舆论监督的制度建设与思路创新(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：张春林

出版社：四川大学出版社

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舆论监督的制度建设与思路创新试读：

前言

舆论监督编辑、记者通常会有两股怒气：一股是对舆论监督对象的怒气。一些监督对象不仅滥用公权力、肆意践踏公民权利、危害国家和集体的利益，而且不配合舆论监督，甚至动用公权力干扰舆论监督，对舆论监督编辑、记者进行打击报复。这股怒气让编辑、记者觉得重任在肩，恨不得利用“第四权力”之剑把所有贪腐官员拉下马，将其绳之以法。另一股是对一些地方的新闻宣传主管部门及地方主要领导人的怒气。他们不仅不重视和支持舆论监督，积极利用舆论监督推动党和政府的工作，维护人民群众的利益，还打着维护地方形象等幌子对舆论监督设置各种禁区，甚至跟监督对象沆瀣一气、里应外合，阻碍舆论监督的健康发展。这股怒气让舆论监督编辑、记者常常陷入胳膊拧不过大腿的困境，觉得舆论监督前景黯淡。

两股怒气共同作用的结果，是舆论监督编辑、记者常常出现四种状况：一是一部分人一腔热血不减，执意坚守不改，碰得头破血流；二是一部分人偃旗息鼓，转而从事正面宣传或者投身媒体经营工作；三是一部分人善于转变思路，创新报道方法，仍不时有舆论监督精品面世；四是一部分人把舆论监督报道作为个人生财牟利的工具，对监督对象敲诈勒索，一旦东窗事发，免不了身陷囹圄。这四部分人中，只有第三部分人仍然在积极推进舆论监督工作。于是，舆论监督报道面越来越窄，报道量越来越小，查处、反馈力度也越来越弱，舆论监督难已是不争的事实。

当圈内圈外每每提到舆论监督难时，人们往往将之归因于制度建设，似乎舆论监督制度建设滞后成了舆论监督无法逃脱的符咒，很少有人注意舆论监督编辑、记者自身的思路创新问题。

就舆论监督制度建设而言，自2002年党的十六大以来，舆论监督作为制约和监督公权力的重要力量，其制度建设已经有了很大的进步。2003年年底出台的《中国共产党党内监督条例》首次把舆论监督纳入党内法规，与其他九种监督制度一起作为党内监督制度的重要组成部分。2012年党的十八大，把舆论监督与党内监督、民主监督、法律监督并列，作为确保权力在阳光下运行的重要监督手段。2014年党的十八届四中全会出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在谈及“强化对行政权力的制约和监督”时，更是明确指出要加强舆论监督的制度建设，并将这一制度建设与加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督等制度建设一起提出，体现了中央在全面推进依法治国语境中对舆论监督工作的重视。

毋庸置疑，良好的舆论监督制度对舆论监督工作有保障和促进作用。但是我们不能忽视的是，舆论监督制度建设也需要一个逐步完善的过程，寄希望于一套制度来解决舆论监督的所有问题也是不现实的。而且，公权力机构和官员掌握这些制度解释和执行的主动权和决定权，也未必能完全让这些制度的实施朝着有利于舆论监督健康发展的方向前进。因此，在强化舆论监督制度建设的同时，坚持不懈地进行思路创新，对推进舆论监督的健康发展也是十分重要的。当体制方面的问题短期内难有突破的时候，我们应积极寻求机制创新。当机制创新的空间十分有限的时候，我们应积极探寻方法创新。总之，无论是主管部门，还是新闻媒体及舆论监督编辑、记者，都没有理由不搞好舆论监督工作。

正是坚信思路创新与制度建设对加强和改进舆论监督都十分重要，这些年来，笔者在新闻媒体身体力行搞好舆论监督报道的同时，也围绕这两个关键词写了多篇论文。今天从这些论文中精选多篇出来编辑成书，以期能给舆论监督的制度建设和思路创新提供有益的思考。

当然，由于写作语境以及本人能力有限，疏漏偏颇之处在所难免，恳请读者不吝批评。

多重关系中舆论监督的边界审视

无论是学界还是业界，在言说舆论监督这个话题的时候，往往会出现过分夸大舆论监督的威力，把简单的批评报道当成舆论监督，以监督对象抵制舆论监督为由反对监督舆论，认为加强和改进舆论监督与坚持正面宣传为主相矛盾等分歧颇大的观点。以上观点出现的原因在于，我们对舆论监督的边界缺乏清晰的认识。因此，本文从舆论监督与新闻舆论监督、舆论监督与批评报道、舆论监督与正面宣传、舆论监督与监督舆论、权利监督与权力监督等多重关系入手，来厘清舆论监督的边界。一、舆论监督与新闻舆论监督

通常来讲，人们所说的舆论监督就是新闻舆论监督或者叫媒体监督，是新闻媒体运用舆论力量对国家施政活动、国家机关和国家工作人员进行的监督。显然，舆论监督是一种由新闻媒体来承担的组织活动，是一种由新闻记者来执行的专业行为。

应该说，人们在习惯上把舆论监督等同于新闻舆论监督已经有些时日了，只是过去没有出现要区分两个概念的必要性和紧迫性。可是，当网络等新媒体的监督活动，特别是博客、微博等自媒体的监督活动日渐活跃，并对传统媒体的舆论监督产生积极影响，且得到广泛认可的时候，我们觉得，用新闻舆论监督这一概念来涵盖自媒体等形态的网络监督又有些不合时宜。

如果不承认网络自媒体监督是舆论监督，这些监督又的确形成了舆论并对公共权力产生了实实在在的监督效果，起到了舆论监督应该起到的作用，其作用甚至超过了传统媒体；如果承认网络自媒体监督是舆论监督，自媒体又不能算作严格意义上的媒体组织，其组织化程度更没法跟传统媒体相提并论。自媒体监督的操作者大多不具备新闻媒体从业人员的专业素养，其专业水平一般不及传统媒体的舆论监督工作者。特别是在媒介融合的大背景下，网络监督跟传统媒体的舆论监督很难截然分开，一方面，传统媒体的舆论监督借助网络传播平台扩大了影响，与此同时，广大网民的评论又深化和拓展了监督效果；另一方面，网络监督已成为传统媒体舆论监督的重要信息源，甚至不少网友的评论直接成为舆论监督稿件的重要组成部分。而且在对网络监督的加工和重组过程中，传统媒体舆论监督报道的形态也发生了相应的变化。更值得一提的是，网络监督日渐成为纪检监察机关查处贪污腐败案件的重要信息来源，其监督权力的效果正日渐凸现。因此，网络监督应该纳入舆论监督范畴，舆论监督的外延应该更加宽泛。

在舆论监督与新闻舆论监督的关系问题上，陈力丹认为，人们通常所说的舆论监督实质上就是媒介监督或新闻监督，“不是舆论学意义上的舆论监督”，“不是完全意义的舆论监督”。他还认为：“舆论监督，一个主谓结构的词组，主语‘舆论’，谓语‘监督’。意思是公众通过舆论这种意见的形态，对权力机构和其工作人员，以及社会公众人物（政治家、文学艺术家、演员、有意面向社会的企业家和其他社会活动家，其中也应包括著名记者）自由表达看法的客观效果。表达看法的形式可以多种多样，其中最主要的渠道便是通过大众传播媒介。表达的内容可以是赞扬、建议、批评，其中主要的形式是批评，因为这种形式比赞扬更容易引起关注。”

结合陈力丹的观点，本文认为，应该区别对待舆论监督和新闻舆论监督这两个概念，指涉广播、电视、报纸、杂志等传统媒体舆论监督的时候，舆论监督等同于新闻舆论监督，是这些媒体通过有组织的监督性新闻报道进行的舆论监督；指涉网络等新媒体监督的时候，除了具备新闻采编权的新闻网站进行的监督性网络新闻报道外，还应包括网民在网络论坛发布的监督性帖子、网民针对网络平台上舆论监督报道（含传统媒体和网络媒体）所发表的评论，以及博客和微博等自媒体中的监督性文章及评论等。二、舆论监督与批评报道

由于舆论监督主要通过新闻媒介这个渠道来完成，新闻媒介的舆论监督又主要体现为批评报道这种报道形式，所以人们很自然地就会在舆论监督与批评报道之间画等号。

其实，舆论监督和批评报道这两个概念之间，既有广泛的联系，也有明显的区别。舆论监督这个概念自1987年写入中共十三大政治报告始，才在党的重要文件中出现，而之前党的重要文件中提得最多的是报纸批评。在媒介种类单一化的情况下，报纸批评（姑且可以叫作批评报道）可以等同于后来的舆论监督。而自1987年党的十三大之后，无论是党的重要文献，还是学界、业界的讨论，都出现了舆论监督和批评报道两个概念并用的情况。

李瑞环于1989年在中宣部新闻工作研讨班上发表《坚持正面宣传为主的方针》的讲话中，分别谈了“重视和改进批评报道”和“正确实行舆论监督”两个方面的问题。在谈到舆论监督和批评报道的关系时，他指出：“舆论监督包含批评报道，但不是简单地等同于批评报道，它在我国已成为人民群众行使社会主义民主权利的一种有效形式。人民的利益和愿望、人民的意志和情绪、人民的意见和建议，都是党和政府所必须时刻重视和考虑的内容，通过新闻报道把这些反映出来，形成舆论，也就是舆论监督。”不难看出，在当时语境中，舆论监督的概念要宽泛得多，批评报道只是舆论监督的一种形式而已。

此后，在同一篇文献中同时提到舆论监督和批评报道两个概念的并不多。通过文献梳理我们可以发现，用批评报道代指舆论监督的情况依然存在，而且缺乏对两者的明确区分；党和政府的重要文件以及学界的研究成果中多谈舆论监督，很少提及批评报道，批评报道这个词汇多出现在业界关于新闻业务的研讨性文章中；无论是官方、学界还是业界，舆论监督和批评报道的等同化趋势都十分明显。

当然，我们并不能因此忽略这两个概念的区别。仅就新闻媒体从事的舆论监督工作而言，与批评报道之间至少存在以下两个方面的区别。从批评监督的对象来看，舆论监督主要是对党政机关和领导干部的监督，是对权力的监督，而批评报道的对象则要宽泛得多，除了党政机关和领导干部之外，还可以对普通民众的不文明行为进行批评，后者显然不能算舆论监督。从批评监督的力量和方向来看，舆论监督是自下而上的监督，而批评报道既可以是自下而上的，也可以是自上而下的，对于自上而下的批评报道——“某些批评报道是领导授意和组织的，或者是媒介自己有计划开展的”，这类批评报道“如果没有得到群众的响应，不应看作是舆论监督”。强调自下而上对权力的监督，这是舆论监督与一般性批评报道最关键的区别。

中央一再强调要加强和改进舆论监督，确保权力在阳光下运行。对于新闻媒体而言，加强和改进舆论监督首先要撇清一般性批评报道和舆论监督的关系，在舆论监督的报道力度和报道方法上下功夫。三、舆论监督与正面宣传

坚持以正面宣传为主与加强和改进舆论监督的有机统一，是中国共产党一贯的新闻政策。可是，由于对舆论监督与正面宣传之间的关系理解存在偏差，以致出现了把二者对立起来，甚至以坚持正面宣传为主的名义抵制舆论监督的情况，极大地阻碍了舆论监督工作的健康开展。

当人们把舆论监督和正面宣传这两个概念放在一起的时候，就会很自然地认为舆论监督不是正面宣传，是负面宣传。其实，这种理解是错误的。评价一则报道是正面宣传还是负面宣传，我们既要看题材，又要看效果，只有同时从这两个维度来考量，才能准确把握党的新闻政策。

成就报道、先进典型报道从题材上讲是正面宣传，但并非对正面题材的报道就一定能产生正面效应，起到正面宣传的效果；相反，正面宣传的负面效应更加不容忽视。关于这一点主要存在两个方面的问题：一方面是“由于我们不能很好地把握正面宣传中的一些问题，使一些正面宣传也产生负面效应”；另一方面，“我们有些同志对正面宣传中可能产生的负面效应缺乏应有的认识，以为只要是正面宣传就行，对其实际效果如何不去认真研究，甚至产生了负面效应也毫不在乎，这就影响正面宣传所应获得的正面的、积极的宣传效果”。应该说，不太注意正面宣传负面效应的情况，在一定程度上还存在。

舆论监督的题材虽然是消极的、负面的，但是如果处理得当，也会起到正面宣传的效果。“同为社会消极面的题材，如果我们去揭示问题之所在并指出解决的办法，是批评报道；如果带着欣赏的眼光去渲染消极的东西，那就是负面报道。批评报道的舆论导向应该是正确的，它有利于正面宣传；而负面报道的舆论导向则是错误的，它会削弱正面宣传。”（注：此处的批评报道等同于舆论监督）衡量一则舆论监督报道是正面宣传还是负面宣传，关键看效果。

舆论监督能否获得正面效应，除了舆论监督工作者的处理技巧外，舆论监督对象的态度也很重要。监督对象要敢于直面问题并解决问题，使负面题材的报道产生正面的效果。因为“新闻是客观事实的反映，‘负面效应’从根本上说不是批评带来的，而是被披露问题本身引起的。工作没做好，再多的表扬也换不来正面效应；面对群众的意见，能够挺身而出，敢于正视并努力去解决，这自能获得正面的效应”。在应对舆论监督问题上，一些地方的党政部门“反题正做”的成功经验值得推广。比如，新闻媒体要对某地存在的某个问题进行舆论监督报道，当地有关部门不是消极抵制而是积极配合，并根据媒体掌握的情况，不仅果断解决了报道涉及的问题，而且举一反三地在全行业、全系统抓整改，结果媒体出来的报道自然就多了这个地方党政领导不护短、闻过则改、敢于正视问题的内容，其正面效应大大超过了负面效应。

当然，即便每篇舆论监督报道都能产生正面效应，但是如果舆论监督密度太大，也会产生一定的负面效应，因此，“坚持以正面宣传为主”实质上就是在宣传题材上强调正面题材的主导性。究竟多大比重的正面题材报道才算以正面宣传为主呢？虽然中央有关部门没有相应文件做出明确界定，但是一些地方在执行过程中却出现以此为由挤压舆论监督版面空间的情况，实际上是限制了舆论监督的健康发展。1998年10月7日，朱镕基到中央电视台考察工作，与《焦点访谈》节目组座谈时讲道：“过去我们经常说，宣传工作要‘以正面报道为主，以宣传成绩为主’，这是正确的方针，但这种观点也束缚了我们。什么叫以正面报道为主？是指99%都应该正面报道吗？98%、80%就不行吗？我看51%不也行吗？大部分节目以宣传成绩为主，有这么一两个节目来指出我们前进过程中的问题，动员全党的力量去解决它，这样做的效果比仅仅宣传成绩好得多。”诚如朱镕基所言，只有破除了狭隘的正面宣传比重观念，才算是抓住了“坚持以正面宣传为主”这一报道方针的精髓。

与正面题材宣传报道在量上占主导优势相比，正面宣传在质上占主导优势更为重要，这种质上的优势集中体现为正面宣传的影响力。否则，即便数量上正面题材宣传比重很高，如果质量上不去，也不能体现正面宣传为主这一方针。

坚持正面宣传为主与加强和改进舆论监督的统一，就是在确保正面题材宣传在质量和数量上占主导性优势的前提下，在凸现负面题材报道正面效应的框架内，给舆论监督报道更多的政策空间和内容空间。四、舆论监督与监督舆论“新闻舆论监督必须在宪法和法律的范围内进行，新闻单位和新闻工作者也应接受党和人民的监督。”这既是党、政府和社会对舆论监督的基本要求，也是新闻媒体和新闻工作者应该具备的自律规范。

可是在舆论监督实践中，却存在反对舆论监督接受监督的错误倾向。个中原因在于对“监督舆论”这个概念的误读。这种误读主要表现为：有把监督对象和有关部门对舆论监督进行“封”“堵”的排斥态度和行为，理解成监督舆论的；也有把以“为了维护党和政府的形象”“保护稳定的大好局面”等各种理由限制舆论监督，理解成监督舆论的；还有把监督对象对舆论监督记者的积极配合和热情接待，理解成监督舆论的。

实际上，作为与“舆论监督”相对应的“监督舆论”这个概念，理解成“监督舆论监督”更合适。舆论监督应该接受监督，这是必然的。对舆论监督的监督，应该包括来自舆论监督对象的监督，这是必需的。

在监督舆论与舆论监督这重关系中，应着力处理好“接受什么样的监督”和“怎样接受监督”这两个问题。就前一个问题而言，舆论监督接受的监督应该是有利于舆论监督健康发展的监督，加强和改进舆论监督工作应该是监督舆论的出发点。那些不利于舆论监督健康发展的各种排斥舆论监督的做法不能称之为对舆论监督的监督，或监督舆论。只要舆论监督符合党的新闻政策和国家法律，符合宣传纪律和新闻规律，符合新闻工作者的职业道德，对于各种排斥舆论监督的做法，无论是打着监督舆论的旗号，还是假借其他名义，舆论监督都不能接受，必要时还可以运用法律武器和舆论工具与之斗争。

就后一个问题而言，在接受监督的态度上，应自觉接受社会监督，创造条件让社会监督；正确对待社会监督，并以此作为改进舆论监督的动力；妥善处理监督意见，及时纠正舆论监督的偏差；主动公开监督内容和处理结果。在自律层面上，严格的职业道德教育、严密的采编流程规范、严厉的责任追查机制都是必不可少的。在他律层面，既应着力解决监督依据问题，使监督舆论有法可依，又应明确监督主体，使监督舆论职责明确、客观公正，还应该努力创新监督机制，使监督舆论切实有效。

健康的舆论监督离不开正确的监督舆论，这是舆论监督与监督舆论的最佳耦合点。五、权力监督与权利监督

在西方国家，新闻媒体被誉为与立法、行政、司法并列的“第四权力”，新闻记者被称为“无冕之王”。因此，有舆论监督即为权力监督之说。

在我国，新闻媒体是党和政府的“喉舌”，同时又是人民群众的“喉舌”，是党和政府联系人民群众的桥梁与纽带。新闻媒体的这种属性以及党管媒体的实际，决定“第四权力”和“无冕之王”之说不符合我国国情，舆论监督即权力监督的观点也不成立。

包括舆论监督在内的言论自由，是宪法赋予公民的一项基本权利，尽管舆论监督这个权利通过新闻媒体实施之后的确对监督对象形成了很大的舆论压力，一定程度上有利于舆论监督报道所涉及的问题的解决，但是舆论监督本质上还是一种“权利监督”而非“权力监督”。“因为新闻舆论监督的威力和作用再大，再强有力，它本身始终只能发挥‘在口头上加以责备’的功能和作用，而不具有‘在行动上加以纠正’的功能和作用。而且，它的‘口头责备’究竟能起多大作用，最终要取决于有关权力机关的态度和作为，取决于‘权力监督’能否及时跟进。”

在权力监督与权利监督的这层关系上，舆论监督应着力处理好三个方面的问题：一是正确看待舆论监督的角色定位及效果功用。舆论监督的最终效果不是从事舆论监督工作的新闻媒体和编辑、记者能够决定的，很大程度上依赖于监督对象及相关部门对待舆论监督的态度。对于舆论监督媒体及编辑、记者而言，首先要重视报道技巧，提升报道质量，尽量避免业务错误，使舆论监督报道本身具有说服力和影响力；其次要有坦然的心态，即便优质的舆论监督报道由于某种原因未能产生良好的效果，也不可因此丧失舆论监督的勇气和信心。

二是争取党政部门及党政领导的支持。虽然目前尚未发现有党政部门和党政领导对党的“加强和改进舆论监督”这一新闻政策公然反对，但是以各种缘由、用各种手段钳制舆论监督的事情却时有发生。个中原因，除了一些地方有关部门及领导没有充分认识到舆论监督对推动当地工作的积极作用之外，舆论监督自身存在的问题也是不容忽视的。这个问题主要体现在对舆论监督报道的技术处理上，一些媒体缺乏对党和政府中心工作的衔接与配合。但凡舆论监督工作搞得好的媒体，都十分强调这点，比如中央电视台《焦点访谈》栏目在选题上就紧紧围绕“政府重视、群众关心、普遍存在”这三原则展开，与政府部门及相关领导产生了强烈的共鸣。

三是争取与权力监督协作形成监督合力。“新闻舆论监督如果孤军无援，没有‘权力监督’作后盾，那么，新闻舆论监督不但不能发挥应有的功能和作用，反而会面临很大的风险，甚至遭到常人难以想象的打击报复，完全被扼杀。”事实上，中央也越来越重视舆论监督与权力监督的配合。自1987年党的十三大报告首次出现“舆论监督”这个词汇之后，1997年党的十五大报告出现了“结合”这个关键词，指出“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”。2003年年底出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》把“监督制度”作为党内监督制度的重要内容，明确各级党组织和党员领导干部“应当重视和支持舆论监督”。2007年10月的党的十七大报告凸显了“合力”这个字眼，指出要“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。2009年党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步深化了“监督合力”这一内涵，指出“坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力”。可见，推进舆论监督与权力监督的合作，也是权力监督自身发展的需要，舆论监督应该顺势与权力监督合拍。

总之，加强和改进舆论监督不仅是新闻媒体自身发展的一个业务问题，而且更是公共权力监督体系建设中不可或缺的环节。舆论监督工作者既要明晰舆论监督的边界，守土有责，又要善于借助其他媒体平台和其他监督形式，使舆论监督的效果优化、最大化。（本文原载《湖南大众传媒学院学报》2012年第3期）

论我国舆论监督的制度化进路

搞好舆论监督离不开领导的重视，特别是舆论监督所涉及的地区和部门的党政一把手的态度，会影响舆论监督效果。舆论监督时有时无、时强时弱、因人而异、因事而异、因时而异的现象，在很多地方已是常态。究其原因，在于我们对缺乏制度约束的“领导重视”寄予了过高的期望，而忽视了舆论监督的制度构建。领导重视舆论监督具有个别性和偶然性，靠领导重视来推动舆论监督在本质上是一种“人治”。舆论监督要抓出实效，要常态化，必须实现从“人治”向“法治”的转变，对“舆论监督的问题的查处，不是靠领导人决定，而是由制度安排”。当然，这种制度安排不能仅仅停留于党委和政府出台什么文件，还必须上升到法律法规层面。一方面，领导重视舆论监督需要制度约束；另一方面，要善于把领导“对舆论监督的重视变成刚性的法律法规”。一、舆论监督的制度化历程

谈及舆论监督制度化，往往有两种意见：一是简单否定我国舆论监督制度化的历史和经验，认为舆论监督制度构建还相当匮乏；二是盲目推崇一些地方舆论监督制度化的新举措，缺乏更深入全面的思考。因此，很有必要回顾我国舆论监督的制度化历程，并探寻历史经验的现实意义。（一）从党内决定到党内制度

在中共新闻思想史上，舆论监督是作为党的批评与自我批评作风的媒体呈现形式而存在的，无论是1987年党的十三大之前的报刊批评及新闻批评，还是之后的舆论监督，都承载了党风廉政建设这一职能。党一直非常重视舆论监督，并出台了专门文件推动舆论监督建设。早在1949年6月，中共中央山东分局宣传部等就颁布了《关于加强新闻报道中批评与自我批评的决定》（简称“山东局1949年《决定》”），这是中共新闻思想史上关于舆论监督的第一个专门文件。同年，中共中央宣传部向全国新闻单位转发了这个决定，使这个地方性文件具备了全国性意义。值得一提的是，山东局1949年《决定》使用党内监督来确保舆论监督效果，指出：“今后凡各地党报对某一工作、某一干部提出批评或质问时，应当立即作负责地声明或解答（特别是县以上机关和干部），必须认为这是党的纪律，绝不允许置之不理。”

1950年4月，中共中央做出《关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》（简称“中央1950年《决定》”），这是中共新闻思想史上关于舆论监督的第一个专门性中央文件。中央1950年《决定》把监督对象不配合舆论监督的行为纳入制度规范，“如被批评者拒绝表示态度，或对批评者加以打击，即应由党的纪律检查委员会予以处理。上述情事触犯行政纪律的法律的部分，应由国家监察机关司法机关予以处理”。这里不仅强调党的纪律检查委员的“党内监督”，而且重视国家监察机关的“行政监督”和司法机关的“法律监督”，较山东局1949年《决定》来说，中央1950年《决定》确保舆论监督的手段更多了。

自中央1950年《决定》之后，虽然中央没有出台舆论监督的专门决定，但是但凡舆论监督得以正常开展的情况下（“反右”“文化大革命”等政治运动期间除外），中央都非常重视舆论监督，特别是2002年党的十六大以来，在舆论监督与党内监督的制度化对接方面迈出了重要一步。2003年12月，中共中央印发了《中国共产党党内监督条例》（简称“中央2003年《条例》”），该《条例》第三章“监督制度”中的第八节专门谈舆论监督，把“舆论监督”作为党的十大监督制度之一。这是中共党史上首次把舆论监督纳入党内法规，也是首次把舆论监督纳入党内监督制度，更是舆论监督制度化建设的重要标志。

从山东局1949年《决定》、中央1950年《决定》到中央2003年《条例》，我们可以看出，舆论监督与党内监督已经实现了制度对接。（二）从宪法规定到法律授权

虽然我国现行宪法条文中并没有出现“舆论监督”这一字眼，但是相关条款实际上对舆论监督进行了授权。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持……倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”这里的“人民的监督”自然包括舆论监督，“一切”说明监督对象没有例外。第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”言论自由、出版自由作为公民的一项基本权利，是舆论监督的前提和基础，作为公民成员的新闻记者对国家机关及工作人员进行舆论监督报道是言论自由和出版自由的集中体现。第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这里不仅把包括舆论监督在内的批评和建议权明确为公民的权利，而且把批评和建议对象规定为“任何国家机关和国家工作人员”，既说明这种批评和建议是针对公权力的，又说明在公民行使这项权利时国家机关和工作人员没有不受监督的特权。

与《宪法》相比，其他法规为舆论监督授权则更明确了。1990年12月，新闻出版总署颁布的《报纸管理暂行规定》要求报纸要“反映人民群众的意见和建议，发挥新闻舆论的监督作用”。这是舆论监督一词最早在政府部门规章里面出现。

1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》规定：“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督。”这里的“一切组织和个人”包括新闻媒体和新闻记者，“社会监督”也包括舆论监督。

1993年10月颁布的《中华人民共和国消费者权益保护法》两处提到舆论监督。第六条第三款规定，“大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督”，明确为舆论监督授权。第三十二条所列举消费者协会应履行的职能中包含“对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评”，强调消协组织应与新闻媒体协作搞好舆论监督。

1997年12月颁布的《中华人民共和国价格法》规定：“新闻单位有权进行价格舆论监督。”与《中华人民共和国消费者权益保护法》从责任的角度为舆论监督授权不同的是，这里强调进行价格舆论监督是新闻单位的权利。

以上法律法规为舆论监督授权，都是在《宪法》的框架下进行的，虽然从国家层面明确授权的法律法规不多，但是并不能以此断定新闻媒体行使舆论监督权利缺乏法律依据，也不能以此否定舆论监督的法制化进程。这一点，我们从地方法规对舆论监督授权中可以看出。

2000年以来地方法规纷纷为舆论监督授权，这种授权多见于预防职务犯罪条例。特别值得注意的一点是，不少法规是在中央2003年《条例》颁布之前出台的，这充分说明这些地方在舆论监督法制化方面的自觉性。早在2001年5月，《无锡市预防职务犯罪条例》（简称“2001年无锡条例”）就明确规定：“新闻、文化、出版单位应当运用多种形式，宣传预防职务犯罪工作，对国家工作人员的职务行为进行舆论监督。”这是我国第一部关于预防职务犯罪的地方法规，也是第一部为舆论监督授权的地方法规。此外，邯郸、乌鲁木齐、南京、安徽、江西等省市为舆论监督授权的预防职务犯罪法规都是在中央2003年《条例》颁布之前出台的。在中央2003年《条例》颁布之后，湖北、浙江、山西、四川、深圳、昆明等省市的预防职务犯罪法规也为舆论监督进行授权。

可以说，从宪法法律、行政法规到地方法规，舆论监督的法制化框架已基本形成。（三）从批评错误到监督权力

在中共早期的党报中，舆论监督实际上有监督政府、批评工作中的缺点与错误、揭露敌人等三大职责。1931年12月11日，《红色中华》发刊词就宣示其工作：“第一要组织苏区广大工农群众积极参加苏维埃政权”，“引导工农群众对自己的政权，尽了批评、监督、拥护的责任”；“第二要指导苏维埃的实际工作，纠正各级苏维埃在工作中的缺点与错误”；“第三要尽量揭破帝国主义与国民党军阀及一切反动政治派别进攻革命欺骗工农的阴谋”。尽管《红色中华》提出了这三项工作，但是在整个革命战争年代，中共报刊的舆论监督以揭露敌人为主，只有根据地报刊有少量围绕工作缺点和错误的批评报道，至于监督政府（以苏维埃为代表由中国共产党执政的革命政权）——这一在今天看来属于权力制约和监督的职能，尚没有史料证明其在新中国成立前得到了有效开展。

新中国成立后，舆论监督中揭露敌人的职能退居次位，批评工作中的缺点和错误这一职能占据了主导地位。直到1990年前，相关文献中也强调了这一职能，但鲜有监督政府的表述。中央1950年《决定》颁布的初衷，是希望报纸能够“对于我们党的人民政府的及所有经济机关和群众团体的缺点和错误”公开地及时地开展批评与自我批评。这里强调对“缺点和错误”的公开批评，还没达到制约和监督权力的高度。同年的《中央人民政府新闻总署关于改进报纸工作的决定》也强调“报纸对于政府机关及其工作人员、经济组织及其工作人员的工作中的缺点和错误，应负批评的责任”。这里依然说的是“工作中的缺点和错误”。可以说，20世纪50年代初期的舆论监督都是围绕这一问题展开的。

改革开放后的10余年时间里，舆论监督的主导功能依然是批评党政机关及工作人员工作中的缺点和错误。1987年党的十三大报告对舆论监督的表述是：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。”虽然这里的“舆论监督”代替了之前的“报刊批评”和“新闻批评”，但是重心依然是“批评工作中的缺点错误”，“官僚主义”和“不正之风”只不过是其表现而已，与20世纪50年代初期的舆论监督思想没有本质性的区别。

1990年3月，中共十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》（简称“中央1990年《决定》”），明确提出建立和完善权力监督制度的构想，并把舆论监督纳入其中。中央1990年《决定》指出：“对各级领导机关和领导干部必须加强监督。要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度。”而舆论监督正是自下而上的对公权力的监督，中央1990年《决定》进一步指出：“充分发挥舆论监督的作用。对于违背党的路线、方针、政策和违反国家法律的行为，对于严重侵犯群众利益的现象，党委要支持舆论机关按照有关规定予以揭露和批评。”这里，舆论监督已经超出了批评工作中的缺点和错误要求，作为监督制度的重要组成部分，达到了制约和监督权力的高度。

自1990年之后的中央文件，但凡说到舆论监督与权力的制约和监督，通常都是把舆论监督和其他监督形式一起作为构建权力制约和监督体系的重要组成部分。2010年12月，国务院新闻办公室发布的《中国的反腐败和廉政建设（2010年12月）》白皮书指出：“目前，已形成了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系。”这是我国官方首次正式宣布权力制约和监督体系建成，舆论监督是这个体系的重要组成部分。

如果说“批评工作中的缺点错误”体现的还是舆论监督的一种权利的话，那么纳入“权力制约和监督体系”则使舆论监督拥有了更多权力的色彩。这种话语转换的背后，是舆论监督从“权利监督”到“权力监督”的角色转换，舆论监督自下而上、由外到内地进入了监督制度的范畴。二、舆论监督相关制度的缺憾

虽然我国在舆论监督制度化建设方面做了不少工作，但是这些制度还不能有效保障舆论监督的健康发展，因为这些制度还存在不少缺憾，主要体现在以下几个方面。（一）内容笼统难操作的缺憾

我国舆论监督的相关制度主要来自两个方面：一是党和政府的相关文件政策及领导人的讲话，二是相关法律法规。

就第一个方面而言，可以说是我国舆论监督具有最成熟、最完备的规制，可是这些规制“多数是大而化之的原则性意见，解释上具有较大的弹性，实际操作中遇到各种矛盾，传媒很难以此为据进行自我保护”。仅就关于舆论监督的专门文件而言，山东局1949年《决定》和中央1950年《决定》都提到对监督对象对抗舆论监督的行为进行制裁，可什么样的行为应受到什么样的制裁，如何实施这种制裁，两个《决定》都说得很笼统，也没有配套的实施细则。

自中央1950年《决定》之后，中央没有出台类似的专门决定，现行舆论监督的专门性文件是中央办公厅2005年印发的《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》（简称“中央2005年《意见》”），中央2005年《意见》经过党中央同意后印发，可以看作是中央文件。虽然它有六个方面的内容，但是这些内容主要是从新闻媒体如何搞好舆论监督的角度提出来的，没有涉及舆论监督制度保障方面的具体问题。关于监督对象对待舆论监督的态度方面，中央2005年《意见》要求：“各级领导干部要正确对待舆论监督，增强接受舆论监督的自觉性，善于通过舆论监督听取人民群众的意见和呼声，发现和解决问题，推动和改进工作。”这种基于自觉性的要求不具备制度的强制性，对监督对象缺乏约束力。

就第二个方面而言，“舆论监督立法比较零乱，缺乏系统性”是一个长期存在的事实。虽然《宪法》第二十七条、三十五条、四十一条之规定都适用于舆论监督，但是并没有明确指向舆论监督，从舆论监督角度解读只是对《宪法》条文的一种合理引申，而且像民事、刑事、行政等基本法中没有相应明确的规定。就是明确提到舆论监督的《报纸管理暂行规定》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国价格法》等法律法规，对舆论监督的授权也如前文所述，显得很笼统，缺乏可操作性。

法律法规中舆论监督相关条款缺乏操作性这种情况，在地方性法规中也普遍存在。为舆论监督授权最多的地方性法规是预防职务犯罪条例，且不说黑龙江、吉林、济南等省市的条例中没有提及舆论监督，就是提及舆论监督的无锡、邯郸、乌鲁木齐、南京、安徽、江西、湖北、浙江、山西等省市的条例也均是以“新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”之类的话语一笔带过，没有更具体的内容，自然谈不上可操作性。

预防职务犯罪地方法规对舆论监督授权最充分的，是2004年12月颁发的《深圳市预防职务犯罪条例》。该《条例》第十九条第二款规定：“新闻媒体依法对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督，并对其宣传报道负责。有关单位和国家工作人员应当自觉接受新闻媒体的监督。”这里不仅为舆论监督授权，而且注意到责任与权利的平衡，强调监督对象“自觉接受”舆论监督这一义务。第三款进一步明确新闻记者的舆论监督权利，规定：“新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障等权利。”第四款则对舆论监督涉及问题的处理方式做出具体要求，规定：“新闻媒体报道或者反映的问题，可能涉嫌职务犯罪的，有关部门应当及时进行调查，对其中有重大影响的问题，可以将调查处理情况向新闻媒体通报。”第二十三条把“阻碍新闻媒体依法开展舆论监督，造成恶劣影响的”这一情形纳入对权力机关及领导干部的责任追究范畴，并要求“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。从“刑事责任”的高度进行责任追究，这对舆论监督对象是一种震慑。应该说，该《条例》具有一定操作性，不过，由于非专门法规及地域的局限，其对舆论监督的积极影响是很有限的。（二）权利义务不对等的缺憾

与法律法规对舆论监督授权不充分形成鲜明对比的是，对舆论监督的禁止性规范则相当成熟，且内容详尽。法律法规中舆论监督权利义务不对等主要体现在两个方面：一是关于失实报道的规范，二是关于侵权报道的规范。

就失实报道的规范而言，1999年7月，新闻出版署发布的《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》（简称“总署1999年《办法》”），对虚假、失实报道的处理办法做出了具体的规范。在明确出版单位责任和当事人权利的基础上，总署1999年《办法》对更正要求做了操作性极强的规范，规定“凡公开更正的，应自虚假、失实报道和纪实作品发现之日起，在其最近出版的一期报纸、期刊的同等版位上发表”；“凡按当事人要求进行更正或发表答辩的，应自当事人提出要求之日起，在其最近出版的一期报纸、期刊的同等版位上，予以发表”。像这样具体可操作的规定，在法律法规对舆论监督授权条款中是没有的。

2001年12月，国务院颁布《出版管理条例》（简称“国务院2001年《条例》”），以国务院行政法规的形式对失实报道的处理做出规范，比总署1999年《办法》这一部门规章更有效力。不过，国务院2001年《条例》相关内容比较简单，基本上是总署1999年《办法》主体内容的综合。2005年9月，新闻出版总署出台《报纸出版管理规定》（简称“总署2005年《规定》”），虽然这个《规定》也只有一条内容对虚假、失实报道的处理进行规范，但是内容比国务院2001年《条例》翔实，基本上萃取了总署1999年《办法》的核心内容。

从总署1999年《办法》到国务院2001年《条例》及总署2005年《规定》，我们可以看出，国家对于报纸虚假、失实报道的处理政策是相对稳定的，而且这些处理方法至今还在沿用。相比之下，关于广播电视新闻及网络新闻虚假、失实方面的规范性文件不多，而且没有报纸规范那么详尽，主要原因在于报纸虚假、失实报道的相关规定能够在广播电视及网络新闻领域变通使用。

就报道侵权的规范而言，主要体现在法律法规对个人及组织权利的规定、新闻报道禁止性条款、侵权案件审理的司法解释等三个方面。从法律法规的权利规定来看，集中体现在《中华人民共和国民法通则》中，其中第一百零一条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”第一百二十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。法人的名称权、名誉权、荣誉权受到侵害的，适用前款规定。”

从新闻报道的禁止性条款来看，《出版管理条例》《广播电视管理条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》都有禁止刊播“侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益”方面内容的规定。

从名誉权案件的司法解释来看，对舆论监督的禁止性条款更加具体。在1993年6月《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解答》中，主要有三个问题跟舆论监督相关，分别是“因新闻报道或者其他作品引起的名誉权纠纷，如何确定被告？”“侵害名誉权责任应如何认定？”“因撰写、发表批评文章引起的名誉权纠纷，应如何认定是否构成侵权？”1998年9月《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解释》中，共有四个问题跟舆论监督相关，分别是“新闻媒介和出版机构转载作品引起的名誉权纠纷，人民法院是否受理？”“新闻单位报道国家机关的公开的文书和职权行为引起的名誉权纠纷，是否认定为构成侵权？”“因提供新闻材料引起的名誉权纠纷，如何认定是否构成侵权？”“对产品质量、服务质量进行批评、评论引起的名誉权纠纷，如何认定是否构成侵权？”实际上，两次司法解释七个问题的具体回答，都是对舆论监督的禁止性规范。

可以说，法律法规中存在的舆论监督义务大大重于权利这种不对等状况已是既成事实，这在一定程度上也会影响舆论监督的健康发展。（三）专门法规难出台的缺憾

一些地方对舆论监督制度构建进行了积极探索，这种探索呈现出两大特色：一是在相关地方性法规立法时，把推进舆论监督纳入其中，如上面所述的职务犯罪预防条例；二是一些地方党委出台推进舆论监督的专门性文件。

就专门性文件而言，珠海市走在全国前列。早在1999年5月，珠海市就制定了《珠海市新闻舆论监督办法（试行）》，为舆论监督保驾护航。2000年2月，其又制定了《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》。在地市级党委推进舆论监督制度化方面，山西省长治市影响最大。继2000年11月出台《长治市新闻舆论监督暂行办法》之后，2002年4月，长治市又出台了《中共长治市委关于实行“五大监督”的意见》（简称《意见》）。《意见》有两点特别值得肯定：一是把舆论监督跟党政监督、人大法律和工作监督、政协民主监督和民主党派监督、群众监督一起纳入权力制约和监督体系，跳出了就舆论监督谈舆论监督的思维局限；二是舆论监督制度规范的完备性和成熟性，《意见》在“舆论监督”部分明确了舆论监督主体和对象、舆论监督的重点、舆论监督的原则、建立健全舆论监督责任制、加大舆论监督的力度、畅通舆论监督渠道、严格遵守舆论监督审稿制度、严明舆论监督纪律、新闻媒体联动作战、建立舆论监督的保障制度等内容。在省级党委中，推进舆论监督制度化走在前列的是海南省委，其于2004年12月出台了《中共海南省委关于舆论监督工作的暂行规定》。

应该说，地方党委的专门性文件在推进舆论监督制度化方面的积极作用是值得肯定的。但是，这种专门性文件毕竟不同于法律法规，往往因领导调整而出现异变。曾经声名鹊起的长治式舆论监督，就因市委书记吕日周离任而风光不再。吕日周主政长治市的两年多时间里，以《长治日报》《上党晚报》为主体的长治市各级新闻媒体共播发批评报道近2000篇，批评大小干部1000多人次，160余名干部去职。而自吕日周2003年2月升任山西省政协副主席之后，长治式舆论监督回复到名存实亡状态。事实上，舆论监督像长治市这样因领导而异的情况还比较普遍，这说明，舆论监督制度化仅仅停留在党委文件层面是不够的，还必须加快法制建设。

与一些地方党委积极出台专门文件推进舆论监督不同的是，至今仍没有舆论监督专门法规出台。究其原因，跟一些地方政府及官员在舆论监督事件中扮演的角色有关。“现代的常态政府应该是一个中立的政府。政府的基本职能是充当裁判员，解决民众之间的纠纷。不过，中国的一些地方政府却非如此。在当下的表现包括，一些地方政府以制度方式或相关官员以灰色方式深度介入经济社会的交易活动之中。”这样，这些地方政府及官员就会成为舆论监督制度化的最大阻力，而要破解这个难题只有进行深层次的政治体制改革。（四）地方经验难推广的缺憾

无论是地方党委舆论监督专门文件的推动，还是相关地方法规对舆论监督的授权，在舆论监督制度化方面都起到了良好的示范效应。可是，这些地方经验并没有得到很好的推广。

从广度上来看，地方经验大多局限在经验推出的地方，其他地方很少广泛效仿。海南省委2004年12月颁布的《关于舆论监督工作的暂行规定》（简称“海南《规定》”），是省级党委推进舆论监督的第一个专门文件，也是至今唯一的类似省级党委文件。2005年6月，浙江省委出台《浙江省党内监督十项制度实施办法》，对中央2003年《条例》中的十项制度进行了细化、具化、实化，其中《中共浙江省委组织部舆论监督制度实施办法》（简称“浙江《办法》”），是省级党委第一个明确提出舆论监督制度建设的专门文件，也是至今唯一的类似省级党委文件。无论是海南《规定》，还是浙江《办法》，推出之初都引起了广泛影响，可是并没有得到广泛推行。

从高度上来看，地方经验大多局限在地市级层面，省级层面上的不多，而全国层面就更少了。预防职务犯罪条例为舆论监督授权先行先试的是无锡、邯郸等地市级条例，后来的安徽、江西等省级条例没有超出前者所划定的框架。距2001年无锡《条例》颁布已有十余年，可是还没有国家层面的相应法规出台。出台专门文件推动舆论监督也是以珠海、长治等地市级党委先行先试，后来的海南《规定》和浙江《办法》没有得到广泛推广不说，其实际效果也不如前者显著。中央2005年《意见》，更多是对舆论监督操作层面的规定，而缺乏制度层面上的设计。

从深度上来看，地方经验的推广大多局限在对他地经验的简单重复，缺乏深度和创新。以各省市预防职务犯罪条例中对监督对象阻碍舆论监督的恶劣行为追究刑事责任这一规定为例，2004年深圳条例提出时间最早，而且内容详尽，而2006年江苏条例、2009年昆明条例及四川条例，虽有相关规定，但没有比深圳条例更新的内容。同样，如前文所述，预防职务犯罪条例对舆论监督的授权，无锡、邯郸、乌鲁木齐、南京、安徽、江西、湖北、浙江、山西等省市条例均是以“新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”之类的话语一笔带过，显得过于简单。

从长度上来看，不少地方经验在名噪一时之后，缺乏更新举措，也很难产生持续效应。且不说吕日周的长治式舆论监督经验早已烟消云散，就是上文所述中为舆论监督授权的预防职务犯罪条例以及地方党委的专门文件，出台时间大多集中在2003年前后，而之后少有跟进措施，效果如何也少有人去过问。珠海当属例外，自1999年5月珠海市委在全国率先推出《珠海市新闻舆论监督办法》之后，2000年2月又制定了《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》，2012年珠海纪委等部门又联合出台了《关于对媒体曝光问题的督办和问责办法》，强化对舆论监督曝光问题的处理。遗憾的是，像珠海市这样持续重视舆论监督的地方党委和政府并不多见。三、舆论监督制度构建的维度

既然制度化建设是加强和改进舆论监督的必由之路，而且舆论监督现有的相关制度又存在诸多缺憾，那么舆论监督制度建构就应尽力克服这些制度缺憾，进行大胆的尝试和创新。一般来讲，舆论监督制度构建应兼顾以下五个维度。（一）文件政策与法律法规相补充的维度

我们说舆论监督制度构建首先要立足于法律法规，是要强调法律法规的稳定性、规范性、权威性，而不是要否定文件政策的地位和作用；相反，应充分利用文件政策出台相对灵活等优势，来弥补法律法规的不足。

除《宪法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国价格法》等法律法规外，目前为舆论监督授权的法规主要是预防职务犯罪的地方条例。无论是宪法法律还是地方条例，涉及舆论监督的相关条款都存在内容过于简单、缺乏操作性等不足。在舆论监督专门法规一时难以出台的情况下，弥补这种不足的最好措施就是制定相应的配套政策。

文件政策弥补舆论监督相关法律法规的不足，可以从两个方面入手。一方面，在这些法律法规的实施细则中，可以细化相关条款，如《中华人民共和国价格法》实施细则中对新闻媒体如何进行价格舆论监督进行具体的规定。另一方面，在这些法律法规的配套政策中，强化舆论监督的相关内容。为舆论监督授权的地方法规以预防职务犯罪条例居多，而预防职务犯罪条例又跟行政问责办法密切相关，就可以用行政问责办法来弥补预防职务犯罪条例中舆论监督条款的不足。这方面做得比较好的是2009年的《广州市党政领导干部问责暂行办法》，它不仅把领导干部不接受或不配合舆论监督作为问责的情形之一，而且把新闻媒体曝光作为问责线索的重要来源。（二）党委领导与媒体独立相统一的维度“舆论监督的有效性是建立在舆论监督的独立性和法定性基础之上”的，独立性能够使舆论监督的有效性更强，法定性能够使舆论监督的有效性更久，而确立舆论监督法定性范围内的独立性，正是我国舆论监督需要解决的现实问题。

社会主义媒体的公有制特性及党管媒体的管理体制，决定我国舆论监督的独立性不同于西方，这种独立性必须以党委领导为前提。因此，舆论监督制度化进程中党委领导与媒体独立如何统一是十分关键的。

一说到党委领导对舆论监督的推动，就有不少人认为这是人治，是舆论监督制度化缺失的表现。其实，这种看法是简单的、片面的。坚持党委领导是我国舆论监督的前提，党委和政府对舆论监督的推动不是要不要的问题，而是如何将这种推动制度化的问题。这种制度化应着力于管理体制的创新，“在坚持‘党管媒体’的同时，必须创新新闻管理体制，通过法律化、制度化途径，确保媒体在党的领导下能够有效地监督政府”。

当然，党委领导对舆论监督的推动应尊重舆论监督的独立性，切

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