商民主是我国社会主义协商民主多层发展的重要内容之一，努力探索丰富多样的有效的基层协商民主形式，具有十分重大的意义。

在这种背景下，浙江省杭州市余杭区和四川省成都市彭州市几乎是同时在全国率先开展了基层协商民主制度化建设试验，余杭在全国首先建立了街道民主协商议事会议制度，而彭州则在全国首创了镇社会协商对话制度。将两地的制度创新实践进行比较分析，可以更清楚地洞悉我国基层协商民主发展的方向、问题和路径。

一、余杭、彭州两地基层协商民主制度创新的缘起与历程

余杭经济发达，有基层治理制度创新的传统。曾首创我国农村基层创造的一种话语监督形式——“双述双评”。该区综合指数居全国百强县的第20位，但在经济增长、农民增收的同时，这个地区曾一度出现百姓与基层干部互不认同、日渐疏远的尴尬局面。鉴于此，2003年，余杭区实行了“成绩村民评、报酬村民定”的“双述双评”工作制度。所谓“双述双评”，就是指村干部既向镇党委述职又向群众述职，既接受组织评价又接受群众评价。“双述双评”自试点开始，经过反复实践、完善提高，逐步形成了一整套操作性较强、评议科学合理的方法、步骤。《杭州市余杭区农村基层民主政治建设评价体系》提出，“村务村民理、村官村民选、村情村民知、村策村民定、村事村民管”，村民自治的五条经验得到全国的推广。“双述双评”工作制度，拉近了村干部与村民的距离，使村民真正成了村里有话语权、决策权的主人。2003年余杭区被命名为“全国村民自治模范区”，2006年2月又被命名为全省唯一的“全国村务公开民主管理示范单位”，2007年5月被民政部命名为“全国农村社区建设实验区”。

余杭区探索实行街道民主协商议事会议制度的最初想法来源于余杭区委组织部的一位领导。该领导有丰富的基层工作经验和理论创新思维。他发现，在城市化、城镇化快速推进的背景下，各地撤乡镇变街道的工作力度不断加大，街道成为了区级派出机构，乡镇一级原有的党代会、人代会已随之消失，基层党员群众参与街道各项事务的途径和渠道变少，甚至出现了“断层”。但基层党员群众民主参与街道各项事务的需求没有改变，如何保障党员群众知情权、参与权、表达权和监督权，成为街道面临的一大难题。在十八大要求推进基层协商民主的精神指引下，他大胆设想，积极谋划在街道层面建立民主协商会议制度，以弥补街道没有党代会和人代会这一制度设计上的缺陷。

2012年底党的十八大胜利闭幕后不久，杭州余杭区就开始探索开展街道协商议事会议制度。2013年1月4日，中共杭州市余杭区委组织部和杭州市余杭区人大常委会办公室联合发布了《关于试行街道协商议事会议制度的实施意见》，决定在仓前街道、南苑街道开展试点工作。1月11日，仓前街道成立了由街道党工委书记葛建伟任组长的仓前街道协商议事会议工作领导小组，并向辖区各党组织、群团组织下发了《关于做好街道协商议事会议代表推选工作的通知》，就议事代表的名额分配、资格比例、产生方式做了具体规定，要求各单位在1月23日完成代表推选工作。1月18日，仓前街道正式公布实施《仓前街道协商议事会议制度（试行）》。1月20日，仓前街道制定实施《仓前街道协商议事会议代表活动制度》。1月30日，仓前街道协商议事会议第一次代表会议召开。3月20日，制定了《仓前街道2013年度协商议事会议工作计划》。5月20日，出台《仓前街道协商议事会议代表建议意见处理办法（试行）》。通过半年试点工作的实践证明，民主协商议事会议制度有效保障了党员群众的知情权、参与权、表达权和监督权，有效提高了街道决策与群众意愿的对接度和同步性。2013年6月24日，在总结仓前街道等试点经验的基础上，中共杭州市余杭区委发布了《关于全面试行街道民主协商议事会议制度的实施意见》，在全区范围内推行街道民主协商议事会议制度，明确民主协商议事会议代表的构成与职权、会议三大运行规则和八项基本工作制度，及时对该项工作的推进作了统一的要求部署。该制度全面试行后，有关各街道党的建设和经济社会发展全局的重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用，都将通过召开民主协商议事会议广泛倾听民意，深入汲取民智，推进街道科学发展。

在快速城镇化的转型期，“各种社会公共事务纠纷特别突出，集体经济和市场经济的矛盾也不可调和，余杭区仓前街道试行的民主协商议事会议制度很好地顺应了社会变革，符合乡镇行政建制改变中社会治理结构、治理机制变化的要求。”中共浙江省委党校党史党建部主任胡承槐认为，“其实，民主协商议事的形式在浙江一些地方也有出现过，但很多都流于形式，代表只是开个联谊会，喝喝茶吃吃饭，真正没解决什么问题。街道层面在做这件事的余杭应该是第一个，全国可能都是首例。”民主协商议事会议承担了原本党代会、人代会的民主职能，保证了街道辖区内政治分配的平稳转型；有利于保障普通党员群众的知情权、参与权、表达权和监督权，进一步扩大了基层社会的民主参与和社会自治的范畴，同时，议事会成员也更具社会代表性，议事内容更加丰富，更加贴近民生，是对街道一级民主制度建设的极大创新。（二）四川成都彭州市社会协商对话制度探索的基本情况

彭州社会协商对话制度的探索缘起于统战部长与学者的共识。彭州市委常委、统战部长尧敏双在成都社会主义学院参加学习培训时，对黄国华教授关于十八大之后协商民主的重要性和可探索价值深感认同。与此同时，党的十八大后，2013年2月四川省人民政府随即出台了《四川省人民政府2013年推进依法行政工作安排》 ，3月正式作出了《四川省人民政府2013年严格依法行政的规定》 。其中，提出了一些属于健全社会主义协商民主制度范畴的制度性安排。诸如，《规定》实际上提出了“三个凡是”：属于完善各类社会公示制度范畴的规定，“凡是涉及群众切身利益的重大决策事项，都向社会公开征求意见”；属于完善各类专家咨询论证制度范畴的规定，“凡是重大、疑难和专业性强的决策事项，都开展专家咨询论证”；属于完善各类社会听证制度范畴的规定，“凡是涉及重大公共利益、可能产生重大分歧的决策事项，都组织听证，并使听证参加人进行平等、充分的质证和辩论”。“三个凡是”在实践探索上的运行特点，突出的表现在实施“开放式决策”上面。《安排》要求：各市（州）、县（市、区）人民政府每年确定不少于5件，具有公共管理职能的省政府部门确定2至3件涉及公众利益的决策事项，（量的规定只是由于其处于试点阶段）实行“开放式决策”。其程序包括决策预告，公众参与调研论证，决策草案征求意见，人大代表、政协委员、专家和公众代表列席会议参与决策，公开决策结果和执行情况5个环节。从上述制度的设计理念及运行形式看，属于中国共产党倡导的社会协商对话制度的范畴。

中共彭州市委正是在如何贯彻落实党的十八大与四川省政府上述关于健全社会主义协商民主制度新精神与新要求的积极思考中，形成了实际上是健全彭州市基层协商民主制度的创新性实践探索。在以黄教授为首的专家学者的智力支持下，彭州市委统战部积极向市委建言争取，获得市委主要领导的支持，在全国率先提出构建基层社会协商对话制度。

彭州市积极探索健全基层协商民主制度，多层次构建社会协商对话制度和渠道的实践，主要基于三方面的理性思考。

一是新中国建立以来，中国社会主义协商民主制度的实践，主要表现为政治协商制度的实践。政治协商制度主要是中共及党外代表人士的协商，其协商层面主要在中央与地方，协商制度的设计延伸到区县为止，县以下的协商缺乏制度设计。以广大基层民众为主体的基层民主协商形式与制度虽然也正在各地探索（诸如浙江温岭的恳谈会制度、河北邯郸的社会各界人士恳谈会制度），但迄今为止，还是缺乏以广大基层民众为主体的，多层次整体性基层协商民主制度的设计。尤其是区别于政治协商的，属于社会协商范畴的，广大基层协商的组织、渠道、方法与制度的健全，还需继续加大探索创新与整合的力度。

二是改革开放以来，中国共产党在长期实践以精英协商为主体的政治协商制度的基础上，已经对构建国家、地方与基层多层次的，以广大基层民众为主体的协商民主制度有过深刻的理性思考。为此，党的十三大与十八大就先后明确提出，在继续完善政治协商制度的基础上，积极构建“社会协商对话制度” ，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“积极开展基层民主协商”，以“健全社会主义协商民主制度” 。

三是改革开放以来，中国经历了由计划经济到商品经济再到市场经济体制的演变，在根本利益一致的大前提下，逐步出现了利益群体多元化，社会矛盾复杂化，利益诉求多样化的社会发展新格局与新趋势。一方面，十八大所指出的“社会矛盾明显增多”的主要社会构成，并不在属于政治协商的主要群体，而主要是广大的基层民众。中国广大基层民众及众多的各利益群体，在社会决策与社会治理上有着较为强烈的开展社会协商对话的新期盼与新要求。另一方面，世界各国上世纪末倡言的协商民主，也在反思因单纯的精英解释政策而不能将广大民众包括在内的弊病。由此，逐渐形成了以广大民众为协商主体的，强调以平等的对话、协商，审议为主要形式的协商民主新趋势。如何丰富社会主义民主形式，扩大公民有序的政治参与，有效化解“明显增多” 的社会矛盾，增进社会共识，为全面建成小康社会凝心聚力，增加正能量，成为中国共产党各级组织面临和亟待解决的重大问题。

为贯彻党的十八大关于健全社会主义协商民主制度的精神，2013年3月20日，在中共彭州市委统战部积极建言与推动下，形成发布了《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度意见》的征求意见稿，随后征求了有关专家学者的意见。在此基础上，2013年4月12日，中共彭州市委正式形成了《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见》。为了使市委的试行意见能够迅速具体地贯彻落实，4月17日，中共彭州市委统战部制定了《关于构建社会协商对话制度试点工作的实施方案》，决定在通济、九尺、葛仙山等三个镇和天彭镇东大街社区，立即开展构建社会协商对话制度的试点工作，积极探索构建镇、村（社区）协商的组织、主体、渠道、方式与程序。4月28日，中共彭州市通济镇委员会制定了《关于构建社会协商制度的实施方案》，对该镇构建基层协商民主制度、渠道的目的意义、机构组建、人员结构与推选程序、选举工作步骤、协商程序与职责，以及协商结果追踪等镇协商会运行的六个方面进行了微观性的制度设计。5月31日，在具体制定了《彭州市通济镇社会协商会议章程（草案）》《通济镇社会协商会成员学习制度》《通济镇社会协商会会议制度》《通济镇社会协商会工作制度》《通济镇社会协商会议议题办理制度》一系列镇议事会及其协商议事制度与规则的条件下，通济镇社会协商会成立大会召开，由此正式拉开了彭州市构建基层协商民主制度与渠道的序幕。尽管彭州的制度设计初衷是建立整个基层全覆盖的县（市、区）、镇、村（社区）三级社会协商对话制度与渠道，但实际上县级层面并未开展试验、而村级层面主要依托于原来的村议事会制度，因此，彭州基层协商民主制度创新的核心在于镇协商会的创立与运作。

2013年6月底，彭州市社会协商对话试点工作全面完成。市委统战部对试点工作进行了全面总结，进一步明确了镇社会协商对话工作职责，镇社会协商对话成员职责，进一步完善了镇社会协商对话会成员管理制度，镇社会协商对话工作流程；进一步严格规范镇社会协商对话成员产生办法和镇社会协商对话议题产生办法，镇社会协商对话会成果运用管理办法，编制了《彭州市社会协商对话工作手册》。2013年9月22日，彭州市委办公室印发了《构建镇、村（社区）社会协商对话制度的实施方案》的通知，决定在全市镇、村两级全面开展构建社会协商对话制度工作，并要求各镇加强工作统筹，在12月31日前成立镇协商会，并召开第一次协商会议。截至2013年12月底，全市20个镇成立了镇社会协商会并召开了第一次镇协商大会。

彭州市探索构建基层协商民主制度与渠道的实践，是对各地具有基层协商民主性质的实践探索的总结与反思，尤其是对基层协商民主实践探索，缺乏多层次广泛协商制度、渠道建构不足的反思。由此决定了彭州市构建基层社会协商对话制度与渠道的创新点。

一是在全国率先明确以构建基层社会协商对话制度与渠道的形式开展实践探索。构建社会协商对话制度，是党的十三大正式提出的，是十八大提出的健全社会主义协商民主制度中的一个重要制度构成部分。中共十三大明确提出构建社会协商对话制度后，党的历次代表大会都在继续探索以多种形式构建的问题，先后提出了丰富民主形式和扩大公民有序政治参与的理念，倡导建立各类社会听证制度、社会公示制度、专家调研咨询论证制度等。与此相应，中国社会基层也相继衍生了以广大基层民众为协商主体的社会协商对话制度范畴内的一些实践探索，诸如各类恳谈会制度、村民（居民）议事会及其协商议事制度，以及工资集体协商制度等。但是，明确以社会协商对话制度为名，首先开展基层协商民主实践探索的，当属彭州市。

二是在全国率先明确构建基层全覆盖的两级协商对话制度与渠道。我国政治协商的制度设计，主要适用于中央与各级地方，其制度设计层面到区县为止。如何与政治协商制度实现有机衔接，着力探索构建区县以下，以广大基层民众为协商主体的，协商对话制度与渠道，是一个新问题。彭州市的制度设计是，构建镇社会协商会与村（社区）议事会两级基层社会协商对话的制度与渠道。这在十八大后全国探索创新的实践中，彭州市是首例。

三是在全国率先加强协商民主制度的顶层设计构建了基层完整的三层制度设计。十八大前的基层协商民主制度范畴的实践探索很多，但大多只有基层某一层面的探索，少有顶层设计的探索。彭州市构建基层社会协商对话制度与渠道的实践探索，具有加强顶层设计的理念。彭州开展构建社会协商对话制度探索的三级工作平台与渠道：一是建立彭州市社会协商对话联席会议平台与渠道，二是建立镇协商会平台与渠道，三是依托村民议事会为村级协商建立对话平台与渠道。实际上就从制度设计层面，构建了县、镇、村（社区）全覆盖的社会协商对话制度工作平台与渠道，既实现了协商民主广泛、多层制度化的发展，客观上也实现了与政治协商制度设计到县为止的，协商民主制度上的衔接。这种具有顶层设计的理念，在既往的协商民主实践探索中是很少见的。

二、余杭、彭州两地基层协商民主制度设计之比较

余杭的街道民主协商议事会议制度是，指在街道党工委的领导下，街道民主协商议事会议代表按照民主协商运行规则和相关工作制度，讨论商议发展事项、参与民主管理、落实工作监督的制度。

彭州的镇社会协商对话会制度，是彭州探索构建县、镇、村（社区）三级全覆盖基层的社会协商对话制度的关键组成部分。它是在镇党委的领导下，按照有关议事规则和程序要求，讨论协商涉及群众切身利益的全镇性重大事项的平台与渠道。（一）协商会的功能定位1．余杭街道民主协商议事会

街道协商议事会议是街道民主协商议事机构，不具有决策权。街道民主协商议事会议的主要任务是：（1）积极宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规；（2）听取和讨论街道党工委、街道办事处、人大工委年度工作报告和财政预决算报告，听取和讨论街道区域化党建、发展规划、年度计划、重大建设项目等内容，并提出意见和建议；（3）参与对街道党工委、办事处、党工委班子及其成员进行民主评议和民主监督，并提出工作建议；（4）听取代表意见建议办理落实情况的汇报；（5）听取和讨论街道其他重大事项。街道将人大工委、政协联络工委的协商议事职能整合到街道民主协商议事会议中。2．彭州镇社会协商对话会

镇协商会只有协商功能，没有决策权，主要是在决策前、执行中主动先与群众协商，通过协商，凝聚共识。

镇协商会的职责包括：（1）传达上级党委政府的决策部署和工作安排，通报镇党委政府本年度工作发展思路和近期工作重点；（2）制定社会协商工作计划，安排部署社会协商工作，征求、收集涉及“群众切身利益和群众关心的重大事项”的议题，听取成员意见，决策前、执行中进行协商；（3）做好上情下达、下情上报的对话沟通，监督协商达成共识事项的执行情况，对存在问题提出整改意见建议；（4）对村级议事会提出且不能解决的议题进行协商；（5）对信访群众反映的，但超过现有法律法规解决范围的问题进行协商；（6）收集汇总社会协商对话会形成的共识，做好广泛宣传、解释工作；（7）社会协商对话会工作的开展，以及所形成的共识和意见建议必须符合党和国家方针政策、法律法规：（8）负责镇协商会议的日常工作和对成员的培训、考勤、考核工作。3．比较分析

余杭、彭州两地对镇街协商会的职能定位有相同之处，即将其定位为协商议事机构，没有决策权。但在职能范围和侧重上有差异。余杭街道民主协商议事会实际上代行了与乡镇党代会、人代会类似的听取审议党委工作报告和政府工作报告的职能，而彭州镇社会协商对话会侧重强调其作为联系群众、沟通社会、凝聚共识的对话平台与渠道的职能。（二）协商会的结构设计1．余杭街道民主协商议事会的结构（1）街道民主协商议事工作领导小组及其办公室

街道建立民主协商议事工作领导小组，由街道党工委书记任组长，街道办事处主任、分管党群的副书记、人大工委和政协联络工委的负责人任副组长，街道其他相关领导班子成员为成员，主要负责街道民主协商议事会议制度的组织领导。民主协商议事工作领导小组下设办公室，地点设在街道党政人大办（党群科），由分管党群的副书记兼任办公室主任，负责民主协商议事会议的召开、日常活动组织安排、议事代表的联系。（2）街道议事会代表与代表活动小组

余杭街道议事会议代表的构成要具有广泛性和代表性，兼顾区域、年龄、职业等因素，并安排一定数量的辖区单位代表、流动党员代表、外来人员代表、区级及区级以上党代表、人大代表、政协委员中的代表。议事代表中要以党员代表为主体，比例一般不少于70％，同时，有一定比例的妇女代表、非中共党员代表。议事代表总数一般控制在50-100人，具体数量由各单位根据实际自行确定，并报区委组织部备案。协商议事会议根据实际情况，可分设不同类型的代表活动小组。如仓前街道协商议事会成员60人，按照“行业相通、地域相邻、人员适中、便于组织开展活动”的原则，分设了5个代表活动小组。2．彭州镇社会协商对话会的结构（1）构建镇社会协商对话制度工作领导小组、协商会成员资格审查组、议题审查组、秘书长、召集人、协商小组

各镇成立构建镇社会协商对话制度工作领导小组，负责贯彻落实市委关于社会协商对话工作的安排部署，构建社会协商对话制度，建立镇协商会并指导、支持其开展工作，协调处理镇协商会议达成的共识及问题。领导小组下设镇协商会成员资格审查组、议题审查组。镇党委书记担任领导小组组长。镇党委分管统战工作的副书记牵头负责镇协商会工作，并担任成员资格审查组、议题审查组组长，负责提名协商小组组长人选。镇党政办负责人镇协商会日常工作，镇党政办主任担任镇协商会秘书长。镇协商会召集人可由镇党委分管统战工作的副书记担任，也可推荐德高望重的镇协商会成员担任。镇协商会成员资格审查组由镇党政办、纪委、计生办、综治办、辖区派出所等组成。镇协商会根据实际情况，建立不同类型的协商小组。如磁峰镇分设了产业发展组、社会管理组、矛盾调处组三个协商小组。（2）镇协商会成员、特邀列席人员

镇协商会成员构成比例：镇协商会成员总数为20-60人。经群众推荐产生的不低于60％，其中镇机关干部不超过2名，村（社区）干部不超过25％。组织推荐和个人自荐产生的不高于40％。尽量减少镇协商会成员与党代表、人大代表的交叉。

镇协商会特邀列席人员。根据协商议题的需要，可特邀以下人员列席会议：（a）超过现有法律法规和政策解决权限的问题的信访人；（b）协商议题涉及的镇上有关领导、市级部门有关领导；（c）协商议题涉及的有关专业人员。3．比较分析

余杭、彭州两地协商会的结构有相似之处。比如，作为对本地协商民主开展工作实行组织实施和有力保障的领导小组及其下设机构，实际上同时承担了类似地方政协办公室的协调与日常办事职能。而这些机构和成员都是兼职性的，都是由分管党群统战工作的副书记作为负责人或召集人主抓协商会工作，都是由镇街党政办具体操作。再如，协商会都有分组。

二者的不同之处主要在于代表（成员）比例结构。由于余杭的街道协商会事实上代行党代会、人代会职能，整合了政协联络工委的职能，因此，区级及以上的“两代表一委员”在街道协商会代表占很大比例。如仓前街道直接规定，驻本街道的上级两代表一委员是街道协商会当然代表，可不经推荐直接确定为议事代表。同时强调代表的中共党员身份，明确议事代表以党员为主体，比例不少于70％。仓前街道协商会还强调议事代表构成的广泛性和代表性，明确要求流动党员、外来人员、妇女、非中共党员的代表占一定比例。彭州则主要强调代表的民主性和草根性，要求通过群众推荐方式产生的协商会代表占多数，比例不低于60％，而且其中一般群众身份的也要占多数，镇机关干部不超过2名，村（社区）干部不超过25％。由此也可见，余杭、彭州两地镇街协商会的这种结构差异与它们的功能差异是基本吻合的。（三）协商会代表的资格条件和产生方式1．余杭街道民主协商议事会

余杭街道协商议事会议事代表的资格条件：思想政治素质好，拥护党的路线、方针、政策，自觉遵守国家的法律法规，能够带头创先争优；熟悉基层情况，责任心强，热心，关心街道各项工作；有较强的议事能力，能客观反映党员和群众的意见、建议；作风正派，办事公道，在党员、群众中有较高的威信和影响力。有以下情形之一的，不得确定为议事代表：近五年来，因严重违纪受到党纪、政纪处分的，或受到刑事处罚的，或有涉黑涉恶行为受到处理的，或有涉嫌违纪违法犯罪正在立案处理的；组织参与非正常上访的，或出现封建迷信活动、参加邪教活动并造成恶劣社会影响的；近五年来，在党员民主评议中，被确定为不合格党员的；丧失行为能力的；其他不适宜担任议事代表的。

议事代表的产生方式实行民主推荐制，采用上下结合、充分酝酿的方式，由街道党工委根据实际确定名额分配方案，各基层党组织和辖区内重点企事业单位按照分配名额、条件、结构等要求，根据多数党员群众的意见，提出议事代表人选，经所在党组织审查同意后，报街道党工委审查批准。议事代表的任期一般为5年，与区委届期一致。在任期内如出现不得确定为议事代表情形的，由街道民主协商议事工作领导小组办公室提出，街道党工委审核并终止其议事代表资格。在任期内如需对议事代表进行调整和增补的，须经由街道民主协商议事工作领导小组提出，在征求议事代表所在单位党组织意见后，由街道党工委批准同意。2．彭州镇社会协商对话会

镇协商会成员的条件：（1）年满十八周岁有选举权的公民；（2）遵守国家宪法和法律；（3）公道正派，热心为群众服务；（4）在本区域内有一定影响力和协商议事能力。

镇协商会成员范围：（1）本辖区的村（居）民议事会成员；（2）民主党派、无党派、民族宗教、新社会阶层人士；（3）新型职业农民；（4）农村乡土人才；（5）镇机关干部。

镇协商会成员的产生方式有三种：（1）自荐。凡符合条件者，可积极自荐。（2）群众推荐。按每个村（社区）1-3人的名额在村（居）民议事会成员中协商产生镇协商会成员，群众推荐产生的比例不低于60％，其中镇机关干部不超过2名，村（社区）干部不超过25％；（3）组织推荐。凡在本辖区内有民主党派、无党派、民族宗教、新社会阶层等五大类人士的，要作为组织重点推荐对象，由镇党政办提名推荐；新型职业农民、农村乡土人才的组织推荐工作由镇负责农业工作的办（所）负责。镇党政办负责汇总自荐、群众推荐、组织推荐的拟任人选，报镇协商会资格审查组审查。

镇协商会成员资格审查组负责审查拟任人选，审查合格后报构建镇、村（社区）社会协商对话制度工作领导小组审定。拟任人选经审定后，进行为期7天的公示，无异议的，确定为镇协商会成员。3．比较分析

关于协商会代表的资格条件，余杭明确了三种限制性条件，比彭州更为具体和严格。关于协商会代表的产生方式，余杭采用民主推荐与组织审批相结合的方式，而彭州采取个体自荐、群众推荐、组织推荐三种方式分摊代表比例的办法。彭州尽管强调群众推荐方式的优先性，但同时高规格明确设置资格审查机构，事实上强化了镇党委政府对代表资格审查的意义。（四）协商会代表的权利和义务1．余杭街道民主协商议事会

议事代表有知情权、参与权、建议权和监督权：（1）知悉街道工作报告和重大事项内容；（2）商议街道经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设和党的建设等重大问题，提出意见和建议；（3）参与监督街道各项工作开展和街道各级干部作风；（4）对街道重大决定、决议和重点工作的执行情况进行询问。同时，议事代表也要履行以下义务：（1）要按时参加民主协商议事会议和议事代表各项活动；（2）加强与党员群众的联系，自觉开展走访联系、调查研究、结对帮扶等工作；（3）及时听取和收集党员群众的意见建议；做好上级政策和街道重大事项的宣传、解释工作；（4）认真落实和完成街道民主协商议事工作领导小组交办的其他任务。2．彭州镇社会协商对话会

镇协商会成员有建议权，可自由发表意见建议。

镇协商会成员的职责包括：（1）认真学习党和国家的方针政策，提高政策理论水平，认真学习社会协商对话会相关知识，增强协商议事能力，了解和把握镇党委政府的中心工作，提高协商议事能力；（2）遵守国家宪法和法律法规、文明守法、公道正派，维护社会公平公正；（3）树立大局意识，发挥模范带头作用；热心社会事业，关心群众，积极参与公共服务和社会管理，主动配合镇、村（社区）做好各类协商事务；（4）加强与村（居）民代表和农户的密切联系，广泛征求、认真听取群众意见建议，收集整理议题上报协商会；（5）认真准备协商会议议题，积极发表意见，充分行使民主权利；（6）在群众中广泛宣传和解释协商会形成的共识，扩大影响；（7）对协商讨论达成的共识实施跟踪了解、监督检查，并对存在的问题提出整改意见建议；（8）围绕全镇群众关心的重大问题，与政府进行沟通对话，积极为党委政府工作的开展提出建议。

彭州还专门制定了镇社会协商对话会成员管理制度，包括六条内容：（1）认真履行社会协商对话会成员职责，积极参加社会协商对话会的培训学习、视察、专题调研等各项活动；（2）建立社会协商对话会成员定期联系群众制度，每名成员至少联系5-15户村（居）民，每月至少走访联系户1次以上，收集意见建议，形成议题，并加强上级有关方针政策和协商事务的宣传；（3）遵守会议纪律，按时出席镇协商会议，不迟到、不早退，不无故缺席；遇有特殊情况，必须请假并说明原因；对严重违规违纪、不履行职责、不遵守会议纪律、无故缺席会议两次以上的，取消其成员资格，并按相应程序补充新成员；（4）镇协商会领导小组每年对社会协商对话会成员进行考评，对不认真履行职责、不遵守会议纪律、无故缺席会议的协商会成员，由召集人进行警示谈话，提出改进意见；（5）每年开展一次评选优秀成员表彰活动，激励先进，营造民主协商的良好氛围；（6）遵纪守法，不得借助社会协商对话会谋取私利。3．比较分析

关于协商会代表的权利义务，余杭、彭州两地的差异是比较明显的。余杭街道协商会代表的权利义务比较均衡，而彭州似乎更突出强调镇协商会成员的责任和义务。（五）协商会的议题范围1．余杭街道民主协商议事会的议题范围

余杭区相关制度文件规定，应列入民主协商议事会议议事目录的事项包括：涉及街道党工委、办事处、人大工委工作报告的制定和讨论；街道发展战略和规划的制定和调整；街道重大项目建设和推进；年度民生实事工程的提出和建设情况；街道财政预决算的制定和实施；街道重大事项的办理公开；街道各级队伍建设和工作效能情况；议事代表意见建议及群众关注的重大信访问题和办理情况等。2．彭州镇社会协商对话会的议题范围

彭州镇协商会的议题包括两类：一是每次协商会前审查确定的议题，二是固定议题。

需审查确定的议题为涉及本镇范围内的群众切身利益和群众关心的事项，可由镇党委政府相关办（所）、村（社区）党组织、村（居）委会、镇协商会成员提出，也可通过网上收集涉及本镇群众切身利益的事项作为议题。

除审查确定的议题外，原则上镇社会协商对话会还应固化三个方面的议题：一是传达上级党委政府的决策部署和工作安排，通报镇近期工作重点；二是通报上次会议协商、议决事项的办理情况；三是议题审查小组通报本次议题审查情况。以上三方面的议题用时不超过会议时间的三分之一。3．比较分析

由于功能定位不同，余杭街道协商会的议题涵盖了乡镇党代会、人代会的议题，主要是讨论固定议题，而彭州镇协商会的主要议题是涉及本镇范围内的群众切身利益和群众关心的具体事项。（六）协商议事会的议事程序1．余杭街道民主协商议事会

一般每年召开两次，分别为年中和年度会议，如遇特殊情况，可适时召开。会议召开前，应向区委进行报告。会议由街道党工委召集，其他需要参加会议的人员，由街道党工委决定。

对出现民主协商议事目录规定事项的，应按照规范程序启动召开民主协商议事会议或专题协商会议。定期的民主协商议事会议召开前，街道党工委应将召开会议时间、地点、会议议程以及会议重要文件和材料提前发送至议事代表；临时性民主协商议事会议的召开，应由街道民主协商议事工作领导小组集体研究或有五分之一以上议事代表联名提出。日常专题协商会议应报经街道民主协商议事工作领导小组审核同意，以议事代表小组为单位或由街道民主协商议事工作领导小组确定特定类别的议事代表进行。

在听取工作报告的基础上，推行“代表询问制”“代表发言制”“开放式监督评价”，由议事代表就党员群众普遍关心关注的问题进行现场询问，进行主题交流发言，对街道工作情况进行阶梯式评价，变以往“对人评价”为“对事评价”。会议期间，议事代表可口头议事，也可书面议事。对议事代表在会议现场通过询问等方式提出的问题，可当场答复的，原则上当场答复。对议事代表提出的书面意见建议或难以当场答复的问题，原则上3个月内须以书面形式向议事代表进行反馈，如遇特殊情况，可适当延长。2．彭州镇社会协商对话会

建立镇协商、议事日制度，镇协商会议每半年至少召开一次。如有需要协商的议题，可根据实际情况，临时召开会议。协商采取分组协商与集中讨论、会前酝酿与会中发言等方式，力求议题得到充分协商，形成广泛共识。

会前议题收集与酝酿环节。议题可由镇党委政府相关办（所）、村（社区）党组织、村（居）委会、镇协商会成员提出，也可通过网上收集涉及本镇群众切身利益的事项作为议题。议题由各小组组长收集，并上报议题审查组组长汇总。议题审查组组长负责召集议题审查组对议题进行初步审查，筛选出拟上镇协商会协商讨论的议题，经审查确定后的议题应于会议召开前6天公布。议题确定后，协商会成员要根据议题走访群众，听取和收集群众的意见建议。

会议商讨环节。镇协商会协商讨论议题的流程是：议题提出人陈述议题；参会成员发表意见；记录人员做好发言记录，主持人总结梳理发言；会议表决（采取无记名投票表决）；宣布表决结果（议题获得应到会成员三分之二以上的赞成票即可通过）。3．比较分析

由于功能定位差异，余杭重视发挥议事代表类似人大代表的职能，设置质询程序和党政工作评价监督程序，而彭州的程序偏重于保证协商会前议题的收集与筛选，以及会中共识的形成。彭州的议题审查程序有利于确保镇党委政府在议题设置上的主导权，但也给了镇党委政府在确定协商议题上避重就轻的可能性。（七）协商会的结果应用1．余杭街道民主协商议事会

开展对议事代表意见建议办理情况的跟踪评估，每年由街道民主协商议事工作领导小组确定2-3条重点意见建议，对落实办理情况进行评估。开展对推行街道民主协商议事会议制度年度绩效评估，由街道党工委组织实施，邀请上级部门领导、区级及以上“两代表一委员”代表、普通党员群众代表组成评估工作小组，对推行民主协商议事会议制度的绩效进行评估，并及时做好改进和提升工作。2．彭州镇社会协商对话会

经镇协商会议协商讨论后，会议主持人对协商形成的共识，从以下4个方面进行归纳：（1）涉及面广、反应较大，需报市委、市政府的重点意见建议；（2）作为党委、政府决策参考的意见建议；（3）条件不成熟暂不能实施需做好解释工作的意见建议。（4）违背广大群众切身利益，坚决不予采纳并需进行正面引导教育的意见建议。对归纳形成的共识进行最后表决，以求得协商的实效性，避免议而不决。会议形成的共识和意见建议采纳情况要以书面形式（镇、村公开栏张贴）告知协商会成员，对未采纳的意见建议，可在下一次协商会议上陈述理由，做好解释工作。3．比较分析

余杭、彭州两地都非常重视协商会的结果运用。但由于议事机制不同，余杭街道协商会的结果运用重在跟踪办理议事代表提出的相对分散的意见建议，而彭州镇协商会的结果运用主要是分类处理协商会议集体达成的共识。

三、余杭、彭州两地基层协商民主创新比较分析的启示

党的十八大报告关于发展协商民主的论述为我国基层协商民主实践探索提供了广阔空间。余杭、彭州两地的基层协商民主制度创新尽管时间不长，但都填补了国内协商民主制度的一些空白，取得了较好的制度绩效和社会反响，对进一步发展我国基层协商民主有许多有益的启示。（一）发展基层协商民主必须着重加强制度化、规范化、程序化建设

十八届三中全会指出，要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。这同样适用于指导基层协商民主的发展。

第一，加强基层协商民主的制度化。当代政治发展研究表明，制度化的参与有助于社会的稳定，而制度化参与的缺少则常常是导致社会不安宁的重要原因。正因如此，能不能使基层协商民主走向制度化是关系到国家安定与否的重要问题。而余杭、彭州的探索正是对转型期基层社会矛盾复杂多发的制度回应。

加强制度建设，也是我们总结以往各地基层协商民主探索实践的经验教训后得出的重要结论。由于大多数协商形式缺乏法定地位，角色模糊，因而有的地方的协商形式因领导人的去留或意见而存废，或者协商的内容与程度遭随意改变。发展社会主义基层协商民主，必须始终坚持在制度建设上下功夫，积极改进和完善我们的各项制度，着重从源头上、制度上解决问题。为此要从法律和制度上保证协商民主活动的顺利开展和长效化。

第二，加强基层协商民主的规范化。在制度的基础上，还要进一步加强规范化建设。民主本身，就是与规范联系在一起的。领导、服务等等，也都是与规范联系在一起的。有规范，就有可以遵循的规矩；没有规范，办事情就可能很盲目，就可能没有章法，决策上的失误就难免发生。所以，发展基层民主协商的一个重要内容，就是把各方面的制度、准则、程序、要求等等规范起来，尽量减少随意、无序现象。余杭、彭州以试点先行，逐步提高基层协商民主制度的规范性，规范了议题制度、参加人员、协商程序、监督机制等制度。如彭州对议题界定、议题提出的权力主体、议题接纳的义务主体、议题提出与处理的时效等做出明确规定。余杭、彭州两地都对参加协商人员的条件、产生方式、结构作了具体规定，对协商的启动、时间、议程安排、会议机制、结果运用形成刚性规范。这启示各地各单位要结合实际情况规范基层协商民主的基本原则、基本内容、基本形式等，使之为广大干部群众所了解和遵守，从而避免把协商民主作为一项临时性的应变措施，出现问题才去协商对话，从而在根本上保证协商民主真正发挥其应有的功能。

第三，加强基层协商民主的程序化。协商民主的程序化，不仅是协商效率提高的保证，也是协商结果公正的必要条件。因此，基层协商民主如何开展和进行，必须按照一定的程序设计才能确保基层协商民主制度的严肃性、规范的有效性。同时，只有做到程序公正合法才能赢得群众的信任和支持。余杭、彭州两地的基层协商民主之所以能够迅速发展起来，与各基层单位设计一套严格的协商程序有着密切关系。他们通过法定程序对协商主体的确定、协商议题的提出、协商议题的公告、协商会议的举行、协商结果的实施和监督等内容作出明确的规定，确保基层协商民主有章可循、 有法可依和有序进行。所以，建立和完善协商民主的程序，是社会主义基层协商民主建设的一项重要内容。制度化、规范化、程序化，三位一体，抓紧抓好，基层协商民主水平才能日益提高。（二）发展基层协商民主要做到理论与实践相结合、符合上级要求与适应地方需求相结合、党政主导与社会自治相结合

第一，坚持理论与实践相结合。一方面，要用理论指导实践。中国共产党有协商民主的光荣传统，中国古代也有协商民主的历史因子，国外有协商民主的比较系统成熟的理论，我们要博览古今，吸收人类文明的一切有益成果为我所用，以指导中国特色社会主义协商民主的伟大实践。彭州市委的领导颇有这种眼界和气度，学以致用，自觉用协商民主的理论来开展社会协商对话制度的构建。虚心向学者请教，精心谋划制度设计和实施，促成了基层协商民主的有效实践。另一方面，用实践检验和修正理论。西方的协商民主理论在很大程度上是一种理想状态。将其运用来指导中国协商民主实践，必须适应中国的实际情况，接受中国实践的检验。彭州在探索实践中曾请来国外专家设计协商程序和方法，但这种程序和方法太过繁琐，不便于中国普通百姓掌握和操作。最后在实践中只采纳其精神，而将其程序和方法简化。

第二，坚持符合上级要求与适应本地需求相结合。发展基层协商民主，首先要正确把握和符合中央和上级的有关精神要求。余杭、彭州对中央十八大报告传递的关于发展协商民主的精神信息非常敏感，主要领导认识到位，决定在十八大精神指引下开展地方创新。彭州的主要领导还深刻领会了四川省2013年推进依法行政的工作安排和严格依法行政的规定的精神实质，将开展社会协商对话制度构建的探索，纳入对省上相关规定的具体贯彻落实的范围，从而确保基层协商民主制度创新具有充分的上位依据。

发展基层协商民主还必须着眼于满足本地的制度需求，有利于促进本地经济发展和社会和谐。余杭和彭州的基层协商民主制度创新都不是空穴来风，而是有现实针对性的。余杭通过实行街道民主协商议事会议制度，试图解决城镇化快速推进过程中社会矛盾多发、民众利益表达意愿日趋强烈与乡镇变街道导致的原有利益沟通渠道（如党代会、人代会被取消和减少）之间的矛盾。彭州构建基层全覆盖的县、镇、村三级社会协商对话制度体系，也是为了通过运用社会协商对话平台，宣传党的政策，了解群众愿望，回应群众诉求，聚民心、集民智，为促进科学决策、民主决策，化解社会矛盾，维护社会稳定。2007年以来，成都全域推行的以村级议事会为核心的新治理机制，让彭州地方党委政府尝到了协商民主的甜头，尤其是在2008年汶川大地震救灾与重建过程中更是如此。今天，彭州的社会协商对话制度实际上是对新型村级治理机制的完善与扩展。

第三，坚持党政主导和社会自治相结合。在中国现行体制下，发展基层协商民主必须坚持党政主导。但既然协商是在党委、政府主导的权力结构下进行，主导方维护其权威性与谋求协商过程的可控性的动机与行为，就很可能危及协商的真实性。其具体表现为：协商过程中刻意安排领导座位高高在上，或拉开领导与群众的距离；群众害怕得罪领导或遭遇报复，曲意逢迎；或是主导方偏听偏信，避重就轻，协商小问题，回避大问题。某些协商过程的操纵痕迹明显，具体表现是：内定议题或方案，暗中安排提问题的人，事先不发放材料，压缩群众消化信息和参与讨论的时间等。这些问题在余杭和彭州的探索实践中也是客观存在，因为协商民主的发展肯定是不平衡的，有些地方搞得好些，有些地方就相对差些。对于这些问题的解决，一要依靠健全制度和程序，二要特别注意培育社会自治，培育协商主体，利用社会力量来评价、监督协商民主的制度绩效。只有壮大社会自治力量，培育成熟有力的协商主体，才能确保协商民主的真实有效。余杭和彭州在实践中都比较重视对广大群众的宣传教育、对协商代表能力的培训，发挥他们的监督作用。（三）发展基层协商民主要处理好存量改革和增量改革的关系

彭州试行镇社会协商对话制度之初，曾面临诸多质疑，如有人提出：“人大有协商机制，政协也有协商机制，村和社区还有自治组织议事会，有必要再成立镇级协商会再搞一套程序出来吗？”这其中道出了一个很重要的问题，即发展协商民主要处理好存量改革和增量改革的关系。

我国改革一直采取的“增量改革优先，以增量改革带动和激活存量改革”的模式，实践证明是成功的。对于基层协商民主的发展，原来的人大制度并没有很好地发挥其协商功能，如何激活其应有的协商及其他功能？还是要靠增量改革。

浙江温岭的民主恳谈制度已推进到参与式预算，广受社会关注。它就是一种增量式、渐进式的民主，在推进当中始终坚持从实际出发，充分尊重群众意愿，为社会主义民主发展不断释放出新的空间，显示了社会主义政治制度的优越性。它探索出了一条积极促进公民有序参与、政治参与的新路径，为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道，是保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督的集中体现。同时它也是一所很好的民主学校，通过实打实、技术性的民主操练，使公民的民主意识、民主文化、民主习惯都有了很大提高和改善，为人民民主和基层协商民主的发展打下了扎实基础。温岭通过将民主恳谈引入人大对政府年度预算的讨论中，创设了恳谈结果作为预算修正案加以运用的先例，成功激活了人大的民主预算功能。

彭州的镇协商会的确是在镇人大之外另设一套机构，这与温岭的民主恳谈有很大不同。到目前为止，彭州镇协商会还没有将讨论政府年度预算纳入协商议题范围。彭州建立镇协商会作为增量改革能否带动和激活镇人代会这一存量的改革呢？这值得我们深思。或许这种带动和激活作用是直接的，因为镇协商会也可能作为一个很好的民主训练场，培养当地的公民意识和民主文化、民主习惯，最终促成镇人大的存量改革。（四）发展基层协商民主要坚持科学设计制度和提升主体能力 “两手抓、两手都要硬”

要切实解决目前各地基层协商民主实践中普遍存在的协商形式单一、协商内容偏窄、协商程序不规范、不按程序办的问题，避免出现以情况通报代替政治协商、以个别征求意见代替组织形式进行的假民主协商现象，必须坚持制度科学设计和协商主体能力提升“两手抓、两手都要硬”。

首先，必须科学设计制度，要用科学研究工具和方法来实现。近年来，西方协商民主研究已经超越“理论表述”阶段而进入了“理论应用”阶段，出现了许多对协商民主进行实证研究的成果，并设计出了一些比较合理、科学的研究模型。如国外学者马克·斯廷伯根和尤戈·斯坦纳所设计的用来测量协商质量的“商谈质量指数”（Discourse Quality Index，简称DQI），试图以一种经验的方式来确定高质量的协商政治所需要的前提条件和它对于政策结果的重要性。实践证明其可靠性很高。相信通过积极运用科学工具对我国的基层协商制度实践进行研究，一定有助于改进我国的协商民主制度和程序，加强人们对协商民主的直观认识和接受度，消除一些质疑，推动协商民主在我国的发展。

其次，必须提升主体能力。由于受几千年的封建专制思想传统、计划经济时代以来形成的管制型政府体制的影响，加之现行政协体制缺乏对基层协商主体的明确界定，我国基层协商民主的主体发育存在先天不足。鉴于此，我们应创造更多条件，积极培育基层协商民主的主体，从制度上确保有一批固定数量的基层民主协商人员，长期或专门从事基层社会的重大事情的民主协商。同时要大力倡导公民参与意识，改革基层社会群众工作方法，变社会成员的被动政治参与为主动政治参与，让社会成员在政治参与过程中，领会组织的决策意图和目标、增强政治和决策共识、提高决策的合法性。

余杭和彭州两地的基层协商民主制度在设计的科学性方面还有待进一步改进，它们对协商会代表能力培训的重视值得肯定。只有从制度设计和主体能力两个方面同时着力，才能确保协商主体平等参与、基层协商民主公平公正。

第三章 自主治理视角下的乡村治理机制探索——以成都市村民议事会制度为例

经过二十多年的实践，村民自治在民主治理、促进农村发展方面取得了一些成效，但其本身的制度设计仍比较粗糙。随着农村产权制度的改革和城乡一体化的推进，原有的治理体制机制已经无法满足农村社会利益多元化、社会矛盾冲突加剧的发展形势，基层治理面临着新情况、新问题，还有很大的制度创新空间。这种创新需要依据过去的经验，也需要在现有法律的基本框架内进行，在基层治理的治理结构、运行机制上做出改变，使村级治理决策权、执行权和监督权的运行更加合理，强化决策权中民主协商的权重，调动群众参与的积极性，改变乡村治理薄弱、基层民主建设落后的现状，提升农村社会自主治理的能力。在这一方面，成都市以村民议事会为核心的新型村级治理体制的建设，为我们提供了许多可资借鉴的经验。

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