作者：王春光
出版社：社会科学文献出版社
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社会政策评论 2012年冬季号（总第三辑）试读：
编首语
中国的改革开放已经走过了三十多年，其间取得的成就举世瞩目。进入21世纪，种种迹象表明，以经济增长自然带动社会大众生活水平提高的时代已经结束，目前的核心问题是如何使经济发展的成果“普惠”社会大众。正因如此，自2002年以来，社会福利日益成为社会各界关注的议题，城乡最低生活保障制度、新型农村合作医疗、新型农村养老保险、城市居民医疗保险、农村义务教育等多项福利制度出台并发展迅速。这表明我国正在构建面向全民的社会福利框架。
然而在十年后的今天，中国社会收入差距仍然很大，看病贵和看病难问题仍然突出，不少农村地区的教育条件仍然很差，养老问题仍然没有缓解……之所以出现这种情况，跟我们出台政策的“问题”导向不无关系，也就是说一项政策的出台是为了解决某个具体问题，这就难免陷入“头痛医头，脚痛医脚”的肤浅路径。对于福利原则、理念和模式的讨论的缺乏，导致在社会政策的制定上缺少系统的、宏观的、全局性的视野，因此具体政策措施也是“支离破碎”的，失去了方向。
社会政策不仅是关于一个国家福利制度的设计，而且涉及国家财富的再分配，是对百姓福祉的预先设计和整体规划；社会政策同时涉及社会核心价值体系的构建，事关社会理想、社会公正的原则；社会政策探索的是经济发展的最终目的。因此社会政策不只是一系列具体制度的简单组合，而是一种关注如何建设一个理想社会的理念，以及实现这个理想的手段，因此对于其原则、理念、模式的探讨，事关中国发展方向。
我们编辑出版《社会政策评论》，试图吸纳国内外社会政策研究成果，以推动对中国社会政策的讨论和研究，更重要的是想为中国社会政策决策和设计提供强有力的理论和知识支持。每期的《社会政策评论》将会有一个明确的选题，尽管在选择文章的时候我们尽量保持客观，但是选题本身代表了编者的态度。我们认为对于福利原则、理念和模式的讨论是当下最为重要和最为迫切的，因此将其作为《社会政策评论》复刊的第一期选题。本期选择了十篇文章，除了钱宁关于社会福利学科方法论的探讨外，都是关注福利模式这一主题，希望能对读者有所启发，以及引发相关各界对这个问题的关注和讨论。
专题论文
[1]底线公平与福利社会
[2]景天魁摘要：中国能否以及如何建设福利社会？本文认为，按照底线公平理论建设中国特色福利社会，是一条最切实可行的道路。为论证这一观点，本文回顾了底线公平理论的形成过程，概述了底线公平制度结构、基本机制和原则，总结出底线公平福利模式的主要特点，认为据此可以实现社会保障的动态均衡，增强社会福利的自我维持能力，收到以较小成本获得较大福利、最大限度地防止福利依赖、大幅度地降低社会紧张度、在促进社会公平的同时保持社会活力等预期效果。因此，建设中国特色福利社会是社会建设的合理目标，是实现基本现代化的应有之义。
关键词：底线公平 福利社会 社会保障动态均衡 社会福利自我维持
我认为中国应该并且也可以建设福利社会。但是，我们有13亿人，人均收入水平很低，我们能够建设像欧洲那样的“福利国家”吗？这是一个很大的疑问。可是，反过来问，我们中国有13亿人，难道没有足够的智慧使我们找到并走出一条通向中国特色福利社会的道路吗？我从1996年以来不断探索这一问题，得到的结论是：按照底线公平理论建设中国特色福利社会，是一条最切实可行的道路。当然，这只是一种探索，可以并且希望有其他的各种探索，探索应该是开放的，每一种探索都可能各有长短，互相取长补短，最后就有可能得到正确的结论。一 底线公平理论形成的背景
不论是国内还是国外，任何一个理论，当要触及福利问题的时候都要陷入非常困难的境地。福利这个东西，缺少了不好，但过分了也不好。那些被称作“福利国家”的发达国家，纷纷陷入了福利危机。但是当它们遭遇危机之后，像撒切尔夫人、里根总统都曾试图对此进行改革，可改来改去，福利的基本框架都动不了，说明福利这个东西在老百姓那里有根。直到现在，虽然经过了经济危机、金融危机，欧美国家社会福利的基本框架却没有被撼动。
当我们探讨这一问题的时候，就面对一个核心问题：一方面，要提高社会福利水平，增加福利支出；另一方面，如何既防止西方所谓的“福利病”，又让社会保持相当的活力，也就是要处理好社会公平和经济发展之间的关系，这是一个鱼和熊掌能不能兼得的问题。这是所有讨论这一问题的人面临的最大的智力上的挑战。如果光顾一头，那就可能陷入福利危机；如果搞到另外一头，那就可能陷入社会动荡。社会福利与经济发展怎么协调，怎么结合？
1996年，我主持“中国社会保障体系研究”课题的时候，遇到的就是这么一个问题。我们课题组经过四年时间的研究写了一本书，叫做《基础整合的社会保障体系》。在中国建设社会保障也好，建设社会福利也好，必须在基础、基本层面，面向老百姓最基本的需求来解决问题。所以，我把它总结成六个“基础”和六个“整合”：（1）以最低生活保障线为底线，整合多元福利；（2）以卫生保健为基础，整合多层次需求；（3）以服务保障为基础，整合资金、设施、机构、制度等多方面保障；（4）以就业为基础，整合多种资源；（5）以社区为基础，整合政府作用和市场作用；（6）以制度创新为基础，整合城乡统筹的社会保障。
2001年这本书出版以后，我感觉我们这些做社会保障和社会福利研究的人，还是没能回答基本的理论根据问题。就是说，在中国搞福利，核心的理念是什么？理念的基础是什么？我们到底选择什么模式？很明显，欧洲高福利、高税收的模式在中国不可行。这一点大家都很明白，不单我们看得很明白，欧洲人也看得很明白，欧洲人自己也在改革，我们就更没有必要去照搬他们的模式。我们的路怎么走，首先就要弄清楚理念的问题，社会保障问题在中国的理论基础是什么？
2002年我应邀到吉林大学演讲，讲的就是中国社会保障的理念问题。我意识到要从社会保障最根本的社会功能出发考虑这个问题，在中国怎么实现社会公正，你就怎么实现社会福利。尽管当时还没有形成“底线公平”这一个基本概念，但是已经触及了这个问题。经过2003年的研究，到2004年，在第36届国际社会学大会上，我的主题演讲题目就是《论底线公平》，正式提出了“底线公平”的概念，这个演讲的基本内容此后摘要发表在《光明日报》上（景天魁，2004）。那么，为什么要提“底线公平”呢？“底线公平”这个词一开始很容易引起人们的误解。因为中国人的读音，“底”和“低”差不多，所以很多人以为底线公平就是低水平的公平。其实“底线公平”是指在福利权利上确定一致性的基础，在政府责任和市场作用之间找到一个界限。为什么要找到这样一个界限呢？因为，无论是欧盟国家，还是我国，所有在福利上出了问题的，就是界限没有划好。或者是政府大包大揽，完全靠财政，财政没钱就去借贷，形成了所谓的福利危机；或者完全听任于市场，忽视或者过分削减福利，社会严重不公平，导致社会危机。
譬如说农村的义务教育，在1985年以后，我们提出一个“人民教育人民办，办好教育为人民”的口号。义务教育本应是政府的责任，但在这个口号下，首先是中央财政不出钱了，接着，省级财政也不出钱了，最后要乡镇财政、村级经济去出钱。可是，20世纪80年代随着家庭承包责任制的确立，大多数乡镇财政已经没有什么力量了，最后义务教育只好由学生的父母出钱，义务教育已经完全谈不上“义务”了。这是教育方面出现的问题。根源在哪里呢？就是政府和市场的界限没有把握好。到了2000年左右，大家都感觉到这一问题的严重性，才改由中央和地方财政出钱。同样的问题也发生在医疗领域。看病也是这样，特别是农民，在农村合作医疗体系解体以后，看病完全要自己掏钱。再往后大家看到住房也是这样，福利分房停止了，所有人，不论穷富，都要到市场买房，结果又造成了很大问题。所以社会福利中的第一个大问题，就是政府和市场的关系到底要怎么处理？
第二个问题，就是在福利结构里面要不要分基础部分和非基础部分。社会是分层的，福利需要也是可以分为不同层次的。如果不做区分，或者全部由政府和社会负担，或者全部由家庭和个人承担，就谁也完全承担不了。我们可以在福利需要中，区分基础部分和非基础部分，政府承担基础部分，政府承担的部分不能有大的差别，差别大就摆不平了；非基础的部分由社会、家庭和个人承担，就可以采用市场机制，可以有差别。
第三个问题，是权利与义务的关系问题。1942年，著名的《贝弗里奇报告》就强调“权利和义务相结合”（贝弗里奇，2004：9）。你必须缴费，有劳动能力者必须劳动、必须工作，然后才能获得福利。这跟我们国家传统的生活伦理观念非常合拍。后来，马歇尔提出“公民权”，主张福利的获得是每个人基本的权利，无论有没有承担义务都有权获得福利（彭华民，2008：76）。在这种理念的基础上，在欧洲高福利国家，我们可以看到形形色色的社会现象。比如在伦敦的公园里，你会看到年轻力壮的人背着睡袋，在草地上睡懒觉，饿了到饭馆吃饭。钱是哪里来的？是福利金。在剑桥大学的商业区，每天都可以看到一些人在那里晒太阳，都是有劳动能力的人，不但他们本人有福利，连他们养的狗都有福利。这种现象是贝弗里奇当初所反对的。这就引出了另一个问题，在福利问题上权利和义务要不要结合，是否可以分开？在“公民权”的理念下，权利和义务是分开的，不缴费，不劳动，不对社会有任何贡献，也照样可以有获得福利的权利。当然，如果是一个残疾人、一个失去劳动能力的人，如果是一个儿童，或者是一个老人，这是完全可以的。但是，如果是年轻力壮、有劳动能力的人都这样做的话，那这个社会还了得吗？福利的来源就枯竭了。
这三个基础性的问题，是研究社会福利模式问题所必须回答的。然而，从欧洲国家搞了那么多年的福利研究来看，要想解决这些基础性问题，得到大家都认可的结论是很难的。而我们国家搞社会福利、社会保障研究，大多都是属于应急性的，是考虑具体的问题怎么办，失业了怎么办，医疗问题怎么办。搞了多年，还是没有搞清楚社会福利的基础理论、基本理念、基本模式到底应该是什么。二 底线公平的制度结构
我提出“底线公平”，就是想把这三个关系搞清楚。在一些涉及老百姓生活的基本需要问题上，政府应该管什么，市场和家庭、个人应该管什么？我们国家在计划经济时期有处理这个问题的经验和教训，进入市场经济时期以来，特别是20世纪80、90年代的社会保障制度改革，又走到另一个极端，有了许多新的经验教训。基于这些实践经验，我提出三件事，也就是有三项需要和权利，应该是政府必须承担的责任、必须把握的界限。这些事情政府哪怕砸锅卖铁都要保，都必须要做，我把它叫做“权利一致性的底线福利制度”。所有的人在这几件事情上都具有一致性的权利，这就是底线公平。这是无差别的公平，此外，底线公平还包括有差别的公平。
第一项是最低生活保障。为什么提出最低生活保障是政府必保的呢？我们至今还记忆犹新的是，1998～1999年，国有企业改革加大了力度，当时有几千万的国有和大集体企业职工下岗、失业。这些人怎么办？在那之前我们国家也有最低生活保障制度，但是最低生活保障金的来源，主要是靠地方财政，中央财政不出钱。然而，越是下岗失业人数多的地方，就越是地方财政困难的地方，叫这些地方自己解决低保的财政资金，那是无法做到的。当时，像沈阳铁西区，是老工业集中区，那里的工厂一片凋敝。解决这些地方的问题，中央财政必须出手。1999年中央财政拿出23亿元解决城市低保问题。此后几年，一年翻一番，到了2001年是92亿，此后达到一百几十亿，几年时间就把城市低保制度完善起来了。试想，如果在其他国家发生几千万职工集中下岗这样的问题，足以使几届政府倒台了，但我们国家没有发生大的社会动荡。这充分显示出这项制度在解决老百姓最基本生活问题上不可替代的作用。从2003年开始，我又积极鼓吹要在农村也建立最低生活保障制度。当时，很多人说我们国家农村贫困人口那么多，而低保是全部要财政出钱的，财政承担得了吗？那我们就计算，要在农村搞低保，到底怎么搞，到底需要财政出多少钱？最初我们测算，一百来亿就够了。经过多年努力，2007年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中宣布，要在全国农村普遍实行最低生活保障制度。
最低生活保障制度有什么社会功能呢？正像前述城市低保所显示的作用那样，它可以极大地、明显地降低社会紧张度。在市场经济情况下，收入差距不断拉大，社会贫富阶层之间的关系趋于紧张，甚至可以说是极度紧张，靠什么来降低紧张度呢？如能迅速缩小收入差距当然很好，但缩小收入差距往往需要比扩大收入差距更长的时间，那么，在收入差距一时难以明显缩小的情况下，主要就是靠低保制度。老百姓只要衣食无忧，轻易不会采取过激行为。我们中国社会福利建设中很成功的一个经验，就是以中央财政出钱解决老百姓吃饭问题为开端，开了以财政力量普遍地、制度化地解决民生问题的先河。过去也有面向特殊群体的福利救助、福利补贴，但面向全体国民、普遍化的福利制度是从这里开始的。
第二项具有标志性的制度是义务教育制度。每个人的基本权利中有一个与发展息息相关的权利，就是受教育权。中国虽然具有高度重视教育的文化传统，但是我国教育的平均水平，人均受教育年限在世界上仍是偏低的。近些年，我们虽然高度强调教育公平，但义务教育的城乡差距、地区差距仍然很大，东部大城市一个小学生的生均财政投入相当于西部省份一个小学生的生均财政投入的二三十倍。所谓的起点公平也好，教育公平也好，其难度是可想而知的。但是教育无论是对个人、家庭还是对社会，都是可持续发展的最重要的源泉。所以，在底线里面我们必须要满足所有人受教育的权利，特别是九年义务教育的责任，要由财政承担起来。
底线的第三个标志就是公共卫生和基本医疗制度。2003年“非典”危机，暴露出我们国家公共卫生体系太脆弱了。当时北京市郊区就像防备“鬼子”进村一样，每个村都设岗放哨，见到城里人就堵回去。城市之间也是这样，那时你到另一个城市出差，到了就先被隔离起来，关到宾馆十几天。为什么呢？就是改革开放以后，我们国家特别是农村基层的公共卫生防疫体系，虽然不能说完全瓦解了，但也是很脆弱的，经不起那么严重的传染性疾病的威胁。因此，公共卫生和基本医疗也应该成为政府责任的底线。
最低生活保障制度、义务教育制度、公共卫生和基本医疗制度就是我说的“底线公平”划分基础部分与非基础部分这条底线的界限，是政府责任和市场作用之间的界限。
那么，在这三件事情上，权利的一致性就是“底线”。超出这三件事情，其他的一些问题，其他一些更高的要求，可以通过市场手段，可以通过社会、家庭和个人来满足，那就是底线以上的部分。在底线以上的部分，也要讲公平，只是不是无差别的公平，而是有差别的公平，有差别的公平是另外一种公平，如多劳多得也是公平，市场竞争也得讲公平。底线公平，既包括无差别的公平，也包括有差别的公平，并不是只讲无差别的公平。这是我对社会公平做出的一种划分，划分的界线，就是以前述那三件事情、三个制度为标志的“底线”。
自从我提出“底线公平”这个概念以来，总有人把“底线公平”误读为就是低水平的公平。我相信他们肯定没有看过我的文章，当然，我没有权利，也不想要求别人来读我的文章或专著，但是，如果把“底”和“低”的字面含义相混淆，就想当然，望文生义，误读了我倒是小事，影响了学术批评的严肃性就不好了。
这种经历，确实促使我思考过，是不是要把“底线公平”换成一个不容易引起误读的词语来表达？我非常感谢一些同行给我的建议，例如，我在广东岭南大讲坛演讲时，广州大学一位教授（显然看过我的一些著述）当面向我提出了建设性的建议——可否把“底线公平”改称“基本公平”“适度公平”？我回答说，这些词语，我不仅反复考虑过，而且也用过。“底线公平”确实与“基本的”“适度的”意思相近。但为什么我不用“基本”或者“适度”呢？因为我觉得它们都是意思比较宽泛的形容词。我们在选择概念用语的时候，最好是选择可以准确界定的，就是可以说得清楚的。不要含糊不清，什么叫基本的，什么叫适度的，多少才适度？都是形容词。而“底线”在伦理学上，或者在经济学上，都是一种可以定义的东西。“底线”不是低线，而是指不能含糊、不能推卸，必须坚持、必须做到的事情，底线就是“界限”，不是高低的意思。道德底线、责任底线，作为行为准则的底线，这个“底”，是不可含糊、必须明确、必须坚持的意思。政府责任有一个底线，什么意思呢？老百姓吃饭问题你不能不负责任。老百姓看不起病，政府不能不过问。从伦理学上和经济学上说，底线是一种伦理的底线、行为的底线。
而“基本的”“适度的”，都没有这层意思，或者说，不足以表达我想强调的那种意味。在思考和形成“底线公平”这个概念的时候，我强烈感觉到的背景情况是：自20世纪80年代中期以后，在九年义务教育问题上，因财政不出资，农村学校办学困难，校舍倒塌，民办教师领不到工资；因原来的农村合作医疗解体，广大农民看不起病……社会上“上学难、上学贵”“看病难、看病贵”呼声甚高；社会保障制度覆盖面太窄，城乡居民遭遇难以逾越的制度区隔；社会福利供给严重不足，原来得到一定补助的农村“五保户”生活艰难，乡村养老院岌岌可危，乡镇卫生院难以维持；如此等等。这使我感到必须明确政府与市场的界限，明确基础部分与非基础部分的界限。这样，我就选择了“底线”这个词，形成了“底线公平”这个概念。早在2004年写作第一篇论述底线公平的文章时，我就担心会有人误以为“底线”就是“低水平”，为此专门做了说明：“‘底线公平’是不是最低水平的社会保障？不能这么说。……‘底线公平’不是就保障水平高低的意义上而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义上而言的，它是责任的‘底线’。”（《光明日报》2004年8月10日学术版）后来，我又多次做了说明，特别是在2009年出版的《底线公平：和谐社会的基础》一书序言（“民生研究自述”）中，做了集中的说明。如果是我仍然没有说清楚，那是我应该自责的，并要进一步去努力的，但面对不读我的著述仅靠望文生义、想当然的“批评”，我也只能很无奈了。
需要当作认真的学术批评看待的是这样一些问题：“底线公平”是否可能解决“福利刚性”问题？“福利”这个东西确实有一个固有的特性——只能增加，不能减少，一减少，职工就罢工，老百姓就不高兴，就要闹事。欧洲国家的福利也是在慢慢增加，经济发展得好的时候要求提高福利，经济不好也要提高福利，结果弄得许多政府都欠了一大堆债务。为什么底线公平可以解决福利刚性问题呢？因为它满足的是最基本的需要：低保，可以保障温饱；教育，解决了上学的问题；医疗，解决看病的问题。底线公平并没有要求政府用财政手段解决所有的问题。底线以上的那些更高一些的需求，某些发展型需求，例如参加兴趣培训，看病找权威专家，以及享受性质的需求，要通过市场来解决，或者要自己付费，那就不是刚性的了，个人和家庭可以选择、可以调节，就是柔性的了。为什么我不用养老保险作为划分底线的标志呢？不是因为它不重要，而是因为养老虽然很重要，但它是很复杂的事情，养老里面有基本的部分，有非基本的部分。比如我想住很豪华的养老院，过享受型的养老生活，譬如去旅游等等，政府如果全部都管起来那可不得了，但是养老里面也有一些政府必须管的部分，基础养老金是必须管的。老年人，只要解决了基本生活问题，解决了看病问题，其他就是可以用有差别的、柔性的机制来解决的了。所以，像养老这样复杂的、多层次的需求，最好把它看成跨底线的问题、跨底线的制度，也就是说，有底线以下的部分，有底线以上的部分。这样，它本身就不宜作为划线的标志了。
我决定把低保、义务教育、公共卫生和基础医疗作为划线的标志，也是受了联合国开发计划署（UNDP）长期所做研究的影响。他们依据印度籍英国经济学家阿玛蒂亚·森提出的发展理论，制定了后来不断完善的用于衡量人类发展的指标。很显然，可以用来衡量人类发展的指标，可以说有很多很多。他们却主要选择了三个指标：第一是人均GDP，第二是人均受教育年限，第三是平均预期寿命。我用来划底线的三个指标，与人类发展指标差不了太多，而且更符合中国的情况。
这样，我们依据底线的划分，就可以把所有的社会保障和社会福利制度，区分为基础的部分和非基础的部分。在我们后来的改革实践中，在经过改革的养老保险、医疗保险制度中，在新型农村合作医疗制度中，基本上每项制度都是这样做的。可以说总体的实践效果是好的，改革是成功的。
由此，我们可以得出的底线公平制度结构是这样的。（1）体现权利一致性的底线福利制度，反映无差别的公平理念，主要包括最低生活保障制度、公共卫生和基本医疗制度、义务教育制度和公共福利服务等。（2）体现需要差异性的非底线福利制度，反映社会福利的效率理念，主要包括各种形式的“个人账户”制度、完全积累制度和商业保险制度等。（3）兼顾权利一致性和差异性的跨底线福利制度，包括医疗保险制度、养老保险制度、失业保险制度，以及社会互助、社会服务制度等。（4）按照底线公平原则确定制度的基础部分与非基础部分。三 底线公平的机制设计（一）刚性与柔性相结合
2000年以来的最初几年，我们的劳动社会保障部门每年都提出要扩大社会保险覆盖面。但因为那时候不论是养老保险还是医疗保险，主要是限定在城市范围内实行，而城市里面又有越来越多的农民工、有越来越多所谓的灵活就业者、个体户等却纳入不进来。为什么纳入不进来呢？因为当初设计的社会保险是刚性制度，所谓的刚性制度就是要求参保者要有比较稳定的收入、稳定的工作，能够定期定额缴费。然后，社保部门每个月从你工资里扣多少，连续扣多少年，扣足了年头以后，你再按照一定的比例领取社会保险金。这套制度所预设的社会条件是以工业化和城市化为背景的，针对的主要是以工厂制度为基础的收入制度、行政单位的工资制度。很显然，这套很硬的规定用到农民工身上行不通，农民工工作不稳定，收入也不稳定，固定和连续缴费有困难；用到灵活就业者身上也不行。所以，尽管我们那几年费了牛劲来扩大覆盖面，但是每年也只能增加1000万人左右。1000万人如果拿到欧洲国家，可不是小数字。但我们国家不同，我们国家有13亿人，一年才扩1000万人，那这个制度要100年才能扩大到全民，我们哪能等得起啊，100年好几代人都过去了。
从2004年开始，我就呼吁要按照底线公平原则，把基础部分和非基础部分划分开来。对城镇职工，广大农村居民，还有城市非职工的居民参加社会保险，区分基础部分和非基础部分，分清政府责任和个人及家庭责任。养老保险有基础养老金，也有个人账户，以各级财政为主承担每个人的基础养老金，这个钱掏得起，但是财政不管所有人的全部养老金，这个财政掏不起，也不能全部承担。底线以上的部分，就由个人账户解决，你辛勤劳动、积极缴费、积累得多，那你个人账户上钱就多，退休以后就可以享受比较好的待遇。这就既体现了公平，又照顾了差别。或者说，既包括无差别的公平，又包括有差别的公平。我们的医疗保险也是这样，也是分基本医疗部分和个人账户。（二）强制与自愿相结合
我们在制度设计方面有一个重要创新，对于在我国国情下扩大社会保障覆盖面具有特殊意义，对于突破当年欧洲人创造的刚性的社会保险制度也具有不容低估的意义。这就是强制性与自愿性相结合。
当我们面临8亿农民的时候，我们怎么扩大覆盖面呢？农民缴费能力低，而福利需求极大，居住很分散，交通很不便，内部差距很大。20世纪70年代，当时的农村合作医疗，完全依靠人民公社制度，就是给“赤脚医生”记工分，就是依靠一根银针、一把草药，当时政府其实没掏钱，就给广大农民初步解决了缺医少药的问题。但是，后来人民公社解体了，“赤脚医生”也就解散了，农民的看病问题没着落了。所以在90年代中期的时候，中央曾经想恢复农村合作医疗，但是恢复不了。为什么恢复不了？财政不想掏钱，还是叫村、乡（镇）两级来出钱，这个事情怎么可能办成呢？当时乡镇有什么财力啊？村级集体经济基本解体了，所以，全国绝大多数地区恢复不了。在第一次农村合作医疗解体以后，在我们广大的农村，只有江苏省苏州市的一些农村，山东省烟台市招远县全县，还有广东省肇庆市高要县的几个村，艰难地勉强维持了农村合作医疗。我非常敬佩他们，我专门去拜访了高要县大湾村的赤脚医生、访谈了招远县的赤脚医生。为了中国农民的健康，在整个制度缺乏支撑，国家不给他们补贴的情况下，他们还能坚守岗位，几乎是义务奉献，这很了不起！但是，随着人民公社解体后，这项制度在全国广大农村基本解体了。
1990～2004年这段时间，全国关于缺医少药的问题呼声甚高，特别是广大农民看不起病的问题相当严重。所以，2002年中央开始实施“新型农村合作医疗试点”。什么叫新型农村合作医疗？当时主持这项工作的副总理吴仪讲得特别透彻，她说新型农村合作医疗新在哪里？新在财政出钱。农民也很明白，说新型农村合作医疗就是政府出钱给农民看病。政府怎么出钱呢？2003年开始在全国推行新型农村合作医疗，最初的标准是每一个参保农民一年30元，其中，中央财政出10元，地方财政出10元，农民自己出10元。但是30元的标准很低，看个感冒都不够。农民真正得大病以后，报销的比例很低。2006年，广东已经给每一个参保农民的筹资标准提高到60元，我当时跑了广东的几个地方，我在云浮市、肇庆市发现了一个问题——住院报销的都是富裕农民。为什么都是富裕农民呢？因为在筹资水平低的情况下，报销比例就低，在60元钱的水平上，住院报销的比例就只能达到30%，连40%都不到。试想，一个贫困农民因病住院要花几万元钱，如果合作医疗只能给他报销30%的话，大部分要他自己掏，他是出不起的。另外，要住院先得交预付款，预付款就得交1万～2万元，贫穷农民肯定交不起。所以，得了大病，能住院治疗，能够交得起预付金，能够报销因而领到补助金的是富裕的农民。合作医疗制度本来是要解决老百姓看不起病的问题，结果穷困农民的问题没解决，政府财政补贴给富裕的农民拿走了，更该得到补贴的人反而得不到，看不起病的照样看不起病。这说明什么呢？说明我们必须提高合作医疗参保筹资水平，提高了这一水平，才能提高大病医疗的报销水平。所以，中央将筹资标准每年往上提，2012年将提高到200元。温总理在政府工作报告中讲，我们要努力使新型农村合作医疗的大病住院报销比例提高到70%，让农民自己只掏30%。这样农民才能看得起病。比如说，做核磁共振检查一次要2000多元，如果只能报销30%，我估计大部分农民都不会做。但是，你要给他报销50%，那很多人就动心了，如果报销80%，那很多农民都愿意做。提高报销比例直接影响了农民的就医行为，医疗保障制度的可得性就提高了。
按照底线公平理论，我们每一项制度几乎都区分了基础部分和非基础部分。在农民医疗方面，我们和欧洲的强制性保险制度的重大区别，就是我们实现了强制和自愿相结合。社会保险依靠的是大数法则，参加的人越多保险能力越强，制度的可持续性就越强。为了保障制度稳健运行，就必须对参保人实行强制，就是无论你怎么样都得缴费。如果你今天缴，明天不缴的话，制度就无法维持，后果就没法预期。缴费多少钱，报销多少钱，两头要稳定才能计算出来。所以很多人反对在农民参保问题上可以自愿。但是，我们最后还是从中国国情出发，坚持让农民自愿参保，你可以参保，也可以不参保，还可以分档次。云浮市搞了两个档次，这一经验很好。你可以选择高缴费的档次，报销比例就高，选择低档次，报销比例就低，让农民自己选，把自愿因素加进去了。
我们有了这一创新，在欧美社会保险制度上加入了我们中国特色，体现了我们中国国情，在中国行得通。我们从2003年推广新型农村合作医疗制度，只用了3～4年的时间就在全国普及了。2007年开始我们又在非职工的城镇居民里推行医疗保险。2009年开始我们又在农村试点推行农民养老保险，都在制度中加进了我们中国的元素，就是强制和自愿相结合，分档次，可以选择，给你自由。这个自由不仅是参保的自由，还有一个非常重要的因素，就是培养农民对制度的适应能力和参与能力。（三）刚柔相济的运行和调节机制
在最初每个参保农民的筹资水平是30元钱标准的时候，有的人说“让农民出10元，算了吧，这点钱咱们让财政全出得了，不就30元嘛，财政全出了”。这是对这一制度的理解不全面。让农民出10元钱，农民就会关注这一制度，不负责任的就医和医疗行为就会减少，农民也才会关心这个钱怎么花，这一制度怎么运行。也就是说，可以提高农民的参与意识、主体意识，这是制度运行的非常必要的基础，必须培育这一基础。否则的话，不得白不得，不要白不要，这种制度实际上养不起。
我们在社会福利制度里面做了这样一些制度创新，解决了刚性和柔性相结合的问题，这是我们在机制上的一大创新。刚性和柔性的结合体现了制度上的底线公平。基本需要方面由政府来保，这是刚性的，超过底线以上的部分，由市场、家庭、个人来承担责任，这是柔性的。政府承担的部分，对每一个人都体现公平。底线以上的部分由市场、家庭、个人承担。所以，既体现了一致性，也体现了差别性，体现了柔性和刚性的结合。我们把中国传统思维的刚柔相济理念加入到福利制度的设计里面。在这一点上，我们解决了欧美福利制度没有解决的问题。
由是，我们可以将底线公平的机制表述为以下几点。（1）刚性调节机制。“刚性机制”强调政府在满足社会成员的底线福利需求时负有不可推卸和不能回避的“底线责任”和“首要责任”，这种责任既是一种政治责任，也是一种经济责任，还是一种道德责任。（2）柔性调节机制。“柔性机制”强调非底线福利责任主体的多元化，充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非底线福利供给中的作用。（3）刚柔相济机制。“刚性”与“柔性”相互结合，二者结合有三种基本形式，即“刚性主导型”“柔性主导型”和“刚柔平衡型”。我们通过强制与自愿相结合、基础部分与非基础部分相结合，实现了刚性与柔性相结合。四 底线公平的原则
第一是全民共享原则，就是要实施“大福利”。我们把过去多年以来的社会福利叫做“小福利”。“小福利”就是只面向五保户、贫苦户、残疾人、智障儿童等一些特殊人群，由民政部门给他们提供福利，这就是我们大家熟知的民政福利。而上述底线公平的福利制度和机制是“大福利”。大福利就是全民共享，包括每一个社会成员，我们即使没有病，我们也需要健康；即使不上学，我们也需要教育；其实每一个人都需要福利，我们要健身，每个人都需要有好空气、清洁水、顺畅的交通、多样化的公共服务，这些都是社会福利。
第二是弱者优先原则。因为社会保障、社会福利制度的根本职能是应对社会风险特别是基本生活方面的风险。哪些人面对的生活风险最大？当然是弱势群体。哪些人应对风险的能力最弱？当然也是弱势群体。所以，弱者优先作为基本原则，对于社会保障、社会福利制度来说是不言而喻的。社会保障和社会福利还有一个固有的特点，就是需求永远大于供给能力，特别是我们这样的人口大国，即使每一个人的需求不算大，如果乘以13亿，就是一个令小国目瞪口呆的庞大数字；我们的供给能力确实是在不断增强，但只要除以13亿，就不是很强了。比如有100万元，如果每一个人发1分钱，解决不了任何问题，但如果用这些钱扶助面临辍学危险的学生，这些学生就可以完成学业，将来他们为社会做出的贡献难以估量。这就是弱者优先，就是要解决老百姓最急迫的问题。
第三是政府首责。政府的权力是人民赋予的，如果连人民基本生活都保障不了，有什么资格掌权？再者，在所有的社会机构中，政府是唯一一个依法具有强制力的行政机构，面对老百姓的生活困难，政府是当然的第一责任人。当然，不是说所有的问题都要政府直接解决，都要财政全部承担，这不可能。但是，即使不由财政全部承担，政府也要去组织、去制定政策，去引导、去鼓励，去想办法动员社会资源和社会力量，一句话，要承担首要责任。
第四是社会补偿原则。社会补偿的基本原理是，社会成员之间有个权利交换、利益交换问题，而这种交换或让渡要有一个原则，占有和使用资源与机会的一方，要给没有占用和使用资源与机会的一方适当的补偿。因为资源和机会总是稀缺的，一方占有或使用了，另一方就失去了，这种“失去”，视同“让渡”和“交换”，不然，社会就无法保持秩序，更无法维持公正。所以，社会补偿原则是社会公正原则的一种体现（景天魁，2009）。在实施社会保障和社会福利时，要给予市场竞争中处于弱势地位的群体一定的补偿，比如征地补偿、失业补偿、下岗补偿等。在市场竞争中获益的一方，千万不能洋洋自得、不思回报，那样的话，良好的、公正的社会秩序是无法建立起来的，获益者也难以自保。可见，社会补偿原理是强调获益者承担社会责任的根据，是纳税和捐献行为的依据，是社会慈善除道德原则之外的另一个利益原则。
第五是持久效应原则。我们不能够光考虑眼前的利益，不能只顾一时的政策效果，社会保障和社会福利具有刚性的属性，如果不能持续，就会失信于民，就可能引发社会动荡，所以，持久效应也是一个重要原则。特别是社会保障和社会福利制度必须具备应付经济疲软、金融危机、物价上涨、政治动荡以及自然灾害的能力，所以，应该把社会保障和社会福利制度看做基本的社会建设。从这个角度看，我们的一些制度在出台时具有明显的应急性，其持久效益是令人担忧的。在考虑建立农民养老保险制度的时候，有人说一个60岁以上的农民每月才给55元基础养老金，一年才660元，是不是太低了？这就需要考虑制度的持久性。为什么呢？追求福利的公平是一种刚性特征。一开始给他55元，一年660元，他很高兴，现在在农村也能够基本解决吃饭问题。以后逐步往上加，他就会持续地高兴。如果你一开始起点太高，一人给200元，两三年不给他增加，他就不高兴了，他会说为什么物价涨了，我们待遇不涨；或者别人的工资涨了，我们怎么不涨？可见，这里不简单是财政当下是否能够承担的问题，还有与物价、社会平均工资水平，以及宏观经济的许多基本变量的连带关系问题。所以，起步不能太高，同时要随着经济的发展，逐渐往上增加。五 以底线公平为原则，建设中国特色福利社会（一）面对老龄化社会，建设中国特色福利社会不仅是必要的，而且是迫切的
建设中国特色福利社会，面临的一大挑战就是怎么应对老龄化危机。我国现在已经有1.8亿老年人，很快就会超过2亿、3亿人，很明显，用西方发明的那套高福利政策，在我国根本行不通。即使勉强朝着那条路走，恐怕还不待建成福利社会，福利依赖就很严重了，社会活力就衰弱了，发展的势头就维持不住了。所以，形势逼着我们必须走出一条切实可行的道路。底线公平理论无非是对此所做的一种探索，它所主张的划清政府责任和市场作用的界限、划分社会福利的基础部分和非基础部分、建立刚性和柔性互补共济的协调机制等，都是希望有助于在面对比西方国家更严重的老龄化危机的情况下，仍能保持发展活力，让中国人民过上有尊严的幸福生活。
当前，养老方面有两大突出问题。第一，过去在研究养老问题的时候，太偏向于资金供给。资金供给固然不可或缺，但把养老问题仅限于资金供给，就要出大问题。2010年我在全国政协发言的时候，就批评了这种制度的局限性。有的老人在家里死了好几天了，都没人知道，后来邻居闻到臭味了，才知道他死了。这个老人可能有很高的养老金，但缺少福利服务。所以，资金和服务这两个方面缺一不可，二者要有一个配套的关系。从某种意义上来说，周到服务比资金供给更重要，特别是在老百姓收入增多的时候，服务就显得更为重要了。事实上，福利服务的供给严重不足的问题越来越突出了。在这一方面，台湾做得比较好。我在研究台湾社会福利时有一个惊奇的发现，台湾福利总支出中，虽然最大一部分还是社会保险金，但是，福利服务在福利总支出中占的比例比欧美很多国家都高，这跟中华民族的传统和社区关怀有一定关系。要通过发展福利服务，加强社区功能，让福利支出成为老年人可及可得的东西。而在养老问题上，加强福利服务，可以弥补资金之不足，少花钱多办事，不花钱也能办事，而且让老人有亲切感、温馨感。处理好资金和服务之间的关系，可能是中国养老体制的最大亮点，搞得好，可能在这方面超过西方那种依赖较多资金消耗的高福利制度。
第二，要协调好各个主体的责任，形成一个符合中国国情的责任结构。这一点也特别重要。养老责任确实不能过于依赖家庭，相对而言，家庭养老功能弱化总体上也难以避免，但也不要片面主张“养老社会化”，都推给社会，社会又是由谁构成的？都推给养老机构，不用说根本不现实，而且也不符合大多数老人的意愿。子女不与老人住在一起了，人口流动了，只能改变自己尽孝的方式，不能推掉奉养老人的责任。中国养老问题的解决一定从中国的实际需要出发，动员中国的社会资源和文化资源。英国在“二战”以后，20世纪50年代初的时候，就曾走过集中养老的所谓“社会化”道路。单从概念上来讲，好像也说得通，因为家庭功能削弱了，社会当然要承担更多的责任。他们一开始把很多老人集中供养，但发现过一段时间，老人就跑回家了，不愿意在机构里面。穷家难舍、故土难离，不论中外，人同此心。后来英国发现这一制度不行，很快就改变了。
北京市2011年做了一个调查，老人愿意到机构养老的仅占3%，愿意居家养老的占90%，愿意在社区养老的占7%。这一调查仅仅反映了北京市的情况，是否符合其他城市的情况，是否符合农村的情况？也说不准。而且，这可能也是现在的情况，再过一段时间，这一比例是否改变也很难讲。但是，它告诉我们一个重要信息，我们在研究养老服务的时候，要充分尊重老年人的意愿。他愿意在家待着，他愿意孩子们常常来看看他，你把他送到机构里面去，他会觉得很受约束、很受冷落。我曾经去过日本的养老院看过一些老人，那里条件很好，老人还是哭哭啼啼，埋怨子女不去看望他们。我们一定要尊重老人们的意愿，不一定把他们送到养老机构里头就好。我们主张大力发展依托社区的居家养老，老人可以继续待在家里，子女上班后，由社区里的人管他，如果有点紧急情况就告诉孩子们。北京市现在提出以依托社区的居家养老为主，这是符合实际之举。
与此同时，也要重视发展机构养老，扶持民办养老机构健康发展，多方配合，才能破解养老难题。（二）以底线公平为原则，实现社会保障的动态均衡
社会保障的动态均衡，是大家都希望的，但真正做到很不容易。底线公平理论试图探索动态均衡调节的依据、寻找保持动态均衡的均衡点，但到目前为止，还只能说是在朝这个方向努力，难度还很大。
例如，多年来，我们总是说社会保障水平要与经济发展水平相适应，怎样就算相适应了？社会保障支出占GDP的比重到底以多少为好？我们能否搞出一种模型，经济发展到什么水平时，福利供给要达到多少，怎样在经济发展和福利供给之间建立动态平衡的关系？要想得到很准确的结论确实不易。因为福利受政治、文化等很多方面因素的影响，不完全是经济问题。甚至也不是完全客观的关系，这里还有许多随机的、主观的因素。在我们研究的初期，曾经以为欧洲国家是在经济水平提高以后才开始搞福利，但后来发现错了，原来很多欧洲国家在GDP不算高的时候，就开始搞福利了。所以，千万不要以为搞福利就是经济发展的负担，拿欧洲来讲，很多国家都处理得比较好，在发展福利的过程中自己才慢慢变成发达国家，经济发展与福利增长这两者是可以兼得的。这里面有什么好的门道呢？很多欧洲学者也在探讨这一问题，发现二者并不是线性的正相关的关系。有一个吊诡的现象，20世纪70年代石油危机以后，欧洲的经济下滑，福利却在增加。所以，不见得经济向好的时候，福利就一定提高，经济不好的时候，福利就一定降低，不是这么简单的关系。我们不要把它看成固定的数值关系，还要看处理这一问题的能力和水平，时机掌握得怎么样，以及有没有制度性和非制度性的应对策略。
从我国来看，我们这些年城乡低保水平提高很快。这种提高过程依据什么？低保制度最主要的问题就是城乡之间、地区之间差别太大，像北京、上海、广州、深圳，低保标准都好几百元了，但是，在落后省份和农村，才几十元。低保制度有两个特点：一是全部由财政出钱，二是实际上只是补助差额。如何在逐步缩小城乡、地区之间经济发展差距的同时，相应地缩小低保标准的差距？反过来，如何通过缩小城乡和地区之间低保标准的差距，增强发展的公平性，促进经济的协调发展，从而带动缩小地区、城乡之间经济发展的差距？低保标准的缩小不能靠拍脑袋，不能靠相互攀比，要找到真正的均衡发展之道。
教育方面就更加明显了，我们现在基本上普及了九年义务教育。前年讨论“2010～2020年的教育发展规划纲要”时，我极力主张扩大义务教育年限。随着经济水平的提高，不能局限于九年义务教育，义务教育要提高到12年，甚至15年。中国未来要把人口资源大国变成人才资源强国，最根本的问题，就是要大幅度提高人均受教育年限。我们现在人均受教育年限才8年多一点，太低了，要提高到12年以上。像芬兰那些国家，人均受教育年限比我国高得多，相当多的人都达到了大专教育水平。强国必先强教育。奥巴马应对金融危机的时候就提出这一问题，美国在教育方面的投入比我们的力度大很多。
医疗方面最主要的是要改革医疗制度，提高卫生健康公平性。无论是新型农村合作医疗，还是城市医保，都要逐渐提高报销比例，否则解决不了老百姓的“看病难”问题。中央政府已经采取了很有力的措施，在未来三年内中央财政拨款8500亿元，让农民看病的报销比例提高到70%。这是“十二五”期间我们要做的主要事情之一。
在上述各个领域都有一个如何探寻实现动态均衡的机制问题。目前在全国经济最发达的珠三角地区，社会保险方面就出现了一个问题，一方面，企业老板认为给农民工买保险提高了企业成本；另一方面，要农民工每月按规定缴纳保险金，他们也不愿意。政府部门也知道如果强制企业参加社保的话，有些经营状况不佳的企业会倒闭，或者外迁，那政府就没有财政收入来源了。所以，政府也是睁一眼闭一眼。
从底线公平理论出发，怎样看待这个问题呢？我到深圳、东莞、广州番禺调查过。深圳曾发生过大批农民工退保的问题，农民工是流动的，他迁移的时候，只能把社会保险金的个人账户部分带走，但统筹部分不让带走。农民工很有意见。番禺的农村社保水平提高了，很多原来在城市里参加社会保险的人，要求回到村里参加农民保险。为什么呢？因为农村户口的养老、医疗保险，特别是医疗保险，有财政补贴。按照底线公平原则，无论你是城里人还是农村人，无论你是富人还是穷人，基础部分由财政和企业以及用人单位按一定比例缴费。当然，政府和企业可以有一个比例，企业不能推卸责任。总之，是把基础部分和非基础部分严格区分开。既然基础部分是属于社会统筹的，那么，无论你走到哪里都应该是一样的。这样的话，可以缩小城乡和地区之间的差别，也可以扩大制度的覆盖面，解决保险金的接续和转移的问题。至于基础部分与个人账户部分，怎么明确它们的比例，那可能要体现城乡和地区差别。比如富裕地区人均收入高，可以鼓励个人多缴费，收入低的地方，个人缴费就低一点。差别不要体现在基础部分，体现到基础部分就会遇到各种各样的障碍。
总之，政府要守住底线，不能叫任何一个人食不果腹，不能叫任何一个学生因贫辍学，不能叫病人无医而终。当然福利需求和供给之间永远是矛盾的，需求永远大于供给。依据底线公平原则，有可能在合理配置资源的前提下，寻求到社会保障需求与供给的均衡。（三）以底线公平为原则，增强社会福利的自我维持能力
依据系统论原理，一个完全依赖外部条件的系统，比一个具有自我维持能力的系统，其稳定性和持续性要差得多。社会福利当然是一个高度依赖经济条件的社会系统，但也要努力培育和增强自身的维持能力。仍以养老为例，如何发挥家庭和社区在养老服务上的主体作用，如何发挥老年群体自身的作用，对于增强老年福利的自我维持能力关系重大。
现在广州市老龄化水平很高，截止到2010年有1070多万老年人，广州现在差不多有11万家养老机构。有些养老机构也接收自费老年人，机构养老要发展，这一点是确定的。但从全国来看，我们一定要从国情出发，我国老年人口占的比例太大，养老机构的服务能力毕竟是有限的。到2011年为止，65岁以上失能、失智、自己完全不能自理，需要机构来照顾的老人，有5000多万人，他们需要由机构来解决养老问题，而且需要有一定的医疗服务来配合。光这一部分人，我们专业机构的服务人员，需要8000多万。在瑞典，一个患有老年痴呆症的人有四个人看管。机构养老，仅仅是为了应对失能、失智的老年人，这个量就已经相当大。而我国专业化的养老机构服务人员目前只有22万人，远远不能满足需要。尽管民政部门提出每年要加大专门养老机构的建设，但在未来若干年内，要想完全满足这一需要不可能。所以，我们要通过提高社区服务能力，提高社会救助能力和服务能力，让老年人无论选择在哪里，都可以得到较好的服务。
广州市荔湾区逢源街道有一个极其重要的经验，我曾到处宣传过。就是老年服务由谁提供？除了要让青少年去给老年人服务外，还让老年人给老年人服务。逢源街道有一位孤老太太，她老伴早就去世了，她所在社区只要是哪位老人丧偶，她都要去做工作，而且绝对比年轻人做得好，因为她有经验体会。要在社区里面，通过社会组织发挥老年人的作用，让年轻一些的给年老一些的服务，身体好的给身体差的服务，老人之间相互服务。荔湾区创造了很好的经验，减少了服务成本。我们不要一讲老龄化就觉得没办法，不要想得这么可怕。我们既然能够让老年人提高平均寿命，还解决不了养老的问题？我们可以想出办法。比如说加大社会服务力度，加大青少年志愿服务力度，提倡老年人之间相互服务，发扬中华民族互助友爱的传统，这都可以有效增强福利系统的自我维持能力。（四）以底线公平为基础，增强社会保障研究的确定性
社会保障和社会福利内容广泛，有些情况很难准确掌握，如果我们不加区分，总是笼而统之地谈问题，连社会保障的结构、社会福利的范围都莫衷一是，说不清楚，那学术研究就很难得到确定的结果。相比较而言，底线公平理论用来界定底线的标志性制度——最低生活保障、义务教育、公共卫生和基本医疗制度，内容比较稳定，数据较易获得，而且比较确定。虽然它们不能代表社会保障和社会福利的全部内容，但它们是其中比较确定且稳定的部分，加强对这一部分的研究，有可能增强整个研究的确定性。
比如享受低保的人口，经过多年的实践，在目前低保标准不变的情况下，城市低保人口基本维持在2300万人左右，农村低保人口维持在5500万人左右；义务教育年龄段人口也很容易确定；就医人口和大病住院人数也比较容易统计获得。特别是这些标志性制度所涉及的福利需求，一般属于弹性小的需求，人际差别不是很大。例如，满足果腹之需、中小学生的人均公共教育费用都很容易限定在一个确定范围内；医疗费用复杂一些，也可以设计一些指标，获得统计数据。
对于底线公平涉及的基础数据，我们不仅仅是统计，还要核实，还可以通过其他办法，把它搞得更精准一点。比如深圳就做得很好，深圳市人口到底有多少？按统计数据大概也就是1200万。但是，他们发现，如果把耗电量、用水量都核定起来的话，就不止1200万了。因为居民的用水量有一定的标准，你不可能一天喝好几桶水，也不可能一天不喝水吧。把耗水量、耗电量一核对，就会发现深圳人口恐怕有1800万。我们都希望统计数据能够更加接近实际，而底线公平理论所涉及的基础数据相对而言比较确定，由此可能增强学术研究的可靠性和科学性。六 按照底线公平理论建设中国特色福利社会的预期效果（一）底线公平福利模式的主要特点
底线公平理论是对建设中国特色福利社会的必要性、可行性和现实途径所做的探索与回答，它在一定程度上触及了这些问题，试图在总结中国自己的实践经验的基础上探讨社会福利内部和外部的基本关系。千万不要望文生义，以为“底线”就是低水平的公平，甚至以为底线公平主要就是最低生活保障制度，主要就是救济穷人。其实，底线公平，是指一种责任结构，特别是政府责任的底线；政府机制与市场机制的关系；经济发展与社会福利的均衡机制，以及社会福利发展和运行的调节机制等。
总之，我们要建设的福利社会，立足于总结新中国成立60多年、改革开放30多年来的基本经验，汲取发达国家以及一些发展中国家的福利建设经验，但根本不同于西方福利国家模式。不仅是福利水平明显不同，更主要的是制度设计和机制设计不同、理念基础不同。（1）在制度设计上，我们区分了基础性部分和非基础性部分，是这两种制度的整合，而不是一种单一的制度。（2）在机制设计上，我们区分了政府作用和市场机制的性质、界限和关系，限制了福利刚性，加进了柔性调节机制，从而可以做到福利水平和经济发展水平基本相适应。（3）在理念上，底线公平既包括无差别的公平，也包括有差别的公平，不是一般公平、绝对公平和抽象公平；保障基本人权，但不是抽象人权，例如凡有劳动能力的人都不能不劳而获；承认贡献和所得挂钩、权利和义务相统一等，这些都是体现社会主义原则而又符合中国国情的，并且在实践上证明是成功的。（4）在体系上，这样的福利体系或福利社会，要与中国的经济、政治、文化模式相协调、相适应。（二）底线公平福利模式的预期效果1.以较少的成本获得较大的福利
底线公平理论不是主张只建立几个像最低生活保障那样的制度，也不是主张只维持低水平的公平，它是发现，如果按照一般公平、抽象公平去做，撒“胡椒面”，没有重点，不讲究时空条件，看起来很全面，要求很高，实际上不能有效地实现全面的、高水平的公平；而按照底线公平的模式和道路，可以以较少的成本获得较大的福利，可以建立起合理的责任结构，实现需求和供给的均衡调节，从而真正实现全面的、高水平的公平。底线公平模式所体现的，是公平实现的规律，也可以看做一条理论假设，即底线公平比一般公平更有利于实现社会公平。这在新型农村合作医疗中已经得到证明，即普遍提高医疗费报销比例的社会公平效果，不如在普遍提高医疗费报销比例和提高对中低收入户的医疗救助金之间寻求平衡的公平效果好，因为后者更能反映农村居民的收入结构。同样道理，在这次应对金融危机中，人人发放一份消费券，对于刺激经济的效果，也不如完善社会保障、加强以改善民生为重点的社会建设的效果好。
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