作者：中共成都市委统筹城乡委员会,四川大学成都科学发展研究院编
出版社：四川大学出版社
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成都统筹城乡发展年度报告（2013）试读：
前言
2013年，成都市按照党的十八大关于城乡发展一体化的重大部署和国务院《关于成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案的批复》的精神，深入贯彻实施省委“三大发展战略”、市委“五大兴市战略”，紧紧围绕打造西部经济核心增长极的发展定位，深入推进全市统筹城乡改革发展工作，着力打造统筹城乡综合配套改革升级版。一年来，成都统筹城乡综合配套改革试验区建设取得了新进展。
为反映和总结2013年成都统筹城乡改革发展的探索和实践成果，四川大学成都科学发展研究院和中共成都市委统筹城乡工作委员会组织编写了《成都统筹城乡发展年度报告（2013）》。报告汇集了成都市2013年统筹城乡发展的主要改革和实践、专家的研究成果、实践案例及统筹城乡发展评价监测报告等内容。
报告的编写得到了市级有关部门和区（市）县的大力支持，在此一并致谢。由于时间仓促，本报告如有疏漏和不当之处，敬请读者批评指正，我们将在以后的年度报告编写过程中加以改正。编者2014年10月
第一编 主题报告
成都市2013年推进统筹城乡发展工作情况
2013年，成都市按照党的十八大关于城乡发展一体化的重大部署，以及省、市党代会和省委王东明书记来蓉视察的重要讲话精神，将统筹城乡发展放在整个全面建成小康社会总要求下去考虑，认真贯彻实施省委“三大发展战略”、市委“五大兴市战略”，紧紧围绕打造西部经济核心增长极的发展定位，抓好事关城乡群众福祉的重点项目、民生工程，积极稳妥推进重点领域和关键环节改革，以更宽视野、更高层面、更大力度深入推进全市统筹城乡改革发展工作，推动统筹城乡改革发展由点到面、由浅入深，加快促进农业发展、农民增收、农村繁荣，努力形成城乡同发展共繁荣的新格局。一、推进城乡规划统筹（一）优化完善城乡规划体系
进一步修编规划体系，加快构建“多中心、组团式、网络化、走廊形”的城镇空间格局和梯次分明、结构合理、功能互补、衔接配套的市域城镇体系。进一步完善城乡产业发展、基础设施建设、社会事业发展、生态环境建设等专项规划。（二）科学编制新农村建设规划
编制完成《成都市全域村庄布局总体规划》，研究制定《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》，对卫星城、区域中心城、特色镇、村庄的规划制定和实施作出具体要求。同时，进一步健全群众参与新农村规划机制，切实保障群众在新农村综合体选址、设计和建设中的参与权、监督权。（三）探索推广新农村建设“小规模、组团式、生态化”新路子
纠偏过分追求集中度而贪大求高的倾向，按照“四态合一”理念，推进“小规模、组团式、生态化”新农村综合体建设。在2012年启动了8个市级示范点建设的基础上，2013年又启动20个市级示范点建设，总投资额达到9.39亿元，打造出郫县三道堰镇青杠树村新农村综合体、新都区玲珑锦苑新农村综合体、大邑县苏家镇香林村新农村综合体等一批“体现田园风貌、体现新村风格、体现现代生活、方便农民生产”的幸福美丽新村。这一新的理念和措施，得到了中农办、国家发改委领导的高度评价。截至2013年底，28个示范点累计完成投资11.13亿元，项目建设进展顺利，效果明显。坚持城乡一体规划、一体建设，将近郊新农村建设与城市建设有机结合，启动环城生态区“六湖八湿地”建设，首期建成的白鹭湾湿地深受各方好评。二、推进城乡基础设施统筹（一）更大规模、更高标准推进农村基础设施建设
深入推进农村公路联网加密和提档升级，2013年新建村组道路2015公里，3万余个村民小组有85%已通达水泥（沥青）路；乡镇公交覆盖率达100%，行政村（社区）公交覆盖率达95%以上。实施城乡居民饮水保障提升工程，推进平原浅丘区自来水满覆盖、深丘区小型设施供水达安全，建成村镇集中供水工程450余处，560余万农村群众喝上安全卫生水，基本解决了我市农村地区饮水安全问题。加快建设乡镇污水处理厂及配套管网，实现中心城区、郊区（市）县城、乡镇污水处理设施全覆盖。加快农村电网改造、天然气管网建设，已完成农村电网新建（改造）4645公里，农村居民基本实现安全用电；完成乡镇天然气供气管网建设990公里，基本实现天然气管网和液化石油气供应网络满覆盖。在基本完成“村村通光纤”的基础上，推进了光纤向新农村综合体和农村新型社区覆盖。（二）推动小城镇建设
推动有条件的重点镇向小城市发展，启动34个重点镇建设，重点镇建设总投资达756亿元，建成区面积达147.3平方公里，特色鲜明、功能完善的城镇组团已初具规模。推动有条件的小城镇建成特色镇，全面启动174个小城镇改造工作，完成总投资207.3亿元，有力推动了小城镇向产镇一体、产村相融，主导产业支撑有力、生态文明持续发展、文化特色鲜明、宜居宜业的特色镇过渡发展。开展统筹城乡示范镇综合改革试点，实施以整镇推进城镇建设、产业发展、农民转移的探索创新，集成推广改革已有经验，集中试验改革新举措，带动统筹城乡改革发展工作由点到面、由浅入深。崇州市白头镇、大邑县斜源镇、郫县三道堰镇等首批8个示范镇按照共性改革和个性改革有机结合，已初步探索形成整镇推进小城镇建设、产业发展、促进农村人口转移的一些途径和办法。（三）加快推进生态移民
在充分尊重群众意愿的基础上，运用统筹城乡改革发展的思路和办法，突出以人为本，鼓励和引导“两龙”（龙门山、龙泉山）地区不适宜居住的“禁建区”实施生态移民工程，切实保障农民群众生命财产安全，加强还耕、还林，促进“两龙”地区植被恢复、生态涵养，积极引入社会资金发展现代农业，实现防灾避险、生态保护、富民安民的综合效益。截至2013年底，龙泉驿区已完成6个村、1.96万人移民进城，保障了山区群众生命安全、生产发展、生活幸福，促进了耕地保护和生态修复。（四）集成政策推进“4·20”芦山地震灾后重建
认真贯彻落实中央和省委、省政府的关于灾后恢复重建的一系列决策部署，按照“将受灾区域建设成为统筹城乡发展的示范镇、特色村”的要求，扎实推进住房、基础设施、产业、文化和生态重建。坚持“四态合一”的系统规划理念、“小组生”的选址布局理念和“产城一体、产村相融”的可持续发展理念，组织高水平的规划单位统筹编制灾后恢复重建规划。坚持把灾后重建与推进新型城镇化、新农村建设、生态移民、深化改革相结合，加快推进新型城镇化。着力围绕“茶叶、林竹、蔬菜、水产”四篇文章，推进产业恢复重建，确保灾区可持续发展。集成灾后重建、“增减挂钩”等政策，强化资金保障。建立重建议事会，充分发挥灾区群众的主体作用。2013年，全市灾后重建项目开工219个，累计完成投资49.04亿元。三、推进城乡产业发展统筹（一）创新现代农业规模经营机制
按照“全产业链”思维，打造现代化农业产业体系，规划建设了10个集中连片达十万亩规模的粮经产业新村建设成片推进综合示范基地、6个集中连片两万亩以上规模的产村相融现代农业精品园区和成新蒲都市现代农业示范带。探索推广土地股份合作、家庭适度规模经营、“大园区+小农场”等土地适度规模经营模式，总结推广“土地股份合作社+农业职业经理人+农业社会化服务”的现代农业发展方式，截至2013年底，全市土地适度规模经营面积达336.9万亩，土地规模经营率达52.8%，比全国平均水平高26.8个百分点。加快构建覆盖主要农业品种的农业保险体系，开展政策性农业保险试点，为全市投保农户提供了228亿元风险保障。（二）推进三次产业互动发展
大力发展“农工贸旅一体化、产加销服一条龙”的都市现代农业，2013年全市农产品精深加工产值突破800亿元，绿色有机农业产值达到35.5亿元，现代种业产值达到56.3亿元。大力发展观光农业、休闲农业，2013年全市乡村旅游接待游客超过8900万人次，乡村旅游总收入达到143.6亿元。打破行政区划界限，推进都市现代农业“一线一品”打造，实现全市都市现代农业“一线一品”，打造“一张图”规划，连线成片地推进。重点打造北新干道、天府大道—东山快速路—双黄路、沙西线3条示范线并促进其成为全市范例。截至2013年底，448个“一线一品”打造重点项目完成投资177.3亿元，3条示范线中心城区段道路改扩建及沿线景观绿化提升打造、风貌整治等工程已基本完成，近远郊段都市现代农业正向区域化布局、规模化经营、标准化建设迈进，集中连片的农业风光逐步显现，乡村旅游提档升级工作成效明显。（三）积极培育农村市场主体
大力发展农村专业合作社、股份合作社、专业大户、劳务公司等多种形式的新型市场经济组织。2013年，新增市级以上重点企业57家，累计达到535家，全市龙头企业产值或销售收入突破2000亿元；新发展农民合作社561家，累计达到3519家；家庭农场发展到833家；各类农业产业化经营主体带动农户面超过80%。四、推进城乡公共服务统筹（一）继续深化社会保障制度改革
加快健全城乡一体的公共就业服务体系、社会保险体系、住房保障体系、社会救助体系，推进城镇基本公共服务逐步覆盖常住人口。加强就业培训、就业援助、就业服务，2013年全市培训农民工11.8万人，城镇新增就业20.13万人，农村富余劳动力新增转移就业9.21万人。健全社会保险制度和经办服务体系，进一步加大补贴力度，优化参保结构，提升参保质量，城乡居民基本养老保险参保率超过97%；城乡居民基本医疗保险参保人数达1259.23万人，已超过全市户籍人口数量。同时还构建起以最低生活保障为核心，以帮困助学、助医和建房三大救助为配套的综合型社会救助体系；以廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房为主的多层次的住房保障体系。（二）深化村级公共服务和社会管理改革
为进一步加大对农村公共服务和社会管理的积极投入，强化民生改善与基层治理创新的互动互促机制，2013年调整专项资金最低标准至40万元/村（涉农社区），全市预算下拨村级专项资金12.49亿元。进一步明确项目征集、民意征集、议决公示、组织实施、项目监督、评议整改“六步工作法”民主程序要求，规范专项资金核定、拨付、管理和使用。加快推进村级公共服务和公共管理融资建设项目，新启动村级公共服务和公共管理融资建设项目73个，融资金额达到1.2亿多元。（三）全面推行农村小型公共基础设施村民自建改革
为落实农民对农村小型公共基础设施项目建设的自主权，解决政府项目和农民需求脱节的问题，同时推动政府部门对农村项目服务方式的转变，解决普遍存在的重建轻管问题，将各级政府投入农村小型公共基础设施项目的选择权、实施权（建设、管护）、评价权交给农民，对全市200万以下的项目在全市范围全面推行农村小型公共基础设施村民自建。完善民主管理机制，保障项目实施的公开、公正、规范；完善村民自建工作机制，建立项目整合、主动服务、规范实施的新型管理办法；启动建设村民自建GIS管理系统，形成项目管理支撑平台。2013年，全市共实施156个村民自建项目，总投资1.97亿，涉及73乡镇208村（社区）。（四）提升农村公共设施的配置标准
全面完成农村中小学、城乡基层劳动就业社会保障服务中心（站）、乡镇公立卫生院和村卫生站、村文化站、基层农业综合服务站的标准化建设，19个县（市、区）全部建有社区服务中心，建成街道（乡镇）级社区服务中心340个，社区管理服务站3364个，老年人、残疾人服务设施2000多个，基本实现优质教育、社保、卫生、文化等公共资源城乡满覆盖。在制定了系统、全面、多层次的重点镇、一般镇“1+28”、“1+27”，涉农社区和村（农民集中居住区）“1+23”、“1+21”的农村公共设施配置标准体系的基础上，进一步优化完善内容、配置标准和指标，并新确定了380个村、涉农社区为全市公共服务和社会管理设施标准化建设达标点位。2013年，380个点位已基本达标，完成投资1.67亿元，龙泉驿区、温江区、双流县等地还因地制宜增配健康感知仓、居家养老服务站、商业示范街等设施，实现在现有标准基础上“+N”配置，让农民群众享受到了与城市同质化的公共服务。五、推进城乡社会管理统筹（一）继续深化农村产权制度改革
扎实推进“深化确权”工作，全市确权颁证工作已基本完成，截至2013年底，累计颁发各类产权证和股权证共计883.54万本；共有32001个村民小组达成农村各类产权“长久不变”决议。健全农村产权登记管理体系，在区（市）县、乡镇设立农村登记管理服务平台，提升农村产权登记管理信息系统，推进农村产权登记管理的常态化、信息化。完善成都农村产权仲裁院、农村产权维护法律援助中心、农村产权咨询投诉等机构的职能和责任，农村产权咨询投诉的处理办结率达100%，农民在产权纠纷中有法律援助需要的，法律援助率达100%。及时规范发放耕保基金，全市累计发放耕保金61.1亿元。我市农村产权制度改革荣获第七届“中国地方政府创新奖”优胜奖。（二）推进城乡要素自由流动改革试点
着力打开阻碍城乡要素自由流动的制度“闸门”，进行了一系列引入市场机制的探索。开展农民利用集体建设用地发展工业和第三产业的改革试点，金堂县竹篙镇农民引进社会资金共建农产品精深加工园区，实现了集体建设用地开发方式的多样化和农村产权价值的提升。鼓励农民以产权为纽带组建资产管理公司或土地股份合作社自主开发利用集体建设用地，郫县古城镇指路村农民采取自我融资、自我整理、自我建设、自我开发、自我收益的“五自”做法流转集体建设用地，保障了农民的自主流转权。加快农村产权交易服务体系建设，完善成都农交所运行机制，健全市县乡三级农村产权交易服务体系和一整套农村产权流转交易的程序、规则、流程，构建基于电子商务模式的网络交易服务平台，推进农村产权流转交易公开、公正、规范运行。截至2013年底，全市通过成都农村产权交易所实现集体建设用地使用权交易75宗，交易面积1897.66亩，交易金额6.56亿元；建设用地指标交易726宗，交易面积70083.67亩，交易金额137.92亿元。农村集体建设用地流转的渠道初步建立。（三）开展农村产权抵押融资试点
创新农村金融产品，探索开展集体建设用地使用权、农村土地承包经营权、农村房屋所有权、林权抵押融资，农村有效抵押担保物进一步扩大，全市农村产权直接抵押融资余额达58.9亿元，其中温江红花紫薇花木专业合作社以122.53亩土地的经营权获得了3年期62万元的贷款，成为全省首笔土地经营权贷款。完善风险防范机制，成立农村产权抵押担保公司，建立农村产权担保和保险风险补偿专项资金、农村产权抵押风险防范基金，进一步完善风险分担机制，消除金融机构参与农村产权融资的顾虑。完善农村金融服务体系，引导和争取商业银行在成都设立村镇银行，鼓励金融机构向农村延伸网点，培育发展农村新型合作金融服务机构，基本形成覆盖全域的农村金融服务体系。截至2013年底，全市共成立村镇银行12家，注册资本金合计11.5亿元。在二三圈层区（市）县设立融资性担保公司32家，在保余额72.88亿元；组建小额贷款公司40家，贷款余额55.15亿元。（四）完善新型基层治理机制
健全村组议事会制度，各村（社区）村民议事会每季度至少召开1次，村级事务实现应议尽议、规范议决，村民对议事会的知晓率达98%，对议事会运行情况的满意度达96%，民事民议、民定的运行机制基本建立。增强基层干部服务能力，探索成立成都村政学院，将乡镇、村（社区）党组织书记纳入全市干部培训体系，实现培训全覆盖。（五）深入推进全域成都城乡统一户籍制度改革
为进一步剥离户籍与公共服务的关系，加快建立户籍、居住一元化管理的体制机制，加强外来人口服务管理工作，在全国率先实现同一区（市）县城乡低保标准统一，将全市160612名城乡居民纳入最低生活保障。公民信息管理系统“五大体系”（公民信息数据采集体系、系统支撑体系、政策法规与标准规范体系、信息安全保障体系、公民信息应用和服务体系）已正式运行，归集入库数据5157万条。将居住证制度作为户籍管理制度的重要补充，落实外来人口在子女就学、证照申领、医疗卫生、社会保险、住房保障等方面享有与市民同等的12项权利，全市办理临时居住证119.3万张，居住证16.4万张。（六）着力培育新型农民和新市民
促进农民群众在心理上进城，在社区建立“心理健康服务站”，因势利导开展心理辅导和文明新风教育，充分发挥基层组织、职能部门和社会组织的作用，加强进城农民在融入城市生活过程中的心理抚慰。促进农民群众在技能上进城，广泛开展面向农民的职业技能培训，增强农民的就业创业能力，年均培训10万人次以上。促进农民群众在文明习惯上进城，充分发挥新市民学校的作用，广泛组织形式多样的群众性文化活动，开展“万名志愿者进社区”主题活动，充分利用“挂包帮”和“双报到”活动、道德讲堂、百姓故事会、“太极蓉城”系列健身活动等载体，着力培育现代市民意识和文明生活习惯，促使他们充分地融入城市、扎根城市。
第二编 研究报告
成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区评估报告
北京大学国家发展研究院评估组摘要：自2007年以来，成都按照《统筹城乡综合配套改革试验总体方案》的要求，以农村产权制度改革为核心，以集体土地合法流转为突破，以创新基层治理机制为抓手，以户籍制度改革为重点，推进城乡基本公共服务均等化，探索出以综合配套改革推进城乡一体化发展的新路。成都的改革经验，完全符合党的十八届三中全会全面深化改革《决定》的精神，具有全局推广的价值。
一是开展农村产权制度改革，确立农民财产权利。2008年初，成都启动了农村产权制度改革，在全域范围内对农村土地和房屋进行确权。产改促使政府主动为确权提供服务和保护，向服务型政府转变；产改厘清了农村财产权利，为建立城乡统一的要素市场打下基础；产改也推进了农业经营方式的创新，稳定了农业生产。成都的经验表明，要让市场发挥决定性作用，确权不可逾越。只要政府认清和履行自己在确权中的职责，农民能通过积极参与确权获得财产性收益，并采用行之有效的办法处理历史遗留问题，农村确权完全可以做到在最基层落地。
二是启动集体建设用地合法流转，建设城乡统一市场。在产改的基础上，成都广泛开展农村土地综合整治，多模式推进农村集体土地的合法流转。经过几年的发展，众多村庄突破政府主导土地流转的局面，探索农民自主、借助市场来整理和流转土地。政府与时俱进，承认农民自主流转土地的合法地位，还给予政策支持，动员地方金融机构提供服务，在更大的市场范围内，搭建实现农村土地更高潜在价值的交易平台。
三是以村民议事会为突破，探索新型基层治理机制。成都在改革中创新基层治理机制，针对人口大量外出条件下村民大会不易召开的新情况，及时肯定了由基层首创的、更具代表性与公信力的村民议事会。财政设立村级公共服务和社会管理专项资金（“村公基金”），为基层民主注入管理“村公基金”的实质内容，从而调动起农村居民参与村级民主治理的积极性和主动性。经过产改和基层治理机制创新，成都在农村最基层实现了“政社分离”，更好地保障了农民的民主权利和财产权利。
四是大力度改革城乡二元户籍制度，分步实现基本公共服务均等化。成都着力构建城乡一体的基本公共服务体系，消除附着在城乡居民身份上的二元鸿沟。“耕地保护基金”为普遍建立农村社保注入最初的资金，“村公基金”大幅提高农村公共服务水平，在此基础上，成都大胆探索在城乡两套基本养老和基本医疗服务之间建立全面衔接机制，实现“有档次之差，无身份之别”的城乡保障一体化新体制，以有差别的支付能力作为享受不同档次保障的统一依据，在全国大城市率先突破了城乡居民的身份壁垒。
在以上改革的基础上，成都于2010年11月，宣布实行户籍登记地与实际居住地相一致的新体制。三年以来，新体制运行十分平稳。成都的经验说明，不需要等到城乡基本公共服务完全均等化之后，再来破除城乡二元户籍隔阂的老体制。全面破除城乡二元的户籍制度，现在就可以创造必要条件分步走。
成都改革取得以上一系列成就，并非因为具有其他城市所不具备的特殊性。确权、流转、基层治理、基本公共服务均等化以及破除城乡二元壁垒，不但在成都可行，在全国多数城市也可行。我们认为，完全有条件在全局推进城乡一体化改革，在2020年基本终结城乡二元体制。
我们建议，分批推进全局的城乡一体化改革，从省会城市和计划单列市开始，然后是地级市和县级市，最后是京津沪等超特大城市。省会城市和计划单列市的土地和其他要素的市值比较高，财政实力和行政能力也比较强。城乡一体化改革在省会城市和计划单列市先取得突破，中小城市的文章就比较好做，最后也就有条件解决城乡鸿沟最深的京津沪等超特大城市的城乡一体化问题。
参照成都的改革经验，省会城市的城乡一体化综合配套改革，可以先在城市范围内展开，再扩展到市域范围以外更大的城乡空间。
建议授权成都和四川省再先行一步，把城乡一体化综合配套改革率先推向四川省全境，在更大范围完成农村产权的确权和流转，建立覆盖全省的新型基层治理机制和全省统一的要素市场，探索非成都市户籍人口加入城乡一体的公共服务均等化体系的现实路径。
在全局推进城乡一体化综合配套改革的进程中，要特别强调中央充分授权，把改革与法治更好地结合起来。建议根据十八届三中全会的《决定》，全面梳理现有法律、法规和政策中与《决定》不相符合的部分，凡阻碍城乡一体化改革的，要限时清理、废止或及时修订。修法改法需要较长时间的，可参照上海自贸区的做法，在分批推进城乡一体化改革的城市范围内，授权先行先试。地方改革取得实质进展的，可在评估、论证的基础上，允许地方先行立法立规，及时把改革成果纳入法治轨道。
受国家发展和改革委员会委托，北京大学国家发展研究院法律经济学研究中心综合课题组对成都统筹城乡综合配套改革试验进行了第三方评估。
统筹城乡改革的关键是建立城乡一体化发展的体制机制。自2007年以来，作为拥有1500万城乡人口的特大城市，成都依据《统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，以农村产权制度改革为核心，赋予农民更多财产权利；以集体经营性建设用地合法流转为突破，促进城乡要素平等交换；以创新基层治理机制为抓手，充分调动和发挥农民群众参与改革的积极性、主动性、创造性；以户籍制度改革为重点，推进城乡基本公共服务均等化。
经过5年的综合配套改革，成都全面完成了《方案》拟定的改革试验的主要任务。截至2012年底，成都在灾后重建、经济发展、居民收入、公共服务、社会管理、资源节约、确权颁证等可量化统计指标方面均达到了《方案》中既定的目标。尤为重要的是，成都在农村产权制度、城乡规划、耕地保护、公共服务一体化、生产要素自由流动、基层治理等重点改革领域取得了突破。成都的先行先试，成功地探索了一条消除城乡二元对立、促进城乡一体的现实路径。成都的做法，符合党的十八届三中全会全面深化改革《决定》精神，具有全局推广的价值。一、成都改革的经验
在过去五年里，成都在以下重要领域和关键环节进行了开拓性的探索，取得了突破性的成果。（一）确立农民财产权利，重建政府服务职能
2008年初，成都启动了农村产权制度改革，在全域范围内对农村土地和房屋财产进行了全面、细致、规范的确权、登记和颁证工作。成都产改全面确权到户，率先进行农村土地承包权“长久不变”的探索，迈出了建立稳定的农村产权关系的决定性一步。
产改厘清了农村财产权利，为建立城乡统一的要素市场奠定了基础，也为经由流转大幅提升农民的财产性收入创造了必要条件。同时，在农村财产权利厘清的基础上，多种多样的契约得以发育起来，推进了家庭经营、合作经营、企业化经营等多种农业经营方式的创新。
在产改中，政府转变职能，主动为确权提供服务和保护，向服务型政府大步迈进。成都市委市政府认识到，农民的经济权利，只有经过权威的度量、厘清、记录和认证，才能够得到广泛的尊重和持久的保护，也才能够实现合法的流转、抵押和担保，优化资源配置，实现资产增值。
长期以来，农村土地、房屋和山林的权利归属不清，积累了大量的历史遗留问题，确权极为不易。成都找到的解决办法是，以“村民议事会”破解基层确权难题，以流转收益强化农民的确权意愿，以政府提供的现代财产登记服务完成确权。经历三年时间，成都在全市完成了全面确权，累计颁发各类产权证和股权证共计880.34万本。
成都经验表明，要让市场发挥决定性作用，确权不可逾越。只要政府认清和履行自己在确权中的职责，农民能够通过参与确权获得财产性收入，政府、社区和农民共同找到解决历史遗留难题的协调机制，农村确权就可以在基层落地。（二）启动集体建设用地合法流转，建设城乡统一市场
在产权改革的基础上，成都构建了覆盖全域、城乡一体的涵盖空间布局、资源分配的规划体系，创立乡村规划师制度，并以规划为龙头和基础，保障要素流动和城乡建设的有序推进。在规划先行和建立综合耕地保护补偿机制的前提下，广泛开展农村土地综合整治，多渠道地引导、推进农村集体土地的合法流转。
成都首先在现有土地制度框架内进行积极主动的探索，以土地整理、“增减挂钩”为突破口，创造性地实现包括多余宅基地在内的农村集体建设用地的合法流转。成都这一做法，不但为城市化供给了必要的土地资源，也为农民分享城市化土地增值收益、有效遏制违法占用耕地的行为找到了可行途径。
政府带头，农民跟进。随着农村土地流转的启动和深化，成都农村集体组织开始探索农村土地的自主整理、流转、开发，突破了原有的政府主导农村集体建设用地流转的局面。
难能可贵的是，农民跟进，政府肯定。成都政府不仅承认了农村集体建设用地自主流转的合法性，还进一步为农村土地和房屋的流转提供有效的政策支持，动员本地金融机构提供融资服务，启动了农民宅基地和房屋的抵押，在灾后重建中发挥了重要作用，得到社会各界高度认可。截至目前，成都全市农村产权直接抵押融资余额达到32.79亿元，农村有效抵押担保物由农村土地承包经营权扩大至农村房屋、集体建设用地使用权等，在《方案》提出的“健全城乡金融服务体系”方面做出了重大突破。
在集体建设用地自主流转经验得到普及的基础上，成都更进一步搭建农村产权交易平台，以公开、公平、公正的市场机制引导、促进农村产权在更大范围的交易平台上流转，让更多社会主体有机会参与，提高土地利用效率。这将在更大半径的统一市场上释放农村土地的经济潜能。截至2013年10月，成都农村产权交易所累计成交金额379亿元。
改革赋予了农民更多财产权利，通过土地等要素的流动，增加了农民的财产性收入，扭转了城乡居民收入差距不断扩大的趋势。2012年，成都农村居民人均纯收入11501元，城乡居民收入比缩小到2.36∶1，完成了《方案》中设定的目标。成都全市累计完成600多个土地综合整治项目，投入建设资金500多亿，新建农村居民点2000多个，使45万户、150多万农民生活居住条件得到改善，向构建基础设施和公共服务一体化的新型城乡形态迈出了重要一步。
成都的经验表明，市场完全可以在土地资源的配置中起决定作用。农村土地的合法流转，可以有效地提高土地使用效率，促进城乡要素自由流转、平等交换。在严格保护耕地的前提下，农村土地流转为工业和城市发展增加了土地供给，提高农民财产性收入，充分实现城乡之间合作共赢的良性互动。（三）以村民议事制度为突破，探索新型城乡基层治理机制
在人口流动和土地流转的新形势下，农村原有的地缘、血缘纽带松动，原有的基层治理面临挑战，农村社会产生不少新问题，亟待妥善处理。成都以村民议事会为突破，创建了新型基层治理机制。其中，村庄事务议题的确定和议事会的召集，由村党支部负责；村民自治的常设决策功能，由村民议事会承担；村民议事会的决策，由村委会贯彻执行；特别重大事项，则召开村民大会决断。这一基层治理架构，既克服了在人员流动的情况下不易召集村民大会的难题，又防止了少数村干部包办村庄公共事务，形成了在人口和要素流动条件下发扬农村基层民主的可操作模式。
村民议事会还负责管理由成都市县两级财政提供的村级公共服务和社会管理专项资金（“村公基金”），这使农村基层民主有了实质内容，让自治组织在村级公共事务中发挥了老百姓可见、可问、可查的实际作用，巩固了农民在村庄公共生活中的主体地位，提高了他们参与基层治理的积极性和主动性。目前，全市已有村民议事会成员近9万人，村民小组议事会成员17万余人，村务监督委员会成员1.5万人。
农村基层治理机制与产改配合，还使村民参与公共事务的权利与其财产权利得以分离，使村委会与集体经济组织得以分离，在村庄一级最后完成了“政社分离”，为加快要素流动和促进城市化打下了坚实的基础。
在此基础上，成都推动村民议事会由乡入城，建立健全的城市基层治理机制，在城乡范围内全面改善基层民主治理，取得了良好的效果，为《方案》中提出的“创新统筹城乡管理体制”增加了丰富的内容。
在城乡人口高度流动的新形势下，如果不适时完成治理机制的创新，就有出现无组织倾向的现实危险。成都的基层治理改革实践给全国提供了经验和示范。成都经验表明，形式多样的基层民主治理机制，既保障人民群众参与基层民主治理的要求，也保障城乡居民的财产权利。这是中国特色社会主义的社会组织基础。（四）破除城乡二元，分步实现基本公共服务均等化
2010年11月9日，成都市在全市实行户籍登记地与实际居住地相一致的政策，向全面破除城乡二元的户籍制度，迈出了历史性的一步。
城乡二元壁垒，最顽固在户籍。一直以来，城市居民享有现代社会保障，但广大农民却只能靠小块土地所提供的水平极低、互助范围极小、极不可靠的“保障”。这种由身份之别带来的城乡保障体制的二元分割，又因户籍制度而被长久固化。
成都在改革中，着力构建城乡一体的基本公共服务体系，大胆破除城乡居民户籍壁垒。通过行政管理体制、公共财政、村级公共服务和社会管理等方面的综合配套改革，大幅收窄了城乡居民之间的保障差别，实现了《方案》预定达到的城乡义务教育、医疗卫生、社会保障、文化、环保等方面公共服务的基本均衡。
成都的做法趟出了一条新路，这就是先破城乡二元的身份壁垒，实现城乡一体、保障档次不同的统一公共服务体系，再逐步收窄基本公共服务各档次的差别，最终实现城乡公共服务的均等化。
首先，成都市、县两级财政筹资设立“耕地保护基金”，按照每年每亩基本农田400元、一般耕地300元发放给承担耕地保护责任农民，规定绝大部分用于支付农民的基本养老和医疗保险，为农村社保注入了第一道财政性资金。其次，政府财政支出向村级公共服务适度倾斜，设立“村公基金”，纳入财政预算，大幅提高农村公共服务水平。再次，当利用财政资金为农民建立起最基本的社保、医保之后，建立城乡一体，“有档次之差，无身份之别”的基本养老保险制度和基本医疗保险制度，在不同保障档次和项目之间实现全面衔接，鼓励城乡居民依据各自的经济能力自由选择保障档次和项目。
到2012年底，成都全市城镇职工基本养老保险参保人数506万人，城乡居民养老保险参保人数320万人，城乡居民养老保险参保率超过94%。截至2013年10月，有8万名农村居民购买了城镇职工养老保险，这就为部分有条件的农民，包括经过产改获得较多财产性收入的农民，开启了进入较高社保档次的大门。可以预见，一方面是有条件的农民逐步进入较高档次的社保，另一方面是政府财力不断提升低档次保障项目的保障水平，城乡一体化社会保障内不同档次之间的保障差距有望继续缩小。按此路线坚持下去，户籍将回归人口登记的正常功能，城乡居民之间的身份壁垒将彻底破除。
成都开创性地以“有档次之差，无身份之别”的原则，改革城乡二元制度，分步实现基本公共服务均等化，对我国全面建成城乡一体的经济、社会、政治体制，具有极其重大和深远的意义。二、全面推进城乡一体化改革的时机已经成熟
基于成都经验，我们认为，完全有条件在全局推进城乡一体化改革，在2020年基本终结城乡二元体制。成都改革试验取得的成就，并非缘于这座城市的特殊性。确权、流转、创新基层治理、基本公共服务均等化、突破城乡二元体制等改革，不但成都可做，全国绝大多数城市也可做。推进城乡一体化改革，关键不在政府财力的多寡，也不在此项改革有不可化解的风险，关键在有没有正确的理念，有没有足够的决心、勇气和智慧，能不能得到充分的改革授权，尊重并发扬地方和基层的首创精神。（一）城乡一体化改革无关政府财力的多寡
城乡一体化改革要求政府为城乡居民提供均等的基本公共服务。或有意见认为，地方财力薄弱的地区，无力推动该项改革。但是，成都改革提供了切实可行、并具全局推广意义的做法，那就是建立“城乡一体互通、档次高低有别”的基本公共服务体系，并根据财力的多寡对公共服务的档次差别进行调整。这样做，就可以先破身份壁垒，再允许农民通过自付差额的方式，在公共服务体系的不同档次之间做出合乎实际的选择。这证明，果断终结城乡居民的身份壁垒，不但不需要以完全无差别的社会保障体系为前提，而且有利于收窄城乡居民之间享受基本公共服务的档次差别，逐步实现城乡公共服务的均等化。
另外，中央和地方政府可以在构建城乡一体化公共服务体系中有更大的作为。根据党的十八届三中全会《决定》的精神，可考虑将设立耕地保护基金作为中央和省的事权，由中央统一提供全国性的耕地保护基金，既有效激励农民保护耕地，也为各地农村社保注入财政性资金。
考虑到全国财政实力比过去有很大的增强，我们坚信，财力不足不是城乡一体化改革的根本障碍。有正确的理念和坚定的决心，完全可以在更大的范围内实施城乡之间“有档次之差，无身份之别”均等化的基本公共服务，在2020年终结包含身份歧视的城乡二元制度。（二）全面的确权和流转不会造成系统性社会风险
有看法认为，土地是农民生活的基本保障，允许农村土地自由流转，农民将失去保障，成为社会不稳定因素。然而，恰恰是禁止农村土地房屋的市场性流转，才永久维系了保障水平极低、再也不可能与城市保障接轨的农民身份，才不断积累城乡对立的矛盾和冲突，固化着城乡二元壁垒。
土地本身并不具有任何保障功能，是土地的产出为农民提供收入。因此，唯有土地得到更有效的利用，产生更多收入，并把土地收入纳入更大规模的收入分配和再分配网络，才能奠定农民享有现代社会保障的可靠基础。小块土地的零散利用，村庄范围内小部分农民之间极不可靠的互保互助，只能延续贫困，根本不能为广大农民提供保障。
至于允许土地房屋流转会不会造成农民流离失所，城市房改已经提供了可参照的答案。城市房改十五年来，并没有因为房屋可以自由上市流转，就产生城市居民居无定所的后果。相反，城市房改极大增加了城市居民家庭的财产性收入，显著改善了城市居民家庭的资产负债表，也为经济注入了活力。没有任何理由认为，同类的改革发生在农村——即允许农村土地和房屋自由流转——反而会导致农民居无定所、颠沛流离，成为社会不稳定因素。相反，成都的实践表明，只要对农村土地进行全面切实的确权，农民的权益就能够在以农民自愿为前提的市场流转中得到保护，加上政策指引、法律支援和舆论监督，尤其是在农村产改的同时启动城乡公共服务均等化改革，转变传统的农民保障模式，农村的土地房屋的市场性流转就不会产生系统性的社会风险。
长期以来，各地因征地引发的大量矛盾和冲突已经成为我国社会运行中最现实的破坏稳定的因素。继续维持现存土地制度，让征地继续成为城市化中土地转用的唯一途径，只会加剧城乡对立，积累更大的社会风险。逐步缩小征地范围，开启农村土地房屋全面确权和合法流转的新体制，恰恰能有效化解城乡之间、官民之间的矛盾和对立，并促使政府转变职能，转向主要靠税收来恰当分享土地流转增值收益的新制度。（三）中央充分授权，全面发挥地方政府和城乡居民的能动性，是取得城乡一体化改革成功的关键
城乡一体化改革是涉及土地、户籍和基本公共服务等方方面面的系统性制度改革，如果完全在现有法律和法规的框架内推进该项改革，其结果必定是无功而返。成都城乡一体化改革之所以能在短短的六年之内获得成功，很大程度上得益于成都得到了国家的改革授权，成为国家级综合配套改革试验区。
作为先行先试的探索者，成都在改革过程中也遇到过各种障碍和麻烦。在现行法律框架内，依旧存在众多政策障碍和制度瓶颈。我们认为，要在全局推广城乡一体化改革，需要总结成都改革所经历的各种困境，给予其他改革推进城市更充分的改革授权，才能保证城乡一体化改革在更大范围顺利推进。（四）树立让市场在土地资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的先进市场理念
城乡二元体制已经持续五十多年，农民为工业化和城市经济发展做出了巨大牺牲，城乡要素市场也因此严重分割，资源不能得到有效配置，极大阻碍了技术进步和社会创新。城乡一体化改革，不仅事关全国数亿农民的福祉，而且事关城市化的健康推进。这是任何有为政府必须承担的历史责任。
全局推进城乡一体化，完全符合党的十八届三中全会关于让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的先进理念。目前，市场在土地资源的配置中只起边缘作用，这是我国优化资源配置的一个主要瓶颈。政府要更好发挥确立财产权利、维护市场运作、保障社会安定的服务和职能，才能切实健康推进城乡一体化。
基于成都的经验，我们认为，向全局推进城乡一体化，终结城乡二元对立的时机已经成熟。下一步应在全国范围内分批推进，先易后难，形成合围，争取在2020年取得终结城乡二元体制的决定性成果。决不能停留在再设少数几个试点，一试再试、试而不推、贻误时机、积累矛盾、加剧困难。
我们建议，可考虑将各省会城市和计划单列市作为首批推进城市，拉开从全局分步推进城乡一体化改革的大幕。
省会城市和计划单列市的土地和其他要素的市值比较高，财政实力和行政能力也比较强。城乡一体化改革在省会城市和计划单列市先取得突破，其他中小城市的文章就比较好做。这样，就有条件最后解决城乡鸿沟最深的京津沪等超特大城市的城乡一体化问题。
参照成都的改革经验，省会城市和计划单列市的城乡一体化综合改革，可以先在城市范围内展开，再扩展到市域范围以外更大的城乡空间。
建议授权成都和四川省再先行一步，把城乡一体化综合配套改革率先推向四川省全境，在更大范围完成农村产权的确权和流转，建立覆盖全省的新型基层治理机制和全省统一的要素市场，探索非成都市户籍人口加入城乡一体的公共服务均等化体系的现实路径。三、全局推进城乡一体化要扫除改革障碍
在全局推进城乡一体化综合配套改革的进程中，要特别强调中央充分授权，把改革与法治更好地结合起来。建议根据党的十八届三中全会的《决定》，全面梳理现有法律、法规和政策中与《决定》不相符合的部分，凡阻碍城乡一体化改革的，要限时清理、废止或及时修订。修法改法需要较长时间的，可参照上海自贸区的做法，在分批推进城乡一体化改革的城市范围内，授权先行先试。地方改革取得实质进展的，可在评估、论证的基础上，允许地方先行立法立规，及时把改革成果纳入法治轨道。
我们建议：
第一，修订《土地管理法》的相关条款，将国家征地严格限于公益性用地的范围，实施征地必须经由严格的程序，并按市价原则给予充分补偿。所有非公益用途的土地资源，通过城乡统一的市场进行配置，国有和集体经营性用地都进行公开出让。为落实党的十八届三中全会关于赋予农民更多财产权利的决定，建议废除《物权法》、《担保法》与《土地管理法》中对农村集体所有土地使用权不得抵押的限制性规定，或者对上述法规出台司法解释，允许试验区农村流转和抵押耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，并参照城市改革经验，尽快建立相应的农村土地流转法律体系和程序规范。
第二，在法律上确立土地用途管制为总量和质量的控制，而非位置管制。以往的法规和政策，把土地流转限制在县域、甚至乡镇的狭小范围内，不利于土地要素在更大的空间范围内流动，不利于释放更大的级差地租，也不利于劳动力、资金等要素的充分流转和资源的优化配置。应该回归用途管制的本来含义，进行总量和质量控制，同时顺应土地价值的指引，允许空间置换。建议修改现行《土地管理法》有关条款，确立土地用途管制为总量和质量的控制，不同用途土地的位置可以依法置换，允许不同地区之间开展土地指标的交换，支持经济发达、人口集聚的区域加速城镇化，并在土地价值较低的地区扩大耕地保护。
第三，建立全国统一的土地产权交易市场，公开、公平、公正地交易城乡土地产权，发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，引导资源自由流动和高效配置。鉴于中西部地区还没有地区性和全国性的金融中心，而成都、重庆在城乡统筹、建设农村产权交易市场方面已经打下坚实基础，并积累了大量经验，我们建议，以成渝地区为交易中心，搭建全国统一的土地产权交易市场。
第四，按照党的十八届三中全会关于推进基层协商制度化的决定，加大基层治理改革力度。现行《村民委员会组织法》对村委会赋予的权力过大，限制了多元基层治理体制的发育。参照成都的改革经验，应修订《组织法》，将村级自治事务的日常决策权、监督权与执行权分离。适时推广村民议事会制度，将村委会定位为执行机构，剥离村委会的集体经济管理职能，明确集体经济组织的独立法人地位，为进一步的村民自治改革留出余地。
第五，在全国范围内制定明确的户籍改革时间表，界定中央和地方在提供基本公共服务方面的责任划分，切实加大构建城乡一体的公共服务体系的力度。1958年出台的《户口登记条例》已经严重滞后于人口高度流动的现状，建议全面废止，重新建立与促进城乡人口自由迁徙、破除城乡二元结构相适应的流动人口管理制度。现有的《社会保险法》、《失业保险条例》等法律法规，也应当尽快修订，赋予城乡居民统一的基本公共服务。
第六，明确中央、部委以及各级地方政府在统筹城乡综合配套改革中的责任。要鼓励中央各有关部门，积极参与到地方一级的城乡一体化改革，敢于为改革承担风险，而不能袖手旁观，只当改革的评判者和审批者。四、结语
党的十八届三中全会决定全面深化改革，并详细勾画了城乡一体化发展的蓝图。成都的先行先试，探索了实现这一蓝图的可行路径。我国的城市化进程正在加速，劳动力、土地、技术、资金等要素要求在越来越大的半径范围内、以越来越快的速度流动、重组，正在为社会创造更大的财富。在此背景下，以确权、流转、突破城乡二元、促进基本公共服务均等化为主要内容的城乡一体化改革，将释放更大的改革红利，为国民经济和社会的持续发展奠定坚实可靠的基础。为此，要下决心尽快消除障碍，在全局分批推进城乡一体化改革，在2020年基本终结城乡二元体制。
评估组组长：周其仁 北京大学国家发展研究院教授
成员：薛兆丰、李力行、徐建国、王敏、尹建红（北京大学国家发展研究院教师）
吴鸾莺、陆振朋、张惠强、周末、杨继伟、张琰、李安宁（北京大学国家发展研究院在校研究生）
邢亦青、路乾（原北京大学国家发展研究院研究生，现在海外学习）
成都市村级公共服务和社会管理改革评估报告
清华大学社会学系课题组新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城乡二元结构已经成为城乡均衡发展、实现真正“人的城镇化”的严重障碍，这一点早已是共识。但如何寻找有效的突破口，由此破解陷入僵局的城乡二元结构，仍是一个迫切需要在实践中解决的问题。党的十八届三中全会明确指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。全会同时指出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。由此可见，健全城乡发展一体化体制机制是实现城乡一体化发展，形成可持续的经济、社会发展模式的必由之路。
近年来，成都市在统筹城乡综合配套改革试验中经过多年探索，在这个问题上获得了有实质意义的突破：创造性地将推进村级公共服务和社会管理改革有机结合起来，撬动基层民主，优化基层治理结构，落实公共服务均等化，健全公共产品供给机制，从而实现破解城乡二元结构、启动城乡发展一体化进程的目标。总结和完善成都城乡发展一体化改革的思路和经验，对于探索我国未来农村发展的道路，进而实现整个社会的协调、全面和可持续发展，具有重要的意义。一、破解城乡二元结构：传统城镇化道路的历史探索
从整个世界现代化的进程来看，通过城镇化的过程，大幅度地减少农村人口，一方面可以使得大量农村劳动力进入城市从事其他产业，另一方面使得农村人均占有资源得以增加，从而实现城乡相对均衡发展。但城镇化只能减少农村人口的数量，缩小农村人口在总人口中的比重，而不可能使农村消失。在这种情况下，尤其是在工业化的时代，由于大量资源集中到城市，城乡均衡发展仍然是一个有待解决的问题。
从中国的情况来看，由于原有的城乡二元结构的限制，在城镇化的过程中，农村资源过多地流入城市，而城市资源流入农村则遭遇种种制度性障碍。实际之中可以看到，在近些年快速城市化的过程中，城乡差距不仅没有相应地缩小，反而呈现不断拉大的态势。就全国情况来看，城乡人均收入差距之比已从改革开放初期的1.8∶1扩大到2009年的3.33∶1。在农村地区，社保普及面小、福利少，作为流动人口的农民工参保比例也偏低。
一般来说，破解城乡二元结构困境的思路主要有两种：一是传统的城镇化；二是城乡发展一体化。传统城镇化的思路强调以城市发展带动农村发展，变农村为城市；通过城镇化减少农村人口，增加农村人均资源的占有。从中国的实际情况来看，传统的城镇化道路不仅未能有效破解城乡二元困境，而且导致城乡二元结构的固化，致使城乡差距越来越扩大，城乡发展不均衡的状况日益严峻。
肇始于上世纪的城乡发展一体化思路强调城乡的统筹、互补和协调发展，但在理论和实践两个层面上一直徘徊不前，理论共识的缺乏固然是一方面的原因，但主要困难还是由于城乡二元结构造成的积弊甚深，农村发展的历史欠账太多，城乡之间的隔离与差距涉及到制度、基础设施、社会服务、收入水平等诸多方面，千头万绪无法同时入手解决，在实践中难以找到破解困局的突破口。如何找到破解城乡二元僵局的突破口已经成为城乡发展一体化面临的第一个，也是至关重要的环节。二、成都模式：城乡发展一体化
成都市在探索城乡发展的实践中也经历了从城市化到城乡一体化的转变。这个转变的契机来自2003年成都市开始进行的统筹城乡发展改革，更直接得益于2007年成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区之一的设立。在统筹城乡综合配套改革试验的实践中，成都市逐渐认识到，要解决现代化过程中城乡发展不均衡的问题，必须双管齐下，一方面通过城市化的过程促进人口在城乡之间的流动，另一方面采取有力措施，缩小城乡基本公共设施供给差距，促进城乡发展一体化进程。以这一认识为指引，成都市在改革实践中找到了破解城乡发展困局的一个重要突破口：通过推进村级公共服务和社会管理改革，撬动基层民主，优化基层治理结构，健全公共产品供给机制，落实公共服务均等化，从而实现破解城乡二元结构、启动城乡发展一体化进程的目标。
成都市的具体做法是：通过村级公共服务和社会管理改革，找准公共服务二元结构这一症结，确立城乡发展一体化的突破口；以政府的有限投入实现财政下乡，通过公共服务均等化，首先打破城乡公共服务的二元结构，改善民生，形成城乡发展一体化的基础；同时以民众需求为导向，以民众满意为尺度，通过基层民主运作公共服务项目，创新和优化基层治理结构，撬动基层民主，构筑城乡发展一体化的保障；在此基础上，形成以民生促进民主，以民主保障民生的良好社会生态，构建出城乡发展一体化的长效机制。（一）城乡二元结构的根源：基本公共服务的二元结构
城乡二元结构是建国以来国家发展战略选择和相应制度、政策实践的直接产物，具体表现为城乡之间发展机会的不平等和相应规则的不公平。政府在基础设施和基本公共服务投入上实行城乡二元化的做法，其具体表现是城市公共基础设施由政府提供，建设资金来自于财政拨款，而农村公共基础设施建设仍主要由农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对较少，形成所谓“城里什么事都是政府干，农村什么事都是农民干”的格局。农村公共服务事业的缺失和滞后正是这种制度性歧视的后果。
新中国成立以后，为加快发展重工业，实施工农产品价格剪刀差政策。据估计，1950-1994年剪刀差累计总额约两万亿元。农村经济发展水平低、经济积累不足，城乡人均基础设施投入差距越拉越大，2000-2003年，村镇人均公用设施投资分别为36元、42元、68元和67元，而同期城市则分别为487元、658元、887元和1320元，差距一直在1∶13以上。改革以来，由于联产承包责任制等制度和政策的引入，农村地区的生产力固然得到了一定程度的解放，但与此同时，农村地区基层组织涣散，基础设施建设停滞，基本公共服务凋敝，进一步拉大了城乡之间在社会、经济、文化和生态诸多方面的差距。
有调查表明，我国的收入差距有将近一半来自于城乡之间的收入差距。城乡居民收入差距持续扩大，1980年代中期1.8∶1，1990年代中后期2.5∶1，2003年3.2∶1。根据《中国统计年鉴》数据，2000年，全社会固定资产投资32917.7亿元，其中城镇为26221.8亿元，占79.7%；到2011年，全社会固定资产投资311485.1亿元，其中城镇为302396.1亿元，占97.1%。目前，中国城乡居民收入差距是3倍多（2009、2010、2011、2012年分别为3.33、3.23、3.13倍和3.10倍），然而如果考虑到各种福利保障及其他公共服务，实际的差距要超过6倍。大量研究表明，无论是在短期还是长期，城乡固定资产投资差异的扩大都是城乡收入差距扩大的重要原因，其表现在城乡居民财产性收益上的差距就更是明显。因此，增加农村固定资产投资、实现城乡发展一体化，对于缩小城乡收入差距有积极意义。
基础设施和公共服务领域的城乡不平等不仅是城乡二元体制在制度和政策层面的集中体现，也是城乡二元结构得以长期维系和不断固化的基础。非均衡的城乡公共产品供给体制导致农村公共产品供给严重不足，公共产品制度外供给致使农民负担加重。当前，农村与城市在公共服务领域的不平等不仅构成中国城市化的最大问题之一，也日益成为社会矛盾的源头和焦点。现阶段，中国社会的主要矛盾依然是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾，这个矛盾的主要表现形式则是广大人民群众对公共品和公共服务的需求迅速上升，与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足且配置失当之间的矛盾加剧，包括就业培训、社会保障、义务教育、基本医疗、廉租房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题。
因此，要破解城乡二元结构的僵局，不论在改革宏观制度设计层
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