作者：于之倩 著
出版社：社会科学文献出版社
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地方政府与公共教育：以财政分权为视角试读：
摘要
财政分权已成为世界性趋势，其中中国的分权程度一直居世界前列。中国的财政分权具有独特性，主要表现为经济上的分权与政治上的垂直管理体制，而地方政府行为很大程度上由财政分权体制决定，受到经济和政治的双重激励。地方政府成为推动地方经济发展的发动机，带来了高速的经济发展。地方政府行为主要表现为地方政府竞争与政府治理。为了争夺有限的资源，地方政府纷纷展开竞争。与此同时，地方政府改善政府治理以提高资源配置效率。教育是民族振兴和社会进步的基石，兼具经济和社会价值。具有准公共品属性的公共教育可保证公民获取能力所及范围内最大程度的教育，是个人和国家发展的需要。政府承担着合理配置公共教育资源、保障公共教育有效供给的责任。本书试图研究在中国式财政分权体制下，地方政府行为与公共教育供给间的内在关系，考察地方政府行为如何作用于公共教育供给及对公共教育供给的影响。
随着财政体制的改革与变化，地方政府在不同阶段所展现出的行为特征随着其效用函数的改变而发生变化，而地方政府在公共教育供给上占据主导地位。本书在理论机制中基于新制度经济学的理论框架，分析了财政分权下地方政府行为取向与公共教育供给的传导机制。地方政府作为没有获得完整产权的产权主体，出于争取完整的产权以不断积累资本的动机而展开竞争。又因受到政绩考核机制的影响，地方政府一味追求经济增长而忽视了公共教育供给。而制度变迁的外部性为财政分权下地方政府的利益提供了制度保障，加强了其展开财政竞争的刺激，导致在竞争过程中出现非理性竞争行为，进一步造成公共教育供给的缺失。此外，地方政府为了降低提供公共教育的交易成本，提高配置资源效率，会努力提高政府治理水平，这样做能够有效改善公共教育供给。本书通过理论模型的构建，论证了地方政府的竞争行为不利于公共教育的供给，而地方政府治理能改善公共教育供给。
实证研究支持上述结论。第四章首先利用2005～2011年中国31个省（自治区、直辖市）的面板数据，借助SBM方向性距离函数对公共教育供给的效率进行测算，得出公共教育供给的效率及导致其无效率的因素，其中高等教育是导致公共教育供给无效率的主要因素。本书进一步对高等教育供给效率进行测算和分解，对导致高等教育供给无效率的主要因素——高校科研产出，进行效率测算分析。通过区域间的比较，发现中部地区的公共教育供给及高等教育供给效率最优，东部地区次之，西部最后，而在高校科研产出效率上，东部地区最优，中部次之，西部最后。其次在测算得出供给效率的基础上，实证检验财政分权下地方政府行为对公共教育供给的影响。结果表明，在全国层面，地方政府竞争与公共教育供给呈高度负相关，反腐败力度指标的系数显著为正，而财政负担率则为负，表明地方政府竞争行为对公共教育供给有显著的负面影响，而政府治理则能有效改善公共教育供给。通过区域间的比较，发现东部地区的地方政府竞争对公共教育供给的影响最明显，中部次之，西部最后，但东部地区在政府治理方面的影响不明显，中部地区的反腐败力度和财政负担率对公共教育供给的影响最明显，西部居中。在进一步回归检验地方政府行为对高等教育供给及高效科研产出的影响中发现，检验结果同公共教育供给大致相同，其中差异主要表现在财政负担率对高等教育供给的影响不显著，而地方政府竞争与高校科研产出效率影响不显著。
关键词：财政分权 地方政府行为 公共教育
Abstract
Fiscal decentralization is popular all over the world，and that of China is more significant. The characteristics of fiscal decentralization in China are the decentralization in economy and the direct management in politics，and local government under the constraint of fiscal decentralization is affected by both the economy and the politics. Local government focuses on the local economic growth，and government behaviors mainly involve the local government competition and the government management. In order to occupy more resources，local government started to compete and improve the government management to raise the allocation efficiency. Education is the basis of national development with social and economic values，while the public education as quasi-public goods makes the residents get the maximum education. Government has the obligation to allocate educational resources and supply enough public education. This paper aims to study the relationship between the local government and the public education in China’s fiscal decentralization，and explores how the local government affects the public education.
As the development of the fiscal system in China，the behavior characteristics of local government change in different stages，and the public education is one of the most important components. On the basis of the new institutional economics，we explore the mechanism between the local government behavior and the public education. Due to the imperfect property right，local governments started to compete to get the whole property right. Additionally，due to the achievement assessment，local governments preferred to raise the economics，but ignored the improvement of public education. Furthermore，the externality of institutional change offering the institutional protection to the local government under the constraint of fiscal decentralization makes the government competition more serious. It is found that there is the non-rational behavior during the period of competition，and the deletion in the public education becomes serious. In order to improve the efficiency of public education，government tried to reduce the cost of public education and improve the quality of government management. Based on a theoretical model，we found that the local government competition undermined the public education，while the local government management improved the public education.
To evidence the results mentioned above，we use the SBM directional distance function to measure the efficiency of public education and explore the sources of inefficiency for 31 provinces in China over the period of 2005-2011. It is found that the higher education is the major source to the inefficiency. Furthermore，we explore and decompose the efficiency of higher education，and it is found that the university research output is the major source of the efficiency of higher education. With a comparison among different areas，the middle area has the higher efficiency scores in both public education and higher education，and the east area is the second，while the west area is the weakest. In terms of the university research output，the efficiency score of the east area is the highest，while that of the middle area is lower，and that of the west is still the worst. On the basis of the measurements above，we analyze the effect of local government behavior to the local education under the constraint of fiscal decentralization. We classify one appropriate proxy variable for the local government competition，and the effort against corruption and the financial burden rate are employed for the local government management. The effort against corruption is positive significantly to the public education，whereas the financial burden is negative to that，and it implies that the local government management could improve the efficiency of public education. Regarding the areas，the influence of local government competition in the east area is the most significant，and that of the west area is the worst. However，the influence of local government composition in the east area is not significant，while the effort against corruption and the financial burden rate in the middle area are the significant to the public education. Furthermore，we explore the effects of the local government behavior to the higher education and university research output. It is found that the financial burden rate is not significant to the higher education，and the local government competition is not significant to the university research output.
Keywords：Fiscal Decentralization；Local Government’s Behavior；Public Education第一章导论第一节 研究背景与问题
在人类社会已经步入知识经济时代背景下，知识与技术凝聚的人力资本竞争成为当前各国竞争的主要表现。而知识和技术的发明与应用及人力资本有效开发的关键在于教育。教育对经济增长和社会福利具有重要影响，教育事业利国利民，兼具经济价值和社会价值。一方面，教育是国民获取发展机会和取得相应收益的基础，能够提高个人在人力资本市场上的价值。教育是否有效供给直接关系到一个国家国民的素质。教育的有效供给是一国国民知识、技能、修养、竞争能力及发展机会等得以有效保障的前提，也是其立足于社会，发展和提升自我的关键要素。教育的有效供给从根本上决定了社会财富分配中个人的相对份额。另一方面，教育是国家经济发展水平和国家综合竞争能力的决定性因素，是国家发展和国力强盛的根本。国家对教育的投入属于人力资本的投资，有效的人力资本投资是培养经济和社会发展所需要高素质劳动者的前提，是国家经济发展的核心驱动力。全球化趋势使各国之间的竞争更加激烈，而国家之间的竞争归根到底是人才的竞争，教育则是其关键。教育对促进个人的发展、国家的强盛乃至推动世界和平和全人类的发展，都起着至关重要的作用。
当今世界正面临着大发展、大变革和大调整，经济全球化趋势以及世界多极化格局正在深入发展。随着市场经济体制的改革、发展和不断完善，中国经济取得了傲人的进步——“中国奇迹”是有目共睹的。目前，中国GDP总量已上升至世界第二。在改革发展的关键时期，在确保经济建设稳步健康发展的同时，需要全面推进政治、文化、社会等方面的建设。在全球国际化趋势深入发展下，人口、资源和环境的压力与日俱增，加快转变经济发展方式迫在眉睫，提升国民综合素质和培养创新型人才日益重要和紧迫。中华民族的伟大复兴，中国未来的发展，关键靠人才，基础在教育。教育是民生之基、立国之本、强国之路，是民族振兴和社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中提出，强国必先强教，优先发展教育、提高教育现代化水平，对实现全面建设小康社会奋斗目标、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有决定性意义。
保障公民最大限度地获取能力所及范围内的教育是公共教育的职责和价值取向，是个人更是国家发展的需要。公共教育是为社会公众服务的教育，可在提高人力资本积累的前提下提升劳动生产力，从而推动经济发展。按照公共经济学的定义，公共教育属于准公共品，具有正的外部性。公共教育作为一种紧缺资源，其投入对社会分配与国家财政支出的结构有着直接影响，关乎国民共同分享国家发展成果，甚至社会公平问题。由于教育具有准公共品的属性，因此难以找到有效的价格体系来对其消费进行控制，与市场机制配置资源的结果存在差异。这一矛盾使公共教育资源不能仅仅依靠市场来解决。公共品不同于私人产品，其消费带来的效用不能在消费者之间分割。具有非竞争性和非排他性的公共品一旦供给，则对其的消费不会影响到其他人的消费，故其应当由政府来提供（张国庆，2005）。戴维·H.罗森布鲁姆（2002）也提出，无论人们的需求多么大，都缺乏购买公共品或准公共品的诱因，个人提供该种产品是不可能的，此时，政府在分配过程中便扮演了不可或缺的角色，承担着重要的责任。公共教育的供应也应主要由政府来承担。早期对政府干预教育的研究可追溯到亚当·斯密。他对于政府供给教育做出了开创性的研究，从教育外部性以及教育公平的视角论证了政府供给教育的合理性。弗里德曼提出了政府必须干预教育的两大理由，其一是教育的外部性，其二是教育对受教育者个体的约束作用。使公民个体平等地享有追求自身发展的权利，实现教育公平，进而使社会平等，无疑是政府首要的职能目标。
对政府行为的研究，视角有很多，例如宪政改革、法治建设等。除此之外，中央政府与地方政府之间的关系也备受国内外学者关注。在经济学界，财政分权理论无疑是研究中央与地方政府之间关系最具影响力的理论。许多国家考虑的是如何更好地分权而不是是否分权的问题（Taillant，1994），财政分权已然成为世界性趋势。以“金砖四国”为代表，几乎所有大国都选择“分而治之”的发展道路。然而，需要指出的是，财政分权并不必然带来经济增长。世界各国经济发展的事实表明，许多依靠分权治理的国家有着截然不同的经济绩效，绩效好坏取决于地方政府行为的取向。Qian和Weingast（1996，1997）指出中国取得高速的经济发展，策略是分权。中国分权程度很高，居世界前列，地方政府在经济发展及公共品供给上，都起着主导作用。分权式改革为中国经济转型奠定了基础，促进了经济体制结构的改变，有助于效率的提高，从而加快了经济增长（王永钦等，2007）。中国的财政分权具有自身独特特征，表现为经济上的分权与政治上的垂直管理体制。傅勇和张晏（2007）将这种经济分权与政治集权总结为中国式分权的核心内涵。
中国地方政府行为及公共部门效率在很大程度上是由财政分权体制决定的。地方政府受经济和政治双重激励，成为推动地方经济发展的发动机。中国式分权不仅为地方政府提供了财政激励，还构建了一种政府治理模式。因此，政府行为表现为政府竞争和政府治理。为争夺有限的资源，地方政府行为表现为政府间的为增长而竞争，如税收竞争等。政府竞争对中国经济的增长发挥着重要的作用（朱恒鹏，2004）。同时在竞争过程中，受“用脚投票”机制的影响，地方政府为了提高资源配置的效率，进而积极改善政府治理，规范政府行为。然而，地方政府为推动地方经济的发展，寻求一切能够带来投资的来源和采取各种方式加快经济发展的热情是不多见的（周黎安，2007）。与此同时，可能产生地方政府行为扭曲。虽然对公共品进行投入能够提高社会福利，但在以地区生产总值为政绩考核标准情况下，地方政府对基础设施建设、招商引资以及改善投资环境等方面兴趣浓厚，而忽视了公共品领域，例如公共教育，致使城乡之间及地区之间的收入差距持续扩大，公共事业缺失公平的现象越来越严重。一方面是经济的高速增长，基础设施及投资环境的日益改善；另一方面是教育等公共领域的矛盾日益增加。
人口多与现阶段的经济发展水平是中国公共教育发展的现实瓶颈。如何在现有财力等客观条件有限的情况下使公共教育供给效用最大化，进而努力实现教育机会均等及教育公平是当前中国地方政府面临的最大挑战之一。综上所述，本书试图研究在中国式财政分权体制下，地方政府行为如何作用于公共教育供给及对公共教育供给的影响。本书将基于新制度经济学的理论框架，探析地方政府行为与公共教育供给的内在关联，运用DEA分析方法测算公共教育供给效率，并分析导致其无效率的因素，进而采用实证方法验证地方政府行为与公共教育供给之间的关系，从而深层次分析地方政府行为对公共教育供给的影响，并进行区域差异分析。第二节 文献综述
国内外经济学者对分权、政府行为以及公共教育三者间的研究内容非常丰富，逻辑框架较多且各有侧重，还有一些文献研究的主题具有交叉性。考虑到行文的脉络清晰及可控性，本章试从财政分权理论与公共品理论及地方政府行为的相关研究成果，具体考察本书研究主题——财政分权下地方政府行为与公共教育供给，并在相应处给出必要的评论。一 财政分权与公共品及公共服务
20世纪50年代以来，财政分权成为国家财政理论和实践中的重要问题之一。新古典经济学认为中央政府能够有效识别居民偏好，根据资源禀赋、经济中的产品及服务总量有效供给公共品，以实现社会福利最大化，该命题成立意味着地方政府没有存在的必要性，而现实中地方政府不仅存在，并且发挥着重要的作用，这一事实挑战了已有的理论。关于财政分权这一问题的讨论，国内外学术界的研究成果非常丰富。对财政分权的研究兴趣有诸多根源，首先，财政分权被广泛认同是提高公共支出的有效工具，尽管在分权过程中会产生一些政府政策所不期望的目的，例如地方政府间财政失衡和宏观经济的失调（Oates，1972；Bahl and Linn，1992；Guess et al.，1997；Spahn，1997；Burki et al.，1999；Shah，1999；Martinez et al.，2002；张恒龙、陈宪，2007；王文剑、覃成林，2008；龚锋、卢洪友，2009等）；其次，过去数十年间不同政治体制的发展中国家和传统国家大范围的中央集权的失败促使了财政分权的实施，财政分权通过将财政权力下放给地方政府，从而能够打破中央政府对经济的掌控（Brennan and Buchanan，1980；Ehdaie，1994；Weingast，1995；McKinnon，1997；Jin et al.，2000；林毅夫、刘志强，2000；张晏、龚六堂，2006等）。本节首先简述财政分权理论的演进过程，总结其核心命题、研究方法及对象的演变，其次综述财政分权的相关实证研究，最后分析财政分权与公共品及公共服务的关系，揭示其内在关联。（一）财政分权理论的演进过程
近几十年来，财政分权趋势在世界各国先后出现，财政分权理论的产生和发展日益受到经济学界和政治学界的重视。一般认为，财政分权理论是以美国经济学家蒂博特（Charles Tiebout）在1956年发表的《地方支出的纯粹理论》（A Pure Theory of Local Expenditure，Tiebout，C.，1956）为起点而逐步发展起来。自20世纪50年代发展至今，经历了两代财政分权理论，即第一代财政分权理论及第二代财政分权理论，揭示了财政分权理论在核心命题、研究方法及对象上的转变。下文综述了两代财政分权理论的相关命题和主要观点。1.第一代财政分权理论
以Tibeout，Musgrave，Oates及Stigler为代表的第一代财政分权理论，围绕着地方政府职能与公共品或公共服务的提供展开探讨。在“AMS”视角（Samuelson，1954，1955；Musgrave，1959；Arrow，1970）提出的对公共部门性质的基本理解（Oates，2005）下探讨，核心观点是认为财政分权可以克服公共管制中的信息缺损，降低信息不对称性，促使政府之间的竞争能够使政府财政决策更为合理，即满足地方居民的需求，从而改善公共品和公共服务的供给。同新古典厂商理论一样，此时的地方政府被视为“黑箱”，地方政府被假定是公共利益的维护者，以社会福利最大化为目标，能够有效解决公共品和公共服务在市场中的“失灵”。
Tiebout（1956）提出“用脚投票”的机制，在地方政府提供公共品和居民自由迁徙的前提下，居民用脚投票来选择地方政府以实现地方公共品完全竞争。他在代表作《地方支出的纯粹理论》中指出，居民为实现自身效用最大化，不断地迁徙以寻找到某地公共服务和所征收的税收组合最大化满足自身的需求，那么居民便会选择此地长久居住。如果把居民看成消费地方公共品的消费者，把税收看成地方的服务价格，那么居民迁徙选择居住地就是消费者在市场上选择产品，消费者不可能回避其在一个空间经济的偏好，其理论核心是建立在与私人产品的相似性上的。在这种机制作用下，地方政府的公共品供给可以实现帕累托最优，从而使资源有效配置。Stigler（1957）沿着这一思路，分析了地方政府存在的必要性，他认为地方政府相比中央政府更加熟悉当地的居民，对其需求和当地的情况具有信息优势，同时指出，当地居民具有自主投票的权利，能够根据自身偏好选择相应类别和数量的公共服务或公共品，所以地方政府的存在能够提高资源配置的效率。Musgrave（1959）不仅分析了地方政府存在的合理性，同时分析论证了中央政府存在的必要性，在其分权模型中，强调应该根据公共品的受益范围来确定由不同层级的政府提供。地方政府根据当地居民的实际需求，提供相应有效的公共品，实现帕累托效率，并且指出中央政府存在的必要性，因为中央政府承担着全国性公共品供给的职责，对其配置、分配和稳定发挥着统领的作用，同时对整个社会经济的稳定至关重要，在这方面，中央政府相比地方政府单独完成更为有效。在此基础上，Musgrave还提出了最佳社会结构模型，在效率和公平的原则下求解最佳的公共服务供给水平。Oates（1972）通过模型研究了最优分权的条件，假设公共品的消费涉及全部地域的全部人口的子集，且提供该公共品的成本对于中央政府及地方政府都相同，则地方政府能够提供帕累托最优的公共品供给量，而中央政府则不能满足地方选民的需求，通过比较中央政府集中供应公共品和地方政府分散供应的效率，提出了著名的分权定理，认为财政分权下的地方政府能够更有效地配置公共资源，提高公共品供给效率。Oates（1993）假定若地方政府能够对选民的福利做出回应，即通过提供满足居民需求偏好的公共品或服务用以交换居民愿意承担的税收，则分权能够提高决策效率。他们对财政分权理论做了大量的规范性研究，奠定了坚实的理论基础。2.第二代财政分权理论
随着财政分权在实践中的发展，第二代财政分权理论将研究重心从公共品转移到地方政府行为及经济增长。到20世纪90年代中期以后，越来越多的学者开始关注财政分权的负面影响（Keen et al.，1996；Goodspeed，2002；Bardhan，2002；Bucovetsky，2005；Rodden，2006）。与第一代财政分权理论的假设前提不同，不再认为政府是仁慈的，会自觉提高公共资源配置效率，满足居民真实偏好从而提高公共品供给效率。第二代财政分权理论的基本假设已经发生了根本变化，显示出不同的视角和结论，将政治因素和激励机制等引入政府财政关系中。Brennan和Buchanan（1980）在公共选择理论视角下分析公共部门，提出政府官员同经济人一样，追求自身利益最大化，则可能在政治决策中寻租，损坏社会福利，为了限制政府的这种行为，只有对其进行分权，通过各级政府间的竞争来实现约束效力。Qian和Weingast（1997）指出传统的分权理论没能考虑分权带来的问题，利用公共选择理论和委托代理理论，研究地方政府在提供公共品和服务时，应当将政府官员自身激励问题考虑在内，如果缺乏对地方政府官员的约束，官员则会为了自身利益而可能出现寻租行为。Weingast（1995）发现财政联邦主义对英国和美国经济发展起到促进作用，提出了“市场保护型”的财政联邦主义。此后Qian和Roland（1998）通过模型的构建证实了类似结论，在市场保护型的财政联邦主义体制下，跨地区政府间的资源流动提升了机会成本，造成资源浪费。这种情形通常来源于效率相对较低的地区，因此，财政联邦主义有助于防止预算软约束，改变了地方官员的激励。
第一代财政分权理论演进到第二代财政分权理论，可以看出是理论的重心从地方政府合理提供公共品的视野，转变为财政分权激励地方政府推动转型和经济增长。已有一些公共经济学家诸如Oates（2005）和Weingast（2006），对财政分权的研究进行了整理和总结，发现第一代财政分权理论大多是规范性研究，侧重研究的对象和内容，假设政府是仁慈的，其目标是社会福利最大化（Musgrave，1959；Oates，1972；Rubinfeld，1987）。而第二代财政分权理论则侧重的是研究的方法和视角，强调官员的激励作用，政府并不是全然为社会福利最大化，而是有了自利动机（Brennan and Buchanan，1980；Qian and Weingast，1997；Garzarelli，2004；Oates，2005）。财政分权激励地方政府转型是第二代财政分权理论研究的制度背景，这一背景中涉及的财政、经济、政治及市场环境等因素都是第一代财政分权理论看不到的，或者是假定都是完善的，没有考虑到这些问题。第一代财政分权理论研究地方政府间的财政关系，强调转移支付体制的重要性，认为其可以缓解财政分权下的横向和纵向财政失衡。而第二代财政分权侧重的是政府激励，地方政府发现经济增长能够带来更多的税收，则地方政府向增长型转变的激励就会增强，进一步使地方政府提供公共品，促成私人资本回报率的提高，增加了税基。第一代与第二代财政分权理论从研究对象和内容及方法与视角上的转变，拓宽了研究范畴，将公共经济学引入了更加多维丰富的领域。（二）财政分权的相关实证研究
在财政分权实施的过程和结果中发现，财政分权可能对经济、政治和社会等其他诸多方面产生影响。例如财政分权可能会影响经济增长，财政分权同政府之间的关系，包括腐败、政府规模等。下面对相关的实证研究做简要综述。1.财政分权对经济增长的影响
早期对财政分权与经济增长之间关系的研究较少，比较少的文献通过效率、宏观经济稳定、公平对财政分权和经济增长之间关系进行建模分析（Martinez-Vasquez and McNab，2003），而关于多大程度的分权化水平对应怎样的经济发展水平的研究较多。涌现出许多衡量财政分权程度的文献，例如地方政府的收入或支出占中央政府财政的比例，通常与经济发展水平（通常用人均收入来衡量）成正相关（Musgrave，1959；Oates，1972；Pommerehne，1977；Kee，1977；Bahl and Nath，1986；Wasylenko，1987；Panizza，1999）。提出关于公共财政的政府三大目标，即有效配置、收入再分配和经济稳定，财政分权对于经济增长的影响则通过这三个因素实现。Oates（1993）认为不应该单一地解释财政分权与经济发展之间的关系，即财政分权程度越高（越低）导致经济发展越快（越慢）。近期对于财政分权与经济增长关系的研究文献不少，却未得出一致的结论。
有的学者认为财政分权能够促进经济的增长。Xie等（1999）通过建立最优经济增长模型实证分析了美国财政分权与经济增长的关系，发现美国当时的财政分权程度符合经济发展的需要，能够促进经济增长。类似的，Akai等（2007）利用美国的数据同样证实了该假说。Thiessen（2000，2003）和Eller（2004）研究证实了财政分权的中间程度假说在OECD国家是可行的。Desai等（2003）研究发现苏联解体后，财政分权对俄罗斯的经济恢复具有积极作用。在中国，Ma（1997）用平均留成比例作为衡量财政分权的指标标准，研究分析了财政分权与中国经济增长的关系，发现财政分权能够促进中国经济增长。Lin和Liu（2000）则利用1970～1993年中国省级面板数据分析了财政分权对人均GDP的影响，研究发现财政分权提高了经济效益，能够促进经济的增长。张晏和龚六堂（2006）研究发现，无论是在东部还是在中、西部地区，财政分权都能改善中国经济增长。温娇秀（2006）则利用1980～2004年中国省级面板数据对中国财政分权与经济增长的关系进行研究，采用随机效应回归方法，实证研究了不同阶段财政分权对经济增长的影响，发现总体上财政分权促进了经济增长，且经济增长存在显著的区域差异。分税制改革后，地方政府面临着两方面的压力，一方面是硬化了地方政府的预算约束，从而使财政支出压力增大；另一方面是各地方政府间“非进即退”的竞争压力，地方政府在面对压力的情况下，不得不通过扩宽收支途径，介入地区经济发展，因此各地呈现出以地方政府为主导的转型经济模式（王文剑和覃成林，2007）。周业安和章泉（2008）利用1986～2004年中国省级面板数据发现财政分权对中国经济的增长确实有促进作用，但同时发现财政分权也是引起经济波动的重要原因。范子英和张军（2009）发现财政分权能够促进中国经济增长，但政治激励的单一性及经济激励的有偏性，导致产生负面的产出。王韬和沈伟（2009）对中、印财政分权与经济增长的关系进行了实证研究，结果表明，20世纪90年代末至今，中国的财政支出分权促进了经济增长，而财政收入分权则阻碍了经济增长，印度的财政收入及支出分权均对经济增长有正面影响。此外，Oates（1995），Huther和Shah（1998），Yilmaz（1999），林毅夫和刘志强（2000），Ulrich Thieben（2001），乔宝云（2002），张晏（2005），Iimi（2005）以及Ding（2007）等均发现财政分权与经济增长之间呈正相关。
有的学者则认为财政分权会阻碍经济的增长。Davoodi和Zou（1998）研究发现，发展中国家财政分权与经济增长的关系是负向的，而在发达国家则不存在。类似的，Woller和Phillips（1998）也发现在发展中国家二者呈负向关系。Zhang和Zou（1998）考察了中国的情况，采用1978～1992年的数据实证检验了中国财政分权与经济增长之间的内在关系，结果表明二者呈现负相关关系，发现20世纪80年代的财政改革并没有带来经济的增长。沈伟（2008）借助1982～2005年中国省级面板数据分析了分税制改革前后财政分权与经济增长的关系，结果均显示财政分权对经济增长的关系显著为负。Carrioni-Silvestre等（2008）发现财政分权对经济增长没有影响，同时发现在西班牙呈现出显著的负相关。Li等（2009）的实证研究结果也认为财政分权并不是导致中国经济高速增长的原因。2.财政分权对政府规模的影响
财政分权对政府规模的影响的研究最初是以Brennan和Buchanan在1980年提出的利维坦假说为起点，他们认为，政府是为了追求经济利益最大化，从而追求自身的权力与规模，而财政分权将刺激地方政府间展开财税竞争，起到有效遏制政府规模扩张的作用。随后许多学者试图检验利维坦假说，但也没有一致的结论。
Oates（1985）先后利用美国和跨国的截面数据对财政分权和政府规模之间的关系进行探究，得出的结论表明二者的关系不是显著确定的。Marlow（1988）则利用美国的时间序列数据对财政分权与政府规模之间的关系进行实证研究，他用政府总支出占GNP的比例来衡量政府规模，用财政分权和其他两个控制变量对其进行回归，结果与Oates（1985）的结果不同，财政分权同政府规模的关系是负向的。Grossman（1989）发现财政分权确实使美国的政府规模减小，但转移支付也使政府数量增多。Jin和Zou（2002）利用32个工业发展中国家的面板数据得到类似的结论，他们发现财政支出分权导致政府规模增大，而财政收入分权则相反。总体而言，他们的研究结论支持了利维坦假说中财政收入分权的部分，而拒绝了支出分权的结论。Stein（1998）对南美国家进行了研究，发现分权导致政府规模的增大。近期对于财政分权与政府规模的研究范围在扩展，Rodden（2003）研究转移支付对于财政分权与政府规模的影响，同时还考虑了许多政治和制度因素，他发现财政分权使政府规模减小，但是政府规模会因为地方政府的转移支付而迅速扩大。Neyapti（2010）研究了财政分权与公共借款之间的关系，发现财政分权能够减少赤字，这与De Mello（2000）的研究结论相反。孙群力（2009）考察了中国的情况，利用1978～2004年全国28个省市的省级面板数据，实证分析了财政分权对中央及地方政府规模的影响，研究发现，财政分权与地方政府规模呈正相关。3.财政分权与政府腐败的关系
还有一些研究对财政分权与政府腐败之间的关系进行了探索，Huther和Shah（1998）通过实证分析得出，财政分权能够改善地方政府的腐败行为。Fisman和Gatti（2002）发现收入和支出的分权能够减少腐败。Arikan（2004）也用模型说明了财政分权能够减少腐败行为，并且检验得出，财政分权程度与腐败现象成反相关。Enikolopov和Zhuravskaya（2007）发现当财政分权同国家政党结合起来时，政府治理指标能够得到改善。Kyria和Roca-Sagales（2011）发现OECD国家的财政分权对政府质量有正面的影响，尽管存在地区选举和多级政府将影响减弱。
相反，Tanzi（2000）认为地方政府比中央政府更容易发生腐败行为，管理水平也不及中央政府。Treisman（2002）发现任何腐败和财政分权相关的控制变量都非常敏感。并且Dreher（2006）发现在低收入国家，财政分权同一些关键治理指标的改善是一致的。黄君洁（2006）实证分析了中国的情形，研究发现财政分权程度越高，政府官员的腐败问题越严重。吴一平（2008）采用中国省级面板数据实证检验了财政分权对腐败的影响，研究发现，无论采取何种分权指标，结果均表明财政分权与腐败存在显著的正相关，财政分权恶化了腐败问题。（三）财政分权对公共品及公共服务的影响
公共品及公共服务具有外部性的特征，因此需要由政府来提供，财政分权的出发点即提高公共品的供给效率，使公共品更能满足当地居民的需要（Tiebout，1956；Oates，1972），这也是财政分权理论的源头。
传统的财政分权理论植根于政治上的联邦主义，认为分权提供的公共品和公共服务更具优势，通常认为在“用手投票”和“用脚投票”双重机制的共同作用下，能够有效提高公共品及公共服务的供给效率，保障诸如教育、卫生、医疗等方面的社会福利水平。如前文所述，Tiebout提出的“用脚投票”，假设有大量的地方政府且各地方政府的税收体制相同，各地无利益外溢，人口流动自由等，各地居民可以根据自身的偏好，自由选择相应的税收和公共服务组合，从而选择居住地，使各地方政府不得不提高公共品和公共服务的效率。“用手投票”是由Oates提出，他认为居民可以根据自身偏好通过投票的方式显示出来，若居民不能根据公共品及公共服务而自由流动，则地方政府为了获取政治选票也会努力提高公共品及公共服务的效率。加之分权下的地方政府竞争也促使地方提高公共品及服务的效率。财政分权让地方政府拥有了对资源配置的优势权（Dethier，1999；Bardhan，2002），地方政府在提供公共品时，比中央政府更加了解地方信息，对于人员调配、实施过程，都能更好地配给，从而改善公共品和服务的效果（Collins and Green，1994；Robalino et al.，2001）。Dethier（1999）提出财政分权能够使地方政府得到居民的监督，从而使决策结果更加合理。Besley等（2003）从政治经济学的视角，证明了财政分权能够提高公共品供给。此后，也有大量学者通过实证证明了财政分权有利于提高公共品和公共服务的效率。Simone考察了巴西的财政竞争与公共品供给的关系，发现财政竞争对教育并没有明显的负面影响。Zhuravskaya（2000）指出财政分权给俄罗斯带来了教育、卫生等公共投入的增加，Faguet（2004）利用玻利维亚的数据研究发现，分权有助于提高人力资本和社会服务的公共投资。西方国家的财政分权与地方政府之间的竞争对提高公共品支出水平有着正面的影响，美国及部分发展中国家的经验证明了这一结论（Habibi et al.，2001）。
在实践中，大多数发展中国家的表现却并不尽如人意，财政分权对地方政府提供公共品和公共服务产生了负面的作用。地方政府为了吸引资本流入，竞相降低税率（Zodrow and Mieszkowdki，1986），使地方政府供给公共品偏离最优水平。Triesman（2000）发现在发展中国家，地方政府提供公共品时会考虑收入分配及反贫困等因素，从而不能很好地发挥效率原则。Dmurger（2001）认为财政分权导致地方政府将资金倾斜到生产性投资领域，从而忽视了公共品领域的建设。Bardhan（2002）认为地方政府和中央政府在管理水平、人员素质等方面存在差距，分权可能造成公共品和服务供给效率下降。Cai et al.（2005）提出当地方在初始禀赋差距过大的情况下，落后地区容易放弃努力，使地区间分化程度加剧。
在中国，财政分权是否起到提高公共品及公共服务供给效率的作用呢？West and Wong（1995）发现中国的财政分权导致在教育、卫生方面的财政支出减少，贫困地区更为凸显，从而使当地福利状况受损。周黎安（2004，2007）指出分权下中国各地方政府在GDP考核机制下热衷于招商引资来推动地方经济的增长，从而忽视了教育、卫生等方面。Zhang（2003）和Hoffman（2004）指出分权后，中国的教育等公共品的整体效率水平都较低。黄佩华和迪帕克（2003）认为财政政策没能有效发挥作用，即未能有效为公共卫生筹资及补偿，是造成公共卫生被削弱的主要原因之一。平新乔、白洁（2006）考察了财政分权背景下，财政激励对地方公共品供给满足当地真实需要的敏感度的影响，也指出了中国的财政分权仍然存在的一些问题。一是规模巨大的预算外收入会扩大地方政府的规模，从而加重当地居民和农民负担，二是地方政府预算外支出的规模效应递减，三是城市化水平和地方政府对城市维护方面的支出负相关。张恒龙、陈宪（2007）通过对各省份外商直接投资与公共支出项目的相关性分析中发现，地方政府更愿意配置公共资源于基础设施项目用于改善投资环境，从而挤占了卫生、医疗、交通等公共服务支出。张军等（2007）运用经验数据证实了财政分权对诸如基础设施等公共品有促进作用。傅勇（2010）实证分析了财政分权对非经济性公共品的影响，研究结果表明财政分权与非经济性公共品呈负相关。相关文献得出的结论是，财政分权对于经济性公共品或者说是“硬”公共品有着促进作用，而对于非经济性公共品或者说是“软”公共品有着阻碍作用。
从以上分析可以看出，近期国内外学者对财政分权的相关实证研究硕果累累，大多从财政分权与经济增长、政府规模及治理、公共品及公共服务等关系的角度进行研究。财政分权与公共品提供效率理论研究及实证分析还不够丰富，作为财政分权理论的源头和核心内容，无疑是对财政分权与公共品这两大理论研究的欠缺。在中国，大多数研究认为财政分权对公共品及公共服务效率的提高起到消极作用，指出了财政分权在中国存在的一些问题，在实证分析中对于财政分权的指标的选择大体分为两类，即财政收入类指标及财政支出类指标。在研究中对于财政分权指标的选取也众说不一，但单一的指标往往又不能全面描述财政分权的真实水平，因此，选用财政分权的指标用于研究其对于公共品及公共服务的影响一直没有很好的解决办法。二 财政分权与地方政府行为
财政分权将预算责任等财政权力分割给各地方政府，地方政府成为独立的利益主体存在于组织中，形成了一种平行组织结构。分权为地方政府提供了财政激励，从而推动经济的增长与转型，规范了政府行为，提高了政府治理水平，与此同时，地方政府为了争夺有限的资源而展开激烈的竞争，表现为中央政府与地方政府之间的纵向竞争和地方政府间的横向竞争。Albert（1996）则认为联邦制国家中政府之间的竞争还包括政府内部部门之间的竞争。本节首先综述了财政分权下地方政府行为的表现特征，其次结合了中国的情况，讨论了中国式分权下地方政府的行为特征。（一）财政分权下地方政府的行为特征
一方面，许多学者研究表明财政分权可以规范政府行为，提高政府治理水平，改善政府运行效率。财政分权使地方政府拥有了更多的税收、转移支付等财政权力，能够根据地方的偏好提供符合地方居民需求的公共品和公共服务以及制定优惠的税率等，在“用脚投票”的机制作用下，居民可以根据自身偏好自由选择最优的居住地，实现帕累托最优，即传统的财政分权理论所揭示的。Weingast（1995）和Montinola et al.（1995）认为财政分权意味着经济代理人有能力离开腐败的地方，从而使政府行为得到规范。Inman and Rubinfeld（1997）及de Mello（2000）认为财政分权加强了社会资本，加深了政治参与程度。Seabright（1996）和Tabellini（2000）做了案例研究，发现能够通过地方政府官员的行为对其进行有效的奖惩。World Bank（2004）表明权威中心的竞争结果降低了政府没收财富的风险。Besley and Case（1995）、Baicker（2005）及Martinez-Vazquezand and McNab（2003）发现选民在进行选择时会参考其他地方政府的行为来评价本地政府的行为，同时政府会根据选民以其他地方政府为标尺而效仿和改善本地区的政策，在此过程中，地方政府提高了运作效率。
另一方面，地方政府容易受地方经济利益的影响（Prud’homme，1995；Tanzi，1996；Bardhan and Mookherjee，2000），财政分权使地方政府为争夺资本陷入竞争之中，地方政府公共支出结构扭曲，导致提供公共品或公共服务的效率下降，对社会总福利会产生负面的影响（Zodrow and Mieszkowski，1986；Wildasin，1989；Wilson，1991；Keen and Marchand，1997）。较为典型的是地方政府间的税收竞争，为了争夺资本，地方政府竞相降低税率，由于未考虑低税率的外部性，决策最终使地方福利受损。类似的，地方政府为了招商引资，吸纳外部资本，纷纷投入资源改善投资环境等，在地方财政收入既定的情况下，对投资环境等的改善必定挤占了其他公共品及服务的投入，也给地方福利带来负面影响。Prud’homme（1995）和Tabellini（2000）进一步研究发现地方政府行为没有中央政府行为的指导性强，从而产生不良影响。World Bank（1999），Fukasaku and de Mello（1999）认为如果支出和收入的流动功能不能清晰地在不同层级的政府间分配，财政分权可能导致弱的问责制和政府治理。（二）中国式分权下地方政府的行为特征
与西方发达的市场经济国家财政分权不同，如美国、俄罗斯等，财政分权伴随着的是政治上的联邦主义，政府竞争对上级负责，而中国的地方政府间竞争面临着经济上和政治上的双重激励，中国式的财政体制表现为经济上的分权与政治上的垂直管理体制。
经济上的分权激励了地方政府在竞争过程中改善政府治理，提高资源配置效率，追求经济的发展。中国自20世纪80年代的财政体制改革到1994年的分税制改革大大提高了政府配置公共资源的效率，促使了地方政府发展经济，称改革开放以来形成了“市场保护型的财政联邦主义”，为中国高速的经济发展奠定了基础，推进了改革进程（Qian and Weingast，1996，1997）。Qian and Roland（1998）通过构建软预算约束模型，证明了类似结论。Qian and Xu（2000）从组织结构形式的角度出发，认为中国M型的层级结构有利于加强中央政府对地方政府官员的约束力。他们一系列的研究表明，财政分权导致地方政府间的竞争可以有效阻止政府无效率的行为，从而避免地方政府预算软约束。Shleifer（1997）和Zhuravaskaya（2000）认为中国实现经济繁荣的关键是财政分权对地方政府的财政激励。寇丹（2011）运用马克斯·韦伯的官僚制理论框架分析地方政府行为，研究认为在理性官僚的激励和约束下，地方政府竞争能够有效改善政府治理。
与经济上分权始终伴随着的是政治上的垂直管理体制，在垂直的政治管制之下，其政府竞争对上级负责，形成一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏等，2005；王永钦等，2006）。财政分权作为改革的结果，导致地方政府横向财政竞争及与中央的纵向财政不均等（张恒龙、康艺凡，2007）。Berkowitz和Li（2000）研究发现，中国地方政府关于税权的界定较俄罗斯的地方政府更为明确，从而以此来解释两个国家的经济绩效之间的差异。Blanchard and
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