作者：(美)尼尔 S. 格里格(Neil S. Grigg)
出版社：机械工业出版社
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PPP与基础设施融资试读：
前言
每个社会都需要通过政治系统对市民的需求做出响应。最初的需求是人身安全和安保，之后拓展到健康、教育和优质生活等方面。当社会变得越来越富足的时候，需求就会越来越多，并且要求政府给出更多选择来应对债务带来的沉没成本，但是如何决策却需要经过政府的探讨，才能更好地对资源进行分配，更好地让政府、企业和个人各司其职。在探讨的过程中，基础设施作为固定投资不变的是人们和环境对它的刚性需求，无论是否涉及安全饮用水、高效的运输、污染控制和公立学校的建设，基础设施的地位都是不变的核心。
现在由于国家在面临金融危机时期依然要维护和完善基础设施支持系统的情况，基础设施领域的融资话题变得非常引人注目，虽然面临的问题并不完全一致，比如20世纪70年代的石油禁运和80年代的储蓄信贷机构违约。通过以上的经历，金融体系和经济体系结合得更加紧密了。
需要探讨的核心问题是从以前的问题中遗留下来的：如果基础设施被看作纯粹的私人物品，并且仅对能够承担得起的人开放服务，将使得很多人在日常生活中要面临更多的不公平和艰难处境。如果与基础设施有关的服务完全通过税收支持来运行，那么整个体系就会变得没有效率、会产生资源浪费、会扼杀更多有益的可能性。因此，答案是：中庸之道才是王道，让政府和私人部门同时参与其中。
基础设施领域的决策从来都不容易，因为社会正在变得越来越复杂。同样，基础设施系统及其价值的衡量也变得更加复杂，机构的选择和决策也变得复杂和多样化。那些仅有狭窄街道和一个水资源系统的时代已经一去不复返了，现在横跨城市和地区的基础设施网络系统为社会提供能源、水资源、运输和更多服务。这些系统之间通过网络进行连接，其可靠性会影响到从国防到新生儿等人类社会的方方面面。
决策遇到的障碍之一是对基础设施的定义比较主观且不明确。在本书中我们将基础设施按照建造环境和与其相关的重要支持系统（运输、通信、能源、水资源和废物管理）进行清晰的分类。其他必要的系统比如食品、刑事司法、公立医院，也会包含在其中。本书主要着重说明其中六个分类，这几个分类有一些共同特点且相互联系，但是又相互区别。其中，通信领域和其他几个分类有所不同，但是与之相关的基础设施设备的位置，通常和其他分类有所联系。
与基础设施细分领域融资相关的细节涉及广泛且对一国来说非常重要，比如房地产泡沫带来的影响、运输领域燃料价格上涨带来的影响、电力短缺和全球变暖问题、水资源危机、核废物的处置、大量陈旧基础设施和反恐战争等。上述每一项问题都会增加基础设施领域的成本，并从一方面或几方面影响其价格。本书提及的问题是当今全球面临最热点的问题，比如冰川融化、贫困带来的困扰、对清洁能源的迫切需求。
基础设施领域的融资规模在一国GDP中占有很大的比重，如果仅考虑基础设施作为基础支持网络的融资规模约占GDP的10％；如果加上家庭和商业住房，那么融资规模约占GDP的20％。对宏观经济指标的预估方法在本书第11章中有详细的介绍。
由于基础设施的规模庞大、地位重要，因此与之相关的支付渠道和融资渠道自然会引起激烈的争论。这些争论的问题主要集中于，需要提供哪些基础设施、需要提供多大的规模及谁来为这些设施付款。虽然这些主要集中在政治层面进行讨论，但是问题的决策权却掌握在基础设施管理机构、公司和监管部门的手中。
本书的第一部分介绍了基础设施的主要细分领域，它们之间是如何组合成一个综合的系统进行运营以及这个综合系统中提供了哪些投资机遇。第二部分介绍了关于衡量基础设施领域综合指标的计分卡及其组成，还介绍了宏观融资模型，并且解释了相关的资本结构以及每个细分领域的收入来源。第三部分着重介绍了对当前国家政策的思考，包括对政府和私人部门在金融危机时期提升基础设施建设的思考。
贯穿全书的还有对政府部门、私人基础设施机构及供应商的介绍，展示了基础设施领域的参与者是如何各司其职的，即私人参与者是如何在政府主导的基础设施领域进行运营的。
需要强调的是，本书对一些机构和公司的介绍并非出于投资建议的目的，只是为了说明基础设施领域的大型和小型商业机构在融资策略和地位上的不同。
本书引用资料的来源，在每章中都有清晰注释。其中多数来源在引用时都有标注，但是在其他一些简单数据的引用上（如年收入），仅简单标记了数据来源为Yahoo Finance，因为这类数据可以从很多公开渠道查询到，同时为了避免文章冗长，不再特别标注。
附录B列示了本书提及的基础设施领域的公司，可以帮助读者更迅速地了解相关信息。附录C列示了一些简称，可以帮助读者更好地掌握和理解基础设施领域那些看似神秘的字母简称。尼尔S.格里格（Neil S.Grigg）致谢
本书是基于我对基础设施管理的长期兴趣撰写而成，我对这个领域的兴趣和理念已经在科罗拉多州立大学土木工程系的课程上进行了阐述。以下是我要感谢的个人和机构，谢谢你们给予的帮助，让我不断完善和改进自己的课程并升华出本书的精髓理念。首先要感谢西点军校的教授，我从1960年《美国城市》杂志中读到了相关文章，这激发了我对城市和公共工程管理方面的兴趣。
随后，我要感谢在丹佛大学任教并专注于城市规划和运输领域研究的Ron Hensen教授，使我教授这类课程的种子在心中萌发。那时，美国正在实施伟大社区的项目，内容包括建设新城和改造战后贫困城市。我的课程从土地开发的主题讲起，说明开发商如何与正在为基础设施建设融资的城市协商。作为一名咨询师，我曾经在基础设施融资领域进行研究并且在资本和运营预算及财务方面赢得了好评。与此同时，我也见证了丹佛运输中转系统从通过政府补贴采购三辆小型公交车开始的发展，了解到丹佛的公交系统曾经由于运输量有限需要通过补贴发展，并且因为空间太小甚至乘客都不愿意支付费用这件事很有趣。
随后让我对基础设施融资领域眼界大开的是北科罗拉多州的建造补贴项目，我在其中负责监管污水处理补贴项目，这个项目至今为止都是公共工程领域融资规模最大的。我同样也见证了小型城市由于没有税收或收入来源不足而在为基础设施项目融资的过程中遭遇困境。
20世纪80年代，“基础设施危机”引起了我的注意，我作为美国国家公共工程改进委员会的顾问，参与了由美国本土工程师协会和美国公共工程协会组织的基础设施政策制定和融资的项目。美国国家公共工程改进委员会是第1版计分卡的发行者。我也曾作为一名国际基础设施项目顾问参与到发展银行支持的相关项目中。这让我更多地了解了发展中国家在融资方面所面临的两难困境，因此我在课程中增加了基础设施领域发展银行的主题。之后，我也注意到一些国家有着很好的融资和监管理论，但是由于当地政治、文化及融资面临的问题等原因，并没有很好地执行下去。
在研究英国如何有效地应对基础设施领域的问题时，我对它们的水资源产业分区强化政策印象深刻。（要感谢Dan Okun，他作为北卡罗来纳州立大学的教授，点燃了我在相关领域的兴趣。）根据上述计划，英国创办了很多水资源公司，在当时，这个做法是非常高效的。但是随后，撒切尔政府将这些公司及其他国家所有的公司全部私有化了，我也有幸见证了政府所有和私人所有两个领域的巨大不同。在去相关部门进行拜访的时候，我注意到他们在非常严谨地计算拥有的资产并且准备上市。
当我于1982年返回科罗拉多州并且重新规划了在基础设施方面的课程时，我成为城市水资源委员会的一员，随后又被任命为城市运输委员会的成员。这些委员会向市议会提出涉及政策、公共事务融资、街道维修、运输中转项目融资和其他相关政策话题的建议。那时我开始研究公用事务领域的融资模型、利率、监管项目和金融分析工具。其中一些主题包含在20世纪80年代出版的两本关于市内水资源系统和基础设施管理的专业书籍中。我注意到从工程管理和财务角度对融资管理的不同之处，在财务方面并没有很好地对固定资产进行管理。其中一些问题通过政府会计准则委员会于20世纪90年代通过的新准则GASB 34得到了很好的解决。
我同样也注意到，部分工程师和基础设施管理人员也需要对融资负有责任，但是学校却没有为相关专业的学生开设任何相关课程。作为一名有责任感的教师，我在基础设施领域的课程中开设了与融资相关的课程，包括公用事务领域的利率、税收、债券等相关主题。
回顾我在西点军校时经济学教授要求我们阅读《华尔街日报》和编制股票模拟组合的经历，这都激发了我对经济学和财政学的终身热爱，并且让我利用《华尔街日报》作为基础设施课程的辅助工具。通过分享《华尔街日报》中与基础设施领域相关的内容能够给课程带来更多价值。
2009年，我开始筹备本书。那时住房和金融危机一发不可收拾，政府也对基础设施领域实施了刺激计划。通过对大萧条经验和教训的研究，我懂得当前的经济危机就像一个鲜活的实验室，能够让我更好地理解基础设施领域政府部门和私人部门所扮演的不同角色及其未来的发展。奥巴马政府发行了一系列的凯恩斯主义工具，基础设施成为一揽子计划中最核心的部分。
这就是我的整个写作经历和我的故事，我对在书籍撰写过程中得到的每一份帮助都表示真诚的感谢。同时，我也从John Wiley&Sons的员工身上获得了很多有益的帮助，他们是金融和投资书籍的首席编辑Bill Falloon，优化编辑部负责手稿设计和出书前准备工作的Meg Freeborn，负责出版发行的Melissa Lopez，感谢他们给予的专业建议和帮助，使我的梦想变为现实。译者导论PPP背景及基本概念
PPP的背景及发展现状
PPP，英文全称为Public-Private-Partnership，直接翻译过来是公私合作伙伴关系，在中国被称为政府与社会资本合作模式。PPP模式是20世纪90年代初在英国公共服务领域开始应用的一种方式。在国外，PPP是指政府通过与社会资本建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种合作模式。在中国，政府和社会资本合作模式是指政府采用竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。这是公共服务供给机制的重大创新。
英国是PPP的首倡者和推动者，在PPP的实践方面走在世界前列。同属海洋法系的美国和澳大利亚，PPP模式发展也相对领先。美国的PPP项目主要是交通项目，大多采取DB（design-build）项目模式，近些年来DBFOM（design-build-finance-operate-maintain）模式发展较为迅速。澳大利亚政府在1995年采取国家竞争政策（national competition policy，NCP）。这一政策改变了基础设施行业的格局，并且促进了PPP模式在澳大利亚的应用与推广。
在我国，PPP模式是一种比较新型的合作模式，在以往基础设施建设方面应用不多。20世纪90年代，我国的资本相对稀缺，曾经在发电厂、水务设施、公路等的建设运营中采用BT、BOT、TOT等模式，引入外资和吸引民间资本。北京市基础设施投资有限公司、北京首创集团和香港地铁公司三方合作的北京市地铁4号线特许经营项目，是我国采用PPP模式投资比较典型的基础设施项目之一，在国内外产生了较大的正面影响。
随着中国经济的发展，进入2000年以来，中国资本供给不足的现象逐渐得到缓解。城投公司、交投公司等从事基础设施投融资的平台公司发展壮大。基础设施的投资、建设和运营主要通过平台公司来进行。这些平台公司通过开发性金融、银行贷款、企业债券（由发改委监管）、中期票据（由人民银行监管）、信托贷款等方式获得融资。PPP模式在基础设施中的应用比较少见。其中，也有一些融资平台与地方政府（或其下属部门如财政局）签订BT协议（工程委托代建协议），进行基础设施的投融资运作。这种BT形式，委托方和代建方都属于同一控制人，即地方政府。这种形式的PPP“有其名，无其实”。因为影响到财政预算的规范性等问题，后来这种模式受到法规的限制。
PPP得到国内的普遍关注始于2014年，这是在国家政策的大力提倡与支持下产生的。2014年，中华人民共和国国务院出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）文件，明确提出“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”，并且提出了“推广政府和社会资本合作（PPP）模式、规范合作关系保障各方利益、健全风险防范和监督机制”等具体要求。接着财政部和发改委出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等相应的具体执行政策。
2015～2016年，财政部和发改委制定了众多与PPP相关的政策与操作细则，对其进行完善，并且通过财政补贴、人员培训、案例示范等多种方式，极为有力地推动了PPP在中国的应用与发展。以下简单罗列了与PPP相关的法律法规名称，供读者参考。
近年来出台的与PPP相关的法律法规《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）及附件《PPP项目合同指南（试行）》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）
关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知（财金〔2014〕113号）
财政部关于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）
关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号）
关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕167号）《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）
关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）
关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）
关于印发《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》的通知（财金〔2016〕144号）
关于印发《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知（财金〔2017〕1号）
发改委《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》
根据财政部网站的信息显示，财政部在2014年推出第一批PPP示范项目，共有30个项目。2015年，第二批示范项目推出时，共有206个项目。到2016年推出第三批的时候，总共项目已达516个，项目总投资金额合计超过11万亿元。
根据第三批示范项目的统计信息，项目类型涵盖市政工程、生态保护、交通运输、城镇综合开发、保障性安居工程、教育、科技、文化、医疗、养老、旅游等多个领域（见表0-1）。
PPP自2014年以来得到政策的大力支持，实现高速发展，有着重要的现实原因。表0-1 第三批财政部PPP示范项目分行业统计
中国传统的以融资平台负债融资进行基础建设的模式，带来了地方财政可持续性的问题。融资平台，名义和形式上是只负有限责任的公司，但是在实际上是替地方政府负债进行建设，这就使得融资平台的债务与政府的债务相互通融。由于融资平台属于企业，融资平台的资金运作属于资本运营预算的职责，所受到的约束相比预算内资金要少很多，因此在一定程度上会影响到财政的纪律性。2014年，国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。随后，中央政府对于地方政府债务进行规范，明确融资平台所负债务的属性，将符合要求的债务划归为政府性债务。后续，各类政策出台，对于国有企业举借政府性债务进行了规范与限制。这类政策，极大地影响了地方政府原有的基础设施投融资方式，形成了有利于PPP发展的环境。
另外，中国原有的公用事业几乎都由地方政府来运营的情况，也使得行业相对比较分散，无法获得规模效应，市场化优胜劣汰的竞争机制无法形成，制约了公用事业运营的效率。政府与社会资本合作，能够使得社会资本进入到公用事业领域，在提升公用事业运营效率的同时，也为社会资本获取较高回报提供了机遇。进入2016年，由于全球经济形势下行，中国的出口增速放缓，经济增长放缓。吸引社会资本进行有效率的基础设施投资，有助于维持经济稳定增长。
从社会的角度来看，PPP的推出，有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金的使用效益。
换言之，PPP模式，如果运用恰当，可以转变中国传统的基础设施投融资体制，使得中国在基础设施领域既可以保证政府债务有序增长及社会债务杠杆比率的平稳下降，又能够保障基础设施投资的快速增长，这是一个兼顾经济发展短期效应与长期结果、速度与效率的政策。
PPP的基本概念
PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。根据不同项目的特性，选择具体的操作模式，包括特许经营、设立合资企业、服务外包、运营维护外包、对社会资本开发的项目提供政府补贴等。对于在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照国家关于特许经营的有关规定如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
经营性项目指具有明确收费基础，且经营收费能够完全覆盖投资成本及投资方合理利润的项目。此类项目可通过授予社会资本方特许经营权，采用建设——运营——移交（build-operate-transfer，BOT）、建设——拥有——运营——移交（build-own-operate-transfer，BOOT）、建设——拥有——运营（build-own-operate，BOO）等方式操作。
准经营性项目指经营收费不足以覆盖全部投资成本及投资方合理利润，需要财政以购买服务的方式对完全成本价格和协议产品或服务量不足部分给予补贴的项目。此类项目可通过授予社会资本方特许经营权，附加部分政府补贴或政府方直接投资参股等措施，采用建设——运营——移交、建设——拥有——运营等方式操作。
非经营性项目指一般缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本及投资方合理利润的项目。此类项目可通过政府购买服务，采用建设——拥有——运营、委托运营（operations and maintenance，O&M）等市场化方式操作。
从中国目前推出的三批示范项目来看，当前的PPP项目中，通过纯粹市场化地面向使用者收费，能够覆盖投资成本并且产生合理回报的项目比较少。大部分项目的收益都有一定比例的政府补助、购买服务等来自财政的资金。
项目根据建成后的收费来源不同，可以分为“使用者付费”与“政府付费”两种。通常政府付费的基础设施提供的服务具备正的外部效应，这类基础设施的公共产品属性较强，单纯依靠市场提供将会存在供给不足。
1．中国的财政收支预算体系
PPP的推出，与强化财政治理不无关系，尤其是与强化地方政府的预算编制与管理有紧密的联系。我国的财政制度采用以分税制为核心的分权体制。中央与地方政府分别有自己的税收等收入来源以及相应的支出责任。每一级政府的预算体系由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四大部分组成。
公共财政预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者的身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常行使、保障国家安全等方面的收支预算。其中，收入预算是指政府在法定预算年度内，筹借公共财政资金的计划；支出预算是政府在法定预算年度内，科学合理地分配公共财政资金的计划。
公共财政收入包括税收收入和非税收收入两部分。公共财政收入的90％都来自税收收入。地方政府的税收收入，按照规定上缴上级政府，并且收到上级政府的转移支付之后的资金，构成了地方政府公共财政预算支出的主体。除此之外，还有社会保险基金收入、非税收入、债务收入等收入，但比例很小。除少数税收财政发达的地区，通常地方政府的公共财政支出，主要用于行政支出、教育、卫生等，以保障政府运行和社会基本生活，俗称“吃饭财政”，用于基础设施建设的比例相对较小。中央政府的转移性支付，尤其是其中的专项转移支付，通常都用于特定项目的建设，构成了基础设施建设资金的重要部分。
政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。其中也包括政府有偿出让国有土地使用权取得的土地出让收入、依托政府信誉募集的彩票公益金、从住房公积金增值收益中提取的政府住房基金等。其中，土地出让收入占比最大。中国的土地出让收入由地方政府支配，形成了中国的“土地财政”。进入21世纪以来，中国地方政府的基础设施建设的资金，很大一部分来自政府性基金收入、主要土地出让收入以及地方融资平台通过举债获取的债务性收入。
按照政策，土地出让收入主要用于征地拆迁补偿、土地开发、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出。这些支出，一部分是财政性的支出，如基础设施建设；一部分是市场化的运作支出，如土地开发。这两部分主要都是通过地方融资平台公司进行的。地方融资平台都有来自公共财政的财政补贴，地方融资平台事实上联通了公共财政预算体系和政府性基金预算体系。
国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的收支预算。除了直辖市及少数发达的城市，大部分省级以下地方政府的产业类国有资产规模较小，涉及的行业多为竞争性的行业，在基础设施的建设运营领域里的影响相对较小。融资平台异军突起之后，很多地方政府为了便于融资，将产业类企业并入融资平台公司，或是利用产业类企业进行基础设施建设或土地开发，并在2015年与2016年的货币政策相对宽松的情况下，融入了大量资金，在某种程度上推高了中国整体的负债水平。
形势发生了变化，地方融资平台事实上联通了公共财政预算体系、政府性基金预算体系和国有资本经营预算体系。任由这种格局发展，将会使地方政府原有的分明有序的预算体系变得混乱，造成一系列问题。因此PPP的推出，在某种程度上可以看成这一问题的解决之道。
社会保险基金是指为了保障保险对象的社会保险待遇，按照国家法律法规，由缴费单位和缴费个人按缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的专项资金。我国实现社会保险基金预算管理，严格按照法律法规规定的收支内容、标准和范围，专款专用。在政府预算体系里，社会保险基金预算单独编报，与其他预算体系相对独立。社会保险基金预算的独立性在事实上也得到保障。
我国采用“现收现付制”社会保险基金运行模式。在这种模式下，当期缴纳的社保费用被用来支付当期的支出。以养老保险基金为例，当前工作人群缴纳的费用，基本被用于当前已经退休人员的支出。在未来人口红利消失的情况下，社会保险基金存在压力，需要从其他类型的预算体系中获得支持。这在无形中，在未来增加了中国财政的压力，需要PPP等帮助予以解决。
2．PPP的相关参与方及合同体系
PPP模式的特征是伙伴关系，即政府和社会资本之间的利益共享、风险共担与转移。
第一是伙伴关系。在PPP模式中，公共部门之所以和私营部门合作并形成伙伴关系，是因为双方存在一个共同的目标：在具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门以此目标实现自身利益的追求，而政府则以此目标实现公共福利和利益的追求。
第二是利益共享。私营资本追求符合法规的利益最大化，这是商业准则的基本要求。但是在PPP模式中，公共部门需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。主要原因是，大多数PPP项目都是带有公益性的项目，并且具有区域垄断性的特点。如果任由社会资本追求利益最大化，将会损害这一地区的社会福利。因此，PPP需要使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的合理投资回报。
第三是风险共担。在PPP项目中，政府与私营部门合理分担风险，从社会角度实现风险承担的优化分配。最优化的风险承担要求，不同风险由具备相对优势的主体来承担。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。比如，在隧道、桥梁、干道项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的，甚至全部的具体管理职责。
PPP模式涉及的政府部门主要包括项目实施机构、发改部门和财政部门。私营部门包括项目公司的股东、金融机构、建设单位等。这些机构通过一系列的合同联结在一起。这些合同构成了PPP的合同体系。
根据财政部的文件，政府与社会资本合作项目合同，是指政府方（政府或政府授权机构）与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP合作所订立的合同。除了项目合同，合同体系主要还包括股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
项目合同是最核心的法律文件，而项目边界条件又是项目合同的核心内容。边界主要包括权利义务边界、交易条件边界、履约保障边界和调整衔接边界等。其中，权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界应主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。PPP的实务操作
整体流程
一个典型的PPP项目包括四个阶段，分别为项目识别论证、项目采购、项目执行与项目移交。
1．项目识别论证
地方政府在其“十三五”规划及年度工作报告中，有关于未来一段时间内基础设施等项目建设的计划。这些计划被分配给有关单位负责执行，如市政类项目由建设局负责、污水处理类项目由环保局负责、道路类项目由交通局负责等。
地方政府的发改部门与财政部门通过征集这些有关单位的年度计划，根据投资项目统筹筛选，制订PPP项目推进的年度计划。拟定PPP项目实施机构及行业主管部门，经分管发改或财政的地方政府领导审批（有的地区还需要报相关委员会集体决策）后实施。各部门按照年度计划推进相关工作。如果PPP项目是由社会资本发起的，那么社会资本应向行业主管部门提交项目建议书。行业主管部门初审后，在发改部门或财政部门征集PPP项目年度计划时提出。
目前在中央政府层面，国家发改委与财政部分别出台了相应的PPP项目政策，对PPP项目进行监管。相应地，在地方政府层面，发改部门和财政部门也都有具体相关的执行政策。根据各个地方的具体情况，发改部门和财政部门负责的领域与发挥的作用也有所不同。相对而言，发改部门更多地负责基础设施类的项目，而财政部门更多地负责公用事业类的项目。但是，无论项目属于哪种类型，如果PPP项目涉及政府付费，那就需要财政部门进行相应的预算安排。有些地方政府在财政部门中专门设置PPP项目中心，来负责地区内与PPP项目相关的具体事项。
地方政府的PPP项目牵头部门对于行业主管部门报送的项目建议书、可行性研究报告进行评估。对于符合条件纳入年度计划的PPP项目，项目实施机构根据项目建议书、可行性研究报告及批复等审批文件，开展PPP项目实施方案编制。其中，社会资本发起的项目，由社会资本编制项目实施方案并提交项目实施机构。PPP项目实施方案经行业主管部门审查后，由行业主管部门向PPP项目牵头部门申报。PPP项目牵头部门组织国土规划、环保、行业主管部门按照相关规定对PPP项目进行联评联审。
通常，在项目的审批中，即使不采用PPP模式，大部分情况也都会涉及三个部门，即国土规划部门、环保部门和发改部门。国土规划部门主要审查项目是否符合土地利用规划和城市规划、是否具备供地条件以及是否有可配置的资源等，出具规划选址、用地预审的审查意见。环保部门主要审查项目是否有利于环境保护，项目对环境的影响是否可控，是否具有配套的环境保护主要措施等，出具环境影响评价的审查意见。发改部门负责对项目的必要性、合规性、工程建设规模、建设内容、总投资估算、组织实施要求和工期进度等进行评估，并综合各方意见给出批复。
对于拟通过PPP模式运作的项目，财政部门会同行业主管部门负责编制项目物有所值评价报告和财政承受能力评估报告，并出具审核意见。财政部对于物有所值评价报告和财政承受能力评估报告的出具有明确规定，以保证PPP项目在执行过程中不会出现大的偏差。根据规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出，占一般公共预算支出比例应当不超过10％。这一比例，有效地限制了地方政府利用税收为基础进行举债的行为。
通过审查的项目由PPP项目牵头部门提请分管的政府领导召开专题会议审核，同意后上报政府审定。PPP项目获得本级政府批准，可以视为成功发起。项目实施机构、发改部门、财政部门分别负责按上级发改部门、财政部门相关规定将信息录入传统基础设施领域PPP项目库、PPP项目综合信息平台等PPP项目库，并积极做好上级发改部门、财政部门征集PPP示范项目的申报工作。
在实务操作过程中，入库情况作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受PPP项目专项政策的重要依据。很多省级地方政府规定，未经上级（或省级）部门审核通过并入库的PPP项目，原则上不得通过财政预算安排支出。
2．项目采购
PPP项目实施方案批准后，指定的项目实施机构应按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等有关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式，择优选取具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本方。
国家发改委和财政部分别出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）等政策，对于编制PPP合同进行具体要求。项目实施机构在编制合同时，需要参照以上政策进行。
采购文件、采购结果以及拟定的项目合同应及时在政府采购信息平台、PPP综合信息平台及其他公开发行的媒体上予以公示（涉及国家秘密、商业秘密的内容除外）。公示期满无异议的项目合同由项目实施机构与中选社会资本方签署。通常项目合同约定，一旦进行项目运作的项目公司注册完成，项目合同的许多权利与义务由项目公司承继。同时，项目合同还对项目公司的公司章程及政府出资方等在项目公司的决策权力等公司治理方面的内容进行了规定。签订的项目合同和股东合同要上报发改、财政部门进行备案。
3．项目执行
为了有效地对项目进行管理，项目公司在PPP项目的所在地区注册设立，并且将公司行政管理、财务管理、核心业务管理等主要经营管理部门设在本地区。在很多情况下，地方政府根据需要指定相关机构或国有企业参股项目公司。政府资本方与社会资本方签订股东合同，明确出资比例和方式、收益分配办法、风险责任分担、退出安排以及公司章程重要条款等事项。涉及国计民生等重要领域的项目，为确保居民福利不受不当侵害，地方政府指定机构或国有企业通常要求在项目公司的治理结构中具备足够的影响力。
项目公司设立后，项目执行主要由其负责。具体包括以下事项。
组织工程勘察、设计、投融资、施工、监理、设备材料采购和运营。项目公司的社会资本股东方如果具备自行建设、生产或者提供并具备相应的勘察、设计、施工、运营业绩和资质的，可不进行二次招标，直接由项目与社会资本股东方签订相应合同。当前，很多PPP项目都由中建、中铁、中电建等大型建设集团作为社会资本方。这些机构具备相应的资质与很强的专业能力。由于项目方与社会资本股东方的合同属于关联交易，政府需要在项目合同中对这类合同的内容进行规定，并且参与协商和确定合同的具体条款，以保障项目公司中的政府及其他利益相关方的利益。
项目公司负责项目融资，包括股本金融资、夹层融资以及债权融资。在必要的情况下，社会资本方股东会对项目公司的融资提供担保等增信措施，以保证资金融通顺利进行。
在实际操作过程中，由于PPP项目的回报周期长，需要较为长期的资金；再加上目前很多金融机构对于单纯依靠项目本身的未来现金流的结构化金融技术相对比较陌生，因此大部分项目公司的债权融资，都有社会资本方股东提供担保。这种现状也使得PPP项目的准入门槛相对较高，很多自身信用评级水平较低的社会资本方，虽然在基础设施的建设与运营方面具备优势，并且对政府报出了有吸引力和竞争力的条件，但是却因为无法获得低成本的融资，而使得项目后续推进困难。
根据风险由具备相对优势的主体承担的原则，项目的完工风险通常由社会资本方承担。项目公司与社会资本方股东签订建设合同时，社会资本方股东保证按时履行项目建造合同义务，并且确保工程质量。为保障项目在运营期间的服务质量，项目合同会进行具体安排，通过保证金等方式予以确定。对于运营、维护和移交等关键条款的履行，还会根据实际需要，要求社会资本方股东提供明确担保。
在项目的执行过程中，PPP项目牵头部门整体统筹，行业主管部门和项目实施机构具体负责，共同开展项目的监督管理工作，确保项目有序运作，按期交付，并防止企业债务向政府转移。财政部门会同行业主管部门与项目实施机构，根据上级部门相关规定做好项目财政预算收支管理。有关合同修订、违约和争议解决等应遵循PPP项目合同中的相关约定进行合同调整、赔偿追索及争议解决。
4．项目移交
在PPP项目经营期满或发生合同提前终止的情况时，行业主管部门协助项目实施机构或地方政府指定的其他机构按照合同约定的移交形式（期满移交、提前终止移交）、补偿方式（无偿移交、有偿移交）、移交内容和移交标准，及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作，妥善做好项目移交。PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立承担偿付义务，不得移交给地方政府。
在发生PPP项目合作方退出的情况时，项目实施机构应会同行业主管部门制定退出方案，由PPP项目牵头部门提请分管的地方政府领导召开专题会议审核后报地方政府审定，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害，项目违约方应承担合同规定的责任。PPP项目的操作模式
PPP项目的操作模式主要分为外包服务类、特许经营类和私有化类三种，社会资本承担的风险依次递增。
1．外包服务类
社会资本仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费。在这类合作中，社会资本对政府提供服务属于纯粹的商业价值交换，不涉及项目收益和运营收益的分享，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。外包服务类主要有两种方式：委托运营（OM）和管理合同（MC）。
OM是指政府保留存量公共资产的所有权，而将公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，并向社会资本或项目公司支付委托运营费用的项目运作方式。社会资本或项目公司不负责用户服务。OM方式适用于污水处理、体育场馆、市政管网等类型的存量项目。通常最佳的合同期限为10～15年。采用OM方式的优点是能够提升公共资产的运营效率，降低运营风险，同时政府还能保持资产的所有权；但是政府对运营维护的控制力降低，如果社会资本运营效果不理想，政府重新介入运营环节的成本较高。
MC是指政府保留存量公共资产的所有权，将公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府向社会资本或项目公司支付相应的管理费用。MC方式适用于水厂、污水处理、垃圾处理、道路维护、公园维护、景观维护、停车场等类型的存量项目。通常最佳的合同期限为10～15年。采用MC方式的优点是能够提升服务质量与运营效率，节约成本。同时政府还能保持拥有所有权。但是，公众有可能不赞同服务外包，而且社会资本方对公众需求变化的应对能力较弱。社会资本没有严格按照协议提供服务，将会导致服务成本大幅上升。政府部门对于资产的控制力下降，难以轻易改变这种局面，重新介入对协议进行重组，则需要花费巨大的时间成本和金钱成本。
2．特许经营类
政府授予社会资本（或项目公司）特许经营权，社会资本（或项目公司）通过实际控制的资产对外提供特许服务。在特许经营期满之后，项目资产移交政府。在这种模式下，社会资本对项目的参与程度高于外包类。社会资本通常要承担项目的投资或运营的职责。在此过程中，政府和社会资本共担风险。同时，政府部门需要平衡社会资本的收益和地区居民的福利之间的关系。特许经营通常有BLT、BTO、BOT、TOT与ROT等几种模式。
BLT（建设——租赁——转让），是指社会资本（或项目公司）负责项目的融资和建设管理，在项目建成后租赁给政府，由政府负责项目运行和日常维护，社会资本（或项目公司）通过向政府收取租金来回收项目投资并获得合理回报的运作模式。租赁期结束后，项目所有权移交政府。BLT适用于地下综合管廊、智慧城市、市政绿化、道路、安置房等类型的新建项目。合同期限通常少于15年。这种模式可以解决项目建设过程中政府的财政压力和建设资金不足的问题。但是，在租赁期间，政府不持有项目公司基础设施资产的所有权，对于基础设施及其服务的控制力减弱，在极端情况下（如项目公司破产或是遭遇司法诉讼），提供的服务易受到影响。另外，租赁交易过程中的资产评估难度较大。在租赁期间，如果需要维修或是更新设备以保证服务水平，但是设备租赁合同没有事先约定，那就有可能带来协商的困难或增加政府的成本。
BTO（建设——移交——运营），是指社会资本（或项目公司）为公共设施融资并负责其建设，完工后再将公共设施所有权移交给政府，随后政府再授予其经营该设施的长期合同。BTO适用于水厂、污水处理厂、垃圾填埋场等类型的新建项目。合同期限通常少于15年。在这种模式下，政府能够利用社会资本的项目建设专业经验，节约成本支出。同时，政府可以设定服务水准和绩效标准，并可以终止契约。从政府改变协议的难度来看，这种模式可以避免法律、管制和民事责任等，降低了难度，但是，如果出现破产或者绩效表现不佳，政府希望终止协议并接管项目时，在移交环节，政府的购买成本可能也比较高。从社会资本方的角度来看，在这种模式下，政府的行为弹性较大，有可能致使社会资本不能获得合理的投资回报。
BOT（建设——运营——移交）或BOOT（建设——拥有——运营——移交）是指社会资本（或项目公司）承担新建项目的设计、融资、建设、运营、维护和用户服务责任，合同期满后项目资产及相关权利移交给政府的运作模式。BOT或BOOT适用于公共设施项目如大坝、水库、仓库、养老院以及交通设施建设项目如公路、铁路、桥梁、隧道、港口、机场、城镇供热等类型的新建项目。最佳合同期限为20～30年。
在BOT或BOOT模式下，基础设施建设由社会资本投资，建成后，政府通过定期支付污水或垃圾费等费用的方式获得基础设施提供的服务，可以避免项目建设期的巨额支出。这种类型的项目，通常能够面向使用者收取费用，有稳定的来自非财政的现金流作为保障，项目的风险较低。社会资本能够发挥自身在特定领域里的专业能力，项目运营效率有望提高。但是，在期限较长的情况下，政府和社会资本方对于基础设施市场前景和价格趋势的把握难以精确，因此通常需要在协议中确定调价机制或一个合理的投资回报率。调价机制为后续履行协议带来了不确定性。如何把握民众福利与社会资本方利益的平衡，是一个难题。合理的投资回报率难以把握，而且如果事先确定投资回报率，那么项目公司能够轻易转嫁成本给使用者或者政府，将会影响其提升运营效率、降低成本的激励。
TOT（移交——经营——移交）是指政府部门将存量资产所有权有偿转让给社会资本（或项目公司），并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权移交给政府的运作模式。TOT适用于供电、供水、供气、通信等类型的存量项目。最佳的合同期限为20～30年。通过TOT方式，政府可以盘活城市基础设施的存量资产，提高基础设施的运营效率。另外，通过吸引社会资本投资于已建成的基础设施，政府可以获得资金用于其他基础设施建设。由于项目已经建设完成，因此不存在完工风险，从而大大简化了PPP项目运作的复杂程度。
ROT（改建——运营——移交），是指在TOT模式的基础上，增加项目改扩建内容的运作模式。社会资本负责对基础设施资产改扩建和运营管理，运营期满后再将全部设施无偿移交给政府。ROT适用于公立医院改制、水电站改造、水务设施改造升级、体育场馆设施改造等类型的存量项目。最佳合同期限为20～30年。在ROT模式下，政
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