作者：竹立家,杨萍,朱敏
出版社：中信出版社
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重塑政府：“互联网+政务服务”行动路线图. 实务篇试读：
前言
站在“新常态”的时代背景下，面对“再平衡”与改革的双重课题，中国，这一处于经济社会急剧转型期的国度，正在通过实施全新治国方略、提升政府治理能力，逐步解除各种风险的困扰——这里的提升对象，包括上到整个国家层面的领导力，下到各级政府的治理能力。与此伴生而来的全新考验，也促使政府从理念到行动都必须有所改变。
与其说是“改变”，不如说是“重塑”。一
在中国改革与发展的新时期、新阶段，中国的国家治理水平面临着国际国内两个方面困难的考验，这极大地增加了中国社会转型的艰巨性和复杂性。众所周知，国际方面主要是全球化和信息化的冲击。要使中国成为开放世界的一个重要组成部分，我们必须面对国家间权力重组和再平衡的全新课题，也必须应对全球化和信息化所带来的国内现实的重大变化。国内方面则主要涉及传统习惯、文化观念、道德和政治价值、经济结构、社会结构、权力关系的变迁所带来的新的改革课题。这两个方面的课题对中国国家未来的领导力提出了全新的考验，即在一个不确定性的时代，给国家一个确定性的未来。
不言而喻，从谋划改革全局的角度来看，中国目前的现实形态纷繁复杂、千头万绪，无论我们愿意不愿意，社会结构性变动已经悄然而至，社会“层序结构”已发生了不可逆转的变化，我们正面对着一个全新的问题现实。这要求我们的国家治理结构或领导国家的方式也必须发生变化。从改革的价值和路径选择来看，人们的意见纷呈，价值观争论难以平息。首先要肯定这是好事，人们积极参与讨论本身就是一个国家政治文明进步的重要表现。但从历史哲学和政治哲学的高度来看，一个国家的领导力是在国家信仰的基础之上，建构制度的能力。因此，在论及现代国家领导力这一重大问题时，必须既要跳出就事论事的狭隘思维，又要避免僵化的教条主义思维；既要坚决防止因对现实描述扭曲而导致的“现实的不在场”，又要防止因理论解释不准确而导致的“理论的不在状态”，从而错失改革良机，加大改革成本。面对新形势和新的改革任务，改革要有新思维，改革谋划要有哲学高度。这就是说，国家发展战略和国家领导力的构建，必须以价值和制度建设为核心，从公正的价值和公正的制度两个方面夯实国家信仰基础。二
在当代世界，国家领导力的形成，主要取决于其所信奉的政治价值和道德价值对社会公众的吸引力，也就是社会政治文明的程度。社会的秩序与稳定是明确的意识形态引导的结果，同样，意识形态的混乱不但导致依据这种意识形态对现实的理论解释能力下降、没有说服力，使之成为欺骗或虚假意识，丧失社会群众基础；而且造成这种社会所追求的理性社会蓝图丧失吸引力，最终导致社会变迁能力和改革动力衰退，使个体和社会失去了发展目标和价值。特别是在社会转型期，意识形态的混乱更容易导致整个社会的价值迷茫，使社会危机内化为个人危机，从而引发社会矛盾与问题，致使社会团结、社会合作、社会凝聚力销蚀，导致国家运用已有的战略资源和经济成果的能力以及民众支持力的双重衰减，并最终导致国家领导力下降。
从人类文明发展史来看，社会重大转型期所形成的价值迷茫，往往是引发关于社会和个人发展价值争论的重要原因。无论是中国的春秋战国时期，还是西方的希腊化时代和启蒙时代，这种关于发展价值的争论都是非常明显的。一般来说，在社会转型期，社会公众对社会发展的价值探寻基本是沿着三个方向进行的：一是自我安慰地面向过去，在传统价值中寻找出路，这当然在变化了的现实面前没有出路；二是激烈地拒绝现实，敷陈改革乃至革命的思想，寻求新的发展价值；三是消极地脱离、逃避、远离社会，或听天由命，或我行我素，虚化价值的社会意义。
因此，在社会转型期，意识形态的明确性和核心价值的坚定性具有重大意义，是我国未来沿着改革道路奋然前行的基本前提，也是体现国家领导力的价值基础，是凝聚民心的基础性工程。毋庸置疑，当代中国的社会制度建立以后，国家的意识形态和核心价值，基本是通过宪法原则和价值表达出来的。宪法是全社会的政治价值共识，是社会制度构建的基本依据。我们知道，价值哲学，包括政治价值和道德价值，是一种实践哲学。换句话说，它的关键意义不是理论表述的完美无缺，而是在实践中的有效实现程度。国家领导力的重要体现，也主要表现为落实和践行宪法原则和价值的能力。在当今世界，社会主义与资本主义的竞争，主要表现为价值和制度的竞争，社会主义“公正民主”与资本主义“自由民主”的价值与制度安排的结果，将会对人类文明发展走向的选择产生重大影响。三
与传统的熟人社会主要讲道德不同，现代的陌生人社会主要讲规则，调只有人人都讲规则而不是只谈道德，社会才会向善有序，国家才能富强安宁。
通过制度或规则来规范人的社会行为，特别是权力行为，是一个国家或社会政治文明的重要表征。我们经常讲的所谓政治文明，其本质就表现为制度文明，是通过制度把权力关在笼子里。马克斯·韦伯在论及历史上的领导类型时，把领导类型划分为传统型、超凡魅力型、法制型，认为后两种是近现代议会民主制下领导权威形成的主要特征。虽然韦伯比较倾心于政党政治下的超凡魅力型政治领袖的品质，但他强调所谓的资产阶级议会民主，是把法制型和超凡魅力型这两种政治权威的优点结合在一起，是牢固的制度结构保证了国家持续的、稳定的领导权威或领导力。
中国的社会制度形态是人民民主制度。在此社会条件下，人民是权力的主体。宪法原则和价值保证了人民的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的基本权利。公共权力的运行必须始终是一个不断实现人民群众“权利”的过程，受人民群众的监督和制约。与西方社会不同，我们社会的国家领导力，最根本的体现就是人民是国家的主人，人民满意是国家领导力的基本体现。我们的改革与发展，就是一个逐渐把社会价值在制度上具体落实的过程。只有在制度上切实落实人民的民主权利，制度的刚性逻辑才会把我们的社会带入一个长治久安的境界，国家领导力才会得到充分体现。
改革是制度性改革。国家领导力主要体现在公共权力运行的质量上，运行的标准就是人民是否满意。因此，通过制度凝聚民心，从制度上限制公共权力的私化、贪腐、滥用、特权等人民群众看得见又极端不满的现象，用民主的方式规范公共权力，防止一些人以改革和组织的名义干坏事，败坏社会主义的声誉和执政党的威信，是社会制度改革的关键环节，也是国家领导力建设的重点领域。
而国家领导力建设必须要有明确的价值支持，并有在这种明确价值引导下的制度改革和建设能力。只有这样，我们才能建立一个人人心情舒畅、安居乐业的政治文明社会。只有实现了政治文明，才能建立当代社会的新秩序，也才能真正实现好和发挥好我们的优势，并有效防止“价值空置”和“制度空转”现象，防止已经存在的社会矛盾和问题积累、叠加和发酵，造成不应有的社会危机，从而错失改革良机。
因此，重塑政府，不仅仅是一种理念宣示，更应是脚踏实地的行动。竹立家第一章公共管理的更新换代
自古以来，公共管理涉及的内容无非就是统治者与被统治者之间的关系。在传统公共管理的观念中，政府扮演执行者的角色，起着主导性的作用，而人民则成了被统治者。传统的公共行政在当今社会衍生出了类似于合法性危机等问题。这些问题要求公共管理者解放思想，从传统公共行政向新公共管理、公共服务转变。这种转变不仅意味着公共行政的执行人要转变角色，还意味着公共服务的方式和方法也要转变。这种转变既是对新的公务员信仰的培养，也是对服务思维的转变，需要政府管理人员利用大数据体系、互联网工具等，重塑自己的知识结构与行为方式，获得新公共管理所需的各项素质。传统公共管理难以言说的痛
近些年，中国各地群体性事件频发，引起了社会各界的广泛关注。中国社科院法学研究所于2014年2月发布了《中国法治发展报告No.12（2014）》，梳理了14年来中国群体性事件的原因和解决之道。这项研究发现，在为数不多的官民矛盾引发的群体性事件中，公共权力运行的不规范是激化矛盾、诱发群体性事件的重要因素，如执法不当、拆迁征地等。权力滥用、不规范执法使公众与权力部门产生纠纷而引发群体性事件；还有就是有法不依、执法不严，甚至侵害他人合法权益等，由此引发了群体性事件。这些因素归根结底是地方政府权力运行不当，在民众心中丧失了合法性，最终导致矛盾升级。仔细来看，这些矛盾的形成与地方政府执政理念、执政能力有密切关系。正是因为传统的公共行政理念在作祟，所以才导致了一个又一个本来可以避免的问题不断产生。因此，传统公共行政及其产生的问题便成了我们有必要认真讨论的问题。什么是传统公共行政
探讨传统公共行政衍生的问题之前，很有必要对传统公共行政学做点介绍，以便让不了解这个概念的人，对此有个概念性的认识。往前追溯的话，传统公共行政学可以追溯到古希腊时期的柏拉图和亚里士多德，他们的专著中有一些关于公共行政学的知识。不过，他们提到的公共行政学知识还只是一些皮毛，不能算是真正意义上的公共行政学。
公共行政学真正作为一个学科始于洛伦茨·冯·施泰因（Lorenz Von Stein），经过托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）和弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow）等人的充实和发展，传统公共行政理论的大厦初步建成。他们认为政治与公共行政应该分离，即行政运作应不受政治干涉，两者应该各自有自身的功能领域。
一般来说，传统公共行政的形成有两大理论基础：一个是马克斯·韦伯（Max Weber）的官僚科层制理论，另一个就是威尔逊的政治与行政两分法。韦伯的科层制理论主要强调一种理性兼效率的工作模式，同时注重反对家长制的传统，提倡法规、权责明晰、专业化、契约以及理性精神。威尔逊的政治与行政两分法见于他的《行政之研究》中，如，其中一句话是：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。”
在传统的公共行政观念中，政府扮演执行者的角色，公民则是被管理的对象，社会治理和资源配置以政府一元为主导，管理的理念是中立原则和在科层制下追求效率。同时，传统公共行政理论认为，人是价值中立服从命令的行政人。随着学科的不断发展，传统的关于公共行政的理念也在不断地变化，并逐渐演变出新公共管理和新公共服务理论。尽管传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论在价值取向和理论基础等一些方面存在着诸多的不同，但这几个重要的理论都适应了当时社会发展的需要，对当时社会的发展和进步具有重要的作用。传统公共行政会衍生什么问题
在传统的公共行政中，一方面，行政容易被理解成为事务性、专业性的领域；与此同时，强调经济、效率、官僚体制和技术也被认为是传统公共行政理论的最大特点。虽然这种在传统公共行政下只追求效率的行政人的理念在一定的历史发展阶段能够促进社会的快速进步和发展，但是极易产生合法性危机的问题。
在马克斯·韦伯看来，统治是政治权威与民众之间的命令、服从关系，合法性则是一种信仰，“任何类型的统治即任何服从的基础，[1]都是一种有利于统治者和被统治者们的信仰——对威望的信仰”。此外，哈贝马斯认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。[2]哈贝马斯认为的合法性是一种“价值”，这种价值的衡量标准是人们对政治秩序的认可。从这两种说法来看，传统公共行政都很难获得完全长久的合法性，毕竟随着公民意识的逐渐觉醒，人们开始考虑自己是一个主体，是一个独立的个体，而不应该被统治，更不应该是一个只追求经济和效率的行政人。人们不再追求效率执政，而想追求民主执政，民主执政不存在所谓的“管理者”与“被管理者”，也没有官僚化的行政方式，没有对权威的信仰，这样合法性危机便产生了。
如今，合法性危机遍布欧美，民众的政治参与热情下降、投票率下降，反对政府的声音越来越多。这就呼吁当代的政府，应该建立良好的制度保障，放弃庸俗的官僚政治，用更加民主的方式执政。如今，各个国家都在重新审视政府的行政问题，审视的重心多半是如何结束僵化的传统科层制，建立和培养一个能够体现与代表公共利益、具有合法性基础、更具效率和责任的，同时也更具国际竞争力的公共行政模式。所以，放弃传统公共行政是大势所趋。政府规模为什么会扩大
最近几年，中国公务员规模呈现明显的扩大趋势，2008—2012年年底，公务员规模增加近50万人，达到了708.9万。公务员人数的扩张不禁引出一个非常严肃的问题：这是不是中国政府规模的扩大？从理论上说，这当然是政府规模的扩大。那么这里又引出一个问题：什么是政府规模扩大，如何理解？什么是政府规模扩大
传统公共行政及其守旧的行政观念，往往会导致政府规模不断扩大，从而出现各种社会问题。要了解政府规模扩大，我们首先要知道什么是政府规模。一般来看，政府规模的构成有三个要素：一是政府所辖的地域范围广阔与否以及其管理的人口数量的多少；二是政府所设立的机构组织数量的多寡；三是政府各机构组织设立的职位的多少。
总的来说，政府规模其实是指管理一定地域范围和人口数量的政府机关设立的组织机构和职位的数量。
当政府所设立的组织机构和职位的数量超过其所辖的地域范围和管理的人口数量所客观要求的数量时，我们便称之为政府规模扩大。政府规模扩大的两个典型表现是：政府设立的组织机构超过了实际所需要的数量；政府组织机构在数量不变甚至减少的情况下，政府所设立的职位增多。
政府规模扩大是一个全球性的难题，世界上许多国家在一定时期都会遇到类似的情况。政府规模的过度扩大会带来明显的危害，一方面，冗官冗费的产生，浪费了国家大量的财政收入，很多需要财政支持的地方，如教育、卫生、公共基础设施建设等，往往出现财政短缺的现象；另一方面，政府规模扩大还会引起政府机构组织臃肿，办事效率低下，严重的甚至直接关系到政府执政能力，最终影响政府的合法性。
政府规模扩大的危害如此明了，但是为什么还会出现政府规模扩大呢？这个问题值得我们深思。只有探究了问题的“来龙”，才能找到解决问题的“去脉”。政府规模为什么扩大
政府规模扩大的原因是多方面的，根本原因往往是生产力的发展。生产力发展带来更细密的社会分工，人们的生活内容和方式更加丰富，同时伴随而来的是不可避免的人口爆炸，这使得政府所需要管理的事务增多，政府需设置一些新的机关机构，以管理日益庞杂的社会，这就导致政府规模的扩大。此外，还有其他的具体原因，毕竟政府规模的扩大并非一日之功，而是多种因素相互作用的结果。
纵观世界各国，政府规模扩大的原因，既相似又相异，基本上都由各自的国情所决定，所以显得非常复杂。这里笔者以中国为例，简述中国政府规模扩大的原因，以期从特殊到普遍，更好地去理解政府规模扩大这一问题。
我国政府规模扩大的原因是多方面的，除却生产力的高速发展所带来的一系列变化客观要求政府规模扩大这一根本原因外，还有其他重要因素。
首先，“大政府”观念根深蒂固，政府的角色固化。改革开放以前，我国政府堪称全能型，掌管了国家和社会的一切权力。改革开放之后，随着经济体制改革的深入，政府机构也进行过几次调整，但收效甚微，根本原因在于，全能型政府的观念并未彻底改变，政府是对国家和社会的绝对掌控者，而非“守夜人”的角色。
这种略带僵化的思想影响着我国政府机构改革的政策和目标。在没有良好健全的制度约束下，很少有人对权力有很好的抵抗力，政府也一样。各国政府的权力都在悄悄追求着扩张，在制度不健全的发展中国家则表现更为突出。我国作为一个发展中国家，国家和社会面临的问题层出不穷，客观上需要政府管理的地方也相对较多，这就更加刺激了政府对权力的追逐，其表现就是政府规模的绝对扩大。
其次，“学而优则仕”、追名逐利的社会风气使然。我国有着悠久的历史文化，其中既有精华也有糟粕。我国自古就有“学而优则仕”的文化传统，人们普遍认为，有文化、有知识、有本领的人如果不去当官，他的价值就不能得到社会的认可。
这种“官本位”的思想对当今国人的思维方式仍然有着非常大的影响，表现在现实社会中就是：很多人或多或少都有做官的愿望，他们在日常工作和学习中所取得的成就，也往往以在这个行业担任职务的高低来评判。很常见的一个例子，一个企业如果经营良好，它的董事长就很可能调任政府官员，或冠以人大代表、政协委员等类似于官的称谓，甚至娱乐圈的演员、歌手也会为自己在官场上谋得一席之位而备感荣幸与自豪。这样的现象正常吗？这是值得我们再思考的。公务员人数增多一定是问题吗
政府规模扩大更多的是源于主观上的观念和意识上的原因。在这些复杂因素的相互作用之下，我国政府规模的改革之路并不顺畅，经过这么多年虽然取得了一定的效果，但最后政府规模还是在扩大，没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。但是，我们一开始讲的中国公务员人数增多的问题属于政府扩大，但不属于学理上的政府扩大。
认清这个问题，有两个概念首先要区分清楚，一个是我们说的“公务员”，一个是财政供养人员。所谓财政供养人员，就是常说的“吃财政饭”的，这其中包括700万公务员，也包括全额拨款的事业单位工作人员，例如教师、各类工勤人员等。也就是说，需要财政保障其收入的人，要远多于公务员。
如果以“官民比”衡量中国的公务员数量，或者用公务员与劳动人口的比例计算，中国公务员的数量都不算高。比如美国的政府雇员大约在2400万左右，而美国的人口大约是3亿。我们的公务员数量是700万，即便把事业单位人员、国企的高层都加在里面，就算有5000万人，用13亿一除，比例还是不大，这可能跟老百姓的直观感觉有所差别。
之所以老百姓觉得我们的公务员数量太多，甚至公务员给公众的印象就是“喝茶看报纸”，是因为我们的公务员岗位设置、职能分配合理性差，导致有的公务员不干事，有些事情没人干。通向新公共行政之路
自文艺复兴以来，人本主义思潮一直在社会各阶层蔓延，先是在艺术文化领域，后来蔓延到政治上层建筑，对西方社会政治治理影响比较深远。当前中国的政治治理也正在趋向人本主义化。社会人本化自然要求国家政治治理抛弃传统的公共行政，拥抱新的公共行政。如何深入理解社会人本化与新公共行政的出现及发展，是当代中国行政人员应该思考的问题。什么是社会人本主义化
社会的人本主义化是指以保护“人性化”，促进人自身自由全面发展为根本目的的一种思潮在整个社会的蔓延。人本主义情结其实古已有之，在我国，先秦时期就有“民为贵，君为轻，社稷次之”的民本文化，与当前的人本文化就有着异曲同工之妙。目前我们所说的社会人本主义文化主要是指起源于西方的人本主义精神。
一般来说，人本主义精神产生于14~17世纪的文艺复兴时期，这是当时西欧社会生产力发展、社会生产关系发生变化的结果，不仅对西方文化产生了深远的影响，同时也逐渐在全世界广泛传播。
文艺复兴时期的人本主义精神同当时的超自然的信仰主义（基督教的神学主义）相对立，当时的思想家们倡导解放人性，开放思想，去除基督教神学加在人们身上的枷锁。同时文艺复兴运动还宣扬“回到古希腊”，用人性反对神性，以人权反对神权，认为人应该是一种完全自然性的存在，人的本质属性就是其自然本性，而人的自然性就是对个人欲望的满足。人在现世有权利去追求自身的幸福和快乐，而不应该被束缚。
到了近代，德国哲学家路德维希·安德列斯·费尔巴哈首先把人本主义精神引入哲学体系之中。在他看来，人和上帝的关系是：人创造了上帝，而不是上帝创造了人；一方面人并不是上帝的创造，而是自然的结晶，自然界是世界上唯一独立的客观存在，而人又是自然界的一部分，所以其实人与自然界处在一个不可分割、紧密联系的整体之中。
此后，人本主义精神在西方不断发展，人们也对人本主义进行着新的思考。而今，人本主义精神不仅简单地关系着人们的思想观念，更重要的是它直接影响着整个社会的人文主义情怀。这体现在多个方面，政治上可以表现为人本主义的执政理念，以执政为民的心态去管理国家；在经济上，则可以表现为制定经济政策不是靠官员“三拍”（拍脑袋、拍胸脯、拍屁股），而是真正考虑人民的福祉，真正考虑如何提高人民的生活品质。人本主义精神已经开始在全社会蔓延，治理好国家要以人为本；管理好企业也要有好的人本文化，才能留得住优秀人才；个人更要有人本主义的情怀，才能融入人本主义的社会。可以说，尽管社会上不和谐的事情时有发生，但当前整个社会的总体趋势正朝着人本主义化的方向发展。这种人本精神经过几代人的发展，慢慢变得成熟。在人本精神的呼唤下，新的公共行政理念和实践慢慢浮出水面。新公共行政是何时出现的
公共行政学科的发展先后顺序，可以分为传统公共行政、新公共行政、新公共管理及新公共服务几个主要阶段。其中，新公共行政阶段是一个非常重要的阶段，具有承前启后的作用。
20世纪60年代之前的公共行政界基本上以传统公共行政为主导，主要遵循韦伯的科层制理论和威尔逊的政治与行政两分法，这个理论适应了当时工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求。但是，随着时代的发展，传统的公共行政理论逐渐力有不逮，一种新的公共行政理论呼之欲出。
到了20世纪60年代末70年代初期，以美国为首的西方国家开始出现了资本主义周期性的经济、政治和社会危机，关于政府亟须改革的声音不绝于耳，传统的公共行政理论随时可能崩塌。面对这种情况，西方公共行政学界开始审视整个学科的发展，一方面，他们开始发现传统公共行政理论的缺陷；另一方面，开启全新的视角来研究公共行政学当下以及未来的发展。这些举措引发一场新公共行政运动，并在此基础上形成了一个新的公共行政学派——新公共行政学派。它的主要代表人物就是H.乔治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）[3]以及德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）等人。1968年，在公共行政学大师沃尔多的倡导下，一群年轻的公共行政学者聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心，彻底反思传统的公共行政，探讨公共行政所面临的时代挑战和问题，研究公共行政未来发展的方向和愿景。这[4]次会议，标志着新公共行政理论和学派的诞生。
新公共行政理论的诞生标志着公共行政理论的发展进入了一个新的阶段。新公共行政学的出现是对传统公共行政学在扬弃基础上的发展，为西方国家的公共行政事业的进步提供了一个新的理论支持，然而，大多数情况是，政府并未支持新公共行政理论。美国前总统尼克松在竞选时，就很明确地反对新公共行政的价值和目标。新公共行政理论确实提出了许多新的理论模型，但没有提供真正具有可操作性的制度设计和安排。举个例子，新公共行政理论尽管不赞成政治与行政两分，但是另一方面也没有对政治和行政之间的冲突提出解决方案。另外，新公共行政理论主张在追求经济效率的基础上，要更加注重社会的公平，但它也没有提出如何才能促进社会公平。无论如何，新公共行政理论还是在西方公共行政理论进程中起到重要作用，此后的新公共管理及新公共服务等有关公共行政新的理论都是在此基础上发展起来的。如何应对公民社会的发展
公民社会的理念在西方古典时期就已经有雏形了，经过近代思想家的诠释和演绎及当代西方人的政治实践，已经相对成熟。但是，对中国来说，公民社会还只是一个概念，远没有落到实处。对有过数千年臣民文化的中国来说，吸取西方经验的同时，还应该针对自身的问题进行深入改革和调整，唯有如此才能建成有利于国家发展与进步的公民文化。何为公民社会
公民社会的概念由来已久，它起源于西方，可以追溯到文化灿烂的古希腊时代。先哲亚里士多德曾说:“人是城邦的动物”（或译为“人是政治的动物”），而“城邦的一般含义就是为了维持自给生活而[5]具有足够人数的一个公民集团”。公民的英文citizen，本来的意思是指属于城邦的人或组成城邦的人，也指有权参与公共事务的人。在古希腊的雅典还有直接参政议政的公民大会。城邦一方面是国家，另一方面又是社会，国家与社会二者之间的界限尚不明显，几乎是一体，但是当时社会却已经开始划分成了公民阶层和其他非公民阶层。
公民社会与政治国家的区分是在生产力发展到一定阶段才出现的。到了17~18世纪，近代公民社会理论正在形成。当时，自由资本主义开始在西方迅速发展，资产阶级成为一股新兴政治势力，开始登上历史舞台。当时的公民社会理论主要希望通过发展公民社会的力量，来反对黑暗的教权与王权的压迫，同时限制国家权力向社会的扩张，保障个人自由和权利的发展。约翰·洛克、孟德斯鸠、卢梭等资产阶级思想家相继提出了社会契约论以反对封建王权的君权神授思想。人们心中的公民社会，逐渐变成一个以新兴的资产阶级为主要构成的市民社会。这二者并无本质的区别，只是社会发展到一定阶段的不同称谓。这时，社会和国家也开始出现了分离，人们不再将二者混为一谈。“尽管市民社会与政治国家的分离过程从16世纪就已经开始，但是直到18世纪，一些思想家才认识到国家与社会的区别，并在此基础上提出了一些颇有价值的观点。柯亨和阿拉托在《公民社会与政治理论》一书中提到了这些思想家的贡献。他们指出，洛克虽然已经模糊地意识到政府与社会的区别，但未做进一步的区分；法国伟大的启蒙思想家孟德斯鸠和伏尔泰明确区分了政府和社会，并期望二者的分[6]离。”现代公民社会理论则是坚持政治国家与公民社会的两分法，强调公民社会应该与政治国家相分离，是独立于政治国家并与之相辅相成的存在。
马克思总结了前人的观点并加上自己的理解，认为市民社会并不是从来就有的，它是生产力和生产关系发展到一定阶段的产物，涵盖了政治国家之外的一切社会生活领域。他反对黑格尔关于政治国家与市民社会的关系的论述，认为市民社会是现代国家的基础，而非国家是市民社会的基础。马克思对市民社会的认识是对黑格尔市民社会理论的批判继承与发展。学界一般认为，马克思一方面是古典市民社会观念的终结者，另一方面也是当代市民社会观念的缔造者。之后有关市民社会理论的发展也几乎都是在已经确立的市民社会观念的基础上的发展。
到了当代，公民社会的概念进一步发展。“当代使用这个术语的大多数人所公认的主要思想是：公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家和社会分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保[7]护或增进他们的利益和价值。”
随着公民社会发展的日渐成熟，如何处理好公民社会与政治国家之间的关系，促进公民社会的成长被提上日程。各国的情况有所差异，处理的方式方法不尽相同，但是其实质大同小异。接下来笔者以中国为典型，就当下的公民社会的发展状况，以及国家如何应对居于领导地位的组织，做一些相应的阐述。如何应对公民社会发展
有人说，中国从来没有公民文化的传统，数千年的封建社会留给中国人更多的是一种“臣民”文化，而非公民文化。的确，在古代中国，在一个封建国家中，自皇帝之下便是臣民。臣民没有自己的权利意识，更缺乏主体性，他们重视亲情礼法、重视人治而轻视法治。但是，我们要明白，这种臣民文化是由特定的社会环境所造就的。如今，时代已经变迁，传统的封建文化尽管依然有残余，但是随着西方社会的自由民主思想的传入，经过一百多年的渗透，人们的思想观念一直在不断地变化。自新中国成立之后，尤其是改革开放之后，社会文化已经有很大的改变，传统的臣民文化几乎找不到生存的土壤，现在的年轻人更多的是喜欢追求个性，特立独行，主体意识之强较西方社会甚至有过之而无不及。伴随着中国公民文化的逐步深入人心和公民社会的不断成长，随之而来的问题也相应增多。如何处理好这些问题，促进社会的良性健康发展成为当前国家面临的一个重要的任务。
当前我国公民社会的建设尽管取得了一些成果，但是，社会主义市场经济体制还有待完善，这是建成良性公民社会所需的经济基础；另外，我国的民主和法制建设也并不健全，缺少了相应的对成型公民社会的制度保障；除此之外当然还有其他的很多问题。
针对我国目前的具体国情，要想在我国培育出健康完善的公民社会，应该做到以下几点。
完善经济制度。市场经济是与社会化大生产相适应的一种经济运行规则。市场经济的健康运行也需要一个完善的市场体系来保证。只有建立了完善的市场体系，市场机制才能通过竞争实现对资源配置的基础性作用，社会资源才能通过价值规律和供求关系的引导而实现资源配置最优化。完善现代市场经济体系，应该将一切商品化的生产要素都纳入市场体系进行公开地交换，在市场的调节和约束下进行市场主体之间的公平竞争。市场主体是市场经济活动中具有独立意志和利益需求的基本单位。中国市场活动的重要主体是企业，企业也是市场经济的基础。在中国社会转型过程中，要发展市场经济，政府就要培植市场主体，要让进入市场的个体都拥有通过正当途径获取财富的权利，拥有对自己所属的财物的支配权、转让权，要建立规范的产权保护制度。
制定法律法规。我国当前公民社会发展中最让人关注的是法治问题。只有当人民在法律面前真正实现了平等、可以借助法律武器维护自身利益的时候，人民才能真正成为我们今天所说的公民。法治建设要真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，而且要针对我们社会转型过程中所出现的问题，及时制定出相关的法律。法律体现公民意志，反过来，公民也应该增强法律意识，在社会政治生活中自觉地接受法律的约束。公民要善于使用法律作为武器来对国家权力进行制约和规范，从而保护自己的权利。权利观念涉及社会成员如何看待自身在社会政治生活中的地位和作用。公民社会应帮助社会成员树立权利观念，在社会政治生活中重视对政治参与权利的认同和维护，把权利看作是一种普遍性的存在；同时，鼓励社会成员对外来的非法侵害不再保持完全容忍的态度，应该勇于维护属于自己的合法权利。
发展民主政治。发展社会主义民主政治要扩大人民民主，保证人民当家做主。人民当家做主可以说是社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会是国家重要的权力机关，是人民实现当家做主的主要形式。加强人民代表大会在社会主义政治生活中的权威地位，是发展社会主义民主的重要方式。完善人民代表大会制度要加强和改善党对人民代表大会的领导；要正确处理坚持党的领导与人大行使职权的关系；要坚持民主集中制的原则，坚持社会主义法治。只有完善社会主义民主和政治，才能真正体现社会主义制度的优越性。
培养公民意识。公民意识是人类自主活动追求和理性自律精神的客观反映，是公民个人对自己在国家中地位的一种自我认识。它强调的是公民个人在社会生活中的责任意识、公德意识、民主意识等基本道德意识。作为一种社会意识的公民意识是在现代法治下形成的民众意识，表现为对公民作为国家政治、经济、法律等活动主体的一种心理认同与理性自觉。公民意识还包含公民对于国家和社会的责任感。公民意识主要体现在平等意识、参与意识、自主意识、监督意识、责任意识、法律意识、公共精神等方面。要促进公民社会的发育，首要的就是加强公民意识教育和培养。具体来说，加强公民意识教育就是要完善市场经济，培养公民的主体意识，加强公民的法律意识和道德意识教育，强化公民的权利和义务意识，让宪法所规定的公民的权利和义务成为公民生活的准则。
改革收入分配。正如党的十六大报告在谈到深化分配制度改革、健全社会保障体系时指出的：“理顺分配关系，事关广大群众的切身利益和积极性的发挥。调整和规范国家、企业和个人的分配关系。确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。坚持效率优先、兼顾公平，既要提倡奉献精神，又要落实分配政策，既要反对平均主义，又要防止收入悬殊。初次分配应注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配要注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。规范分配秩序，合理调节少数垄断性行业的过高收入，取缔非法收入。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者水平。”合理的收入分配方式，合理的社会阶层结构能够更好地促进社会发展，维护社会稳定。
支持公民组织。政府在各方面的扶持，是加快中国公民社会组织发展的重要条件。政府除了要为中国公民社会组织的发展营造宽松的社会环境，还应该主动调整政府与社会的关系，把一些公共服务职能交给社会去承担。改革开放，尤其是建设社会主义市场经济机制以来，中国政府职能发生快速转型，其间社会组织逐渐兴起。一方面，民间组织需要向政府谋求生存和发展的空间；另一方面，政府在社会治理方面需要社会组织担当监督和服务职能。近期来看，政府的主导地位不会改变；但从长远来看，社会组织的重要性将会不断得到加强，其自主性和自我管理能力会逐渐增强。双方合作的最佳模式是由政府对社会的单方面控制走向政府与社会共同实行的民主治理；最理想的状态则是政府为社会组织的发展和组织能力的提升提供制度支持，社会[8]组织协助政府进行社会公共治理。怎么看公共服务民营化
公民社会是相对独立于政治、国家的民间公共领域，其基础和主体是各式各样的民间组织，它是国家或者政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场经[9]济领域之外的民间公共领域。在当前，公民社会发展的好坏甚至已经日渐成为衡量一个国家政治发展健康与否的重要指标，而这个好坏的标准又取决于公民社会伙伴关系是否建成。这个伙伴关系具体来说就是政府与公民社会所要达成的一种和谐状态。公民社会的伙伴关系
公民社会是一把双刃剑，引导得当自然利国利民，能为建设和谐社会提供巨大的推动作用；引导失当的话，则容易发展成为影响社会稳定的因素。所以，建设一个可持续的公民社会伙伴关系显得尤为重要。
那么如何才能建成这样一个和谐有序的公民社会伙伴关系呢？既然是伙伴关系，首先，要建立一种机制，一种相对平等的机制，没有平等的思维何来伙伴的默契呢？政府和公民社会不应该是一种管理者与被管理者的关系，而更应该是相互合作、相互帮助的关系，因为它们应该是有着相同的终极目标的，那就是实现人的全面自由的发展。其次，合理转变政府职能，改变传统的“大政府”观念，可以将一些原来由政府承担的公共服务职能试着转移给公民社会组织。这样既可以弥补政府在某些公共服务职能方面的不足，又可以培育公民社会组织的发展。最后，要构建和谐的公民社会伙伴关系，一种成熟的公民文化必不可少。文化属于意识形态的范畴，文化是一种理论，理论可以用于指导实践，所以说，良好的公民社会文化必然能极大地促进公民社会伙伴关系的建立与发展。公共服务民营化的趋势
公共服务是指政府提供的以服务为主要表现形式的公共物品。公共物品是与私人物品相对应的一个概念，可以分多种类型，具有非竞争性和非排他性特征，主要由政府来提供，一般来说是不能有效通过市场机制由企业和个人来完成的。但是由于公共物品的特殊性，有时候，政府在公共物品的调节上并不一定能完全得心应手，这个时候就可以利用市场机制在提供某些公共物品上发挥作用。当然，政府的存在肯定是重要的，因为政府可以通过自身直接生产公共物品来实现对公共物品的提供；但是也可以采取民营化的方式，通过委托私人企业的间接生产方式来实现公共物品的供给。
随着时代的发展，社会的各种思潮也是此起彼伏，当前公共服务民营化似乎呈现出势不可当之势。公共服务的民营化究其本质其实是一种以政府为导向，以市场化为补充，以满足公众需求为标准的公共服务体系。它的目的是利用非公共部门打破政府对公共事务的垄断，引入有效的竞争机制，通过竞争促进公共服务质量不断提高。因为，[10]公共服务民营化的问题不在于公营对私营，而是竞争对垄断。
公共服务民营化确实有其积极的正面作用，但是总的来说，由于公共服务的公共性，公共服务式的公共物品的供给主要还是靠政府。民营化并不表示对政府责任的抛弃，一方面，政府需要保障民营化的系统有效运转；另一方面，政府还应牢记兼顾社会公平公正等问题，要保证公共利益不会因为民营化所带来的市场化运作而受到损失。所以说，政府在其中的作用还是非常重要的，总结来说就是：促进公共服务的民营化、顺应时代的大潮与构建一个健全的监管机制、对公共服务民营化进行必要的约束都是必要的。人的最终追求和新公共服务
自人类诞生以来，对人和人的发展问题一直未停止过思考。经过历代先哲们的探索，人们对于“人”的本质以及“人”的发展的认识也在不断加深，这是一个由简单到复杂、由经验到理性的过程。尽管这一进程是极为缓慢的，是历经沧桑的，但是却一直没有停下脚步，而是不断前进。如何看人的最终追求
人的自由全面发展是马克思主义关于社会主义最高奋斗目标的基本论述，是共产主义的理想，是人的最终追求。“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每[11]个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”
其实曾经有很长一段时间，“人的自由全面发展是社会主义最高追求”这一论断是被大家所否认的，因为可能在某些有些偏执的人看来，自由是资本主义的精神，是反动的。但是，我们更应该明白，人的自由观念并不附有所谓的制度属性，个人的自由发展符合人性发展的要求，资本主义追求自由，社会主义也可以追求自由。
然而要想实现人的自由全面发展不可能一蹴而就，必须具备一定的前提和条件。首先，人的自由全面发展从理想到完全实现，其前提是消灭剥削、分工和私有制；其次，实现人的自由全面发展，在现实的社会关系和观念方面需具备三个基础：生产力的高度发展、社会交往的普遍发展以及真实集体中的个人联合；再次，教育及其与生产等[12]社会实践的结合是实现人的自由全面发展的必由之路。
我们还应该明确：在建设社会主义的漫长过程之中，必须要充分地认识我国当前正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，不能盲目地追求所谓的超前。只有这样，才能真正在将来实现全体中国人民自由全面发展。新公共服务的兴起
新公共服务理论的提出是建立在批判官僚制行政和新公共管理理论的基础之上的，它是公共行政理论发展的又一个新的阶段。就像新公共管理与传统的公共行政一样，新公共服务理论在其兴起之初也是饱受争议的，众多的学者从不同的维度，用不同的方式方法对这个新兴的理论进行了研究。总的来说，新公共服务理论产生于下面三个大的背景。
首先，政治日渐民主化的趋势。20世纪90年代，伴随着公共部门的改革，同时，这一时期新公共管理理论运动在取得一定的成就之后陆续也遇到了不少的挑战，新公共服务理论就是在这样的大背景下应运而生的。这一时期，在“第三波”民主化浪潮的带动下，整个世界范围内的民主政治氛围发生了巨大的变化，民主和民主化的观念和行为方式再一次深入人心；同时，人们又把目光聚焦在了如何保障公民权利、如何维护公共利益上。所以，有识之士明白了当前迫切需要一种新的适应现实的理论来指导社会发展的新情况。丹哈特夫妇等在对新公共管理理论批判继承的基础之上，形成了新公共服务的理论和模式。
其次，世界经济一体化的趋势也愈发明显。随着世界经济发展速度的加快，各国的经济联系也越来越紧密，经济全球化似乎已经成了一个时髦的词汇。不仅世界各国之间交流的次数变得比以往要频繁很多，而且，国家与国际组织、国际组织与国际组织之间的合作也在增多，如何才能保持长久的合作成为理论家们开始思考的问题。随着研究的深入，人们逐渐发现服务意识的重要性，只有交流的双方都满怀着服务对方的意识，才能在国际市场上达到双赢。
再次，公权力的进一步下放。在公共行政领域的具体表现就是公共权力日渐分化。一方面，政府公共权力的范围在不断地收缩，某些权力实现了政府到非政府的转移，包括一系列国际组织和公民社会组织等。尽管这些组织掌握的权力依然不大，但是从一个侧面却说明了这些非政府组织在国家社会生活中的重要性大幅增加；另一方面，政府的公共权力直接面向公民的行政部门下放，公民也因此获得了更多的参政议政的权利。
新公共服务理论产生之后，对社会的发展起到巨大的推动作用。新公共服务理论在继承之前公共行政理论的基础上，主张在研究这一新兴理论过程中运用实证的、批判的和后现代的新式研究方法来提高公共行政学对当下的政治、经济和社会等一系列问题的关注度。之所以要重视公民社会的发展与公共利益的维护，加强政府与公民以及公民组织之间的沟通，目的在于提升公共服务的品质，提高公共服务的水平与价值，只有这样才能为民主的公共行政提供充分的空间。新公共服务理论所宣扬的是建立一个更加开放的组织结构以及多边磋商和决策机制，这样可以使社会的各个层面相对容易地进行相互交流与对话。可以说，关于新公共服务的理论内涵研究还是很值得我们继续深入探讨的，相信它对当前中国政府和社会的转型有着相当大的现实意义。行政新理念：服务，而不是掌舵
新公共服务的提倡者认为：对公务员而言，需要承担的一个越来越重要的角色是帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是[13]试图控制和为社会发展的新方向掌舵。在新公共服务理论的提倡者看来：政府在公共政策中更应该是一个参与者而非指导者，是服务者而非掌舵者。
政府之所以存在的主要目的是为社会提供公共利益和公共服务，但是这个服务不应是政府参与生产或垄断公共服务。按照这个意思来理解，政府的角色应该是利用其在社会很多领域占有控制地位的优势引领社会朝着更为健康的方向发展，为社会提供更多的服务，更多地考虑公共利益；但同时这些服务最好是由非政府组织生产出来的，政府只是作为一个分配这些服务的中间机构。
政府要具备健全的责任制度和完善的民主机制。这种责任不仅包括传统的社会责任，还包括一种社会价值的传播，对公民利益的最大维护。一个政府虽然不能创造一个社会，但是一个政府却能创造出一种统一社会视野下的公民文化。公民处在这样一个社会文化氛围之中，自然会认识到自己的政府是包容的和开放的，是一个负责任的政府，政府真正是为了满足公众的需求而存在的，是以公民的利益为其责任的核心的。只有这样，社会才能实现和谐与发展。
公共服务的对象应该是公民而不是顾客。新公共服务理论认为：政府与公民之间的关系应该是不同于工商企业与其顾客之间的关系的。虽然顾客和公民都是一群等待接受服务的人，顾客是接受工商业主的服务，而公民则是接受政府的服务；但是很明显，它们是不一样的，从本质上说，他们所接受的服务内容是不一样的，一个是提供产品，一个却是供给权利。
政府应重视人的发展而不只是盲目地追求生产率。在公共服务理论看来，生产率的发展只是发展的一个环节，发展的最终目标应该是人自身的发展。如果公共组织在执行公共行政时能在尊重人的基础上通过合作和共同领导的方式来运作，那么它们最终获得成功的机会就会明显增加。同时，新公共服务理论认为管理应该是人控制下的管理，生产率改进、生产工具的更新这些不过是外在的形式，人才是管理的根本。
从理论的层面来说，新公共服务理论在总结之前公共行政理论内容的基础上，提出了一种新的可供选择方案，体现了这一学科的进步，是公共行政理论发展的重要表现。有了新的理论的指导，公共行政部门所采取的行为方式将会有极大的不同。因为一套新的理论代表的是一种新的行政方法。如果我们假定政府的责任在于促进个人的自我利益，我们就会采取一套行动；如果我们假定政府的责任在于推进公民权、公民对话协商和公共利益，我们就会采取完全不同的另一套行动。[14]
新公共服务理论认为，公民在公共行政活动中具有核心地位。它在延续了西方民主政治传统的同时，又批判性地提出了一种新的公共治理规范模型。其中有许多可贵之处值得我们在当前打造服务型政府时学习。服务型政府是以公共利益至上为原则、为人民服务的政府。新公共服务理论给我们最大的启示是毫不动摇地坚持以人为本的执政理念，真正做到执政为民，一切为了人民。服务型政府不应仅仅体现在所谓的公共财政支出的多寡，也不是开空头支票、口若悬河地大谈增强服务意识，更多的应该是千方百计、想方设法地为公民、为社会提供更优质的公共产品和服务。
政府作为公共部门，决不能忘记自己的责任和公共行政的目标。现在是建立健全服务型政府的关键时期，要求政府要更加注重履行好公共服务的职能，要把更多的精力放在发展社会事业和解决人民生活问题上，把政府管理与公共利益、政府服务与社会和谐相结合，只有这样才能真正完成打造服务型政府的重要责任。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]