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作者：夏建中

出版社：中国人民大学出版社

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中国城市社区治理结构研究试读：

前言

本书主要是通过对社区研究理论、社区治理理论以及我国社区建设原则和目标的全面把握，在对不同类型的社区进行调查的经验材料基础上，考察我国社区建设中的社区治理结构，以及主要由这些不同的治理结构影响的社区居民参与、社会资本培育等主要问题。

本研究首先指出了社区治理研究的理论、实践和学术意义，回顾了与社区治理有关的国内外的研究，并对国内的有关研究进行了归纳。

研究的理论视角主要是治理理论，同时还涉及社会资本、理性选择等理论。书中回顾了治理理论的兴起和发展，指出了治理理论包括全球、民族国家、地方治理，以及社区治理和公司治理等多种理论。以往有关治理的研究从未有过对这些不同的治理理论的区别，而往往是笼而统之地使用。本书对这些不同的治理理论进行了全面的梳理，在此基础上，指出了各种治理理论的异同点，并创新性地论述了社区治理理论的特点。

书中还系统地叙述了近几年来发达国家社区研究的最新理论进展，即以社会为中心的社会资本理论。

在总结了各种治理理论的共同点之后，本研究提出了社区治理的内容、特点和定义，并且阐述了本研究的研究框架，即界定了主要的理论概念，明确了本研究的主要理论视角、研究假设和分析思路。

本书扼要论述了我国社区建设的历史发展，指出了街居制向社区制变革的历史背景或社会原因，特别是比较了街居制与社区制的不同，强调指出我国的社区制已经完全取代了街居制，形成了社区内多种组织并存的局面，这些组织初步形成了合作共治的机制。但是，由于我国城市的社区建设主要是由政府推动的，又由于绝大部分社会资源是由上而下地分配的，所以，社区制既承担着政府的管理任务，也承担着居民和社会的自治诉求。而社区居委会也就具有“行政组织”和“自治组织”的双重性，而这种双重性也决定了当前我国城市大部分社区治理结构的双重性，即管理或控制与自治的双重性。我们还认为，居委会不是真正的居民自治组织，而基本上应当被看作政府在社区的派出组织。

本书的大部分篇幅是社区治理结构的实证研究，从第五章至第十章共六章对三种不同类型的社区进行分析和考察，即政府主导型的社区治理结构模式、社区自治型的社区治理结构模式、政府与社区合作型的社区治理结构模式。本书深入分析了这三种社区由于治理结构的不同，造成的居民社区在参与情况方面的重要区别。书中还本书对政府主导型的社区和自治型的社区中各种不同社区之间的关系进行了全面的剖析，对于合作型的社区则重点讨论了居民参与对社会资本培育的重要意义。

本书对政府主导型、社区自治型与合作型的三种社区治理模式进行的分析表明：从居民参与的角度看，政府主导型的社区居民参与最不积极。而单位型社区由于与以前街居制下的家属委员会模式没有太大的区别，单位作为政府的管理机构，控制着绝大部分的社会资源，包括权力资源，所以，社区内几乎所有的事务都没有居民可以过问的空间，而居委会等社区组织也基本上是眼睛盯着上级政府的喜怒好恶，不大关心普通居民的需要和利益诉求。所以，居民没有参与的动力，也没有参与的必要。自治型社区中的居民由于有与房产权相联系的经济利益，制度上可以形成业主的自治组织——业主委员会。在该种社区治理结构中，居民的参与积极性最高，居民通过参与初步得到了社区组织的经验，并且也品尝到了自治带来的好处。由此，他们进一步开始了对社会事务和政治活动的参与。合作型社区中，由于居委会等社区组织能够积极支持居民的社团活动，社区内横向结构的居民兴趣团体呈现欣欣向荣的局面。居民的参与同样相当积极，参与形式和活动的丰富多彩，甚至在某些方面超过了自治型社区。

本研究在以下几方面进行了一些创新：

1.第一次对治理理论进行了全面的梳理，在此基础上，第一次指出了社区治理的必要性，社区治理的定义、主体、目的和方式等。

我们认为：（1）社区能够做到市场和政府都不能做到的事情。因为，社区拥有社区成员行为、能力和需求的信息，社区治理利用这些分散的私人信息，并根据其成员是否遵守社会规范进行奖励和惩罚。与国家和市场相比，社区能更有效地培育和利用人们传统上形成的规范自己共同行为的激励机制：信任、团结、互惠、名誉、尊敬等社会资本。（2）社区治理就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织，以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。这里讲的“多层次复合”的社区，主要指的是居委会的辖区和商品房小区等多种层次复合的居民社区，而不是某种单一类型的社区。（3）治理的目的是为居民提供公共产品。这些公共产品包括物资的和非物资的两方面，前者指的是满足社区居民的基本设施建设等，而后者更重要，主要是社会资本。治理的方式是：合作、自治、参与，以及建立更多的横向结构的居民组织。

2.本研究提出了目前我国社区治理结构存在的三种模式，即政府主导型的社区治理结构模式、社区自治型的社区治理结构模式、政府与社区合作型的社区治理结构模式，并且分别对这三种类型的社区进行了考察，指出了它们在居民参与和治理结构上的不同。回顾此前我国学术界的有关研究，我们将学者的观点概括为三种社区治理结构模式，即政府主导型的强政府、强社会的治理结构，社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型的治理结构，政府推动与社区自治相结合的合作型的治理结构。这说明我们提出的这三种模式应当是有学术界共同认知基础的。

不过，我们在此考察的三种模式仍然与我们概括的三种模式有所区别：政府主导型的社区治理结构不是强政府、强社会的模式，而是一种强政府、弱社会的模式；合作型的社区治理结构则是一种政府及其派出机构和基层组织与居民社团组织、自愿者组织互相合作、相互支持的模式；自治型的社区治理结构是居民成立真正的社区自治组织，通过民主自治的制度来管理自己的社区，目前来看，政府及其派出机构在其中的作用并不明显。这三种社区治理结构是我们根据调查材料分析归纳出来的，其中，只有合作型的社区治理结构与前人的研究基本相同。

3.本研究特别强调了社会资本对社区治理的重要意义，并且专门进行了这方面的研究。本研究认为，社区治理的主要目的是为居民提供公共产品，这些公共产品包括物资的和非物资的两方面，前者指的是满足社区居民对基本设施建设等的要求，而后者更重要，主要是社会资本，也就是著名学者青木昌彦指出的，社区居民自治组织“最主要的意义也许不在于提供公共产品本身，而是……成员所创造的独特的社会资本，从而……形成对公共产品供应大有作用的市民规范和职业伦理”［日］青木昌彦：《比较制度分析》，56页，上海，上海远东出版社，2001。。实现社区治理和培育社会资本的主要途径是合作、自治、参与，以及建立更多的横向结构居民组织。

4.本研究还指出，中国城市社区治理结构目前的特点是已经基本上完成了从政府统治型向社区治理型的转变，形成了社区内多种组织并存的局面，开始初步形成了合作共治的机制。但是，转型的程度不一，因此存在三种不同的社区治理结构。而在今后的发展中，政府与社区合作型的治理结构与社区自治型的治理结构应当是主要的两种模式，在这两种模式中，最重要的是通过发展社区自治和居民参与来培育社区的社会资本。

5.我们认为，社区应当更多地建立横向结构的社区居民组织，尽可能拒绝和减少纵向结构的社区组织。因为，只有前者才可能形成社区治理主体的平等合作关系，居民在平等互利的前提下，才乐于参与社区的各种活动。而纵向的领导与被领导的科层制结构，只能产生上级政府的权威和行政命令，形成下级对上级的服从，而无法形成自愿参与基础上的网络联系和互惠基础上的信任循环。

6.本书还从治理理论的“经济人”假设出发，解析居民参与社区公共事务的微观机制，提出如下观点：参与行为是行动者为追逐个人利益而做出的理性选择，参与程度取决于治理主体被激励的程度。因此，将个人利益嵌入社区利益，使社区成为真正的居民利益共同体，是促动居民参与、重构居民与社区组织互动关系的根本举措。

本研究在研究方法上：（1）将个案研究、定量研究和文献研究相结合，特别是第一次对不同类型的社区进行了调查，这些社区包括传统性社区、单位社区、商品房社区等，所研究的社区类型比较全面。（2）研究还运用了比较研究方法，即利用在国外进行学术研究的机会，对发达国家社区研究的理论和实践进行了比较详细和深入的考察，用这些最新的理论指导本研究，同时，将考察的国外有关商品房社区的管理制度列在本课题的最终成果中。

本书是国家社会科学基金重点项目“城市社区建设中的治理结构研究”的最终成果，本人是该项目的主持人，项目的主要承担者还有张宝锋和姜振华，张宝锋协助主持人做了许多有关课题的研究工作，姜振华承担了第九章、第十章的撰写工作；项目组成员还包括焦若水、阎臻和张菊枝，焦、阎二人参与了本书第二章第二节的撰写；张菊枝对本书的参考文献进行了整理。

最后，谨向中国人民大学出版社的潘宇博士以及为此书付出辛勤劳动的责任编辑表示衷心的感谢！夏建中2010年8月于中国人民大学第一章 导论第一节 中国社区治理研究的理论和实践意义

中国社区治理结构的研究问题的产生，主要来自于以下三方面的因素。一、党和政府建立和谐社会的战略构想

党中央提出了建立社会主义和谐社会的战略构想。2005年2月19日，在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛明确指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。胡锦涛强调，构建社会主义和谐社会，同建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明是有机统一的。要通过发展社会主义社会的生产力来不断增强和谐社会建设的物质基础，通过发展社会主义民主政治来不断加强和谐社会建设的政治保障，通过发展社会主义先进文化来不断巩固和谐社会建设的精神支撑，同时又通过和谐社会建设来为社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设创造有利的社会条件。

在党的十七大上，胡锦涛进一步提出了“以人为本，全面协调可持续的科学发展观”的概念，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。这是我们党对20多年片面追求经济增长、忽视社会全面进步的发展战略的反思，是对重视推进经济体制改革、忽视政治体制改革的思路的超越，是对消除目前存在的社会不和谐现象的战略部署。

建设和谐社会的关键之一就是对包括社区管理体制在内的社会管理体制进行创新，正如十七大报告指出的，要坚定不移发展社会主义民主政治，坚持和完善基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展；要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。目前我国社会管理体制总体上还属于政府主导型的社会管理体制，此种体制形成的主要原因在于：（一）政策输入机制的单一性

在政府主导型的社会管理体制中，政治体系与社会体系之间的关系普遍表现为自上而下的单向度联结，即基本上仅仅是政府输出的机制，而民间输入机制十分有限。由于民间的利益和诉求得不到表达和重视，许多深层次的利益矛盾积累在社会层面得不到解决，造成潜在的不稳定因素。（二）社会自治能力的缺失

在政府主导型的社会管理体制下，政府成了“包打天下”的全能管家。一方面，这使社会基于对政府需要而产生依赖，政府力量的调控和社会自治无法达到平衡。政府对社会的行政干预，前提是社会本身自治功能不足，但是行政权力干预又强化了这一状况。另一方面，这造成了政府对社会的主导、控制和强压。（三）政府不堪重负和部分失灵

政府对于社会的控制越是全面，社会对政府权力的依赖就越严重，进而要求政府对社会更加深入地渗透。这种政府与社会关系恶性循环的后果是：“国家主动广泛地介入社会经济生活最终导致国家完全卷入一切社会关系和社会事务中不能脱身。”所谓的总体性社会或全能型政府就是这样产生的。

但是，最大的权力同时也意味着最大的责任。托克维尔 （Tocqueville）描述大革命前法国中央集权的状况时说道：“大家都认为，若是国家不介入，什么重要事务也搞不好。种田的人平常对清规戒律反抗得最厉害，连他们也竟然相信，如果农业得不到改进，那么应主要归咎于政府，因为政府既不能提供足够的咨询，也不能提供足够的帮助。……18世纪屡屡发生饥荒，各财政区的居民全都求助于总督，似乎只有从他那里才能得到粮食。的确，每个人都因贫困而指责政府。连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府，连季节气候异常，也责怪政府。”任何一个总体化和力图达到总体化的国家都面临着这种由普遍不满所预示着的危险，而产生这种不满的原因则是政府无法履行那些实际上根本不可能履行的职责。在这种情况下，政府应对政治不稳定因素的主要手段是强制或准强制的压服手段，却不能解决根本性的、深层次的社会矛盾与问题。

因此，建设和谐社会首先要改革适应计划经济体制需要的政府主导型的社会管理体制，建立社会主导型的社会管理体制。在城市，社区是最基层，社区和谐是城市和谐的基础，社区管理体制是微观中蕴涵着的宏观战略问题。表面上看，社区管理体制是一个微观问题，实则不然，作为整个社会管理体制链条的末端，它上可达至宪政制度，其变化会牵动整个社会管理体制乃至政治体制的变化，可谓牵一发而动全身，绝不可小视。因此，社区管理体制的创新可以看成建设和谐社会的基础工程。全面建设和谐社会是当今中国政治生活和社会生活的主题，与此同时，建设和谐社区则是当今我国城市社区建设的主题。未来一二十年将是我国城市化、现代化建设的关键时期，在这一时期，我国城市社区的地位、作用将更加突出，将承担加速社会发育、降低社会风险、促进经济社会协调发展的历史重任。

在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛总书记阐述了革新社会管理体制是建设和谐社会的必要途径的思想，以及社区和谐与社会和谐的关系：“各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能，改善公共服务质量，提高依法管理社会的能力和水平，推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”

曾庆红同志在这个研讨班的总结讲话中进一步强调了社区、社区管理体制在建设和谐社会中的地位、作用和工作重点，他指出，社会建设和管理的中心在基层，所以，要充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，发挥城乡基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织等的作用，形成社会管理和服务的整体合力。社区是社会的细胞，建设和谐社区是构建和谐社会的基础。工作方式的重点是坚持以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，以党的领导和建设为关键，努力把社区建设成为各种社会群体和谐相处的社会生活共同体，为构建社会主义和谐社会奠定建设的基础。

党的十七大报告也强调了社区自治在和谐社会建设中的重要性：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”

以上一系列的讲话和中央的文件无不表明，社区管理体制的改革及其研究对于我们建设和谐社会和坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观有重要意义。二、社区建设实践的需要

我国城市的基层管理体制自社区服务，特别是自街居制转型为社区制以来，一方面，在社区管理组织即街道办事处和社区居委会的结构中，社区管理手段仍主要采取强制性的行政方式，社区居委会被看作政府机构的延伸，地方政府基本上都是将社区作为一级行政机构，认为两者之间是行政上的领导与被领导关系。社区自治组织——居委会自身也常常以政府组织的身份自居，自认为是政府职能的执行者。它们的工作重心是完成街道办事处布置的各种任务，而为居民服务已成为较次一级的目标。居民是社区的主体或者主人，常常只被看作一种口号，实际上，居民并未真正被当作“主体”或者“主人”看待。居委会很少与社区的所有居民进行主动的联系，通常只是与少数居民如组长、楼长、楼门长打交道，不少居委会俨然成为社区的一级“衙门”，行政色彩愈来愈浓。社区成为政府管理社会的工具而非社区居民的自治平台，在决定社区公共事务方面，基本上是居委会决定一切，然后以行政管理的方式进行布置。

但是，另一方面，在政府其他管理组织与社区管理组织，即“条”上各政府职能机构派出的组织与社区内其他社会组织，包括国家、事业和企业单位以及其他居民组织的关系中，“块”起着居中协调的作用。辖区或社区内的所有政府职能部门与机构、各种所有制的单位、各种社会团体或者居民自治组织都必须接受街道办事处和社区居委会的领导。这与以前的“以条为主，块做配合”有了根本性的变化，说明形成了新的条块权力格局。

社区内也不是党和政府完全包办一切，除了党组织和政府派出机构外，出现了越来越多的居民自治组织、志愿者组织、社团组织、企业、个人等。这些组织之间已经开始初步形成了一种社区合作共治的机制。在社区层面上，政府部门、社区组织、各种社会组织、驻区单位、物业服务企业等主体要在社区党组织的领导下，建立起相互依存、分工合作的伙伴关系，确定共同的目标，实施对社区公共事务的共同治理。其中，社区居委会发挥主导作用，利用社区协商议事会议等形式，组织发动各方力量，搞好社区共治，并积极反映各方利益诉求，广聚民智民力。对涉及社会性、公益性、群众性的社区事务，居委会定期进行议事、协商、监督、评议，加强沟通，增进理解，协调利益，开始形成共同治理的议事规则、工作制度，以及合法、合适的社区民主组织形式。社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等逐步体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。

概括来讲，从社会转型前后的社区发展情况看，我国的社区制已经完全取代了街居制，形成了社区内多种组织并存的局面，这些组织初步形成了合作共治的机制。但是，由于我国城市的社区建设主要是由政府推动的，又由于绝大部分社会资源是由上而下分配的，所以，社区制既承担着政府的管理任务，也承担着居民和社会的自治诉求。正如有的学者指出的，社区自治组织——社区居委会也就有了“行政组织”和“自治组织”的二重性，而这种二重性也决定了当前我国城市大部分社区治理结构的二重性，即管理或控制与自治的二重性。作为政府派出机构街道办事处的“一条腿”，社区居委会既是城市社区中政府方的代表，有其来自于政府的大量资源，包括权力资源；也是社区各种活动和事务的组织者。因此，社区居委会兼具政府的行政机构和居民自治组织的二重色彩，而且，更多的是前一种色彩，正因为如此，近年来社区居委会的发展越来越呈现行政化的趋势。

不过，在新型社区——商品房社区中，伴随着真正的居民自治组织——业主委员会的产生，这种社区开始形成完全自治性的社区组织和社区治理结构。

以上这些变化需要进行研究，这样才能使我们充分认识到今天的社区制与过去的街居制有哪些共同点和不同点，社区制在基层社会管理方面呈现什么样的治理模式。三、社区有关学术研究发展的必要（一）学术界研究的不足

自我国开展城市社区建设工作后，国内外学术界对我国社区研究的成果相当多。但是，对于社区治理的研究，目前主要存在以下几方面的不足：（1）虽然有学者对社区治理进行研究，但是总的来讲，研究人员有限，成果比较薄弱。其中一些研究是从公共管理的角度进行的研究，这方面的研究更多关注社会的管理；这类研究理论上的叙述、推演过多，具有社会学研究特色的以实证调查为基础的研究较少，且过分集中在极少数社会学者身上。以上这些研究无疑对本课题的深入开展具有重要的启发价值，但是，从全国来看，这方面研究的广泛性还远远不够。而社区建设、社区发展中不断变化的实践情况，亟须学者们进行更多、更广泛、更深入的研究。（2）近几年，对治理理论的介绍相当多，但治理理论相当庞杂，既包括全球治理、民族国家治理，也包括地方治理、公司治理以及社区治理，国内研究多不加区别和辨别，笼而统之地加以使用。实际上，这些治理的主体和治理的目的均多少有些不同，有必要加以区别，特别是社区治理，它有自己的特定目的。因此，有必要对社区治理理论进行明确的阐述。（3）一些研究社区治理的成果，基本建立在对一个社区或者一个城市考察的研究之上，缺少对更大范围内、多种不同类型社区的调查和比较探讨，降低了理论成果的适用性。（4）对与目前发达国家有关的社区研究理论的最新发展的关注也有所欠缺。特别是近几年来，社区发展、社区治理与社会资本正在成为国外学术界和社会各界研究、讨论的热点，这种现象反映了各个国家都对在市场经济和官僚体制下如何培养公民的社会责任，以及对乐于奉献社会和社区的美德的重视。这方面的著名学者，无论是帕特南还是埃兹奥尼（Etzioni），都认为社区在这其中将起到十分重要的作用。（5）从研究内容上看，目前学术界对作为社区治理主体的居民的参与研究得不够、不透，尤其是没有充分地研究居民参与与社会资本的培育之间的关系。（二）本研究的贡献（1）本研究第一次对治理理论进行了全面的梳理，在此基础上，第一次指出了社区治理的必要性，社区治理的界定、主体、目的和方式等。（2）本研究第一次对不同类型的社区进行了调查，这些社区包括传统性社区、单位社区、商品房社区。访谈调查的社区共计7个，其中，单位型社区1个、商品房社区2个、传统型社区3个；问卷调查的社区共计40个，其中北京15个、上海7个、广州16个、郑州2个。共计回收问卷1 400份，有效问卷1 329份。（3）本研究提出了目前我国的社区治理结构存在的三种模式，即政府主导型的社区治理结构模式、政府与社区合作型的社区治理结构模式、社区自治型的社区治理结构模式，并且分别对这三种类型的社区进行了考察，比较了它们在居民参与和治理结构上的不同。通过对以前我国学术界有关研究文献的回顾，我们可以将学者的观点概括为三种社区治理结构模式，即政府主导型的强政府、强社会的治理结构，社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型的治理结构，政府推动与社区自治相结合的合作型的治理结构。这说明我们提出的这三种模式有学术界共同认知的基础。

不过，我们在此考察的三种模式仍然与我们概括的三种模式有所区别：政府主导型的社区治理结构不是强政府、强社会的模式，而是一种强政府、弱社会的模式；合作型的社区治理结构则是一种政府及其派出机构和基层组织与居民社团组织、志愿者组织相互合作、相互支持的模式；自治型的社区治理结构是居民成立真正的社区自治组织，通过民主自治的制度来管理自己的社区。目前来看，政府及其派出机构的作用并不明显。这三种社区治理结构是我们根据调查材料而分析归纳出来的，其中，只有合作型的社区治理结构与前人的研究基本相同。（4）本研究特别强调了社会资本对社区治理的重要意义。我们认为，社区治理的主要目的是为居民提供公共产品，这些公共产品包括物资的和非物资的两方面，前者指的是满足社区居民的基本设施建设等，而后者更重要，主要是社会资本，也就是著名学者青木昌彦指出的，社区居民自治组织“最主要的意义也许不在于提供公共产品本身，而是……成员所创造的独特的社会资本，从而……形成对公共产品供应大有作用的市民规范和职业伦理”。实现社区治理和培育社会资本的主要途径是合作、自治、参与，以及建立更多的横向结构居民组织。（5）本研究认为，中国城市社区治理结构目前的特点是已经基本上完成了从政府统治型向社区治理型的转变，但是，转型的程度不一，因此存在三种不同的社区治理结构。而在今后的发展中，政府与社区合作的治理结构与社区自治型的治理结构应当是主要的两种模式，在这两种模式中，最重要的是通过发展社区自治和居民参与来培育社区的社会资本。（6）本研究指出，社区应当更多地建立横向结构的社区居民组织，尽可能拒绝和减少纵向结构的社区组织，因为只有前者才可能形成社区治理主体的平等合作关系，居民在平等互利的前提下，才乐于参与社区的各种活动。而纵向的领导与被领导的科层制结构，只能产生上级政府的权威和行政命令，形成下级对上级的服从，长此以往，社区的自治地位和权利根本不可能得到保障。居民在非自愿的甚至违背自己意志的情况下，只能选择拒绝一切参与。（7）本研究还从治理理论的“经济人”假设出发，解析居民参与社区公共事务的微观机制，提出如下观点：参与行为是行动者为追逐个人利益而做出的理性选择，参与程度取决于治理主体被激励的程度。因此，将个人利益嵌入社区利益，使社区成为真正的居民利益共同体，是促进居民参与、重构居民与社区组织互动关系的根本举措。第二节 社区有关研究的综述一、地方与社区治理研究（一）国外地方和社区治理研究

1.国外地方治理研究

20世纪90年代以后，从治理和善治的角度研究地方治理蔚然成风，地方治理成为一些国际组织、政府组织、学术团体的关注热点，也成为公共行政学、政治学、社会学的一个重要研究领域。

自1996年开始，联合国开发计划署和资本发展基金会一直将人类可持续发展目标与分权化、民主化的地方治理模式作为一个重要的研究课题，每年都有一系列的研究报告公布。

联合国机构特别重视对亚、非、拉地区发展中国家地方治理状况的研究，资助学术团体和专家进行相关的实证研究。该研究主要涉及地方社会资本状况、地方环境治理、地方治理与消灭贫穷和社会排斥、地方治理中公民参与状况、国家与社会伙伴关系的建立、信任与合作体系的建构等领域。在此研究成果的基础上，联合国主张通过以分权化、参与式的地方治理模式，以高效的地方治理网络，解决发展中国家面临的贫穷、失业、社会排斥、环境恶化等公共问题。

作为研究和践行治理与善治理论的世界银行，从地方治理作为全球多层治理的有机组成部分的角度，提出了治理是人类摆脱社会诸多困境最佳途径的论断，对治理与善治的内涵、外延、特征进行了深入的分析、论证，提供了一些可供参考和评价的重要指标。

经济合作与发展组织成员国出于经济全球化对本国带来的压力，对地方治理也格外关注，以期通过分权化、网络式的地方治理增强其应对问题和发展地方社会管理的能力。20世纪末开始，经合组织先后启动了“民主治理”、“治理网络组织体系与地方发展”、“治理：为可持续的发展”等重大课题。经合组织成员国的学者们也积极投入到对本国地方治理状况的描述和分析、对别国地方治理经验和教训的借鉴研究之中，出版了大量的有价值的学术著作。

作为一个跨学科的研究领域，地方治理还是一些知名大学研究中心和民间研究机构的旨趣和任务。例如，美国得克萨斯大学奥斯丁分校1991年建立了地方治理国际研究中心，网罗了一批来自世界各地的顶尖级的研究地方治理的人才，每年召开一次国际性的年会，研讨和交流取得的成果。英国在国家经济与社会发展研究委员会的指导下成立了地方治理指导委员会，其成员来自于英国各大学的知名教授，其中包括纽卡斯尔大学政治学教授R.罗兹（Rho·[]ades）、G.斯托克（Gerry stoker）等，专门从事地方治理的研究，出版了一批对治理、地方治理、全球治理等产生重要影响的著作。

一些知名的政治学、社会学、公共行政学等学术杂志也专门开辟治理研究专栏，学者们从不同的视角（政治学、社会学、经济学、公共行政学）研究社区治理、网络治理、信任与社会资本、地方治理的制度经济学分析、地方治理的机制与体制等问题，发表了一批重量级的文章。

国外地方治理研究可以分为三个层面：一是哲学和政治层面。该层面主要研究：治理、地方治理的内涵和外延，公民社会与地方治理，国家权力变化与地方治理的发展，地方治理中的利益关系和利益结构，国家、市场、社区的第三条道路理论，社会资本与地方治理，地方治理与政党政治的变化，地方治理思想与不同历史传统和文化背景国家治理实践的契合性，参与式民主与地方治理制度设计。二是制度体系和制度分析层面。该层面主要研究：全球化与当代地方治理，多中心的制度安排与地方制度设计，地方治理的制度约束，地方治理与政府职能和机构的再造，地方治理中的公共政策网络体系的建构，社区公民参与地方治理的途径和形式，地方治理中的分权化改革，地方治理与府际权力关系的调整等。三是发展策略和操作手段层面。该层面主要研究：地方治理中的政治领导艺术，地方治理中的战略管理与规划，地方治理中的利益相关者的对话、沟通、协商和讨价还价，地方治理中的伙伴关系建设，地方治理与地方公共服务的管理模式创新，地方治理中冲突机制与危机冲突，地方治理与社会合作、参与网络体系的维持。

2.社区治理的几种理论范式

社区治理的理论被不少学者所研究，如马萨诸塞大学教授萨缪尔·伯勒斯（Samuel Bowles ）和赫伯特·金迪斯（Herbert Gintis）撰写的《社会资本与社区治理》，深刻分析了社区治理的必要性、社区治理的有利的方面以及社区治理中培育社会资本的重要意义。西英格兰大学的城市治理教授海伦·苏利文（Helen Sulivan）在《现代化、民主化与社区治理》中，强调了社区治理的三大核心主题：社区领导力、促进公共服务的供给与管理、培育社会资本。荷兰鹿特丹大学研究治理问题的著名学者简·库依曼（Jan Kooiman）也对社区治理的重要性给予了强调。此外，学者德里克·普渡（Derrick Purdue）指出了社区治理的主要目的是“领导力、信任和社会资本”，麦克·理查森（Mike Richardson）研究了社区治理的主要内容等。

归纳起来，社区治理包括以下几种主要范式：（1）地方主义的治理范式。该范式的思想基础是自由多元主义的政治理论和地方自治的政治文化传统。该范式认为，地方是自主存在的实体，是特定地方利益和声音的表达，地方利益的决定是最为根本的。在其倡导者看来，社区治理作为社区的发展策略和工具选择，最重要的目标是促使社区能够提升地方利益以及培养社区回应地方要求的能力。所以，地方主义的社区治理强调：第一，地方获得充分的自治地位和自治空间，其自治权利具有优越性，即地方应该获得反映和决定地方公民利益的实质性决策权。第二，维护地方政府的作用，发展地方选举、代议机构和公共服务机构等政治体制，通过治理手段完善地方政府的责任机制。第三，地方政府在地方公共服务的提供中占有绝对的主导地位。第四，公民参与公共政策过程，但这种参与只是代议制政治制度的补充。（2）个人主义型的社区治理范式。该范式的思想基础是“新右派”的自由主义，其假设是理性选择。其基本思路是：地方治理的运用，在形式上是通过推进地方共同体的集体选择和集体行动，来实现共同体的利益。但是，在本质上，其制度设计目标是满足个体消费者的个人需求，保障个人的权利，即治理无非是通过改进地方公共事务管理制度和公共服务提供的方式，更好地反映和满足居民的偏好，使得个人利益达到最大化。所以个人主义的社区治理的重点放在了个人选择和需求的导向上，倾向于将地方治理理解为以市场化为基础的分权过程。它强调：第一，地方政府应尽量小型化。第二，公共服务应由市场化的或者相互竞争的组织提供。服务提供方式的选择取决于服务本身具有的生产、消费性质。第三，建立分权化、弹性化和赋予个人更多选择权的地方制度，刺激个体和企业的经济发展动力。第四，反对范围和规模过大的公民参与，因为这不仅增加了政策制定过程的成本和纳税人的负担，而且大规模的公众参与会导致政策制定过程被控制资源、有影响力的少数人所操纵。（3）社会动员型的社区治理范式。其基本思想是：地方治理是在政治发展过程中，地方对环境变化所采取的积极回应和自觉变革，是公民广泛参与地方公共事务的过程。它强调：第一，促进分权化改革和政府间关系调整，赋予地方政府和地方组织以充分的自治空间和自治权力。第二，地方治理的目标是改善地方公民的生活质量，尤其是提高那些弱势的、受到不平等待遇、被社会排斥的公民群体的生活品质。第三，吸纳公民组织等社会资本力量广泛参与不同层次的地方治理行动，形成有机的地方公共政策网络体系，通过对话和协商实现公民的共同利益。第四，倡导积极的公民资格和公民的社区精神，努力发展公民参与的政治文化，形成“我们是治理者”的意识。第五，主张多种新的、合作式的公共事务治理模式，尤其推崇以社区为中心的、依托于社区公民自治组织和非营利组织，治理社区公共事务的自主性治理模式。（4）集权主义型的社区治理范式。该范式认为，地方在提供公共服务方面的确存在着不可替代的价值，但是，这一切必须是在推动和支持中央政府的根本目标的前提下才有意义。所以，它强调中央政府的核心地位和中央权力的优先性，主张中央政府的政策指导和控制，地方只是中央权力的延伸。尤其是在全球经济一体化的今天，国家权力更不容遭到分解。只有国家利益实现了，才有地方利益的存在，所以维护国家利益和权力是强国之路，是国家实力的需要。（二）国内地方和社区治理研究

治理、地方治理都是西方社会的产物，带有明显的西方社会话语的特征，加之其概念框架比较宽泛，因此一时难以与中国地方制度的现状与研究路径对接，所以，目前国内学术界还没有专门使用“地方治理”概念来描述、分析和研究我国地方治理的状况。但这并不意味着我国没有地方治理方面的研究。事实上，随着我国政治、经济体制改革的不断推进和民主化进程的不断加快，为数不少的学者从社会学、政治学、行政学的角度对基层社会管理体制、基层政权、社区自治组织等进行了相当程度的研究，取得了一些重要成果。从研究路径上看，我国地方治理方面的研究可以分为以下几个维度：

1.公民社会维度

代表人物是邓正来和何增科。该维度主要以相关的“公民社会”为基础，探讨国家与公民社会之间的互动关系、公民社会的成长及其基本模式，以及公共领域界定和“公”“私”之间存在的“第三域”等问题，试图为“重塑国家与社会间的良性关系”铺垫理论基础。这属于宏观层面的基础研究。

2.“地方政府”制度改革维度

代表人物是谢庆奎。该维度集中对中国改革开放以来政策和政治体制、行政体制改革过程中地方政府政治关系、行政体制、权力结构和组织结构的变革发展过程进行了梳理、分析，探讨了中国政府行政分权化改革后，地方行政管理职能的转变和在决策等权力上的变化，研究了地方政府发展的动力与利益格局，以及地方行政体制中存在的重大问题，形成了以中国地方政府形态和体制变迁为中心的分析框架。

3.村民自治维度

代表人物是徐勇、贺雪峰等。该维度的研究主要通过个案的实证分析透视农村社区村民自治中存在的问题和可资借鉴的经验，展现了一幅幅公民自治管理的画卷，为国家立法和民主政治理论提供了丰富的实证素材。

4.治理和善治的维度

代表人物是俞可平。该维度的研究主要集中在运用西方治理与善治的理论解析传统公共行政（统治）与现代公共行政（治理）的区别，在引介西方治理理念、治理制度和运行机制的同时，对治理的本土化也提出了不少真知灼见。同时该维度的学者还积极介绍与治理相关的理论，如社会资本理论、社群主义、第三条道路等。

5.府际关系维度

代表人物是林尚立。该维度的研究主要集中在政府间各种权力分配关系以及我国集权与分权关系的历史演变与目标选择。二、与社区治理结构有关的研究

社区研究和社区权力研究在西方十分发达，是社会学的重要领域，成果丰硕，观点众多，派系林立。社区治理结构研究在中国一直没有发展起来，专门性的研究很少，只是到了最近几年，随着政府对社区建设的重视，这项研究才得以发展，出现了一些概论式的综合研究和以一定独立社区为考察对象的实证性研究，在社会学和政治学的一些著作中也开始单独对社区和社区权力进行专门研究。（一）国外社区治理结构研究的现状

社区治理结构就是社区治理主体及其相互间相对固定的制度化的关系。本质上，社区治理结构的核心是社区的权力结构，即谁在掌管社区，谁说了算。对社区权力的研究最早可以追溯到美国社会学家林德（Lynd）夫妇于1937年出版的《转变中的中镇》，验证了某家族垄断社区经济命脉、进而控制整个社区的事实。正是林德夫妇对中镇社区权力不平等的描述，引起了众多学者对社区权力的极大关注。但真正以社区权力结构为专门的研究课题，并取得重大成果却是从1953年开始的。那一年，F.亨特（F.Hunter）出版了《社区权力结构：决策者研究》一书，提出了社会精英论的观点。该观点认为，社区政治权力掌握在少数社会名流手中，地方重大的政治方案通常都是由这些精英起决定作用，而地方各级官员予以配合来实现少数人的意志。具体来讲，精英论的观点包括：上层少数人构成单一的权力精英，该精英阶层统治地方社区的生活，政治与民间领导人物是该阶层的执行者，该阶层与下层人民存在社会冲突，地方精英与国家精英存在着千丝万缕的联系。但是，达尔（Dahl）不同意精英论的说法，并于1961年出版了《谁在统治：美国城市中的民主和权力》一书，提出了多元政治论的观点。该观点认为，社区政治权力分散在多个政治团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力中心，地方官员也有自己的独立地位；官员要向选民负责，所以选民也有权力，他们以投票来控制政治家。具体来说：权力本身一定要与权力资源分开；社会冲突建立在有组织的社会团体上，而不是社会阶层上；权力资源不平等地分布于各团体中，故有些团体拥有的权力资源比其他团体多；尽管各团体权力资源不同，但是每个团体都可以设法争取某些权力资源；选举出来的官员在政治上有其独立性；选民通过投票来间接影响地方政策，从政者不得不尊重选民的意见。时至今日，社区权力结构研究中的精英论和多元论的论争仍在继续，并不断地引起和产生新的研究。

在关于社区权力的其他研究中，以下学者的观点是值得介绍的。

霍利（Holley）的“MPO比率研究”。 “MPO比率研究”是通过计算社区内的财产所有权者（包括工商业资本家和土地拥有者）和官员的人数与劳动力的人数之比来考察多个社区的权力分配情况，他的结论是比率越小，社区权力越可能是精英结构或者越集中。

沃顿（Warton）的“次级分析”。“次级分析”是根据55个社区的数据，将社区权力分为四种次级类型：（1）金字塔型（pyramidal），只有一个寡头精英群体。（2）党派型（factional），至少有两个以上的精英群体对权力展开竞争。（3）联盟型，根据社区重大事务而成员、性质和程度不断发生变化的非固定联盟。（4）散漫型（amorphous），缺少任何长久的社区领导模式。（二）我国城市社区治理结构研究的历史和现状

1.新中国成立前的社区治理结构研究

我国的社区研究始于20世纪30年代。吴文藻最先在中国提倡进行社区研究，是中国社区研究理论和方法的奠基人。在他的带领下，包括费孝通、林耀华、张之毅、蒋旨昂等在内的一批学者发表了《金翅》、《凉山彝族家》、《清河一个乡镇村落社区》、《战时的乡村社区政治》、《江村经济》等一系列在国内外产生重大影响的社区研究成果，为社区研究在中国的发展作出了巨大贡献。

以毛泽东为代表的中国共产党人，在领导中国新民主主义革命的过程中，非常注重研究中国革命与中国社会中的一系列实际问题，并产生了一批具有较高素质和较大影响的调查报告和著作，如毛泽东的《中国社会各阶级分析》、《湖南农民运动考察报告》、《兴国调查》等，该研究的特点是把社区调查和社区研究纳入新民主主义革命的范畴，以马克思主义为指导，通过科学的实证调查和研究，力求深刻认识当时社会的性质和特点，努力探索中国革命的正确道路。

新中国成立前，我国的社区研究已经呈现出乡村社区与城市社区的分野，乡村社区研究已经涉及乡村政权，城市社区研究主要注重人类生态，很少涉及政治上的权力分配。不过，由于受到当时落后的经济、政治、文化等社会条件局限和险恶战争环境的困扰，中国社区研究难以形成较大的规模。

2.新中国成立后社区建设中的社区治理结构研究

新中国成立后，由于受到“左”的思想的干扰和破坏，1952年院系调整时取消了社会学，社区以及社区发展也就不再被人提及，社区研究也逐渐被农村“人民公社”和城市“街居”体制研究所取代。20世纪80年代，在社会学恢复重建后，乡村社区研究再度成为中外学者研究的热点。而社区权力结构进入城市社区研究视野并成为社区研究的热点，则是近几年随着社区建设浪潮的兴起才出现的事情。

我国的城市社区研究是同实践层面的社区建设同步的。1987年，民政部将社区概念引入城市管理，提出“社区服务进万家”的口号；21世纪初，开始进行社区建设；上世纪80年代的社区服务主要是应对“单位制”解体后社会服务主体缺失引致的社会服务严重不足，当时的社区研究也主要是围绕怎样开展社区服务等问题展开；上世纪90年代末的社区建设是为了理顺基层社会管理体制，实现权力在政府和社会之间的制度化再分配，因此，社区治理结构研究便成为近些年城市社会学、政治学、公共管理学等领域的热点和焦点问题，产生了一批具有重大影响的学术成果，其中不少已经转化为国家的法律和政府的政策。这些方面的成果主要体现在以下几个方面。（1）单位制理论与社区治理结构的转型研究。直接触动中国学者研究中国城市微观社会权力结构的是美国学者安德鲁·G·华尔德（Andrew G.Walder）。他所著的《共产党社会的新传统主义》为中国学者研究城市基层社会提供了新的视角和分析框架，即单位和单位依附关系理论。其基本观点是：社会主义国家的公有制体系属于再分配体制，所有的资源都由国家来统一分配，单位的资源来源于国家，但国家再分配的功能也必须依赖于单位来实现，单位和国家之间形成了依附与庇护的关系；在短缺经济以及单位占有和使用资源的条件下，职工的生活必需品是通过单位来分配的，职工与单位之间也形成了依附与庇护的关系。

此后，国内的学者将这种理论作为一种解释模式来分析城市社区发展的背景和城市基层管理体制的变迁，其基本观点是：在计划经济体制下，城市社会管理是通过单位制、街居制来实现的，单位制管理有单位的人，街居制管理没有单位的人，前者是城市微观社会管理的主要手段，后者是补充，拾单位管理之遗，补单位管理之缺。随着市场经济的发展、现代企业制度的建立，单位制逐渐解体，城市基层社会管理的方式也由单位制向社区制转变，一种新的社会整合机制——社区制必将浮出水面，接管城市基层社会整合和重构的重任。

社区治理结构的变迁是从单位制的解体开始的，单位制理论的研究成果构成了探索社区治理结构变革和创新的基础和起点。它回答了政府为什么推行社区建设，以及为什么在社区建设中重构以社区制为基础的政府与社区合作治理的新型管理体制的问题。不足之处是单位制理论作为一种微观理论在研究社会时难以将宏观和微观充分地结合起来，具体说来就是透视社区建设与体制改革和社会结构变迁的内在联系以及国家、市场和社区三者之间的关系显得不够充分。（2）社区治理结构的研究。社区治理是指一定地域范围内政府及其派出机构、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，社区治理结构是指社区各治理主体之间的相互作用模式。社区治理的动力来源有两个，一是政府的推动，二是社区自身的力量。围绕社区治理中政府、社会、社区三者之间的相互作用关系，学术界进行了研究，并且提出了多种观点。虽然在多数论著中，学者们并未明确使用社区治理结构的概念，而是使用诸如“权力结构”、“组织体制”、“管理体制”等术语，但是，这些概念之间的差别并不大，基本上指的都是在社区制下政府及其派出机构、社区居民自治组织和居民、社区内其他公共或私人组织等之间的权力关系或相互作用模式。分析和归纳这些学者的研究，我们可以将他们的论述概括为三种社区治理结构模式。

第一，政府主导型的强政府、强社会的治理结构。

这一治理结构主张市、区级政府应向街道办事处赋权、分权，强化街道办事处管理地方社会的权力，将街道办事处建成一级政府。街道办事处是地方公共事务管理的策划者、领导者和执行者，但同时迫于管理的复杂性、艰巨性、繁重性，它不得不被动地向社会放权，吸纳民间力量参与社区的管理。朱健刚在上海五里桥街道办事处权力变迁个案研究的基础上指出，从1949年至今，街区权力经历了一个由虚拟状态向一级政府实体化的过程，这一转变促进了国家基层政权在全国范围的建设。而当前社区内政府的权力也并未按人们通常认为的“小政府、大社会”的方向缩小，相反，较之以前街区权力正在强化，由此进一步促进了国家对基层社会的控制方式由单位制向社区制过渡。但他同时又指出，街区行政权力在重组的同时也存在着向社会分化的趋向，权力中心正在由以往的单纯的政府控制向半行政半自治的社区管委会过渡，因此在中国街区内部，国家与社会自治空间并非一定是此消彼长的关系，而是有可能处于一种共生共长、良性互动的关系，从而形成强国家、强社会的双强态势。

在这一观察分析的基础上，朱健刚在另一篇文章中又进一步指出：应将现在的街道办事处升格为一级新型的街区政府，将原来的城区政府改为市政府的派出机构，负责协调市政府和街区政府的关系，在街区由居民直接选举产生“街区居民代表会议”，加强对街区政府的民主监督，培育街区企业组织和志愿者组织，承担从街区政府剥离出来的经济职能和社会职能，实现社会的自主管理。朱健刚的新型街区政府的观点既来源于“国家能力理论”，又借鉴了欧美地方自治经验。“国家能力理论”认为在社区治理中政府有着不可低估的作用，主张强化行政权力对社会的整合。

政府主导型的社区治理结构比较适合现阶段的中国国情，有一定的可行性，但有悖社区未来的发展走向。徐勇认为：“行政取向的社区建设可以在比较短的时间里整合社会，但所构造的社会与传统体制具有同构性，即社会仍然为政府所吸纳，社区的工作主要是落实政府的任务，在这一体制下，政府难以超脱各种利益群体，专事履行公共管理的职能。”从本质上讲，这一模式的目的不是为了社区的可持续发展，而是为了政府更好地控制社会，理念是收不是放。在政府占据主导地位，其权力不受有效的监督，政府和社会的权力边界没有制度性划分的当代中国，强社会的目标能否达到值得怀疑。

第二，社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型的治理结构。

这一治理结构强调政府与社会的分权，认为社区自治组织和社会组织应是社区治理的主体，它们在社区治理中具有根本的作用，政府的功能仅在于提供博弈规则和基础性、普适性的公共产品。

卢汉龙比较上海模式和沈阳模式后指出，上海模式的前提是政府拥有雄厚的财力，官员具有为社区居民谋福利的良好愿望，以及国家具有良好的规范官员行为的机制，但这三个条件尤其是第一个条件并不是每个城市都具备的，即便具备，这种模式也不值得效仿推广。原因是以行政推动为主的工作机制，存在着效率不高和可持续发展性不强的问题。首先是行政化操作不经济，管理成本太高，而且行政机制以下级服从上级为基本原则，社区建设项目往往脱离社区实际需要和能力。其次是地区建设受制于领导人的能力和品质，难以保证其可持续性。他比较赞赏沈阳模式，认为它更能代表我国大多数城市社区建设的初始条件，更符合我国社区发展的未来走向，为改革中的中国社会民主建设增添了一片新绿，是实践中的制度创新。

沈阳模式“最重要的贡献在于它在基层社会管理中注入了社区治理的新观念，在实践中认识到社区共同体在市场经济条件下的积极意义，并以走出单纯依靠党政行政管理的方法来实行社会公共生活的整合与管理”，“我们并不认为城市建设能脱离政府的指导以及政府作为公共资源的最大拥有者对社区提供的支持。但是我们也相信，社区将作为一个独立的社会共同体在社会生活中发挥作用。当社区在市场化的条件下作为公共领域开始出现时，社区的管理将是一个自理与治理的过程，任何外力仅起辅助作用”。 “中国的社区建设事实上是一个民主建设的问题。如同市场经济活动中选取最佳资源配置的机制一样，民主是社会资源配置的最好机制。从根本上来讲，社区发展的重点应该是发扬现代民主，相信民众有自我组织、自我解决问题的能力，从而通过民主的建设来谋求社区的真正发展。通过民主的方式可以使不同的社会力量和社会需求得到整合和表达。从基层社会开始，将中国的社区建设和民主建设结合起来是中国全面实现现代化的必由之路。”

桑玉成等人认为社区治理就是社区居民自己管理社区事务，社区自治组织与政府的关系如同市场经济条件下企业和政府的关系一样，各有各的规则，井水不犯河水。

丁超等人提出社区治理就是由社区居民直接选举产生的社区政府和社区议会代理居民管理社区公共事务的地方自治的观点。

三位学者的观点虽不尽相同，所主张的社区自治程度也有些差别，但他们的理论基础都是源自西方传统政治学的以强调行为主体自主权为核心的自治理论，即公民个体表达权利的自主权和共同体管理自身事务的自主权。这一观点对不太重视公民及其组织的自主权的中国具有积极的意义，也符合未来中国的发展走向。

第三，政府推动与社区自治相结合的合作型的治理结构。

这一治理结构主张政府组织通过向社会赋权、分权，把原先由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，在政府职能转变的同时，不失时机地强化社区组织的自我管理、自我服务、自我教育的职能。

徐中振认为，上海市社区建设正在努力建构四大工作系统：依托各级各类党组织的社会群众工作系统、依托街道行政机构的社区行政管理系统、依托街坊等城市生活区域的社会生活服务系统、依托居民区公共事务的居民自治参与系统。四大系统构成社区治理的主体。在社区建设的初始阶段，由于居民的单位依赖意识很强、社区归属感较弱，社区的社会性资源没有开发，社区自治组织缺位等，政府必然成为社区发育和发展的主要力量，这时政府的职责是承办社区事务和发育社区。但是，党政自上而下推动的社区建设的过程，同时也是社区自下而上自我发育的过程。社区的自组织治理离不开政府的推动，自上而下的行政建设和自下而上的自治建设是上海社区建设整体推进过程中的两大不可或缺的结构性力量。发育中的社区既需要高效的政府行政力量，也需要成熟的群众自治力量。

当社区发育到一定程度时，政府应及时向治理模式转变。在治理模式中，政府组织和其他组织之间的关系将不再是单纯的管理与被管理的关系，而是合作协商、指导监督的关系，政府也不再是公共事务的垄断者，其他组织也可以参与协商、决策、执行或监督的各个环节。这就要求政府特别是政府的基层组织改变其一贯垂直型的科层工作模式，以适应社区以横向联系为主的网络化结构。也就是说，政府不是以简单的刚性的行政手段来处理多样化的复杂的社区公共事务，而是通过和与此公共事务相关的各方面组织沟通、协商、合作来实现社区的目标。

徐勇认为，社区自治是一种规划性变迁，政府在社区建设中起着主导作用。因此政府在培育和引导自治的过程中，必须进行以下放权力、转变职能和领导方式为主旨的“自我革命”，重塑政府。重塑政府就是重构国家和社会的关系，就是按照竞争—合作主义理念，建立权责清楚、功能分化、协同治理、良性互动的社区治理的新型模式。

这一治理结构看到了社区治理主体的多元化以及主体之间面对面地协商合作的关系，其理论来源是国家与社会合作互动的公民社会理论和各权力主体参与共同事务管理的治理理论，理论视角是多元主义和社团主义的混合。（3）社区权力的运行机制。社区自治组织是社区自治的载体。在目前社区非政府组织发育不充分的情况下，居委会显然是实施社区自治的核心载体，也是社区组织体系建设中最为关键的环节，其运作成功与否直接决定着社区自治和基层民主发展的深度和广度。因此，社区居委会的建设便成为学术界关注的焦点。城市居委会最初作为一种群众性自治组织形式，是广大城市居民自发创造的产物。后经党和政府的推动，成为我国城市社会基层民主的一种制度选择。再后来，随着计划经济体制和人民公社体制的建立，居委会在实践中演变为“准政府组织”，成了政府的“腿”，在以单位制为主体的社会管理体制下，处于边缘化的地位。随着市场经济体制的确立和国家与社会的分离，居委会的功能得以复归和张扬。

在计划经济时期，居委会组织架构的制度设计主要采取“议行合一”体制。在这种体制下，社区居民大会或社区居民代表会议是辖区中最高权力机构，代表全体居民的根本利益，对涉及全体居民利益的重要问题进行研究、决定，选举产生居委会，并有权撤换和补选居委会成员。居委会是社区居民大会或居民代表会议的执行机构，具体执行居民会议或居民代表会议的有关决策、决定，主持社区的日常工作，向居民代表会议负责并报告工作。

在市场经济时期，居委会组织架构的制度设计主要采取“议行分离”体制，并在实践中形成了“实体型”和“虚体型”两种模式。

在实体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构由社区决策组织、执行组织、议事组织组成。其中社区居民会议或居民代表会议是社区的决策层，即社区的最高权力机构，代表和维护居民的根本利益，选举产生社区居委会，听取和审议社区居委会的年度工作报告和下一年的工作计划，推荐产生社区协商议事会议人选，对社区重大问题进行决策，听取居民的意见和建议，对居委会的工作进行监督。社区居委会是社区的执行层，即社区的办事机构，由社区居民会议或居民代表会议选举产生，接受其监督、向其负责并报告工作，在党和政府的指导下，落实社区居民会议或社区代表会议的决定和决议，按照“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的原则处理社区公共事务。办公经费和成员的工资福利由政府拨付。社区协商议事会议是社区的议事层，会议人选主要由在社区内有一定影响，在群众中享有较高威望，热心社会公益事业的辖区内主要单位领导和知名人士、居民代表组成，工作是志愿性的、无报酬的。其主要职责是在社区居民会议或居民代表会议闭会期间行使对社区的协商、议事和民主监督职能。

在虚体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构由社区的决策机构、议事机构和执行机构组成。其中社区居民会议或居民代表会议是社区的最高权力机构，其职能和实体型“议行分离”体制的社区居民会议或居民代表会议相同。社区居委会是社区的议事机构，由社区居民会议或居民代表会议产生，成员没有报酬，属志愿性质，主要职责是定期研究、协商居民区的重大事项，在广泛征求居民群众意见的基础上做出决定，指导和监督执行机构做好各项工作。社区工作站是社区的执行机构，工作人员由街道办事处招聘或推荐，工资由街道办事处发放，向社区居民会议或居民代表会议负责并报告工作。“议行分离”体制从社区内部制度保障角度解决了社区自治组织体制建设问题，恢复了自治组织的本来面目，为顺利推进社区自治准备了组织基础。（4）社区组织网络中的重要关系研究。

第一，社区自治组织与社区非政府组织。

林尚立、徐勇、王邦佐等认为，社区居委会是国家法律认可的唯一的权威性组织，国家通过赋予其“官”、“民”双重身份，使其由国家权力的“末梢”一跃成为联系国家和民间社会的枢纽，因此，社区居委会在社区治理中成为不可替代的关键力量。其他组织皆为非权威的边缘组织，无法与政府分享公共事务的治理权力。

汤艳文提出，物业结构的交叉错落使业主委员会与居委会成为社区中并驾齐驱的两个共治主体，业主委员会与物业公司的契约关系的运作不可避免地受到居委会这一变量的影响。不完全契约下的社区治理结构最终体现为业主委员会、物业公司、居委会三方利益的均衡，而不是某一方的绝对主导。

我们认为在商品房住宅小区——城市新型社区，业主委员会是真正的居民自治组织，在社区治理中起着不可替代的主体作用。

第二，社区自治组织和社区党组织。

在社区组织网络中，党组织和居委会是最重要的组织。如何处理两者的关系，是学术界研究的热点。主流观点认为，社区党组织是社区自治事务的决策者和领导者，社区内一切民间组织都应该服从党的领导，并在党的领导和指导之下开展工作和活动。社区党组织介入社区公共事务的管理，是当代中国政治不可回避的选择。问题不在于党组织是否介入，而在于怎样介入。陈伟东认为，社区党组织是社区组织的领导核心，党支部对居委会的领导是政治领导，在通常情况下，社区党支部和社区居委会，党支部书记和居委会主任之间主要是合作与协商关系，几乎不存在领导与被领导的关系。从理论与实际、历史与现实相结合角度看，城市社区党组织和居委会的关系既不同于农村的党支部和村委会的关系，更不同于街道党工委与街道办事处之间的关系。农村党支部和村委会在实行村民自治后由于受到过去党支部—大队长—小队长这样垂直式的组织结构和权力结构的路径影响，两者出现了权力争夺。城市社区没有这种历史传统，相反，居民区的管理历来是以居委会的管理为主体。在许多社区，居委会主任和党支部书记是交叉任职的，两者之间不存在谁大谁小的权力矛盾，它们是围绕居民区群众性工作而工作的合作伙伴。说服与交流、合作与协商是社区党支部与居委会的关系准则。

街道党工委和街道办事处同属国家领域内部的政府组织，一党一政，组织结构是领导与被领导的垂直式科层结构。社区党支部和社区居委会同属第三部门的社区组织，社区党支部不是城区党委的派出机构，也不是街道党工委的派出结构，其功能当然和街道党工委有别，它在社区中的领导功能主要是直接参与社区建设和社区公共事务的管理，并在参与中从政治上、法律上把握自治的方向。社区居委会不是街道办事处的派出机构，是民间群众自治组织，它与社区党支部的关系不可能与街道党工委和办事处之间的关系一样，它们之间主要是相互支持、协商合作的关系，不应该等同于国家领域中的党政之间那种领导与被领导关系。

还有一些学者认为，中央政府为转嫁改革成本和体制转型的压力，将许多本应由政府承担的或需要政府和社区联合承担的服务和管理的职能全部推向社区，以社区自治为主旨的社区建设不过是政府应对形势挑战的无奈选择。一方面大张旗鼓地宣传和推行社区建设、社区自治；另一方面又在社区自治组织的头上设置了另一个决策主体——社区党支部，使社区自治、社区居委会处于一种尴尬的地位，社区自治流于形式。

第三，社区党组织与“三驾马车” 。

李友梅在对上海市康健街道所辖社区进行实证研究的基础上指出，社区权力秩序即社区组织之间的权力关系不是固定的，而是动态的，不是依靠社区自身权力再生产出来的，而是在区域性网络中通过彼此之间的竞争、合作、冲突来建构的。谁具有超越自己的职权规定并重建“权力结构”空间（“行动领域”）的资源和能力，谁就是社区权力秩序的主动建构者和“行动领域”的领导者，谁就拥有实际的权力。具体说来，社区党支部对“三驾马车”（居委会、业主委员会、物业公司——社区管理和决策中心）的协调和引导作用，不是通过政府赋予的合法性权威来实现的，而是在对“三驾马车”共同处理具体问题时相互之间关系的成功协调中达到的。如若党支部在实际互动过程中不能够掌握关键性资源（能够制约社区中其他组织的行为，据此实现转换和互补的资源），并通过此资源建构新的权力运行规则以及运用此规则去影响对方的决策，最终使对方的资源为己所用，借以实现自己的组织目标，那么，社区党支部就不能在基层社会权力秩序重构中起到核心作用。第二章 理论视角：治理理论与相关理论

治理理论是当代流行的社会政治思潮，近20年来风靡世界各国，对各国的社会科学界和政府的实践产生了巨大的影响。第一节 治理理论的兴起和概念辨析一、治理理论兴起的社会背景（一）20世纪70年代以来各国政府普遍面临的管理危机是治理理论兴起的社会背景

1.发达国家的治理危机

20世纪70年代，西方福利国家体制的危机宣告过去由国家作为绝对主体力量进行各种事务协调的失败，80年代，里根—撒切尔新自由主义施行的终结宣告无为而治的市场调节的失败。福利国家体制导致国家权力无限膨胀，造成如下恶果：政府成了超级保姆，职能扩张，机构臃肿，服务低劣，效率低下，财政困难；广泛的社会保障制度使人们产生了普遍的依赖，丧失了责任感，进而造成普遍的道德危机；政府行为既无效率、效益，也不公平；官僚机构对福利事业的垄断，破坏了家庭、社区、志愿者、市场等其他力量提供福利服务的功能，阻碍了公民社会的发展；日益强大的官僚权力往往成为利益集团争夺的对象，利益集团对官僚的控制总是导致有利于特殊集团的政策出台，从而破坏了国家的主权，进而削弱国家的权威；公民无法对公共管理过程实施有效的监督，政府难以预测自己行为的后果，难以避免产生有害的影响，它有时颁布不适宜的标准，或者无力迫使各种群体执行这些标准，许多需求它都无力做出回应。

有时，政府干预带来的问题比已有问题还要严重，而单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置，达到帕累托最优。由于国家、市场、社会之间的关系发生了新的变化，出现了各种社会经济新情况和与之相伴的新问题，如组织内部与组织之间、部门内部与部门之间以及国家内部与国家之间的互动日益频繁，非正式组织的成长及对政治参与的要求持续增长等。这些问题的解决再也不能简单地借助于纯粹社会主义型的由上而下的国家计划，或凭借单一的资本主义型的市场经济的无为而治寻求解决了。这种长期性变化反映了社会复杂性的极度加剧，而社会复杂性又来自一个日益全球化的社会里种种机构序列功能的不断分化，这又反过来导致不同系统跨越社会、空间和时间而更加相互依赖。客观世界的结构发生了根本变化，制定政策所围绕的中心也应发生变化。

2.发展中国家的治理危机

发展中国家的治理危机有两种表现：一种是社会解体——邻里相互冲突、骨肉分离、国家的政治和行政职能几乎荡然无存，权威与合法性都必须从上而下彻底重建。另一种是独裁专政、计划经济、精英政治、意识形态霸权。因此，世界银行、地区开发银行、经济合作与发展组织的双边机构以及国际货币基金组织在向这些国家提供贷款和援助时，都要求他们按照治理和善治的要求设计国家的架构，进行包括建立市场经济、民主法治、培育公民社会、提高行政效率在内的政治经济体制改革，营造一个自由、民主、公平、公正的制度环境。

不管是发达国家的治理危机，还是发展中国家的治理危机，都要求以治理与善治为指导改革公共管理部门，再造政府。在这一潮流的推动下，各国掀起了一股重新探索国家和社会公共事务管理模式的巨大浪潮，一种寻求计划与市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合的新的社会治理观在不断的酝酿、磨合中逐渐形成。（二）全球公共问题的凸现是治理理论兴起的国际背景

全球化缩短了国家之间的距离，但也把大小强弱的国家捆绑在一起，共同面对世界性的问题：日益严峻的全球环境恶化、人口变化、南北发展差距、国际恐怖主义活动、科技风险、核武器扩散、跨国犯罪及毒品犯罪、难民、艾滋病、金融危机等。面对如此大量而严峻的全球公共问题，任何一个国家既不能置身事外，也不可能独自解决。因为这些问题的最大特征在于它们的共同性与不可分割性。更何况在很多情况下，国内问题国际化、国际问题国内化，很难把它们完全清楚地分离开来。因此在全球范围内利用各种政府和非政府的组织及社团、正式和非正式的条约及规制、组织和个人的力量，促进全球公共事务的解决，实现全球治理，就显得十分必要而紧迫。治理的概念就是在这一背景下进入全球视野的。（三）全球性的公民运动及其在经济社会中的卓越表现要求传统公共行政转型

一方面，随着自由民主制度的全面推行，市场经济的迅速发展，社会开始出现大规模的深层分工与整合，大批代表经济与政治利益的社会组织集团开始快速成长。社会组织集团是网络管理体系中不可或缺的重要因素，它为网络管理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。社会组织集团将分散的个体利益组织化成集体利益，构成了政治过程的重要行动单位。另一方面，为解决政府失灵、市场失灵这一顽症和全球化带来的世界性问题，各国的非政府组织、非营利组织、公民社团以及非政府国际组织迅猛发展，并以其具有的灵活性、多样性、回应性的优势，或是独立承担社会的某些职能，或是与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能，在国际舞台和国内经济社会生活中发挥了无可替代的作用。

从理论上讲，传统公共行政存在着自身无法克服的冲突：官僚体系的封闭性与民主社会的开放性、政府权力的强化与社会创造力的弱化、权力机构的非人性化与人民对人性化服务的需求、专业化分工与部门协调等。这些冲突的存在导致了政府管理缺乏灵活性、回应性，漠视人民需求，政府机构及其官员缺乏活力和责任感，官员利用权力寻租、创租，政府合法性降低，应验了诺斯（Douglass C.North）的“国家悖论”，即国家既是经济发展的动力，又是人为阻碍经济发展的根源。（四）20世纪七八十年代一些社会科学出现的某些范式危机

这些危机部分是由于学术界对既有范式描述和解释的“实在世界”的能力不满，而把治理当作一个重要课题来研究。其根源在于对社会科学中流行的一些过分简单的非此即彼的两分法的否定。这些两分法包括：经济学中的市场对等级制，政策研究中的市场对计划，政治中的私对公，国际关系中的混乱无序对主权等。近年来，学术界的这种不满在各个学科研究方向的转变中得到反映。例如，在政治学领域，学者们关注的协调方式不仅跨越传统的公私界限，而且涉及错综复杂的等级组织、平行的权力网络或其他跨越不同级别政府和职能领域的机构之间形成的复杂的相互依存形式。在制度经济学领域，学者们对交换与等级制以外的协调经济活动的各种机制越来越感兴趣。在上述和另外的一些语境里，治理对强调非此即彼的两分法既是批判又是补充。二、治理概念辨析（一）治理概念的历史回顾

英语中的“治理”（governance）可以追溯到中世纪，其拉丁文词根的意思是“操舵、驾驶、领路”，有史可考的第一次使用“治理”是在14世纪，意思是治理的方式、引导和领导的行为。但后来这个词逐渐被“政府”或者“统治”（government）取代而停止了使用。“治理”重新复兴之后，它在许多语境中大行其道，当代西方政治学家、社会学家对“治理”做出了许多新的界定，其涵盖的范围与含义也远远超出了传统的经典意义。

罗兹认为：治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。他详细列举了关于治理的六种不同的定义，它们是：（1）作为最小政府的治理，意指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的利益；（2）作为公司治理的治理，意指指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，意指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，意指强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会一般控制系统的治理，意指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，意指建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

格里·斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种主要观点分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权利得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻找解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊不清。（3）治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖指的是，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，也取决于游戏规则以及进行交换的环境。（4）治理指行为者网络的自主自治。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。

皮埃尔·德·塞纳尔克伦斯（Pierre de Senarclens）认为，治理反映的是这样一种观念：政府并不完全垄断一切合法的权利，除政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。这种管理和控制公共事务的机制在地方、全国和区域层次上，包括一套复杂的科层结构、具有不同程度等级制的政治权力、企业单位、私人压力集团以及各种社会运动。各国政府不能垄断所有的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性、非政府性组织，以及私人企业和社会运动，他们结合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会调节形式。

世界银行对治理的界定是：为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。有效治理的含义是：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都必须通过司法独立，亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公共地管理开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。

联合国开发计划署认为：治理就是为管理国家事务而运用政治权力的实践。对这一界定可以从三个方面理解：（1）一个国家政治权威的存在形式；（2）是管理经济和社会资源的权威运用手段；（3）政府通过设计，形成和执行正确政策来高质高效地履行政府职能的能力。

经济合作与发展组织的援助委员会认为：治理就是运用政治权威，控制和经营社会资源以争取社会和经济的发展。公共当局必须为经济单位的充分运作创造必要的环境，亦即尊重法律、行政管理机制健全、廉洁负责的政府。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很强的代表性和权威性，该委员会于1995年发表了一份题为《天涯若比邻》（Our Global Neighborhood）的研究报告，并在该报告中对治理做出如下界定：治理是各种公共的和私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

在上述概念中，治理或被描述为惯例——一套可以定位的规则和控制机制；或被描述为一种活动、一种过程、一种手段；有时又被看成政府或公共行政管理的同义词。这使得治理的含义非常含糊，因此需要对治理做社会学上的分析，使我们对作为观念和实践的治理有更清晰的理解。（二）治理与统治的联系与区别

1.治理与统治的联系

统治是指国家及其执行机构基于社会统治和管理的需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动。治理作为一种新时代的公共管理办法，与统治有着深厚的历史渊源和广泛的联系，如同政府统治一样也需要权威，需要一套正式的组织机构，对公共事务的决策也要承担责任，目的也是维持正常的社会秩序等。

2.治理与统治的区别

从字面上看，治理与统治相差无几，但其实际内含却有很大的不同。区分治理与统治两个概念是正确理解治理的前提条件。“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”

第一，统治的主体是一元的，治理的主体是多元的。传统理论认为，政府组织是行使国家公共事务管理的唯一权力中心和最高权威，不仅垄断管理公共事务的所有资源，而且直接生产公共物品和公共服务。治理理论认为，政府虽然在整个社会中仍然扮演非常重要的角色，特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源的分配方向和维护公民基本权利、实现公平公正等方面，起着其他组织无可替代的作用，但是，政府不再是实施社会管理的唯一权力主体和至高无上的权威，包括非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自助组织等在内的第三部门也加入了公共事务管理的行列，同政府共同承担公共事务管理的责任。

第二，在统治模式下，行政权力在资源配置中居于主导地位，市场处于从属地位；在治理模式下，市场在资源配置中具有优先地位。传统理论总是抱着怀疑和不信任的眼光审视市场在资源配置中的地位和作用，而对资源配置中政府的角色功能却情有独钟。传统理论认为，市场的组织形式是靠不住的，市场主体趋利避害的自利倾向和市场本身的盲目自发，必然导致经济社会的无序状态和分配不公，解决市场失灵带来的缺陷只能依靠政府的行政管制。治理理论则以反思理性的精神为指针，既承认政府会失败，也不否认市场会失灵，并进一步认定政府失败带来的危害可能比市场失灵带来的还要大。当然这并非否定政府组织存在的意义，只是强调市场在资源配置中的优先性以及政府及其活动的有限性。

第三，统治的权力运行是单向的，治理的权力运行是双向的。统治的权力运行是自上而下的，它运用政府的权威，通过制定政策、发号施令、实施政策，对社会公共事务实行单向度的管理。治理的权力运行是上下互动的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和集体行动基础上的合作，它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的、自上而下的。

第四，统治的先在预设是政府是无限理性的，治理的先在预设是政府理性是有限的。传统公共行政的理念是建立在政府拥有无限理性的假设之上，也就是说政府在面对高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况之时，能够掌控完全的信息，掌握各种问题的性质，知晓问题发生的原因，明了公民的各种偏好选择，能够做出决策的各种备选方案，预知到所有备选方案实施后可能产生的后果，并从中抉择出最优化的决策方案。既然政府全智全能，当然能够代表公民的意志和利益来行使社会管理权，权威地配置各种社会资源，由此，其在国家与社会事务管理中的唯一的权力中心地位理所当然地得以确立。

治理理念的先在预设是政府的理性是有限的，官员与市场上的交易者一样都是经济人。政府作为一个由人组成的群体，同样面临着“理性有限”、“信息悖论”等问题。换句话说，在不确定的环境下，政府也只能了解和获得特定的信息，而对另一些信息处于无知的状态。如要获得全部的信息，必须付出高昂的成本。政府官员与市场上的交易者并无二致，都是理性的经济人，追求个人利益的最大化和政府机构预算的最大化是官员的目标。因此政府并不一定就代表公民的利益，如若将所有期望都寄托于政府，那是十分危险的、愚蠢的。以公民社会为中心的、分权与参与的多元治理才是现代国家明智的选择。（三）治理与善治的区别与联系

1.治理的成功之处

治理的成功之处在于其较统治更能应付千差万别的现代社会中的决策问题。现代社会的各子系统和网络日趋独立，这便对治理造成了压力。在这种情况下，治理能力的提升，除了政府机关和各种机构的努力外，还需要公民社会的参与，各种利益集团、网络以及部门之间的协商。于是，治理促进了国家与社会的互动，成为形形色色的社会代理者如公共部门、私人公司、半公共机构、游说团体、咨询人、公民等之间的一种协作方式，使政策的制定更有效。这种治理模式比传统的统治方式更能适应社会环境，既强调了公共政策制定中的纵横协调，也强调多元和统一。其根基在于协调协商而非上令下行、强加于人，它是公和私的代理者——其中有些强大的足以挑战中央政府——在五花八门的情况下处理公共决策过程中的一种努力。它的要旨不在具体的机构，而在过程和实践。

2.治理的失败之处

治理并不是万能的，治理长于横向协调及伙伴关系、协商、规范，但却短于通盘权衡以及就局部政策管辖范围之外的问题做决断。鲍勃·杰索普（Bob Jessop）认为，治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解为是由于各方对原定目标发生争议而又未能重新界定目标所致。组织治理存在着不可逾越的连接问题。随着越来越多的成员加入人际关系网络，信任就成为一个尖锐的问题。这类问题发展到组织间的层次上就更为严重，因为各个组织要做到内部既有凝聚力又有适应性已经不易，要使其各自的运作保持统一和独立，同时又要与其他组织在物质、社会和时空多方面相互依赖、和谐共存，就更加困难。跨越体制边界建立的合伙组织还要遇到另外的困难，因为不同体制各有其独特运作逻辑，而不同逻辑的体制难以相互协调。

3.治理的两难选择

治理的失败还表现在它难以摆脱两难困境。首先是合作与竞争。合作是治理的基础，但过分强调合作和共识会妨碍因矛盾和冲突而激发的创造性，妨碍解决危机的努力——这种努力可促进学习或学习能力的提高从而增强适应性。当环境动荡，渐进的小步调整已无法适应，需要迅速采取行动达成共识而又很浪费时间的时候，两难中的这“一难”就特别尖锐。其次是开放与封闭。治理通常是在复杂的、动荡不安的环境下运作的，这一特点决定了治理既要保持周围环境的开放，又要保持在有限的伙伴当中实行有效协调所必需的一定程度的封闭。再次是原则性与灵活性。原则性要求成员遵守共同的网络管理规则，形成稳定的互动关系，但日益增长的相互依赖关系则会随时改变成员之间的互动方式，破坏管理规则。最后是责任与效率。治理由于建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上，带来了公私界限的模糊、责任认定的困难，这为行动者互相推诿、转嫁责任提供了可能。

4.善治的基本要素

作为治理的补充和发展，善治是治理理论的重要组成部分。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，是治理方式的最优化实现，其本质特征是政府和公民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新关系，是两者的最佳状态。

按照俞可平的概括，善治的基本要素有七个：（1）合法性。它指的是社会秩序和社会权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性，因为任何体现公共权力占有者即权力主体利益和意愿的法律规范都不会否认权力占有者占有权力的合法性。只有那些被一定范围的人们即权力客体内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越高，善治的程度越高。合法性的基础是效能和民主，效能意味着公共权力在为社会成员提供公共服务时必须符合最少投入最大产出的理性计算原则；民主意味着公共权力的存在与运行必须尽可能地体现或有助于实现民众自我管理的理想。取得和增大合法性的主要途径是尽可能以最低成本满足公共权力体系对于公众物质性功能需求，捍卫公民的自主权、平等权不受侵犯，最终增加公民的共识和政治认同感。（2）透明性。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明度越高，善治的程度也就越高。（3）责任性。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特指与某一特定职位和机构相连的职责及相应的义务，责任性意味着管理人员和管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。（4）法治。法治的基本含义是，法律是公共事务管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，法律面前，人人平等。法治的基本目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权力。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法律制度，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。（5）回应。这一点与上述的责任性密切相关，从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本含义是，公共管理人员和公共管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延和没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越强，善治的程度越高。（6）有效性。这主要指管理的效率。它有两个方面的基本意义，一是议事管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。管理的有效性越高，善治的程度越高。（7）稳定。稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安居乐业、全民的团结、公共政策的连贯等。社会的稳定对于公民基本人权的保障、民主政治的落实和经济的稳定发展都具有至关重要的意义。没有一个稳定的社会政治环境，很难有经济的高速发展和民主的有效推进。这对发展中国家更为重要。第二节 治理的主要理论

治理理论自产生以来，有关文献相当多，既有全球治理理论，也有国家治理理论和地方治理理论，甚至还有公司治理理论。目前，国内不少研究常常对这些理论不加分析和区别，相互交叉地笼统使用。因此，接下来我们对全球、国家和地方治理理论分别进行认真梳理，以便在此基础上，进一步分析社区治理的特点。一、全球治理理论

治理理论首先开始于全球治理理论的产生和发展。20世纪90年代，全球治理在西方兴起并迅速扩展到全球层面，在全球整体社会生活中的影响日益增强，全球治理不但超出了理论界学术研究的范围，广泛地延伸到各种非政府组织、跨国公司、国际组织、国际间关系的实践与政策制定当中，而且在全球公民社会的发展中也获得了前所未有的影响力。（一）全球治理理论的兴起

著名研究治理的学者詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）最先使用全球治理来描述全球变革的一体化和碎片化并存背景下权威位置的迁移，正是他，把全球治理概念与评价权威在多种层次上和地域再定位的方式联系起来，全球治理才成为几乎家喻户晓的术语。从广义上讲，全球治理指一切与全球现象和问题相关的治理行为与网络。从狭义上来看，全球治理理论并不是含混的关于全球化的治理理论，它的兴起从一开始就是从两个维度展开的，它既是全球化运动纵深扩展的结果，也伴随着治理理论的变革。

1.何为全球治理

1995年，由全球20多位著名的国际人士组成的“全球治理委员会”发表了《天涯若比邻》的报告，明确将治理定为包括了从全球到国家、地方多个层次的立体的过程。同年，最早将治理与统治进行概念区分的学者詹姆斯·罗西瑙，在《全球治理》杂志创刊号上又对全球治理作了专门的界定，把治理与全球治理紧密地联系在了一起，全球治理概念本身被泛化也产生了众多不同的解读，我们倾向于接受戴维·赫尔德（David Held）等人提出的定义：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。很显然，联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，但是，绝不是只有这些因素。如果社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等被排除在全球治理的含义之外，那么，全球治理的形式和动力将得不到恰当的理解。”

2.全球治理理论的演进

全球治理理论的兴起在很大程度上是对整个世界由地缘政治所带来的一系列问题所引起的，对于这样一种变迁，理论界有两种比较明显的区分，以罗西瑙为代表的研究阵营认为，全球治理的浮现代表着全球治理的脆弱体系正在迎接基础结构的改善——这是一种新的复合型多边主义，他们更多地认为这是一种全新的体系的出现。争论的焦点在于，这种新的体系到底在何种程度上体现了与传统的调整世界秩序的地缘政治模式（霸权主义和力量均衡）的彻底分离，以及它是在取代后者还是在补充后者。但是，吉尔平（Gilpin）则认为，全球治理往正面说是一种纯粹的修辞，往负面说则是一个乌托邦的幻想。这样一种论辩看似为我们理解全球治理提供了一种自相矛盾的解释，但是从某种意义上讲，全球治理理论的发展倒是与其理论所具有的基本逻辑是相当一致的，因为不但作为全球治理背景的全球现实具有复杂性，全球治理本身就具有某种合理的悖论的色彩。实际并没有统一的全球治理理论，从发展的源头上看，全球治理理论就是多样性的。

关于全球治理理论的演变本身也有着不同的归纳，戴维·赫尔德认为关于全球治理主要有着三种说明性的解释（以及一些变种）：自由制度主义的解释，现实主义的解释，以及新葛兰西主义的解释。

从全球治理理论发展的主要脉络来看，全球治理理论还包括诸多不同流派，如自由主义、（新）现实主义、马克思主义、国际主义、职能主义、世界主义、新葛兰西主义等。（二）全球治理理论的基本结构

从最基本的角度来看，全球治理可以从以下五个要素或内容上来做一个比较清晰的梳理，一般认为，全球治理的要素主要包括：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体，以及全球治理的结果。一些学者把这些要素分解成五个问题：为什么治理？依靠什么治理或如何治理？谁治理？治理什么？治理得怎样？

1.全球治理的价值/为什么治理

全球治理的价值，实际上是人们对全球治理所具有的价值、伦理和道德的一种期望。全球治理委员会在《我们的全球之家》中作了比较充分而全面的阐述：“要提高全球治理的质量，最为需要的，一是可以在全球之家中指导我们行动的全球公民道德，一是具备这种道德的领导阶层；共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。”这些普适价值在全球范围的实现，有赖于全世界公民接受一套共同的权利与责任观念，这些权利包括：安全的生活；公平的对待；谋生和为自己谋福利的机会；通过和平的手段界定、维持人们之间的争端；参与各级治理；为摆脱非正义而自由、公平申诉的权利；平等的知情权；平等地分享人类共同利益的权利。全体人民必须履行的义务是：推动共同利益；考虑自己的行为对他人安全和福利的影响；促进平等，包括性别平等；追求可持续发展，保护人类共同资源，以此保证未来世代的利益；保护人类的文化和知识遗产；积极参与治理；努力消除腐败。这样一种对价值的倡导既是对全球治理的精神指向的一种诉求，又是对全球社会中各行动主体履行全球责任的现实要求。

全球治理所要追求的社会民主价值包括——法治、政治平等、民主政治、社会正义、社会团结和经济效率，并且努力将这些价值应用到全球经济和政治领域：法律对国际层面上的公平管理的促进，国际治理的极度透明、责任和民主，在追求世界资源更为平等的分配和人类安全中郑重地承诺社会正义，共同体在各种层面上（从地方到全球）的维护和再造，通过全球金融和贸易流动的公共管理而协调全球经济，全球公共品的供应。

2.全球治理的规制/依靠什么治理或如何治理

不同于传统的统治，全球治理从形式和内容上极大地改变了治理所依靠的方式，一般认为，全球治理主要通过全球规制来进行，全球规制（global regimes）是维护国际社会正常的秩序，实现人类普适价值的规则体系，包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序。因而，全球治理理论明确地将其分析单元建立在制定与执行权威性规则的全球的、区域的、跨国的体系或者全球规制上，但是实际上，全球规制本身区别于传统制度的重要特点在于其协商性、沟通性与变化过程。

罗西瑙指出，通过将规则体系放到我们的理论框架的中心位置，我们可以跟踪并判断治理的过程会在哪里发生。

研究者将目前得到普遍认可的全球规制概括如下。（1）它是多层次的，是经由并通过下述几个主要的治理基础设施在结构上相互穿插而形成的。这几个基础设施是：超国家的机构（如联合国系统）、区域的机构（欧盟、南美共同市场、东南亚国家联盟等）、跨国的机构（公民社会、商务网络等）和次国家的机构（社区协会、市政部门）。夹在这些层次之间的，则是国家政府。（2）它是多元的，因为不存在单独某个权力中心。这并不是说所有参与者的权力是平等的，而只是承认政治权力完全被分散罢了。（3）它有一个可变的几何形状。这些基础设施的相对的政治地位和调控能力在不同的地方、不同的问题之间有很大的不同。（4）该体系在结构上是复杂的。它由不同的机构和网络组成，这些机构和网络的管辖范围常常（在功能上和空间上）互相交叉，而且它们的权力来源和能力也各不相同。（5）绝不是说各国政府就被该体系推到一边了，它们的作用反而越来越重要，因为它们是把这些不同的治理基础设施缝合在一起的、对国家之外的管制加以合法化的战略之地。

3.全球治理的主体或基本单元/谁治理

全球治理的主体或者说基本单元，指的是制定和实施全球规制的组织机构、团体、个人等，包括这些主体之间形成的复杂的交互网络。

全球治理区别于原有民族国家治理的很重要的一个特点就是治理主体的极大差异。对于全球治理的主体，有着多种分类方法，一般认为全球治理的主体主要有三类：（l）各国政府、政府部门及亚国家的政府当局；（2）正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等；（3）非正式的全球公民社会组织。

对于这些主体在整个治理网络中担任的角色和作用，学术界的认识并不统一，总体来说，争论的焦点集中于国家在其中发挥的作用，在将来的全球治理格局中将生成怎样的权力格局。

4.全球治理的对象或客体/治理什么

全球治理的对象包括已经影响或者将要影响全人类的国际安全、国际经济、基本人权、跨国犯罪和生态环境等跨国性问题，一般的讨论关注于全球治理的具体性问题，但是实际上全球治理既包括这些具体的问题，也包括对于全球规制和全球治理结构的调整，因为在大多数情况下，不但具体问题的产生本身就与不合理的全球治理规制相关，而且后者的状况对于具体问题的解决具有决定性的作用。

5.全球治理的结果/治理得怎样

由于全球治理正在形成之中，而且所牵涉的范围是如此的广泛，所以对于全球治理的结果或者绩效做出一个客观的评价是非常困难的。

世界贸易组织总干事穆尔（Michael Kenneth Moore）以其参与的实践反思了传统的全球治理的规制和问题，认为全球治理从总体上更大地推进了人类事务的改善，并力主通过更为积极的行动实现全球治理的价值诉求与设计。二、民族国家治理

我们将从变迁中的国家间关系和国家内部治理两个不同的角度，探讨民族国家内外的治理理论。（一）民族国家治理：国家间关系的变迁

伴随着全球化进展的深入影响，民族国家的治理图景被前所未有地改变，在国际舞台上，民族国家的角色正在经历着巨大的变迁，全球化、全球资本主义与跨国公司、全球公民社会等都对民族国家及其治理提出了挑战。这方面最重要的是全球公民社会对民族国家治理的影响。

全球公民社会是处于国家之下、个人之上的，但又是自发组织起来跨越国家边界的领域，包括国际非政府组织和非政府组织联盟、全球公民网络、跨国社会运动、全球公共领域等。全球公民社会主体包括处于社会下层的集团，主要有准国家主体、个人和超国家主体这三种形态的非国家主体。全球公民社会给予了个体的公民更为广阔的归属空间，尤其是超越国家形成的这种公民社会形态对国家的治理产生了空前的挑战。“我们必须去寻求由公民国家所制约的政治空间之外的空间。全球公民社会就是一种不同的空间范围，因为它能够独立于构成国际体系的范围，形成新的政治空间。”全球公民社会虽然承认国家的存在，但是从本质上来说是否认国家的优越地位及其主权性的。

全球公民社会在促进政治管理过程从以政府为中心的、等级制的、命令式的统治向多中心的、自主的、合作管理的治理、善治和全球治理的转变中有着极为重大的影响。在这一过程中，民族国家治理的格局受到深刻的影响，甚至被称为“权力转移”，“民族国家政府不是简单地在一个全球化的经济中失去了自主性。他们正在同商界、国际组织、以非政府组织而闻名的众多公民团体分享处于主权核心的各种权力，包括政治、社会、安全角色”。（二）民族国家治理：国家内治理的透视

1.民族国家治理与善治的兴起

对于民族国家治理来讲，或许没有任何一种理念比治理与善治的影响更大，几乎民族国家治理的所有变迁都可以归结到治理理论与善治理念的扩展之下，这样一种变迁，不但在理论上表现为人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理。更为重要的是，这样的变化有着非常坚实的实践基础，就其直接原因而言，治理概念在西方的兴起，特别是主张用治理替代统治，是因为人们在社会资源的配置中既看到了市场的失灵，又看到了国家的失灵。正是鉴于国家的失灵和市场的失灵，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和／或国家协调的失灵”。

善治的理念超越了原有的政府统治，伴随着越来越多的治理主体参与到治理的实践当中，民族国家本身也经历着多重的挑战，它不仅被卷入到一个充满着竞争和挑战的治理环境当中来，逐渐地放弃了单一的统治角色，展开与公民社会、非政府组织、私人机构等多种主体的互动与合作，而且其自身的角色也经历着巨大的变迁，民族国家的角色期望不但由统治转向治理，而且在更高的层面上向善治的目标靠近，以至于现代国家必须给消费者提供不断增多的商品和公共设施来确立自身新的合法性。

2.政府治理模式的变迁

民族国家治理方式的变迁最为明显地在政府治理的方式上体现出来，传统政府具有六项主要特征：政治中立的公务员制度，层级制与规则、永久性与稳定性、制度化的公务员制度、内部管制、平等，都不同程度地受到了挑战。但是在彼得斯（Peters）看来，四种基本的理念支撑着过去数十年的行政改革并形成了四种主要的改革模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府。

20世纪80年代后期和90年代初期，发达国家和发展中国家发生了公共部门管理变革运动，后来，这场运动被称为“新公共管理”的变革。霍姆斯（Holmes）和尚德（Shand）认为新公共管理运动产生了一种相对于传统的韦伯式科层制而言的新的范式，与传统的政府统治相比，它具有以下新的特点：（1）它是一种更加富有战略性或结构导向性的决策方法（强调效率、结果和服务质量）；（2）分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构，这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈；（3）可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而产生节约成本的效果；（4）关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制；（5）在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境；（6）加强中央的战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地对外部变化和多元利益做出反应；（7）通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度；（8）宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励这些变化的发生。

3.分散化公共治理的形成

从历史的趋势来看，国家都在主动或被动地分散其公共治理的职能，在近现代这种趋势更加明显，而且逐渐成为民族国家治理中需要处理的一个主要方面。实际上，变革不仅存在于政府内部治理模式中，民族国家从一开始也并不是将所有的权力集中于一体，政府自身不断通过优化其治理的结构，来避免传统的官僚制与科层制对于其合法性可能带来的负面影响。而且除了政府，一直都有大量被经济合作与发展组织称为“代理机构、权力主体和其他政府实体”这样一些以较为松散的方式存在于政府的管辖之下，但是却和政府有着一定区别的公共机构承担着治理和公共服务的职能，这些实体在国家整个公共开支和人员中所占的比重往往超过50%，代理机构将能够有效避免以下缺陷、中央控制的等级组织缺乏开创精神，无法迅速适应环境变化，对服务对象的利益反应不够灵敏等。

在这种意义上，我们甚至可以认为，如果说部门是20世纪国家的基本组建模块，那么部门的废除可能是21世纪后现代型国家的特征。20世纪的国家是权力集中的必然结果，21世纪的国家则可能建立在联盟基础之上，代理机构、次国家级政府和非政府组织将会与传统的国家在合法性、资源及权威上进行竞争。

从更为广阔的视野来看，分散化公共治理形成的答案还是要从国家本身已经发生了重大的变迁这一背景来追寻，在地方政府、非政府组织与商业企业的影响下，政府已经逐渐社会化了，演变成为服务提供者的角色。代理机构发展给国家带来的深层问题在于，它迫使国家重新考虑其角色。从历史的角度看，国家的特殊之处在于它是全国性的公共权力机关，而代理机构的兴起则直接挑战这种特殊性，因为国家在行使政府权力时可能拥有垄断权，但在提供服务时却没有垄断权。三、地方治理

20世纪前期的社会科学对于地方空间的关注曾经牢牢地占据着中心地位，因为在当时的情景下，时空的束缚使得地方构成了人们政治生活的中心。然而，从20世纪后半期开始，这一情况开始发生巨大的变化。全球化的发展极大地虚化了地方存在的价值，人们的政治生活日益被镶嵌到更大的视野中。因此，曾经有一段时间，“地方”被社会科学所遗忘。但是，近年来由于治理实践的深入，地方治理再次被带入到学术界关注的焦点中。下面将对被称为“新地方治理”的崭新理论与实践做一个简要的介绍。（一）由统治到治理：地方治理何以兴起

地方治理并非是一个独立的、全新的概念，治理模式的演变实际上深深扎根于社会的传统和变迁中。从历史发展的实践来看，地方治理实际上是将西方的治理思想贯穿在以地方为实体的行政和公共事务管理模式中的一种延续与发展，它的崭新之处在于将地方事务的实践放到更加广阔的世界中来展开，即探悉全球化与地方化交织背景下国家结构、中央与地方关系、政府间关系的转变。因而，有的学者认为地方治理是这样一种体系：“在一定的接近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。”

1.地方治理兴起的背景

20世纪的地方治理之所以特殊，是因为规定其治理形式的整体社会背景发生了前所未有的变化。在全球化的影响下，民族国家的“领土”、“主权”理念正在经受重大的挑战。在国家内部，“政府”的内涵和外延也变得更加宽泛，传统的管理和控制的方式也逐渐成为明日黄花，“治理”的概念开始逐渐深入人心。公民网络在治理层级中逐渐成为重要的社会资本。这种由“统治”到“治理”的思维倾向正是地方在全球化背景下，面对被同化或异化的种种压力而进行自我变革和选择的过程。

从本体论的角度来看，地方治理的兴起则可以从两个相反却相连的方向来理解，一方面，国家干预主义受到了各个行为主体的反抗和挑战；另一方面，作为民族国家的治理层级一直在主动地寻求变革，力图避免科层制和传统的官僚体制影响政府权威及其效率的。正如全中燮所言，“在当今全球化政治和超发展社会中，政治和行政发展的一个重要议程就是，在地方政治变革的过程中，如何实施有效的治理。因为，在全球或跨国区域组织或国家级政府层次上做出的政治决策，常常需要在民族国家内的各级次国家政府组织及地方公众中获得广泛的政治认同和一致，才能协力解决一些严重的社会问题。这就使得通过对话和共同的政治行动来形成故事性政治话语成为一种必然。由此导致了人们要求权力分享和参与政策制定的呼声日益强烈，从而迫使一个国家的政治改革日趋选择地方化、民主式的治理发展模式。”

2.地方治理的理论基础

当代地方治理的兴起不但是政治生活版图所发生的巨大变迁的反映，实际上，推动当代治理向纵深发展的动力还来自理论界对于治理认知所发生的革命性变化。建立在传统的行政管理基础上的理论范式已不能诠释治理实践的变迁，而一种变革的理论取而代之，其基础可以归结为诸多方面：多中心治理理念、第三条道路理论、集体选择和集体行动理论、社会资本理论、社区共同体思想等都构成了知识界对于地方政治过程的共同反思。

地方政府由统治到治理再到善治的路径，实际上是国家对正在发生的权力危机的政策性回应。在这种理论背景下，不同学科领域的学者做出了不同的回应，我们试图从社会学的角度对这一脉络做一个梳理。

各种组织（包括国家）有时可能具有相当固定的和惰性的特质，韦伯（Weber）把这些特质同官僚制联系在一起。官僚制的演变过程构成了地方政府治理演变的主要思想基础。韦伯指出合理合法型权威建立在“对规范化的规则模式的合法性，以及那些依据这些规则被授予权威、发布命令者权利的合法性的信仰”基础上。与合理合法型权威相适应的就是官僚制行政系统，它的突出的特征主要是：政府按照等级制、层级制原则构成，权力高度集中；在层级组织中，权威的范围被明确界定，统治和管理相对分离，掌握管理权力的官僚与管理手段或生产手段的所有权相分离；科层内部的官僚由上级任命，而非选举产生，政治的理性依靠等级关系来维持。公共物品由政府垄断并供给。科层制与早期管理模式相比，无论在理论上还是实践中，都显示了优越性。

但是，官僚制作为有效的统治模式，从一开始就面临两个问题，第一个是责任问题，第二个则关涉到效率和有效性问题。“西方学者对官僚制的批评，也主要集中在这两个方面。对官僚制的一个方面的批评是关于政府向人民负责的问题。另一个批评则强调，由于官僚制组织执行政策增加了成本，并扭曲了输出，因此它并非是执行政策的可靠的工具。”

科层制的弊端表明，传统统治原则存在内在的无法克服的矛盾，传统的地方管理模式的合法性也存在着理论基础的危机，如何突破实体的功能的结构形式，避免科层制带来的理性僵化成为知识界一个不能回避的问题。当代地方治理理论正是在地方层次上呼应这一问题的一种直接体现。20世纪后半叶，在公共行政和公共管理，以及政府治理面临挑战和危机时，出现了各种理论和方法的实践。其中，比较有代表性的是公共经济学理论、公共行政理论、公共管理理论。

公共经济学是在西方经济学主流的理性主义学术传统的影响下，从动态的视角来考察和分析地方治理活动的。新公共经济学认为政府与企业和居民一样都注重利润的最大化，政府的活动不仅要考虑政府收益和成本，也必须考虑社会公平，因而必须注重调节政府、市场和居民之间的关系。在方法上，新公共经济学理论认为政府决策应该建立在科学的政策分析之上，并且用一系列科学的方法来安排政策规划，以提高政府管理效率。公共经济学在理论上为地方治理的变革提供了基础，使“小的”、“投入—产出比”高的政府成为一种标准。

管理决策理论的产生和发展则代表着公共行政和公共管理理论发展的一个重要时期，在这一过程中，有两种理论倾向。“一是以H.A.西蒙（H.A.Simon）为代表的一般决策理论，重点研究了人类组织决策的一般逻辑；一是由美国著名政治学家拉斯韦尔（H.Lasswell）首先提出，并由林德布洛姆（C.E.Lindblom）、德罗尔（Yehezhe C.Dror）等人着力发展的政策科学，将重点放在研究国家政府的公共政策制定和执行上，其目的是提高政府解决公共问题的能力及对公共产品和公共服务的决策反应能力和行动能力，改善公共政策质量。”公共行政的主要目的是通过各种公共化政策来提高政府权威的合法性，加强地方的权力，着力改造地方政府在地方行政中的作用，以使地方政府在地方公共事务中发挥更大的影响力。

在20世纪80年代以来全球范围的政治经济和行政改革影响下，作为公共行政学新发展阶段的公共管理学逐渐取代了公共行政学。公共管理学通过在政府职能、市场化、公共决策、社会服务、公众参与、公共管理等诸多方面的分析，给地方治理注入了新的内容和形式。奥斯本（Osborne）和盖布勒（Gaebler）提出的“政府再造”是新公共管理的经典说法，他们把政府的两种职能，“掌舵”（决策）和“划桨”（提供服务）区别开来，认为对现代国家来说，要加强前者，弱化后者。这一理论体系在实践中受到各国政府的重视，因而对地方治理的实际影响非常大。目前，被冠之以“新”公共管理运动的西方政府改革过程，也可以视为是这一理论的一种推动与实践表现。（二）地方治理的范式转变与主要理论

对于纷繁复杂的地方治理变迁的现实，学术界和实践工作部门都力图总结出其一般的共性，以期形成概括化的图式来指导地方治理的发展。但是由于地方治理研究从一开始就是一个多学科汇集的交叉领域，同时，发生在各个层次和文化实践中的地方治理也各不相同，在短短的发展历史中，地方治理的研究和实践已经产生出不同的模式。

这样一种变迁中的地方治理与20世纪以来的社会学自身在理论与方法上的变革相呼应，逐渐形成了相当不同的关于地方治理的研究范式，这些范式不仅包含原则的概括、意义的阐释，还包含着经验的分析和价值的诉求。在西方国家，过去20多年来，许多理论范式被应用于地方政府或地方治理的研究。分析这些理论，可以发现地方治理的变迁逻辑。多种理论范式中最有影响力的是结构主义和多元主义的范式，而地方治理的发展则恰恰显示了前一种范式向后一种范式的转变。

传统的地方治理是国家通过政府对地方实行控制和管理的一种方式，地方政府具有实体性，是合法的管理地方的工具，这样一种结构主义的视角在帕森斯（Parsons）的结构功能主义中达到极致。结构主义的理论范式对地方治理的意义在于其强调政策过程中的结构性因素，以及可能对政治选择具有重要影响的因素，具有强烈的决定论色彩。结构主义的视角在地方管理上的单线的、一元的思考方式显然简化了管理过程的复杂性，也简化了结构与行动的相互关系。因而，当社会急剧变迁时，结构主义必然向一种更加关注社会变迁复杂性的视角过渡。

多元主义的产生把对地方管理的思考从狭隘的结构主义假设中解脱出来。奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，“多中心”一词是由迈克尔·波兰尼（Michael.Polanyi）首先使用的，波兰尼区分了组织社会任务的两种方法或者两种秩序。一种是设计的或者指挥的秩序，这种一元的或者单中心的秩序为终极的权威所协调，该权威通过一体化的命令结构实施控制。另外一种是被称为“自发的”或“多中心”的秩序，在这种秩序中许多因素的行为互相独立，但能够做相互调适，以在一般的规则体系中能够归置其相互关系。

多元主义的代表人物达尔（Robert A.Dahl）在研究美国城市社区权力时，注意到地方政府在三个主要的政策领域——城市重建、公共教育和政治任命中，地方团体、公民都参与了治理过程。“政治权力很分散，每个个人或团体都拥有各种资源，有其在特定专属领域的影响力，但没有任何个人或团体足以垄断地方政府的决策过程。”因而，政治决策总是倾向于反映大多数人的意见，并通过“在多元民主中领导人与公民间形成的关系复杂的共生和变化过程”产生，达尔称之为“分散的非对称性”。斯托克更加清晰地表明了这种趋势。他说：“公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿部门和私人部门。”许多非政府组织或“第三部门”享有原来属于政府专有的公共责任。

由于加入到地方政治与治理理论中的知识主体十分庞杂，寻找一个明确的地方治理理论发展脉络几无可能，因此学术界对于地方治理理论的分类概括一直有不同的视角和方法，如以英国的罗兹为代表的“实力—依赖关系论”，以美国学者斯通（Stone）为代表的“政权论”，还有因批评“政权论”忽视更广泛的社会经济过程以及地方政治与外来力量的连结而产生的以斯托克、鲍勃·杰索普与迈耶（Meyer）为代表的“调节论”，以及地方治理的网络管理理论。（三）地方治理的框架设计

1.地方治理的主体

从根本上说，地方治理的核心问题是地方政府将扮演什么样的角色，地方政府将去向何处。这关系到地方政府在整个国家权力体系中的位置，以及在权威体系中占有资源的能力。传统社会由政府作为社会统治中心的模式正在或已经面临种种困难，但在这一变革的过程中，地方政府依然具有重要的作用，正如联合国在《21世纪议程》中指出：“地方当局负责建造、使用和维护经济、社区及环境基本设施，监督发展规划进程，制定当地环境政策和规章，并协助推行国家和次国家级环境政策。同时，由于它是最接近人民的一级政府，因此，它们在教育、动员群众推动可持续发展方面发挥着极其重要的作用。”不过，人们越来越意识到，仅仅依赖地方政府来达到有效的治理已经成为幻影，有效治理需要更多形式的主体。因此，传统的地方政府的角色正在进行分解和重构。理查德·廷德尔（C.Richard Tindal）在说明加拿大地方政府治理时，形象地描述了政府角色的转换，政府“更多的是助推者和协调者而不是指挥者和控制者，是掌舵者而不是划桨者，是服务的供应者而不必是生产者”。

除了政府角色发生改变之外，还有一个明显的趋势，就是地方治理的主体范围在不断扩充，治理的主体已经超出了多层级的政府机构，延伸到社区、志愿部门和私人部门，甚至是个人。地方治理的舞台上产生了越来越多的主体，除了占主导地位的政府之外，公民社会、非政府组织、私人机构、公司、区域性治理机构、个人等这样一些新兴的治理主体，迅速地出现在地方治理的格局之中。这些主体也在公共服务和项目实行中扮演越来越重要的角色。

不过，虽然地方治理的主体正在经历多元化的变迁，但是毫无疑问，地方政府依然是治理的主导力量。政府在治理中并非商业组织，它的角色要求更多地代表公共利益、承担公共责任，用米切尔·黑尧（Michael Hill）的话说，发生变化的是，政府不再是原来行政管理层级中对上负责的一级科层制部门，而是“建立多种机制表达和汇集地方居民的愿望和要求，做他们利益的代表者”。这样，地方治理主体的变化实际上是政府组织向市场组织、社会组织有效分权，通过相互沟通、相互合作，共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构。

2.地方治理：结构与关系

地方治理主体之间到底应该是怎样一种结构与关系？在统治的视角下，公共管理的核心是官僚体系下的单一的、静态的组织机构和政府主体；在治理的视角下，公共管理的核心则是一套更加复杂、更加动态的组织机构和行为主体。（1）自上而下的变革：地方政府如何变革。变革了的社会条件要求政府对行政管理方式做出调整。彼得斯将政府模式的变革归结为四类：市场模式、参与模式、灵活政府模式、非管制型政府，意在指出政府在公共管理中角色的革新。实际上，这种革新既从政府的理念和整体设计中完整地体现出来，又更为生动地在地方治理的层级上得到了体现。在地方治理的过程中，地方政府不是作为被动的反映主体而存在，而是积极的寻求变革，来维持治理行为的连续性和合法性。正因如此，地方治理甚至可以认为是政府分权化改革，重建分权结构的过程。

美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《重塑政府》一书中，论述了政府转变的十种方式：“从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权和从政府到市场。”这恰好反映了从统治到治理过程中地方政府角色和职能的转变。从治理的行为主体角度来看，这种模式打破了自上而下模式里以政府为权威主体的传统观念，达成了国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

因此，治理结构不仅包括组织内部的关系，而且包括组织之间的关系，而组织之间的关系则不仅包括政府之间的关系，而且包括政府与其他社会组织间的关系。正是这样复杂的新型的治理结构构成了地方治理区别于传统的地方行政制度的关键所在。（2）自下而上的推动：非政府组织参与地方治理的立场。罗伯特·D·帕特南（Robert D.Putnam）提出，活跃的民间组织可以通过社会资本的滋养推进公共机构的良好运作。皮特·埃文斯（Peter Evans）的“国家与社会协同论”认为成功的政府一方面要具有高度自主性、超脱于社会的特殊利益从而能高瞻远瞩地推动有利于社会长远发展的政策，但另一方面，国家也必须同社会组织保持良好的互动才能有效推动其政策的实施。

另外一批政治学者提出了“国家在社会中”的新思路。根据这一思路，国家赋予社会行动者更大的力量，也就是所谓的“社会增权”，这样做，并不一定削弱国家管制社会的权力；在某些情况下，运作良好的民间组织和制度可以构成所谓的“社会性基础设施”（social infrastructure）的一部分，通过这些基础设施，社会的需求可以同国家的权力实现有效的沟通和整合，这样国家便可以更加有效地根据全社会民众的需要确定施政的目标，从而能够更加有效地为全社会更加广泛的利益要求服务。

在这样一种趋势下，非政府组织已经成为重要的新政治行为者。莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Salamon）认为，“全球正在经历一场引人注目的创立民间、非营利或非政府组织的高潮……的确，我们正处在一场‘协会革命’之中，这场革命终将证明其对20世纪晚期的意义就像民族国家兴起对19世纪晚期一样重要。”奥斯本和盖布勒在论述授权政府时指出，政府应该将社会服务与管理的权限下放给社区、家庭、志愿者组织，并通过参与民主的方式让他们自我服务、自我管理，激发他们的创新热情。他们指出：“当家庭、居民点、学校、志愿者组织和企业、公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用是引导这些社会机构和组织的健康发展。”

在非政府组织参与到地方治理的过程中，“积极的公民性格”、公民之间多种形式的参与和组织形式、基于社会共同体的社会资本的形成这样一种全新的地方治理逻辑被建立起来。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说，“在今天，我们必须重新界定公民的作用了。他们已经从政府服务的被动消费者变成了创造社区特定性格的积极的活动者。这意味着公民已经成为社区管理者的一部分，他们承担着社区的责任，而不是把自己看作是孤立的地方政府服务的消费者，或是政府的对立面或反对政府的力量。”积极的公民着力组建基于不同的政治诉求和利益的各种社会团体与组织，很多组织甚至脱开地方的限制，逐渐演变成为全国性的、全球性的非政府组织。

在这一过程中，地方事务的治理版图得到了极大的变革，公民以更为积极的姿态参与到社会活动中，各种联通政府与社会的中间性机制也日趋成熟。在这一过程中，整个社会的自主能力与精神得以培育。正如帕特南所揭示的那样：“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论这些人多么富有，多么精明。在公民共同体中，公民组织蓬勃发展，人们参与多种社会活动，遍及共同体生活的各个领域。公民共同体合作的社会契约基础，不是法律的，而是道德的。”（3）合作关系的达成：地方治理主体关系的网络分析。地方治理打破了传统一元或二元的统治模式，并且是一个逐级分权的过程，这表明治理的大量权力和职能已经从中央、政府下放到地方、社区、团体、组织以及个人。一种新的公共管理模式将要建立起来，其中最主要的就是政府、市场和个体（包括社区、团体、组织）的关系。最好的方向就是三者协调发展。然而，在整个管理到治理的过程中，地方政府始终和市场、其他参与个体之间存在持续的争论。

斯托克从传统行政和现代治理的角度对比了各种治理主体的关系。他认为，传统公共行政通过简单的科层制将组织连接在一起，采取纵向的公共管理方式，等级因素构成了整个治理结构的核心要素，按市场和管理社会资源的协作方式构成的横向治理并不突出，政府在主要社会问题上具有政策制定和推行的合法性和可能性。而在地方治理的视角下，主体的多元化使得公民与政府之间的相互联系大大加强。传统行政管理强调的是确定的、禁止的和委托统治；而治理相反，它更多地关注调控社会的能力，使其产出有价值的结果。多中心治理理论认为，地方治理既要依靠地方政府部门，而且需要各种社会团体、社区和居民参与其中。新公共管理理论也主张，在地方治理中，政府应该更多地向社区授权，对于公共问题尽可能依赖于其他组织，通过资源交换和基于共同目标的谈判来实现。

奥斯本和盖布勒从治理的主体本身出发，进一步“界定了政府、企业与第三部门各自最合适的领域与任务：政府在政策管理、制定规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面更胜一筹；企业则在完成经济任务、创新、推广成功经验、适应迅速的变化、完成复杂的或技术性任务方面更胜一筹；第三部门则在完成微利或者无利可图的任务，需要有同情心和关心、尊重个人的任务，需要顾客或者当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面更胜一筹”。

现代意义上的治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它发挥作用，是要依靠多种进行管理的、互相影响的行为者的互动的。在这样一种互动中，参与治理的行为主体不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。

地方治理的主要理论都取自于西方社会和城市治理的实践，对于中国来说，政府与社会都具有十分复杂的特殊性，特别是中国当前的城市与乡村社会的地方政府治理，传统与现代的因子交织在一起。改革开放以来中国社会的巨大变迁，市场机制逐渐瓦解着传统的治理结构，各种利益急剧交织，并在局部发生冲突，国家与社会、政府与私人经济、私人部门和各种民间组织力量多元角色的出现，这些都给地方治理带来了前所未有的挑战。第三节 以社会为中心的社会资本理论

20世纪90年代以来，随着治理理论、社区主义理论的产生和发展，社区研究中的社会资本理论由于帕特南的系统研究而出现，并且被越来越多的研究者所运用。一、社会资本的发展

这里讲的社会资本指的是以社会为中心的社会资本，不是国内近10年来研究的以个人为中心的社会资本，因为，后者在国外社会学界多被称为社会网、社会资源的研究。与国内的研究形成对照的是，国外学术界更多关注的是与科尔曼（James S.Coleman）、帕特南、福山（Francis Fukuyama）等人的研究相联系的思想，这些研究成为当代学术圈内外更普遍也更引人注目的潮流。他们关注的是各种非正式的社会网络和正式的公民社团中民众参与的性质和程度，从与邻里交往或参加文体娱乐性活动，到参与保护环境运动或政治活动，从社会资本被用来刻画社团成员进行互动的多种方式的特点和意义，到这种相互联系如何促进了信任、规范的发展，使得这类公共物品如何增进团体成员的福祉。

根据帕特南的研究，以社会为中心的社会资本的概念最早可追溯到90年前的汉尼范（Hanifan）。1916年，在《乡村学校社区中心》这篇文章中，利达·J·汉尼范阐述了社区参与和社会纽带的重要性，并第一次提出了“社会资本”这个概念。他的原话是这样讲的：“在使用社会资本这个术语时，除了比喻的含义外，我不指资本的通常被接受的意义。我不是意指房地产、个人财产或者现金，而是指在生活中，与这些有形物质价值相等的人们日常生活中最重要的东西，即组成社会单元的群体和家庭中的善意、伙伴关系、相互同情和社会交往……如果个人与其邻居相互接触，他们与其他邻居们相互交往，就会产生社会资本的积累，这些社会资本可以直接满足他个人的需要，并且具有社会潜力，足以使整个社区的生活状况得到实质性提高。社区作为一个整体，将受益于其所有成员的合作，个人在其社团中将会发现互助、同情和与邻居交友的益处。”

不过此后，该概念消失，直到20世纪50年代才再次复兴，先后被加拿大城市社会学家小组、著名社会学者霍曼斯（George Homans）、城市学者雅各布斯（Jane Jacobs）和经济学家洛瑞（Glenn Loury）等人使用。虽然他们都未提及前人的研究，而是独立地提出这一概念的，但他们的社会资本概念的内涵都是强调社区纽带的生命力和其重要意义。

在当代的社会资本研究中，第一个定义此概念的是法国社会学家布迪厄（Pierre Bourdieu）。1979年，在《区隔：品味判断的社会批判》这本名著中，布迪厄提出了社会资本的思想，指出它就是“社会联系、社会荣誉和社会尊敬的资本”。1980年，布迪厄发表了题为《社会资本随笔》的短文，明确提出了“社会资本”这个概念。他定义社会资本为：“实际或潜在资源的集合，这些资源与拥有相互熟识和认可的、或多或少制度化的关系的持久网络相联系——或者换句话说，与群体的成员身份相联系——该群体为其成员提供该集体拥有的资本后援，如‘证书’，可以授权成员们凭此获得信用或这个词拥有的任何意思。”布迪厄是在更广泛的象征资本和批判社会阶层理论的框架下思考社会资本的，他关注的是个人通过参与团体活动不断增加的收益，以及为了创造这种资源而对社会能力的精心构建。1985年，他的《社会资本的形式》以英文发表，开始为英语世界的同行所知晓。

1988年，科尔曼在《美国社会学杂志》上发表《人力资本创造中的社会资本》，指出社会资本“根据其功能定义，不是一个单个的实体，而是具有两个共同特征的各种实体，这两个特征是：它们都包括社会结构的某些方面，它们都为结构内部的个人行动提供便利，不管其是个人还是集体行动者”。1990年，在《社会理论的基础》一书中，他进一步指出，“如同其他形式的资本一样，社会资本是生产性的，它使得某些目标的取得成为可能，而这些目标在缺少社会资本的条件下，是不可能实现的”。

在该书中，他还指出，社会资本具有两种性质：

第一，社会资本具有不可转让性，因为它是一种社会关系。与社会结构的特征一样，社会资本对其受益者而言不是一种私有财产。

第二，社会资本具有公共物品的性质，如信任、规范、信息网络等。虽然科尔曼的定义受到不少批评，但是，这一定义非常重要。正是他，将社会资本从以个人为中心（egocentric）的分析概念转向了以社会为中心（sociocentric）的分析概念，从而为后来帕特南的社会资本研究奠定了权威性基础。

真正使社会资本概念引起广泛关注的是帕特南。1993年，帕特南在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》中指出，“这里的社会资本指的是社会组织的特性，如信任、规范和网络，这些特性通过促进合作行为能够提高社会的效能”。

帕特南的关注点是在民主社会和经济发展中公民社会的传统和公民活动的作用。在他看来，社会资本产生于志愿性社团内部个体的互动，这种社团被认为是推动公民之间合作的关键机制，并且提供了培养信任的框架。这就是他在分析意大利地区的社会资本时讨论的各种各样的水平型公民社团。

自帕特南开始，社会资本逐渐超出了社会学学科研究的范围，进入到政治学、经济学、人类学等学科以及当代社会思潮中。因此，目前绝大多数学者认为，社会资本的三位大师是：布迪厄、科尔曼和帕特南。二、社会资本的要素、主要内容

按照帕特南的看法，以社会为中心的社会资本包括三个要素，即信任、规范和网络；还有些学者如福山，将社会资本定义为“群体的规范和价值观”或者“信任”。这样，强调社区和社会的集体社会资本就与关注个体关系网络营建、发展和维持的，以个人为中心的社会资本区别开来。

在《社会理论的基础》中，科尔曼区别了社会资本的四种具体形式，即互惠义务与期望、建立在信任基础上的信息渠道、社会规范和组织成员间的关系。

后来的学者对以社会为中心的社会资本进行了更进一步也更合理的分类，目前主要有三种分类方式：

第一类是A.克瑞施纳和阿普霍夫（A.Krishna and Uphoff）采取的“结构性社会资本”和“认知性社会资本”的分类。前一种社会资本指的是相对客观和外部可观察到的社会资本，包括网络、社团、机构和它们所具体体现的规则和程序；体育和文艺俱乐部、水资源使用者委员会、邻里委员会是这方面的典型例子。后一种社会资本指的是比较主观和抽象的东西，包括民众普遍接受的行为规范、共享的价值观、互惠和信任。

第二类是格鲁特尔特（Christiaan Grootaert）、范·贝斯特纳尔（Thierry Van Bastelaer）使用的微观、中观和宏观社会资本的分类：微观社会资本研究的是个人、家庭之间的横向网络以及构成这些网络基础的共享价值观与规范。帕特南研究的意大利北部的合唱队属于这方面的典型例子。中观社会资本研究的是群体、社团或组织之间横向和纵向的联系。宏观社会资本关注的是作为所有社会、经济活动背景的政治和制度性环境以及政府治理机制的质量。奥尔森（Olson）和诺思的研究堪称这方面的佳例。

第三类是吉泰尔、瓦戴尔、纳拉晏（Gittell，Vidal，Narayan）和帕特南等人将社会资本分为纽带式社会资本（bonding social capital）和桥梁式社会资本（bridging social capital），前者指的是具有相同人口统计学特征的人之间的联系，如家庭成员、邻里、亲密朋友、同事等；后者指的是不具有相同人口统计学特征的人之间的联系。此外，伍尔考克（M.Woolcock）还提出了第三种社会资本，即联结式社会资本（linking social capital），指的是与有权者如国家机构和私人组织老板等的联系。但是，这种资本可以归到桥梁式社会资本的范畴内，只不过原来的桥梁式社会资本主要指的是地位大致平等的人们之间的水平联系，而联结式社会资本则是不同地位的人之间的纵向联系。

与持以个人为中心的社会资本观点的研究者不同，在科尔曼看来，网络关系本身就是社会资本。他认为，影响社会资本形成、保持和消亡的主要因素有四种：

第一，社会关系网络的封闭性。它保证了相互信任得以维持。

第二，社会结构的稳定。除了以职位为基础的正规社会组织，其他社会组织和社会关系的瓦解会使社会资本消亡，人员的流动亦会使社会资本赖以存在的相应结构完全消失。也就是说，那些依赖于特定个人的组织和社会关系要比依赖于职位的组织和社会关系更缺少稳定性，因此，在对其成员提供社会资本方面更加易变。

第三，意识形态。集体主义的意识形态有利于社会资本的形成，如一些宗教；而个人主义的意识形态则有消极作用。

第四，其他因素。如富裕和政府资助，使人们相互需要的程度降低，创造的社会资本变少，导致人们没有创造公共物品的积极性。

帕特南也同意网络关系既是来源，也是社会资本的形式。在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》中，他在解释为什么意大利北部地区比南部地区经济发展更为顺利时指出，北部地区比南部地区有更多的社会资本。但是，在分析北部地区的社会资本为什么多的原因时，帕特南独具慧眼，他认为这是因为北部地区在历史上存在着长期的自治传统，这种传统引导产生了大量的自治组织，如邻里协会、合唱队、合作社、体育俱乐部和以大众为基础的各种集会或聚会等。而南部地区，尽管有长期的村落传统和家族历史，这些因素似乎更加符合社区的纽带联系，更加符合滕尼斯（Tonnies）所讲的传统社区要素，但是，由于缺少自治的传统，南部地区难以产生社会资本。由此可见，自治才是社区社会资本培育的重要基础。帕特南认为，正是这些自治组织通过建立被广大参与者接受的行为准则，培养和确立了人们之间信任的规范。同时，这些自治组织还有助于传播哪些人遵守这些准则和规范，哪些人违反它们的信息，从而可以对遵守者进行奖励，对违犯者进行惩罚。三、社会资本的作用或者社会意义

那么，以社会为中心的社会资本是如何使其拥有者和使用者受益的呢？格鲁特尔特、范·贝斯特纳尔认为，社会资本主要是通过促进个人、家庭和群体之间的交易而促进经济发展的。

这种影响有三种形式：

第一，由于相互之间的信任，成员可以获得有用的信息、减少借贷方面的风险。因此，例如信用合作社、商业信用组织等社会安排会有利于社会资本的增长。

第二，相互信任的网络和组织的参与者，更易于达成集体的决策和进行集体行动，否则，在相互缺乏信任的情况下，人们常常会采取“搭便车”的行为，希望其他人采取行动，而自己不承担风险且坐享其成。

第三，网络和群体价值观可以阻止某些人的机会主义行为，因为社会压力和怕被群体排除在外，一些人的损人利己和损害群体利益的行为会受到遏制。

在《独自打保龄：美国社区的衰落与复兴》中，帕特南指出：

第一，社会资本使得人们可以更容易地解决集体行动的难题，因为社会信任与网络关系，可以提供一种机制，促使集体需要的行动的产生。

第二，社会资本能够润滑社区发展的车轮，使其顺利地前进。当人们之间相互信任时，他们就会趋于重复与他人的接触和联系，从而构成以后合作的文化模板。日常生活中的商业和社会交易的成本都会降低，因为人们没有必要花时间和费用去确认他人是否会履行承诺，或者考虑当对方违约时如何惩罚对方。

第三，信任和网络构成的社会资本扩展了“我们”的意识，在这一网络中，“我们”的命运是联系在一起的，这样，社会资本型塑了一种将“我”变成“我们”的集体认同。

第四，那些信任他人的人会保持和发展这种对社会有益处的品质特性，他们会更宽容、更少愤世嫉俗、对不幸的他人会更易于产生同情心。而那些孤独的人，没有以上的机会和经历，更易于受到不好的因素的影响。如果缺少社会资本，即使我们有丰富的人力资本，经济也会严重衰退，而社区会出现许多社会问题，并难于应付面临的困难。

与帕特南的观点大致相同，福山认为“社会资本对于一个国家的繁荣和竞争力而言具有举足轻重的影响力，但是，它最重要的影响力不在经济层面上，而是在人们的社会生活和政治生活中”。

亚当（Adam）和朗塞维克（Roncevic）进一步指出了在社会发展方面社会资本具有的四种作用：

第一，社会资本是人力或智力资本传播、流通的催化剂。在广泛的互惠、信任与合作的便利性基础上建立的各种各样的社会网络是传播和扩散知识和革新的前提条件，而如果缺少这一条件，人力资本可能只是“死资本”。

第二，社会资本是更高和更广泛层次上协同与配合的基础。这就是桥梁式社会资本的功能，即联系社会上不同的组织和群体，如国家与公民社会、公共利益与私人利益的合作伙伴关系等。如果缺少这类社会资本，合作就会出现障碍，制度的效能也会出现问题。

第三，社会资本是网络组织的润滑剂。如果缺少福山所讲的“自发性社会交往特性”（spontaneous sociability）这种社会资本，无论是建立以任务为基础的项目组织，还是以自愿社团为基础的非政府组织，都会很困难，即使建立起来，其运转也会面临困难。

第四，社会资本是中介性组织的推动者。这类中介组织主要指的是在个人或家庭、国家或巨型企业之间的公民组织，所以，这类社会资本是在公民社会内发挥作用的，具有透明、民主的特征。

2003年，帕特南在其近著《在一起更好：重建美国社区》中，仿造《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》的形式，撰写了“让社会资本运转起来”这一章。在该章中，他指出了社会资本建立的途径。

他认为，社会资本的建立取决于参与者的行动和关键性的结构要素，前者毋庸赘述，后者包括：政府的公共政策、第三部门或者非营利组织、教育因素（教育程度越高的人和社区具有越多的技能和资源，更容易组织和开发社会网络）等，多数都涉及政府对公共物品的投入。他号召，要多培养“社会资本家”。

社会资本在规模小的地方或者单位（小的学校、小的社区、小镇）更容易形成，原因是这些地方或单位拥有更多的面对面的交往，更容易建立有效的人际关系，相互了解和熟知，更具同质性，这些远远胜过那些遥远的、非人格化的沟通。社区和社会资本的建立应当从人们关心的地方开始，还应当多创建公共空间，提供给人们更多接触的场所和机会，以便人们相识、熟悉和交往，从而形成网络关系。

毋庸置疑，以社会为中心的社会资本与以个人为中心的社会资本在研究关注点和社会实践方面有着极大的区别，其服务的对象和影响的后果也有根本的区别。正如林南指出的，以社会为中心的社会资本关心的是一个社会、社区或者群体中集体的社会资本，主要包括：（1）特定的群体如何发展或维系一定存量的社会资本作为公共或集体物品；（2）这一公共（集体）物品如何改善群体成员的生活品质。而以个人为中心的社会资本关心的是：个人如何对社会关系进行投资；个人如何动用嵌入在社会关系中的资源，以实现特定的目标。前者是规范性的路径，后者是实用主义的路径。

我们认为，相比以个人为中心的社会资本，以社会为中心的社会资本对社会进步有着更重要的影响和意义。因为，相对于前者归属于个人而为个人利益服务，后者是属于群体、社区或者社会每一个成员所共同拥有的，是为所有成员的公共利益服务的。所以，如果一个社会的社会资本高，可以增加全社会每一个成员的福祉，如意大利的北部；而一个社会中某个人或某些人的社会资本高，并不一定给全社会每一个成员都增加福祉。福山在《信任：社会道德与繁荣的创造》一书中分析了不同信任程度的几个国家，指出以信任为基础的社会资本主要来源于两种组织：家庭和社团。前者建立在亲缘基础上，后者建立在“自愿性联属”或者用帕特南的话来讲，是公民社区（civic community）意识的基础上。前者注重家庭或家族的团结，但是排斥非家族成员，在自愿性联属方面很淡薄，通常在家庭与国家之间缺少中间层，整个社会的信任度不高。后者关注社会所有成员的互助合作，热心于各种社团、社群和社区的活动，注重公民社区意识的提高，有助于促进更广泛的社会信任，提高社会的整合力。因此，福山在书中反复强调一个观点，即仅仅局限于家庭和亲朋之间的信任未必会给整个社会带来益处，而只有在广义信任的基础上建立的社会资本，才能造就高信任度的社会。

以社会为中心的社会资本的建设，对我们国家有着更重要的意义。中国有着长久的家族制的传统，信任基本上都是建立在血缘和亲缘的基础上，形成费孝通先生指出的波纹扩散式的“差序格局”。当代社会，更是几乎所有人都在挖空心思地去“搞关系”，个人的关系多、“路子野”受到追捧或敬畏，而全社会的信任并没有相应增加，反而呈现一种下降趋势。我们甚至认为两者可能呈现一种逆相关关系，即个人越致力于自己的社会关系网，这个社会的信任、规范水平越下降。四、社会资本的测量

较长时间以来，由于以社会为中心的社会资本的概念比较抽象，不易操作化，因此在经验性研究中受到不少学者的批评。特别是相对于研究和测量方法已经基本上成熟和规范的以个人为中心的社会资本研究，这一视角的社会资本研究更显得松散和不大规范。不过，近几年来，不少学者在这方面进行了很有意义的探索。

这方面，最著名的也是被广泛应用的是“帕特南工具”（Putnam instrument），这指的是帕特南关于“公民性”指标的版本，根据该版本，志愿者组织的成员仅仅是四个指标（活跃的社团生活、读报率、全民公决投票率、特别支持投票率）之一。按照他的定义，该指标测量的是社会资本的第三个要素（“网络关系”），而第一个要素“信任”，通常是通过人们之间或有时是机构之间泛泛的信任展现来测量的；而各种各样的“政治文化”变量则被用来测量第二个要素“规范与互惠”。帕特南对社会资本的测量侧重于社会资本对群体生活品质的改善程度。

借鉴帕特南侧重于行为变量和态度的测量，主要是针对信任、规范和价值观，或许最简单的、也是最著名的就是福山的研究，在《信任：社会道德与繁荣的创造》一书中，他将信任等同于社会资本：“所谓社会资本，即在社会或其下特定的群体之中，成员之间的信任普及程度。”在比较了各类经济组织和产业结构发展的案例后，他根据这个唯一的指标区别了高信任社会（德国、日本和美国）与低信任社会（中国台湾、中国香港、意大利和法国）。

他的研究遭到了过分简单化的批评，一些学者力图补充某些变量。1997年，奈克和基弗（Knack ＆ Keefer）在研究社会资本对经济发展和投资的影响时，使用了两个指标——信任和规范。1999年，帕克斯顿（Paxton）在其评论帕特南观点的文章《美国的社会资本下降了吗？》中提出了更多的指标。

她认为，社会资本包括两个可以测量的要素：一个是个人之间的客观性活动群体，另一个是相互关系的主观性活动群体，而这些关系必须是互惠的、信任的和具积极性情感的。她使用了一系列指标来测量这两个要素：首先，她使用三个指标（与邻里共度傍晚，与朋友共度傍晚，志愿者组织成员的数量）来测量第一个要素。接着，她用个人之间的信任和组织之间的信任来测量第二个要素，前者包括人们之间的相互帮助、可信任性和公平性三个指标；后者包括对有组织的宗教、教育体系、政府的行政和执法机构三种组织的信任。

由于社会资本理论的深入研究和广泛影响，世界银行、经济合作与发展组织等国际组织逐渐成为推动社会资本研究的重要力量。这些有影响力的国际组织试图研究社会资本与经济发展、消除贫困等之间的关系。世界银行甚至专门建立了研究社会资本的机构，自1996年起在世界各地，特别是在第三世界国家开展了一系列旨在研究经济发展过程中社会资本作用的研究计划，试图深入考察发展效能与社会资本之间的关系。通过这些研究，人们逐步认识到社会资本不仅促进了经济的发展，还是维系社会的纽带，对于整个社会的持续发展具有相当重要的意义。

2001年，在世界银行的一个项目中，学者纳拉晏和卡希迪（Michael F.Cassidy）在一篇文章中，总结了以往关于社会资本的调查，指出大多数调查都包括以下这些指标：信任、社团成员身份或者地方社区的参与、犯罪与安全、邻里关系、家庭和朋友关系、互惠、政治参与等。在前人研究的基础上，他们设计了7个一级指标、28个二级指标，它们分别如下。（1）群体特性：包括成员数量、成员在金钱上对群体的贡献、成员参与的频率、成员参与决策的情况、成员的异质性、群体的经济来源。（2）普遍规范：包括相互帮助、相互信任、公平。（3）团结：包括成员相处得如何、团结状况。（4）日常生活中的社交：日常生活中人们的交往、是否乐于社交。（5）邻里关系：包括请邻居看护自己患病的孩子，请邻居帮忙照顾患病者本人。（6）志愿主义精神：包括询问是否做过志愿者，是否期待做志愿者，对未做过志愿者是否持批评态度，对邻里是否能有公平的贡献，是否帮助过他人。（7）信任：包括对家庭成员的信任，对邻里之间的信任，对其他社区成员的信任，对政府官员的信任，对工商业主的信任，对法官、法院、警察的信任，对政府公共服务提供者的信任，对地方政府的信任。

除了对社会资本本身设计了测量指标，他们还设计了影响社会资本的指标和社会资本产生的社会后果指标。前者包括社区团结、赋能和归属感这些指标，归属感主要指的是认同感、对群体的荣誉感等。后者包括政治参与、犯罪与社会治安、政府的质量、政府的诚信和腐败情况、政府官员的能力这些指标。

后来，格鲁特尔特、范·贝斯特纳尔研究设计的“社会资本评估工具”（The Social Capital Assessment Tool），提出对社会资本的测量必须遵守一些标准，比如一定要将定量分析和定性分析相结合，必须要考虑结构性社会资本和认知性社会资本两个方面等。他们提出的结构性社会资本指标包括组织密度和特点、有关网络和相互支持的期望、排斥、集体行动；而认知性社会资本指标包括互助与团结、信任与合作、冲突与冲突的解决。

2004年，格鲁特尔特、纳拉晏、琼斯（Jones）和伍尔考克四位学者在介绍的社会资本测量整体问卷（The Integrated Questionnaire for the Measurement of Social Capital，简称为SC-IQ）时，提出了六大指标。（1）群体与网络：测量的主要内容包括参与社会组织和非正式网络的性质和程度、对群体的贡献、群体成员的多样性、成员的参与情况、群体领袖的产生情况等。（2）信任和团结：考察对邻里、陌生人、政府各部门的信任情况。（3）集体行动与合作：测量在社区中如何与他人合作、如何共同完成一些事业、如何共同面对社区的危机，同时考察参与程度对社区的影响。（4）信息与交流：考察大众媒体、信息、通信工具以及公共服务方面的信息获得的情况。（5）社会凝聚与整合：考察社区内各种差异的性质和程度、控制或者管理这些差异的机制、哪些群体被包容或者排斥在公共服务之外等。（6）赋权和政治行动：考察人们对那些直接影响其福祉的制度和程序有无控制的措施等。

伍尔考克和纳拉晏曾经指出，社区，相比个人、家庭或国家来说，是分析的首要单位，而个人和家庭只有作为社区的成员才具有这方面的社会资本。以上的调查也基本上针对的是社区大小的单位。

从以上的指标设计中，我们可以看到，以社会为中心的社会资本的测量虽然还有进一步改进的余地，但是，比起科尔曼、帕特南和福山的测量，确实已经取得了很大的发展。我们相信，随着社会资本研究的不断深入，该理论及其测量方法都会得到更进一步的完善和规范。第四节 社区的定义与功能一、社区的定义（一）社区定义的历史发展

学者们普遍承认，社区这个概念源于德国社会学家滕尼斯，他因此被誉为社区理论的创建者。1887年，他出版了社会学名著《社区与社会》。自此之后，社区便成为社会学中最基本、最广泛的概念之一。在滕尼斯那里，社区是“亲密无间的、与世隔绝的、排外的共同生活”，其成员由共同的价值观和传统维系在一起，他们有共同的善恶观念、共同的朋友和敌人，在他们中间存在着“我们”或“我们的”的意识。滕尼斯的社区概念是在与社会概念的对比中展现出来的。滕尼斯是最早对社区与社会进行界分的西方学者。在他看来，社区的主要特征是人与人之间有着强烈的休戚与共的关系，社会的特征是以多元文化为基础的松散的人际关系；社区更多的是感性和“只知耕耘，不问收获”，人们首先关心的是共同体的利益和规矩，秉承集体主义至上原则；社会更多的是理智与工于心计，人们首先关心的是自己的私利和契约，坚持个人主义至上法则。“共同体是持久的和真正的共同生活，社会不过是一种暂时的和表面的共同生活。因此，共同体本身应该被理解为一种生机勃勃的有机体，而社会应该被理解为一种机械的聚合和人工制品。”言外之意，他认为人们可以有意识地建立、设置各种联合体（国家、社团等），却无法人为地建构社区共同体（宗族、聚落等），联合体是人为建构的，共同体是基于血缘、亲缘、地缘和共同感情经历历史地形成的。

在这一点上，社会学大师韦伯、涂尔干（Durkheim）也对此做过深入的研究，提出了与滕尼斯相近的思想。例如韦伯认为，基于成员主观的共同感建立起来的关系，包括家庭、近邻、种族、宗教等都属于礼俗社会，或曰社区；涂尔干提出了 “机械团结”和“有机团结”的概念，差不多等同于社区与社会。同时滕尼斯还提出共同体（社区）向联合体（社会）过渡是工业化进程中的历史必然，共同体和联合体只是人类社会组织及人际关系的两种理想类型，在现实生活中它们都是不存在的，“真正的社会的生活运动在这两种类型之间”。“共同体的力量在社会的时代之内，尽管日益缩小，也还是保留着，而且依然是社会生活的现实。”（二）社区概念的争论

但是，当用community来表示“社区”这个概念时，特别是对community进行实证的社会学研究后，就出现了混乱与麻烦。一方面，在英文中community的语义很复杂，包括社会学、经济史、社会史甚至政治学的各种用法；另一方面，更主要的是在社会学研究的操作上，这个概念很难把握，因而出现了无数个关于社区的定义，而每个定义都是研究者根据自己的需要进行的不同解说。1955年，美国社会学家希勒里（Hillery）收集了有关社区的94个定义而作出结论：“除了人包含于社区这一概念内之外，有关社区的性质，没有完全相同的解释。”

16年以后，1971年，社会学家贝尔（Bell）和纽柏（Newby）发现了更多的定义——98个。为此他们进行了归纳分类，通过统计分析，他们认为大多数社会学家同意社区应当包括社会互动、地理区域、共同关系这三个特征。

1968年出版的《国际社会科学百科全书》第3卷在谈到社区时，社会学家伯纳德（Bernard）和桑德斯（Sanders）将社区的定义概括为三种：（1）社区是居住于特定地区范围内的人口；（2）社区是以地域为界并具有整合功能的社区系统；（3）社区是具有地方性的自治自决的行动单位。

1974年出版的《社会学百科全书》认为，社区一词在社会学上的主要用法是指空间或地域的社会组织，其次是指心理凝聚力或是在共同情感下结合到此组织中的成员。

1979年出版的《新社会学辞典》指出，社区一词指人们的集体，这些人占有一个地理区域，共同从事经济活动和政治活动，基本上形成一个具有某些共同价值标准和相互从属的感情的自治的社会单位，城市、城镇、乡村或教区就是例子。这里包括地理区域、社会互动和共同情感三个特征，或地域性社会组织和共同情感两个特征。

1994年出版的《社会学辞典》指出，社区这个术语“至少指的是地理区域内人们的集合”。（三）社区的构成要素与意义

通过以上叙述，我们可以看出社区概念具有以下几个主要特征：（1）共同性，主要指共同利益、共同文化、共同意识或价值观等；（2）非正式组织性；（3）社区内居民相互之间互动较多，对社区内的日常生活比较熟悉；（4）具有一些基本社会功能和一定规模；（5）地域性在多数情况下还是一个必须考虑的因素，但可以确信，非地域性将会越来越重要；今后很长一段时间内，社区将包括地域性社区和非地域性社区两种类型。

因此，社区最主要的构成要素就是地域性、共同性和互动性，或者共同性和互动性。

社区对于我们生活的意义是不言而喻的，因为，绝大多数人都与多个社区保持着联系，这一方面是由于我们不会永远固定在一个地方，而是会在地理上不断迁移，或者会通过电子通信技术与更多的人发生联系；另外一方面，我们居住的小社区通常是隶属于更大的社区，这些社区同样会影响我们的生活。社区提供给我们丰富多彩的社会和个人生活，它影响我们思考和行为的方式，用价值观、行为规范、明确的法律、非文字的行为举止准则包围和塑造我们；用关于现实世界的意义和解释以及对世界的设想滋养我们；为我们的居住、工作、学习、成长、买卖、宗教仪式、娱乐和休息以及受到关照提供资源、机会和场所。一个令人满意的社区应当是一个“有能力回应广泛的成员需要，解决他们在日常生活中遇到的问题和困难的社区”。当居民能够对其社区承担义务，自我意识到他们共享的价值观和利益，在相互交往中敞开心胸，广泛参与社区的决策时，社区的以上能力将会得到加强。二、社区的功能

社区也是一种社会系统，其各个部分相互联系、相互影响，为社区成员履行着各种社会功能。但是，社区作为社会系统与正式组织作为社会系统不一样，它不是被一个中央权威理性地组织起来的，也没有一个非常明确的目标。社区实际上是履行与地方有关的主要社会功能的各社会部分或者各社会子系统的联合体，在功能上是一个社会活动的组织，为居民提供他/她们日常生活中必需的、更广泛的活动区域和活动资源。从这方面讲，一个社区具有地方性，但不一定必须具有明确的地理边界。在以下几个维度上社区可以进行相互的比较：（1）社区在履行与地方有关的功能方面，对社区以外的纵向上级组织和机构的依赖程度，这比较的是自治性程度。（2）地方性组织（如商店、小学校、社会服务单位等）与服务区域一致或者不一致的程度。（3）共同地域的心理认同程度。（4）各地方性组织相互关系的紧密程度。

社区具有五大功能：生产—分配—消费功能、社会化功能、社会控制功能、社会参与功能与相互支持功能。这些功能是社区及其成员的存在所必需的，社区通过正式或者非正式的组织和群体模式来履行这些功能。

作为社会系统的社区系统地进行功能的运转，同时其各功能实体相互作用、相互影响，并和制度结构一起作用、影响和贡献于社区共同的目的，相互支持以完成各自的社会功能。系统的每一部分对于社区达到其目的都是必需的，所有这些社会功能和社会结构都是相互依赖的，并且影响我们的生活。一个贫困的社区对于相互支持和社会福利有更多的需求，而一个富裕的社区有能力满足这些需求，但是，只有其社会化的共同价值观支持公共福利和义务给予才可能实现。

1.生产—分配—消费功能

生产—分配—消费是组织个人和其他资源进行商品和服务的生产、分配与消费的系统，这是社区经济的功能，也是社区最基本的功能。社区必须能够满足当代和下一代对物品和服务的需求，如果没有可以满足的消费必需品，就不会有生产的继续，也就不会有社区的继续。没有生产和分配，也就没有消费，也就没有相互支持；没有消费也就没有社会化、社会控制和社会参与。所以，这个功能是社区必须具备的功能。

生产—分配—消费功能并不需要特殊的经济制度或者模式，其组织是高度灵活的。可以是个人自由放任主义的模式，也可以是合作式股份制的公司模式；可以是家庭和家族层次的，也可以是社区层次的。这里的生产—分配—消费功能是服务于社区的需要的，而不是像目前经常被看到的，是社区服务于经济系统的需要。这个道理常常被只认利润的市场所忽略，而这种不被约束的市场对于社区的凝聚力与价值观来说是一种破坏，甚至是摧毁。随着全球化的发展，生产—分配—消费功能的决策已经越来越远离社区和个人，但是，我们还是应当记住以下几点：（1）经济是社会的创造物，而不是自然地产生的。（2）比起其他系统来，经济系统是最不具有内在的道德的，其道德水平是由其服务的社区的好坏所决定的。（3）经济服务于社区，不应当是社区为经济而存在。（4）生产—分配—消费功能或者经济系统的结构是社区的存在所必需的，但是，只有经济系统并不够，其他的功能必须同样被发挥作用。

2.社会化

社会化是一个过程，通过这个过程，个人能够学习和获得其所处社会的知识、共享的价值观和行为模式，能够学习社会提供的多种社会角色的行为。这些社会价值、角色和行为规范需要一个人终身的正式和非正式的学习，实际上就是我们学习如何思考与行动和思考什么和做什么的过程。社区是在社会行为特定的结构和评判方面指导人们的最初地点。

社会化是初级和次级群体如家庭、教会、非正式的伙伴群体以及当代才出现的高等学校教育机构的责任。然而，现在这些初级和次级的群体和机构已经失去了它们在社会化方面的部分控制力。当代社区中的社会化的控制已经超过了地方社区的能力，教育、宗教、娱乐和信息已经再也不限于社区，而是成为国家甚至全球层面的事情。商业、大众媒体、互联网现在都是社会化的重要工具。即使如此，社区在社会化方面仍然起着重要的作用，如社区里的家庭、邻里、教会和学校等正式或非正式的组织对于青少年的价值观、角色和行为的形成具有相当大的影响。人们从幼年时候开始，在与社区内邻里、小伙伴群体以及社区小学校老师和同学的交往过程中，初步学习了群体和社会的文化，学习了如何承担社会角色。

3.社会控制

社会控制是这样一个过程，社区通过这种过程获得其成员对规定和禁止的社会角色、规范和行为的遵守。社会控制内在于社会或者社区中，这些规范和行为模式进入到组织成员活动的每一个方面。没有社会规范，社会就会一片混乱。这里的问题不是社区是否规范和控制其成员的行为，而是如何规范和控制，出于什么原因。

行为的控制有两种方式：（1）通过社会化过程发展出来的内在控制；（2）形成制度化的对社区提倡和允许的行为进行奖励和对社区禁止的行为进行惩罚的外部控制。绝大多数社会机构履行着这些社会控制功能，社会工作和社会福利也是社会控制的一种机制。崔特纽（Trattner）认为，社会控制“是一个社会中使社会生存足以获得支持水平的社会内聚力，包括在社会秩序的范围内使贫困者和无助者能够生存和发挥功能的措施和手段。也就是我们现在叫做社会工作和社会福利的那些工作”。著名的社区主义理论家埃兹奥尼指出，社会控制是必须的，但是，它最好是在社区中被初级群体行使，“我们认为，自由的个人需要社区，因为社区可以做他们的后盾，以反对国家的侵害，维系用于亲属、朋友、邻里和其他社区成员之间的道德，而不是那种政府的控制和对权威的恐惧。……如果一个社会的大多数成员不能经常有良好的行为举止，那么，任何社会都不可能运转顺利”。如果社会化和公民社会很弱，那么，在极为异质、分化的社区内就需要对个人更多地强调外部的社会控制结构。当团结受到损害，外部的社会控制为了社会秩序必然被强化。绝大多数的这些控制会被政府的法律系统所执行，超政府的群体会强夺社区的权力。外部的社会控制意味着社会化的失败，外部社会控制的增长和引入对于社会化是否促进了社区共同价值观的形成是令人怀疑的。

不过，如我们所看到的，社区的社会化正在减弱，正在变得越来越复杂、越来越相互依赖、越来越多样化。契约与法律条款取代了通过社会化进行社会控制的非正式手段，高等教育和纵向的社会控制系统导致了对于个人自由的正式限制，政府和企业扩张，闯入个人生活中合法的私人领域。对个人自由和地方社区权威的干涉近年来被国家政权所强化。政府通常对其提供公共物品的社会责任食言，并且正在放弃其社会责任。

4.社会参与

社会参与是社区的根本功能，如果社区成员和社区本身是个健康的社会且有权能（competence），那么就允许和要求其成员参与社区的生活和治理。按照P.费林（P.Fellin）的定义，社区具有权能指的是“社区为了达到其目的而进行解决问题的能力”。社区的各个部分进行合作、共享决策权、共同努力以满足社区的需要。当社区广泛地参与决策时，社区权能得到加强。社会参与是社区实践的核心和社会工作实践的社会要素，也是参与式民主的根本。社会参与是改变社区社会控制机构、政策不利和专横影响不可或缺的，可以纠正社会的边缘化。社区本身的概念就需要其成员直接的相互交往和参与，以便发展社区的性格，传递与实现社区的价值观。

社区参与需要可以发展、维持和规范社区生活和其他如生产—分配—消费、社会化、社会控制、相互支持社区功能的社会结构，包括非正式的初级和次级群体活动的参与以及社区更正式的法规制度的建立与治理的公民参与。由于工业社会中工作与家庭的分离、社区物理—地理边界的扩大、契约社会的形成，公民参与已经变得越来越遥远和零碎。社会互动和参与也更加复杂、孤立和减少，更大的、更加非个人的社区的正式社会结构已经取代了直接的、整合的、联系紧密的社会互动，大众的市场化方式侵蚀了调解功能、互惠与社区责任机制。在这种更加非个人的、技术的模式的参与下对于社区的融合所必需的社会投资、社会资本和互惠也许是关键的因素。

社区中社会参与的下降和政治系统的无能往往会引起严重的社会问题，这种下降会强化社会的边缘化，最终导致社会的排斥。

充分的社会参与需要公民参与地方社区和国家治理，在民主的社区中，社会和公民的参与特别重要，民主依赖于其多个组织对政策实施影响，如果公民及其组织不参与这个过程，他们就会在政府的规则制定中被排除在外。

5.志愿者组织/中介组织在参与中的作用

对于现代社会原子化和社会解组进行矫正的途径就是各种各样的志愿者组织中个人的积极活动，志愿者组织提供了与新成员见面和建立关系的机会，学习与他们一起工作，以扩大社会整合的互惠性，发展社会和公民参与的技巧，促进社会支持。参与的人趋向于更多的参与，并且具有更多的社会和政治参与机会。没有志愿者组织层面的参与，个人就只会被局限于正式的公民参与。

以社区为基础的志愿者组织是一种中介组织，它们在个人与更复杂的社会之间起着一种缓冲器的作用。它们对于保护个人和民主免受全球漩涡式经济的超国家和超公司的侵害是必需的，为个人提供了保护性的区域。志愿者组织作为中介式的组织，对于社会的分裂、原子化和社会的解组能够起到安慰性作用。拉德（Ladd）指出，“参加面对面的群体活动，来表达共同的利益和兴趣是公民社会的关键因素。这种群体能够帮助人们抵抗现代社会的压力。它们教育市民技巧并将生活扩大到家庭以外的活动中去”。那些参与志愿者组织的人具有更多的公民之间的信任，中介组织的最好例子是家庭、教会、工会、社会支持群体和邻里组织。

随着全球化经济的深入渗透和跨国公司的统治，个人、独立的消费者越来越与市场的功能无关，如同个体的选民对全国性政治市场基本没有什么影响一样，个体的消费者对于市场也同样没有什么影响力。而一个跨国公司却有极大的影响力。如果没有中介组织，个人与国家和市场的巨组织机构相比，就基本处于无权无势的境地。有了中介组织，个人就能够聚集自己的影响力，联合起来作为一个协调者和一个行动群体来面对巨大的公司和国家。但是，中介组织在发展中也应当防止自己蜕变为某种巨型组织，就像历史上出现的工会、政党以及红十字会那样。

6.相互支持

相互支持的功能和社会福利的功能是社区在其成员和成员的家庭遇到困难，且不能依靠自己的家庭和个人关系获得帮助时发挥作用的。相互支持是在需要时进行彼此帮助。传统上，初级和次级群体如家庭、邻里和朋友是提供社会支持和社会保证的第一道供给线，当社区变得越来越复杂，便会有更多的次级和第三级正式组织如国家的有关机构、营利和非营利的健康和福利组织、保险公司、日间看护中心、志愿者队伍以及婴幼儿照管中心等来履行这些功能。这种帮助可以是临时性的，也可以是长期的。

相互支持所必需的内在整合是人们之间的信任和密切纽带，人们需要信任来防止“搭便车”和“傻子”。“搭便车”和“傻子”的两难困境是反对福利国家的共同观点和悲剧，这种观点的悲剧在于，如果我们能够什么都不做就可以满足自己的需要，那么就可能没有什么动力去发展个人和集体的财产；但是，如果我们的需要不能从共同财产中获得满足，那么就会有一些人滥用和挥霍公共的财产，不能给下一代留下什么东西。所以，公共财产如果要永远存在的话，就必须是所有的人生活在和谐中并共同行动，换句话说，就是社区必须是一个信任度高的强民主社区。

如果相互支持关系中的接受者不能创造点滴公共财产或者物品，如果他们没有任何公共责任感、不能对公共物品做出任何贡献，并且粗暴地使用这些物品，那么他们就是“搭便车”者。如果他们是“搭便车”者，那么，捐助者或纳税者或那些没有践踏公共财产而是具有公共责任感的人就是“傻子”。如果我们不希望自己是个“傻子”，我们就必须搭公共财产的便车。

信任是避免“搭便车”和“傻子”两难困境与公共物品悲剧的解决途径，信任和联系纽带依赖于某种双方的认同，信任来自于社区，它涉及对他人的承诺。而社会福利和社会工作为相互支持提供了一种公共结构和社会资源。第三章 社区治理、治理结构与研究框架第一节 各种治理理论的异同点和社区治理的特点一、各种治理理论的异同点

治理理论从全球到国家，再从国家层面到地方政府（此外，还有企业治理，但不在本书关注的范围），应当讲，理论研究越来越丰富了。而三者既有相同之处，也有不同之处。（一）全球治理的特点

1.全球治理的界定

全球治理即正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。其中，联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，而社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等也都参与全球治理。

2.全球治理的主体

主要有三类：（1）各国政府、政府部门及亚国家的政府当局；（2）正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等；（3）非正式的全球公民社会组织。

3.全球治理的对象

包括已经影响或者将要影响全人类的国际安全、国际经济、基本人权、跨国犯罪和生态环境等跨国性问题。

4.全球治理的目的

全球治理的目的是从总体上更大地推进人类事务的改善，并力主通过更为积极的行动实现全球治理的价值诉求与设计，这些价值诉求就是共同信守全人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。这些普适价值分为如下权利与责任观念：权利包括安全的生活；受到公平的对待；谋生和为自己谋福利的机会；通过和平的手段界定、维持人们之间的争端；为摆脱非正义而自由、公平申诉的权利；平等的知情权；平等地分享人类共同利益的权利。义务包括：推动共同利益；考虑自己的行为对他人安全和福利的影响；促进平等，包括性别平等；追求可持续发展，保护人类共同资源，以此保证未来世代的利益；保护人类的文化和知识遗产；努力消除腐败。

5.治理方式

不同于传统的统治，全球治理从形式和内容上极大地改变了治理所依靠的方式。全球治理主要通过全球规制来进行，全球规制是维护国际社会正常的秩序，实现人类普适价值的规则体系，包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序。（二）国家治理的特点

主张用治理替代传统的统治，是因为人们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。

1.治理的界定

一种新公共管理包括如下特征：强调效率、结果和服务质量；分权式管理结构取代了高度集中的等级组织结构；可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供节约成本的政策结果；关注权力与责任的对应；在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境；加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应；通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度等。

2.治理的主体

国家与公民社会、非政府组织、私人机构等多种主体的互动与合作。

3.治理的原因

市场与国家的失效，市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的失效和市场的失效，愈来愈多的人倡导治理机制。

4.治理的目的

治理的目的是更好地向公民提供公共服务。政府演变成为服务提供者的角色，公民成为公共服务的对象。

5.治理的方式

国家放弃了单一的统治角色，形成与公民社会、非政府组织、私人机构等多种主体合作的伙伴关系。（三）地方治理的特点

1.地方治理的界定

地方治理被认为是这样一种体系，“在一定的接近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。”

2.治理主体

地方治理的主体除了占主导地位的政府之外，还有公民社会、非政府组织、私人机构、公司、区域性治理机构、个人等。

3.治理目的

要求地方政府更多地代表公共利益、承担公共责任，为居民提供公共服务；建立多种机制来汇集和表达地方居民的愿望和要求，做他们利益的代表者；在此基础上决定应该提供哪些服务、服务数量和质量标准的类型；根据财政公平的原则，决定政府的公共收支；制定规则用以约束公共产品和服务消费中的个人行为；选择公共产品和公共服务的产品类型并对生产者加以监督；建立监督机制使政府官员能够在公共事务的处理中向地方居民利益共同体负责。

4.治理方式

现代意义上的治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它发挥作用要依靠多种进行统治的，以及互相影响的行为者的互动。在这样一种互动中，参与治理的行为主体不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。

从以上各种治理的特点来看，三者不同的地方是，全球治理因为面对全球性的问题，所以治理对象更多的是安全、资源和价值观一类各国共同感兴趣又比较抽象的问题；而且，全球性机构相比各国政府来讲，其权力和约束力都较弱。而国家和地方政府的治理，因为在一个中央政府的权威内，所以，关注的是比较具体的问题，最主要的是公共物品的提供。三者共同的地方至少包括以下四点：

1.小政府

伯温·沃桑（Boworn Wathana）在“新民主治理范式”中指出，在21世纪，社会经济、政治和技术的迅速变化，已经使得现代政府的管理模式过时。因为这种政府管理模式过于庞大，花费巨额的财政费用，占用过多资源，从而剩不下多少资源用于满足社会其他的活动，而且也不能有效地供应公共需求。所以，必须向小政府模式改革。

2.合作性治理

政府已经不是治理的唯一主体，治理主体呈现多元化趋势，政府与各种非政府组织、企业以及个人结成伙伴关系共同进行合作性治理。

3.善治

善治也有多种定义，如联合国在1997年所做的题为《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》的报告中，概括了善治的五条原则：合法性、方向、能力、责任心、公正。不少学者认为，善治的重要评价标准是参与、公开、透明、回应、公平、责任、合法性等重要原则。俞可平将善治的基本要素概括为合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效和稳定。国际行动援助则认为善治的基本要素包括：法治、公信力、透明性、参与和民众制约，并且指出，“透明性和公信力是政府必须接受的要求”，而 “最脆弱的群体在决策中占主导地位是参与的基石”，“参与是善治的基础”。由此可见，善治非常强调民众参与的作用。

4.自组织网络

罗伯特·罗兹认为，治理就是自组织网络的合作，这种自组织网络就是公共、私人和自愿者组织的复杂混合。由于统治向治理变化，以上三种组织之间的界限正在消失。由于对资源的需要，自组织网络得以产生，通过资源的交换，这些网络得以继续存在和发展。也由于资源在网络中的交换，参与者能够实现自己的目标，将自己的影响最大化，并且避免对其他主体的依赖。这样，它们也可以对国家有一定程度的自主权。

这种网络是市场和等级制政府机构的一种替代。罗兹甚至认为，自组织网络最重要的是其自治性质和自我管理。

再者，我们还可以发现大多数的治理理论都包含以下宝贵的思想和理念。

第一，自下而上的公民参与。治理鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更能响应公众的呼声。巴伯（Barber）指出，政府的无能表现在三方面，即行政机构的瘫痪、公共事务的私有化及民众对政府的疏离和冷漠。如欲解决政府无能和自由民主主义所产生的危机，宜将“强民主”建立在公民参与和公民义务上，而非只是建立在个人良好品德和利他主义之上。公民与基层行政组织互动就是在公民自愿组织的原则下通过公民的参与和监督使公共行政的服务和效率达到最佳。哈姆（Ham）指出：“官员在面临行政资源有限的情况下，总是比较习惯采用‘控制’手段来解决问题，而非坚持公共服务理念的落实，也很少采取鼓励公民参与的形式，长期看来，会孕生许多行政问题。因此，应当尽量加强公民个人与行政人员之间的直接接触和互动的机会，使基层行政人员了解公民的意愿倾向，并引导和鼓励公民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。”

彼得斯提出的政府治理的四种模式中，参与式政府模式相比其他政府治理模式来说，更注意国家与社会间的关系以及广大公众参与决策的机会。参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。政府在制定政策时，必须就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见做出决定。政府要强调发展第三部门，即有别于公共部门的非营利组织，来解决当代社会的许多问题。同时也要指导这些组织，使之符合公民社会的价值要求，并且有能力去解决社会问题。参与模式的出现强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。

第二，公民社会是治理的基础。从理论上，治理实际上是国家的权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民的过程。在今天，以公民积极参与和公民自治能力为主导的治理模式逐渐成为主流，冲击着国家与社会的关系。这使得传统国家或政府组织的作用逐渐丧失，而公民社会不断强大起来，发挥着越来越大的作用。治理代表国家与社会或者说政府与公民之间的合作，从全社会的范围看，治理离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。

所以，治理的基础与其说是政府或国家，还不如说是公民或公民社会。从这个意义上说，公民社会是治理的基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的治理。因此，调整国家与社会的关系，建立一个繁荣的、活跃的公民社会，是治理的本质要求。因而，在实践中，政府放松对社会的过度管制，向社会分权，赋权于社区、居民，允许公民组织自主发展和自我管理，鼓励公民积极参与地方和社区的公共事务，倡导、培育和提升公民自主管理的能力，就成了治道变革的中心任务。

第三，自组织的多中心治理。“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统。”由于国家的失效和市民社会的“不自主性”同时存在，一些社会、经济问题不能简单地借助自上而下的国家干预或凭借社会的自发调节方式得到解决，而国家与市民社会之间的合作却能够行之有效。正如政治学家汉斯·科曼（Hans Keman）所指出的：“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，由遥远的国家调节或间接的政治民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决。自组织治理网络作为一种合作性的共同体能够使得理性的个人超越集体行动的悖论。”自组织治理网络是个人和机构、公家和私人治理其共同事务的诸多方式的总和。

在治理过程中，无论哪个组织，都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题，它们必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的。有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位，但不能轻易发号施令，因为任何组织都不会乐于一味地仰仗和屈从于他人，也会用其所有的知识和资源的筹码对此加以抵制。因此，治理总是一个互动的过程。库依曼（Kooiman）指出：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”治理的各个主体之间不存在简单的相互替代关系。在这种情况下，政府组织、非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一道共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任，这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。这一变革的内在逻辑是，公民社会的自组织将成为一种发展趋势，公民的个人责任以及个人承担后果将上升为社会选择过程中的主要法则。公共行政参与者的多元化，多元化主体之间的权力依赖和合作伙伴关系，最终必然导致一种社会自治的合作网络的形成。

第四，社会合作网络体系的构建。既然政府不是治理依赖的唯一组织载体，那么，依靠谁来对日益复杂的社会公共问题和公共事务进行治理，以及怎样依靠这些力量进行治理呢？显而易见，治理依靠的应当是以问题和管理事务性质为导向而构建起来的多种形态的社会合作网络体系。面对着国际、区域、国家、地方、社区等不同地域范围内的公共问题，国际组织、政府组织、市场组织、公民组织等治理主体围绕某些公共问题或公共事务，通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同治理的目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠和合作的机制和组织结构，建立共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的社会合作网络。

这种以解决问题为中心的、高度弹性化的合作网络的构建涉及多样化的治理主体的参与，这一多层治理体系既包括各个层级政府、公共组织、跨国家区域性政府和公共组织之间形成的相对稳定的互惠、合作关系结构，也包含公共组织与私营企业组织、公民组织之间建立的交换、互惠、合作、共同处理公共问题的组织结构。因此，治理运动的扩展表现为纵向、横向及纵横交错的、重叠的社会共同治理网络组织体系的不断发展。因此，治理的关键是政府在内的社会网络体系的构建、信任关系的形成与合作方式的建立。

第五，社会资本是治理的手段和目的。如果说统治运行依靠的是强有力的垂直控制和命令，那么治理运行则依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府、公民、企业、社会组织之间的相互信任与积极合作的态度。这些要素构成了治理过程中资源共享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系的内在道德基础，也是治理的手段和目的。治理的基础是公民社会的形成，而充裕的社会资本储备是公民社会的结构性支撑。社会资本就是成员之间的社会联系或者网络关系、规范、相互信任。社会资本的功能就是降低交易成本、防止现代民主制度引发的过度的个人主义以及提高人们结社的能力，并以集体的力量抗衡专制主义的国家政权。所以，治理的主要目的之一就是培育社会资本。二、社区治理的内容与特点

虽然，治理理论已经遍布全球、国家和地方的不同层次，正在逐步形成一个蔚为壮观的治理理论体系和实践系统。但是，社区治理在整个治理理论中所得到的关注还很小，相应的论述也不多。我们认为，社区治理与全球、国家治理一样，都是十分重要的工作。根据胡钦森（Hutchinson）的观点，社区治理“是治理的灵魂工作，是在地方与全球区域之间建立支持和联系，而由于全球区域这一原因，这些地带正在越来越缺少安全性并碎裂化”。库依曼认为，“21世纪，治理可以被理解为政府、私人部门、志愿者组织和社区彼此关系的变化，以应对越来越复杂、不断变化和多样化的世界”。

此外，我们还认为，由于社区是一个介于初级群体和次级群体之间的组织，对于居民有着具情感性和易接近性的功能意义，是每一个人从家庭走向社会的第一个空间，所以，社区治理应当是全部治理系统的基础。也正因此，帕特南非常关注社区的社会资本培育，他认为，人们面对面的交往有利于规范和网络的形成，从而使得参与者能够集体行动，有效地实现共同的目的。在不断进行这种交往和集体行动中，相互之间的互惠、信任和居民参与的能力得到发展，而这是当代民主制度运行的基础。

社区治理应当说更接近于地方治理，但是，两者还是有不同的。最主要的区别应当是两者治理的基础或者背景不同，因为无论是国家治理还是地方治理，其基础在行政管理体制上，都是由政府的权力发挥主导作用，都是一级政府，不管是中央政府还是地方政府。而社区，本质上应当是居民自治的，不应当存在一级政府，所以，政府的权力不应当起主导作用。

根据对以上三类治理的总结分析，我们认为，社区治理特别是我国城市社区治理具有的特点如下：

1.社区治理的必要性

与国家治理的原因一样，社区治理首先根源于市场失灵和国家失灵，但是，社区能够做到市场和政府不能做到的事情。因为，社区拥有社区成员行为、能力和需求的信息，社区治理利用这些分散的私人信息（这些信息对国家、雇主等用处不大），并根据其成员是否遵守社会规范进行奖励和惩罚。正如研究社区问题的著名学者萨谬尔·伯勒斯和赫伯特·金迪斯在《社会资本与社区治理》中指出，“与国家和市场相比，社区能更有效地培育和利用人们传统上形成的规范他们共同行为的激励机制：信任、团结、互惠、名誉、傲慢、尊敬、复仇和报应，等等”。

萨谬尔·伯勒斯和赫伯特·金迪斯进一步指出了作为治理结构，社区所具有的独特优势：

第一，社区中的互动的成员之间在未来相互影响的可能性也很大，因此，存在一种强力推动人们以有益于社会的方式行为而避免未来遭受报复的激励机制，实际上，这就是人们长期互动过程中的互惠链的机制。

第二，社区成员相互作用越频繁，也就是社区居民参与社区的活动越多，越可以降低成本，增加收益；而且还可以更多地发现地其他成员的特点、近期行为和远期的可能行为。这种信息越易于获得和广泛传播，社区成员就越有动力以促进集体效益的方式行动。

第三，社区通过成员之间惩罚“反社会”的行为而克服“搭便车”的问题。

2.社区治理的界定

参考以上各种治理的定义，本书认为，社区治理就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。这里讲的“多层次复合”的社区，在我们国家，主要指的是居委会的辖区和商品房小区等多种层次复合的居民社区，而不是某种单一的社区，因为这些社区目前都是城市居民居住的社区。进一步细分的话，居委会辖区包括单位型的家属委员会社区、传统型居民社区等；而商品房小区属于新型社区，由于其有居民自治组织——业主委员会，所以与居委会管辖的社区已有所不同。

3.治理的主体

政府的派出机构、居民自治组织、公民社会、自愿者组织、私人机构、公司、个人等。在国外的社区内，基本上已经没有正式的政府机构；在我们国家，社区仍然有党和政府的派出机构——党的组织和居委会，所以，社区治理的主体包括这些准政府组织和各种非政府组织，具体讲的话，治理主体应当包括党的组织、政府在社区的派出组织——居委会、居民社团或者兴趣团体组织、业主委员会、物业服务公司、自愿者组织以及居民个人等。

4.治理目的

治理的目的是为居民提供公共产品，这些公共产品包括物资的和非物资的两方面，前者指的是满足社区居民需要的基本设施建设等，而后者更重要，主要是社会资本。萨谬尔·伯勒斯和赫伯特·金迪斯认为，社会资本也是善治的基本组成成分，在《社会资本与社区治理》中，他们指出，社区的社会资本主要包括信任、对自己所属团体的关心，以及遵守社区规则。伯明翰大学研究地方治理的学者海伦·苏利文也指出，社区治理有三大核心主题，即“社区领导力、促进公共服务的供给与管理、培育社会资本”。 青木昌彦进一步指出：社区中产生的自愿组织，最主要的意义不在于提供公共产品本身，而是社会资本。

具体到我们国家现阶段需要为居民提供的公共产品主要就是社区就业、社区社会保障、社区救助、社区卫生和计划生育、社区文化、教育、体育、社区安全服务以及社区流动人口的管理和服务等。不过，在非物质特别是社会资本的培育和提供方面，今后应当特别加以重视。

5.治理的方式

合作、自治、参与，以及建立更多的横向结构居民组织。因为帕特南以及很多学者的研究都证明，社会信任源于公民参与的网络联系和互惠规范，尤其指那些由各种不同社团“水平”构成的居民结社活动。而垂直网络（vertical networks）的组织结构，因其强调下对上的职责且信息不对称，则很难产生这种信任关系。就水平网络的观点而言，居民自发建立或者社区提供社团参与渠道，不仅能够减轻政府介入公共事务的负担，而且可以培养社区自治的能力，亦为建构公民社会提供基础。

我国城市社区更多的是垂直型的网络结构，是领导与被领导的关系。那种各种组织之间平等合作、平等参与社区各种事务决策的局面虽然已有萌芽，但还是相当微弱。

2000年开始的城市社区建设已经基本上完成了当初设定的目标，即在5到10年的时间里，建立起以地域性为特征的新型社区，构建新的社区组织体系；进行社区服务向社区公共服务的转变；建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制等。

但是，在“政府指导与社会共同参与相结合，充分发挥社区力量”方面尚存在较大发展空间。目前，社区内存在着居委会、社区工作站、民间组织、驻社区单位、企业和个人等多种参与主体，如何坚持共同参与和充分发挥社区各方面的力量，可能是我们下一步，也是较长的时期内需要思考的重要问题。从国内外的社区发展和社区建设的经验来看，实行社区治理应当是最好的选择，而且，一些城市的社区已经开始进行这方面的探索，这一选择也已成为社会各界的初步共识。第二节 概念界定、研究视角、研究的问题、分析思路与研究方法一、概念界定

1.社区

社区包括地理区域、互动关系和共同情感三个特征，或地域性社会组织和共同情感两个特征。地域性社区指的是基于有限地域、互动关系、共同利益、共同情感或价值观基础之上的生活共同体。本研究界定的社区是由城市居委会管辖的地域性社区。进一步细分的话，居委会辖区包括单位型的家属委员会社区、传统型社区、商品房社区和混合型社区。我们认为，商品房社区亦可称为新型社区，因其更符合社区的基本属性。本书将以上都纳入研究之中。

2.治理

治理是各种公共的或私人的由个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理包括全球治理、国家治理、地方治理、社区治理以及公司治理。前四种治理的共同特征包括：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，政府之外的公共机构和私人机构也是合法的治理主体；治理的权力运行呈现上下互动、纵横结合的多元向度；形成了多样化的社会网络组织从事公共事务的共同治理。

3.社区治理

社区治理属于地方治理的一个类型，但又与其略有不同。两者最主要的区别应当是其基础或者背景不同，因为无论是国家治理还是地方治理，其基础在行政管理体制上，它们都是政府的权力发挥主导作用，都是一级政府，不管是中央政府还是地方政府。而社区，本质上应当是自治的，不应当存在一级政府，所以，政府的权力不应当起主导作用。

社区治理就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展。这里讲的“多层次复合”的社区，指的是街道办事处辖区、居委会辖区和商品房小区等多种层次复合的居民社区，而不是以上某种单一类型的社区。因为，所有这些社区目前都是城市居民居住的社区。社区治理的目的是达成以居民为中心，面向居民需要的、为居民提供公共产品的、富有发展活力的新型社区公共事务管理体系。

4.社区治理结构

结构这个术语使用得极其广泛，在社会学中一般有三种用法：第一种是社会结构，通常指的是一个社会中各种阶层或者群体的分布及其相互之间的关系；第二种是结构主义的用法，既可以指帕森斯（Talcott Parsons）、默顿（Robert Merton）的结构功能主义，也可以指列维施特劳斯（Claude LeviStrauss）的结构主义人类学；第三种用法是社区权力结构，主要指的是社区的决策权力在各个阶层的分配状态，或者是决策人士的阶层构成。

本研究的结构指的是社区治理结构，与社区权力结构有较多的相似之处，因为权力大小决定了治理主体掌握资源的多寡，没有资源或资源配置不平衡，所谓的合作协商就必然演绎为一方主导。权力意味着对资源的占有，没有权力就没有资源，缺乏资源的一方就必然会对拥有资源的一方产生依赖。谁拥有的资源多，谁就在社区治理中占据主导地位，谁就是最重要的治理主体。

因此，社区治理结构指的就是社区内不同治理主体依靠资源，进行互动的、以地域为基础的、相互作用的权力模式。该结构的边界是城市社区，即居委会、业主委员会管辖的辖区。该结构与其外部环境中发生密切联系的最重要的组织是作为政府派出机构的街道办事处以及区直机构，它们之间的互动往往对社区的治理结构产生极大影响。结构的要素包括社区治理主体、社区治理客体、社区治理手段等。

社区治理主体主要是指居民、社区自治组织、社区内非政府组织、社区党组织、政府组织、社区外非政府组织、市场组织、辖区单位等。居民分为精英和大众。精英不仅是受宏观社会结构影响的被动者，更是不断进行组织创新和制度创新的能动者，他们与地方性的民间力量相联系，是进行政治动员和公共参与的主要力量。社区精英分为政治精英和社会精英。政治精英是指街道和居委会干部，社区单位的领导也属于政治精英。社区社会精英指拥有其他社会资源、与社区公共权力关系密切的人，如居民代表、楼栋长、文化名人、人大代表和政协委员以及权利意识、公共意识较强的居民。大众就是普通居民。本研究所指的居民主要是社会精英和大众。

组织就是社区内的主要行动单位，组织化的力量是促使社区居民参与公共权力分配的主要因素。本课题的组织包括社区组织、政府组织、社区党组织、社会中介组织、市场组织、辖区单位等。主体在社区治理中的权力大小取决于其掌握的资源的多少，资源包括制度资源、财力资源、人力资源、文化资源、信息资源等。资源带给组织参与社区权力分配的动力，居民和组织依靠拥有资源的多寡来决定其在权力秩序中的地位。权力是指对各类资源的支配力，权力秩序将最终决定社区居民与组织之间、组织与组织之间的关系，从而决定社区治理结构的模式——政府主导、社区自治抑或政府与社区合作。

社区治理客体也就是社区治理主体所要改造的对象，即社区公共事务。社区公共事务是社区公共物品的组合，包括社区秩序、社区环境、社区人际关系、社区政治、社区经济、社区文化等。社区治理手段就是主体改造客体的方式方法，既包括制度体制，也包括运行机制。制度是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。就社区层面而言，制度有内生的制度和外生的制度。内生的制度就是社区成员在长期的交往过程中自发产生的制度，外生的制度是由政府设计并自上而下贯彻的制度。体制就是制度的集合及其相互关系，主要是上下级之间有层级关系的组织制度。机制指的是有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如民主选举、民主监督、民主管理、民主决策等。体制、机制既塑造着居民和组织的行为，又被各类居民和组织所创造。二、研究视角、研究的问题、分析思路

1.研究视角

同一问题，从不同的视角去研究，会得出不同甚至完全相反的结论。本研究的视角主要是治理理论。治理理论所倡导的国家与公民社会的合作治理、公共服务生产的社会化和市场化的理念，它所推崇的参与、互动、合作、善治、强势民主等思想，它所设计的参与式政府、市场式政府、弹性化政府的模式对我国政府的治理，尤其是社区治理具有明显的借鉴意义，是基层社会乃至国家摆脱“恶治”的根本选择，我国政府未来的发展以及基层社会的管理制度最终将走到治理的道路上去。治理理论包括全球治理、国家治理、地方治理和社区治理，本课题对这些不同而又相互联系的理论进行了认真、全面的梳理，在此基础上，我们提出了社区治理理论。除治理理论外，本研究涉及的理论视角还包括社会资本理论等。

2.研究的问题

本研究主要关注以下三个问题：（1）对我国城市基层管理体制进行历史的考察，研究传统的街居制向社区制转型的历史原因，以及街居制与社区制各自的特点，探讨与传统的街居制管理相比，社区制是否存在社区治理的基础。（2）对当前城市社区的治理进行结构上的考察，通过对社区内各种组织之间关系的考察，分析目前的社区治理是何种结构？呈现的是一种模式还是多种模式？这些不同模式的特点是什么？对这些模式提出兴利除弊的建议。（3）对社区治理结构的不同模式是否会对居民参与产生不同的影响，以及社区居民的参与能否增进社会资本的培育进行考察。这两方面既是社区治理的主要构成要素，也是我国城市社区建设中始终没有得到很好解决的难题。所以有必要进行研究。

3.分析思路

本研究紧扣社区治理结构的内涵，以治理理论为分析框架，在实证材料的基础上，首先对不同类型的社区治理进行结构上的考察，重点是对治理主体之间关系的分析，这样，我们可以分析出治理结构属于哪一种类型，以及存在几种主要类型。其次，对不同治理结构中的居民参与进行考察，分析不同的治理结构下，居民参与的差异性。此外，还考察和分析居民参与与社区社会资本培养之间的关系。三、研究方法

1.个案研究

个案研究是有关个案的微型研究，它能够深入了解社会事实，获得翔实的第一手材料。如果个案选择得当，通过一个鲜活的个案分析，即使得不到一般规律性的结论，也会获得对社会事实的生动形象的认识。不少人将这种微观研究称之为“解剖麻雀”。费孝通在回答“在中国这样广大的国家，个别社区的微型研究能否概括出中国国情”时说：“以江村来说，它是一个具有一定条件的中国农村，中国各地农村的人文各方面的条件是不同的，所以江村不能作为中国的典型。也就是说不能用江村看到的社会体系等情况硬搬到中国其他的农村去。但同时也应该承认，它是个农村而不是牧业区，是中国的农村而不是别国的农村。……如果我们用比较的方法将中国农村的各种类型一个一个地描述出来，那么不需将千千万万个农村一一地加以观察而接近了中国农村所有的农村了。”费老所指的社区虽是农村社区，但这一思路同样适用于城市社区。其实我国城市社区没有农村社区那么复杂多样，各地同类型的社区大同小异，因此对城市社区所做的个案研究与农村的个案研究相比更具有代表性。正是基于以上原因，本研究选取了北京和郑州进行个案研究，一个代表大城市、富裕地区，另一个代表中等城市，不大富裕的地区。

2.定量调查研究

本研究的定量研究方式主要是问卷调查。课题组对北京、上海、广州共38个商品房社区进行了问卷调查，同时，还对郑州的两个社区进行过两次问卷调查。共计回收问卷1 400份，有效问卷1 329份。根据调查开展的难易程度，商品房社区的调查是经过有关方面介绍，采用随机抽样和滚雪球的方式；非商品房社区则尽可能采用随机抽样方式。调查问卷中的问题基本上是封闭式的，访谈题目则是开放式的。

3.文献研究

文献研究就是利用现有的第二手资料发掘与本研究有关的事实和证据。根据课题理论分析的需要，作者主要查阅、收集、研究了以下相关文献资料：各级政府有关的法律、法规、政策；有关社区工作经验介绍和有关统计数据；20世纪90年代以来的治理理论、社会资本、社区主义、公民社会、第三部门等方面的中外文献。第四章 我国城市社区的历史发展与街居制向社区制的转型第一节 中国城市社区的概况与历史一、中国城市社区组织的概况

改革开放以来，中国的城市化得到了较快的发展，1980年的统计数据显示，中国城市化水平为19.39%，城镇人口总数为1.914亿。而据2007年国家统计局的数据，到2006年年底，城市化水平已经达到43.9%，城镇地区的人口总数已达5.77亿左右；中国有城市660个，其中，地级以上城市286个，内有1 000万人口以上大城市4个，400万～1 000万人口城市9个，200万～400万人口城市24个，100万～200万人口城市80个，50万～100万人口城市106个，50万以下人口城市63个；建制镇约20 358个。

中国城市的管理组织结构可以分为三种类型。第一种是城市下设区政府、街道办事处、居委会三级组织，这类城市包括4个直辖市、265个地级市（含省会城市和计划单列市）；第二种是城市下设街道办事处和居委会两级组织，这类城市主要是县级市；第三种是城镇下设居委会一级组织，包括县级市（特别是县改市）或县辖镇。直辖市的区的行政级别相当于地级市，街道相当于县级市。

根据2009年《中国民政统计年鉴》的数据，截至2008年年底，街道办事处为6 524个。街道办事处管辖的人口：大城市一般为5万～8万人，中小城市一般为2万～5万人；居委会有83 413个，居民小组有128.7万个，居民委员有42.2万个。

按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居委会根据居民自治的原则，一般在100户至700户的规模内设立。但是，实际上，特别是在现在的大城市，居委会管辖的户数不少都超过700户。1998年，北京市还特地下发一个文件，要求居委会管辖的规模应调整到1 000户左右。根据有关材料，到2009年年底，北京市有2 633个社区，其中，1 000～3 000户的社区有1 628个，占社区总数的62％；3 000～5 000户的社区有259个，占社区总数的10％；5 000户以上的超大社区有58个，占社区总数的2％；1 000户以下的社区仅有688个，约占社区总数的26％。

居委会一般由主任、副主任和委员共4～9人组成。居委会下设居民小组，根据居住房屋不同，分别设小组长（一般是住没有大院的平房）、院长（一般住在大院里的平房）、楼门长（住在楼房里）。平房20～40户为一个小组，楼房则是以一个门或一个单元为一个小组，一个组约有15～60户。中央政府的管理正是这样通过市区两级政府的权力，由街道管理居委会，再由居委会和居民小组管理到户。

目前，中国城市的社区可以划分为五种主要类型，即传统街坊式、单一单位式、商品房小区式、城乡演替式、混合式。传统街坊式主要指的是改革开放之前长期存在的社区，居民多居住在旧式的大杂院、筒子楼等建筑内，基本上在城市的内城区域；社区的土地面积比较拥挤，生活设施相比较而言已经过时。单一单位式主要是指以前家属委员会为基础的社区。商品房小区指的是住宅市场化后通过市场公开买卖的商品楼而形成的社区，社区环境、生活设施都比较好，居民收入相对较高。城乡演替式指的是过去的村委会管辖的社区，现在已经成了居委会管辖，即“村改居”的社区。混合式是指以上两种或两种以上的社区类型的混合。二、城市社区组织的历史发展

中国城市的街道办事处和居委会是1949年后建立起来的，1949年以前，中国的城市多实行保甲制。

保甲制度在中国有着长期的历史。北宋王安石变法在地方实行保甲法，保甲制度开始正式实施，以后绵延承续直至1949年前后，将近有1 000年的历史。1897年，湖南按察使黄遵宪向推行新政的巡抚陈宝箴提出，现行的保甲制度撑不起社会安定的局面，建议设立湖南保卫局。1902年，直隶总督袁世凯在天津首先创办了巡警部，开创了清末第一个警察治安机构。地方警察制度的建立，终于推动了全国警察制度的建立。1905年，清朝政府设立了巡警部，统管全国警察事务，这就是中国现代警察制度的起源。1910年起，北京成立京师警察厅，下设警察分署、分驻所、派出所。

1928年，北京以警管区为标准，将全市划分为15个区，400多个街、2 000多个闾、20 000多个邻。1930年，民国政府内务部制订组织法，将街公所改为坊公所，成为区、坊、闾、邻四级；5户为邻，5邻为闾，20闾为坊，10坊为区，分别设邻长、闾长、坊长、区长。农村的乡镇与坊同级。1932年，国民党政府开始在全国建立保甲制度，先是在乡镇，后在城市，设立区、保、甲三级制度：城市中原则上10～30户为一甲，10～30甲为一保。当时，北京市共20个区、338个保、10 025个甲。

中华人民共和国成立后，新政权实行对城市的管理。从那时起，城市基层政权组织的建立和发展，到今天大体可以划分为五个阶段。

第一阶段：1949年至“文革”时期，城市基层政权和管理组织的建立与初步发展

1949年，新政权废除了保甲制度，在城市建立了居委会。根据2007年的发现，杭州市上城区上羊市街居委会为新中国第一个居委会，成立于1949年10月23日。不过，从全国范围来看，居委会的名称并不统一，管理范围和职能也多次变化。有些城市一开始是在保甲制度基础上，建立区、街、闾三级组织。街政府在原来保的辖界基础上适当调整，以2 000户以上为原则。闾是以原来的甲为基础设置的（有时叫闾，有时叫居民小组），原则上30户左右，实际上有的达100户以上；所以有的闾内又分若干居民小组。

北京市曾经改成区公所和公安派出所两级组织，但是保留了闾的组织，闾和居民小组都是群众性自治组织，闾长和居民小组长都是义务职。上海曾在10～15保的区域范围内设一个接管办事处，主要是在区领导下从事户政、调解、救济工作，1951年改为区政府派出办事处；同时将联防服务队改为居委会。

1954年，内务部颁布了关于建立街道办事处和居委会的通知，各地街公所改名为街道办事处；同年年底，全国人民代表大会常委会通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，才统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置，居委会也进行了全面调整和改建；这样，到1955年，基本上形成了作为国家政权派出机构的街道办事处和作为地域性自治组织的居委会相互衔接的城市基层管理组织的格局。这种对居民进行管理的“街居制”与对在职职工进行管理的“单位制”相结合，从而形成多年来我国社会控制的基本形式。

当时，北京市城区有街道办事处142个，每个在2 000～5 000户之间，人口1万～2万，管理7～12个居委会。居委会一般包括居民300～400户，人口1 000～1 700人；居委会下划分若干居民小组，每组20～30户。一些较大的单位有许多职工家属，则单独建立家属委员会；家属委员会由单位负责选举干部、支出经费等，但是工作受本单位和街道办事处双重领导。

1958年，全国展开“大跃进”、人民公社化的运动。各城市也开始建立人民公社，如北京市石景山区成立了中苏友好人民公社，这是北京第一个城市人民公社。到1960年年底，北京市共建立48个城市人民公社。城市人民公社基本按街道办事处的辖区建立，实行由公社党委领导的“党政一家”、“政社合一”的管理体制，并成为市、区以下的一级政权组织，实际上取代了街道办事处。有的地方还撤销了居委会，以公社派出的“街道工作队”代行工作。城市人民公社实质上是企业性质的单位，据1960年统计，北京市街道人民公社共兴办工业性生产组织3 422个。

当时，居委会的工作由以扫盲、社会救济、调解纠纷为主，转为以治安保卫、照顾老人和儿童、分发紧缺商品票证以及开具丢失粮本和购物证明等工作为主。1965年，国家纠正了城市人民公社的做法，重新明确街道办事处作为国家政权机关的重要组成部分的地位，同时对居委会也进行了整顿和恢复。

不过，20世纪60年代以前的街道办事处工作并不多，权限也不大，所以在编制上干部数量有限，居委会的作用则更小。1966年以前，大城市如北京的街道办事处的干部编制一般不会超过8人。

第二阶段：“文化大革命”时期至1979年左右，街道办事处和居委会成为阶级斗争的工具

1966年，“文化大革命”开始。1967年1月后，各街道办事处相继被“造反派”夺权，1968年，改名为“街道革命委员会”，并建立街道党委，实行党的一元化领导。居委会被改名为“革命居委会”。当时，“街道革命委员会”下设政治组、居民组、办事组、企事业组、文教卫生组、城建组、粮油组、武装部（民兵指挥部）、人防办公室、查抄办公室等，统管党、政、财、文大权。“街道革命委员会”的任务主要是“以阶级斗争为纲”，对资产阶级进行全面专政，其他任务还有：（1）动员居民到农村安家落户和知识青年上山下乡；（2）人防工事设施；（3）民兵训练和征兵；（4）处理查抄物资；（5）文教卫生工作；（6）组织和管理生产和服务工作。当时街道办事处所辖的医院、商店、中心学校都归“街道革命委员会”管理。而本应当由街道管理的主要工作——居民工作反而没有人管，“街道革命委员会”和“革命居委会”成为“阶级斗争”、“群众专政”的工具，都搞外调、抓清队，经常查户口。“革命居委会”一般设政治宣传组、服务组、群众专政队、业余工宣队、民兵小分队。当时，“小脚侦缉队”成为居委会的代名称。

根据有关调查，“文化大革命”结束时，街道办事处的工作人员规模已经较20世纪60年代有所扩大。但是在大城市，街道办事处的规模一般也不超过40人。

第三阶段：1979年左右至20世纪80年代中后期，街道办事处和居委会的职能得到恢复，其工作性质受到宪法的肯定和有关法律的明确规定“文化大革命”结束后，“街道革命委员会”和“革命居委会”被撤销，恢复了原来的名称。1980年，全国人大常委会重新公布1954年的《城市居民委员会组织条例》，再次明确城市街道办事处是区政府的派出机构，并将街道党委、街道办事处、街道集体经济组织分开，并且宣布街道办事处和居委会的工作由民政部管理（“文化大革命”前归内务部管理），区政府各职能部门在街道办事处的派出机构有：工商所、粮管所、房管所、派出所、环卫所、菜场和卫生院。20世纪80年代前期，这些部门与街道办事处基本上各自为政，即“条块分割”，街道办事处往往只起配合作用。

改革开放后，街道集体经济相当活跃，它包括街道联社、劳动服务公司、街道福利生产企业、居委会兴办的便民服务“三产”、人防工事利用五种形式。

1982年通过的《中华人民共和国宪法》首次明确指出：“城市……按居民居住地设立的居委会……是基层群众性自治组织”，“居委会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”，“居委会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会”，主要的工作和职能是办理本居住地区居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出建议等。

第四阶段：20世纪80年代中后期至2000年，街道办事处和居委

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