作者：周谷平等
出版社：浙江大学出版社
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西部地区教育均衡发展的资源统筹和制度创新研究试读：
内容简介
内容提要
为推进西部地区教育均衡发展，中央和地方各级政府在统筹区域教育均衡发展、统筹城乡教育均衡发展、统筹经济社会与教育协调发展等多个领域开展了以资源统筹为特征的广泛的政策实践，并取得了积极的成效。本书通过对“西部两基攻坚与学校布局调整”、“教师流动与学校合作”、“教育移民”、“流动人口子女与留守儿童教育”、“大力发展民办教育”等典型政策案例的分析，对教育均衡发展的分析框架和资源统筹政策的功能与模式进行了系统的梳理，并在进一步发挥资源统筹政策的“资源动员”、“资源整合”和“优化资源配置”三大基本功能方面提出了“建立民办教育与公办教育基于学生人数分享公共教育资源政策框架”、“建立国家义务教育凭证制度”和“建立多层次、多样化义务教育优质教育资源共享结构(平台)”等政策建议。
关键词：
西部地区，教育政策，资源统筹，教育均衡发展
Abstract：
In order to promote an equitable development of education in the western region， the central and local governments have carried out extensive resource integration oriented policy reforms in the fields of a balanced development of regional education， between urban and rural education， and between socioeconomic and education. These policy reforms have made great accomplishments. Based on the case studies of “Action Plan for Two Basic Programs and School Layout Adjustment in the Western Region”， “Teacher Circulation and School Collaboration”， “Educational Resettlement”， “Education of Migrant and ‘Left-Behind’Children”， and “Rapid Development of Private Education”， this book systematically categorized the analytical frameworks for equitable development of education and resource integration policies. In order to fulfill the three fundamental functions of resource integration policies， namely ‘resource mobilization， integration and optimization’， this book proposed a series of policy recommendations such as ‘to establish a policy framework for the sharing of public education resources between public and private education based on student numbers’； ‘to establish voucher schemes in the compulsory education system’； ‘to establish a multi-level and diversified platform for the sharing of high quality compulsory education resources，’ and etc.
Keywords：
western region， educational policy， resource integration， equitable development of education
导论 关注西部地区教育均衡发展
一、均衡发展是尊重差异、承认差距基础上的成长性均衡2001年，我国基础教育工作会议宣布，截至2000年年底中国基本实现了普及九年义务教育的目标。“普九”目标的基本实现，一方面反映出我们对保障公民基本受教育权利等方面的认识与实践提高到了一个新的水平，另一方面则预示着中国教育改革与发展的重心将自此发生历史性转换。于是，原本虽有零星关注，但并未引发全社会普遍关注、高度聚焦的教育公平问题开始变得越来越尖锐。具体到中国当前的社会发展阶段和教育发展现实，教育公平的核心问题又集中体现为教育均衡发展问题。从我国的教育体系结构来看，应当说，基础教育、职业教育、高等教育、继续教育四大类别，均涉及教育均衡发展的问题。但是，就涉及的广度、深度、民众关注度，以及当前工作推进的紧迫度而言，基础教育无疑是教育均衡发展的重点领域，其中，义务教育的均衡发展构成了当前阶段中国教育改革与发展的战略重心。
诚然，当前就中国教育发展的过程中在教育公平方面表现出的问题来说，未必是新中国成立以来最严重的时期，甚至也未必是改革开放以来最严重的时期。相反，目前恰是国家日益重视缩小教育差距，从关注基础性公平延伸到讨论更深层次教育公平的时期。20世纪90年代以来，针对教育领域，尤其是基础教育领域中广泛存在的区域差距、城乡差距和校际差距，从中央到地方都针对性地制定了相关政策和制度，并采取了相应的策略，许多政策和举措取得了明显的成效。尤其是许多地方性的教育改革创新实践，对于在一定区域内推进教育均衡发展产生了积极的影响。但是，由于基础教育发展过程中长期存在的教育公平问题已经造成了一定的累积效应，兼之制约教育公平的诸多制度、政策、文化因素尚未得到有效解决，因此，教育不公平问题依然突出。更重要的是，随着我国经济社会的发展，居民生活水平和品质逐步提升，家庭对孩子受教育问题的关注，已经不简单限于是否有学可上，而是希望孩子能够享受到优质的教育。这种对“上好学”的强烈意愿和伴随收入水平提高而逐渐增强的教育投资能力，使得家长对优质教育资源的渴求日益强烈。而与此同时，伴随着构建和谐社会、贯彻科学发展观等一系列新的发展理念的提出，困扰教育发展的教育公平问题越来越成为和谐社会建设和落实科学发展观中涉及民众切身利益的民生“瓶颈”。在这样的背景下，教育发展中的不公平问题更容易引起人们的关注与热议，成为涉及民生问题的舆论焦点。于是，不断缩小城乡之间、区域之间、校际之间的教育差距，推进教育均衡发展，日益成为中央与地方政府领导层、学术界和普通民众的共识。
2005年，教育部出台《进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，对促进城乡之间、区域之间和学校之间义务教育的均衡发展提出了纲领性意见。2006年，全国人大常委会新修订的《中华人民共和国义务教育法》首次以法律的形式明确要“促进义务教育均衡发展”。2007年10月，党的十七大报告中也明确提出“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”。这是党的政治报告中第一次明确提出义务教育均衡发展思想。2010年1月4日，教育部颁布《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》，提出“按照《义务教育法》要求，将推进均衡发展作为义务教育改革与发展的重要任务”、“以提高教育质量、促进内涵发展为重点，推进义务教育均衡发展”、“加强制度建设，建立推进义务教育均衡发展的有效工作机制”的三条意见。其后颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》则明确提出，“均衡发展是义务教育的战略性任务。”“建立健全义务教育均衡发展保障机制。推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源”。“切实缩小校际差距，着力解决择校问题。加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。实行县(区)域内教师、校长交流制度”。
一系列从最高决策层传递出来的信息，足以让我们得出这样的判断：在当前以及今后相当长的一段时间内，推进义务教育的均衡发展将成为我国教育改革与发展的核心任务之一。考虑到我国义务教育发展的现实基础和实现目标的可能性，《纲要》对未来十年我国义务教育均衡发展目标的勾画无疑兼顾了前瞻性和务实性。“基本实现区域内均衡发展”的目标设定，意味着至少在未来十年我国推进义务教育均衡发展的突破口是“区域内”。强调“区域内”，并不意味着要阻断区域之间的交流、互动，它真正要突出的是，我们所追求并推进的[1]均衡发展，是在承认差距、尊重差异基础上的动态性、差异性、成[2]长性均衡。在区域内推进教育均衡发展，一方面与区域政府和教育行政部门对教育的思想认识和施政理念、热情、责任心等密切相关，另一方面则受到区域经济、文化社会发展水平的制约。由于历史的、现实的原因，我国义务教育发展中的区域失衡表现得相当严重，而义务教育领域中的区域失衡，一方面是我国经济社会发展的区域差距在教育领域中的具体表现，另一方面则是由于我国公共教育资源总量不足，而有限的公共教育资源又进行非均衡配置所导致。由此造成的不均衡，既表现在东部、西部地区之间在教育发展基础和办学水平的巨大差距，也表现在同一地区内部经济发达或较发达地区与经济欠发达或贫困地区之间在教育发展基础和办学水平上的巨大差距。与中、东部地区相比，目前我国西部地区12个省、市、自治区的义务教育发展水平还较低，应当成为我国义务教育均衡发展的攻坚所在。例如，在我国东部一些经济发达地区，基础教育的发展得到比较好的财力支持，其硬件设施建设已经达到或超过了一些发达国家学校的水平；而在我国西部一些边远贫困地区，学生还在破旧的危房里上课；当东部地区的很多区域提出区域内基础教育优质均衡发展的目标，很多学校提出高水平现代化和向世界一流办学水平迈进时，西部地区的部分区域却还在为维持基本的教育发展水平而努力，一些学校还存在有小学[3]生徒步十几里甚至几十里拿着板凳去上学的现象。其间的巨大反差是我国东西部基础教育发展失衡的重要写照。地区差异和差距的存在，对于教育均衡发展的区域推进是一种无法回避的现实。正因为如此，推进教育均衡发展一方面不可能不从这些地区差异、差距出发来思考对策；另一方面，不同地区基于自身发展现状和发展需求而已经采取的区域推进教育均衡发展的具体策略和经验等，也很难完全超越区域文化和经济发展水平的深刻影响，而是或多或少地刻上了区域文化、经济发展的特征。因此，以区域为推进教育均衡发展的行动单位，以区域内的整体策划、全局联动为推进机制，在区域推进的过程中积聚力量，凝练经验，并且在条件适当的时候扩大经验和资源的辐射范围，可能是当前社会条件下推进教育均衡发展较为务实的政策选择。
正是基于上述认识，当我们在思考西部地区教育均衡发展的相关问题时，首先需要明确的，是西部地区在推进教育均衡发展问题上面临的特殊性问题。二、西部地区教育均衡发展的特殊性
从内涵上讲，义务教育的均衡发展，既包括办学条件上的均衡，也包括办学水平(教育质量)的均衡。二者既可以理解为推进教育均衡发展前后相继的两个阶段，也反映着均衡发展水平和“品质”上的差
[4]异。如果说，我国东部经济发达地区在极大缩小了办学条件上的差距之后，已经开始追求区域内“全民优质教育均衡发展”或所谓“高水平的教育均衡”，那么，对于我国大部分的西部地区，尤其是西部农村地区而言，义务教育的均衡发展，因为受到诸多基础性条件的限制，因而面临更艰巨的任务，且表现出更复杂的发展特征。(一)基础性条件构成了均衡发展的“瓶颈”
在推进教育均衡发展的基本立场上，我们主张克服外在条件决定论，立足于研究自身发展基础，寻找和自我培育突破现状的力量。但是，对于我国广大的西部地区而言，投入不足，办学的基础条件差，的确已经成为制约基础教育、影响义务教育均衡发展重要的、甚至是决定性的因素。2003年教师节前后，新华社曾发表题为《北京的示范校让农村教师看了难过》的报道，真切反映了城乡之间、尤其是东西部地区之间办学条件上的巨大反差。值“全国农村中小学优秀教师座谈会”期间，作为会议的议程之一，组织者安排农村教师代表参观北京优质学校。来自西部的几位教师代表在参观了一所学校后便不想再继续参观了。“看了，反倒觉得难受，心里不是滋味，”青海省玉树县藏族自治州民族综合学校校长吉格勒说，“因为和我们农村学校、民族地区学校的差别实在太大了，根本没法相比，可能永远也赶[5]不上。”在这里，一方面能够较为充分地反映出我国东西部基础教育发展水平上存在的巨大差距；另一方面也能够品味出，办学的基础条件差将在很大程度上挫伤西部地区学校领导者和教师深化教育改革的信念和决心。
近几年来，通过国家先后推行的“义务教育工程”、“2003—2007年‘两基’攻坚计划”等针对性强的项目，加上各种各样的海外援助项目、东部地区对口支援项目等，西部地区教育的基础设施得到了极大的改善。但是，由于历史“欠账”太多，目前西部地区基础教育的发展基础仍然薄弱。例如，2000年，我国九年义务教育普及率达到了85%，如期实现了“基本普及”的既定目标。但没有普及的15%的县主要在西部地区和中部地区，尤其是在全国410个未实现“两基”的县中，有309个少数民族县和51个边境县均处在西部地
[6]区。
西部地区办学基础性条件的薄弱，在诸如学校固定资产、校舍面[7]积、图书资源和仪器设备等诸多方面均有体现。以生均公用经费水平为例：2007年云南初中生均公用经费为307.88元，小学生均公用经费为217.85元；而上海初中生均公用经费为3863.61元，小学生均公用经费为3027.97元。两地初中与小学生均公用经费水平上的差距分别达到了11.55倍和12.9倍。再以初中校园网建设的比例为例：到2008年，西部地区建网的初中学校平均占26.8%，而这一比例在东部[8]地区则为61.8%，比西部地区高出一倍多。虽然从年均增长率来看，西部地区和东部地区相比并没有很大的差距，甚至在诸如固定资产总值、校舍面积和年末图书册数等指标上的年均增长率略高于全国年均增长率，但是由于西部地区历史欠账太多，发展基数薄弱，因此在大多数指标上的绝对数量差距不是缩小了，而是扩大了。而这些指标上的薄弱与落后，一个最核心的问题是教育经费投入短缺。因为一个地区教育经费投入的多少是决定其基础教育基础性办学条件的最重要因素。由于自1986年以来的很长一段时间内，基础教育经费投入很大程度上都由县、乡镇级别负责，而西部地区各级地方政府本身经济发展就较为落后，特别是分税制和税费改革后，地方政府财权锐减，因此根本更加无力保障基础教育经费的投入。此后，虽然中央政府也加大了对西部地区基础教育投入的力度，但西部地区由于地方政府长期以来主体或配套资金落实困难造成的基础教育经费总投入不足已经成为制约教育改革与发展的瓶颈。与教育经费投入不足密切关联，但又更能凸显西部地区办学基础性条件薄弱的问题是西部地区基础教育的经费历史欠账问题。在实现“普九”、强化基础教育办学条件改善的过程中，东部及中部很多地区虽然也面临撤并、新建等任务，但其面临的主要问题是“改造”和“升级”。而西部地区由于可直接利用资源少，因此必须花更大的代价重新修建校舍等资源，发展负担更为繁重。在这种背景下，西部许多地区不得不举债进行学校建设，提升办学基础性条件。这使得西部基础教育除了拖欠教师工资的状况久拖难治之外，又增加了大量的建校债务。相关资料显示，西部地区50个县2001年底基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元，负债增长速度大大高于同期教育经费投入的增长速度。有些地区负债总额相当于其一年财政收入的80%，最高的四川省小金县负债达到地方财政收入的6倍多。西部地区教育经费基础的薄弱及历史欠账过多直接影响了西部地区基础教育经费的收入水平和增长速度，从而影响到西部地区基础教育办学条件的建设。
在教育经费投入不足的情况下推进教育均衡发展，其可利用、调度的资源极为有限，容易导致区域内的所谓“均衡”成为现有条件基础上“削峰填谷”式的“均衡”，极易造成实现了表面的“均衡”却遗忘了更为重要的“发展”。因此，对于西部地区推进教育均衡发展而言，当前最紧要的工作是确立“以发展带均衡”的思路，增加教育投入，并适当向农村地区、薄弱学校倾斜，在整体提升区域教育办学水平、质量的过程中，实现区域内教育的渐进均衡、动态优化。(二)地方政府教育施政专业化水平有待提升
教育推进的现状，不但与各地的“资源禀赋”有关，而且与地方各级政府对执政责任感的认同有关，与对科学发展观的认识水平和政策水平有关，与对义务教育对于学生个体、地域经济社会发展、乃至民族文化素质的理解深度、高度及相应的执政水平有关，与对教育均衡发展在建构和谐社会、满足民生需求等方面的价值的认识有关。西部地区的很多校长、教师都反映，地方政府和教育行政部门对学校管理和教育教学工作的干预过多、过细，对学校办学水平的评价指标简单粗暴，是阻碍学校发展动力、教师创新需求不足的重要原因。由于教育效益具有一定的滞后性，西部地区很多地方政府的负责人往往只看到当前的短期利益，看不到教育对于经济发展、地区建设长期性的推动和促进作用。因此对发展基础教育重视程度不够，甚至挪用本来就很短缺的教育经费来填补财政空缺，在领导与管理教育时往往凭一己喜好来施政。例如，在对西部地区某市的基础教育信息化建设进行调研时发现，因为地方政府缺乏正确的教育信息化的观念，认为信息技术是个花把戏，可有可无，作用不大，不愿意加大在信息教育方面的经费投入，即使为了达标而建设，也只重视硬件环境，而忽略信息化学习系统和学习资源的应用和开发。再如，2004年春，我国西北地区某地级市新任市委书记多次公开讲话说“我不管它什么素质教育，我就要升学率”；下属某区委书记说“啥素质教育，把你大(孩子)认不下字，考不上大学看你咋办”；下属另一区的区委区政府认为高考升学率下滑的原因是跟素质教育跟得紧了，现在要贯彻“严抓、严教、严学严考”的传统办法和“苦抓、苦教、苦学”的三苦精神；下属某县县委书记说“都说教育周期比较长，我看就不长，一抓就灵”。实行“以县为主”政策之后，教育的“指挥权”几乎都集中在县区党政一把手身上。县委县政府用高考升学率压教育局，教育局不敢怠慢，转身把指标分到学校，校长又分解给老师，老师再转嫁给学生……新市委书记上任后两年，市区两级教育局长差不多都换成了党[9]政部门干部，“加强行政力量”以利于用“行政手段”管教育。以这样的政策水平和思维方式来思考教育问题，进行教育施政，将对区域教育产生非常不良的影响。当前，在部分地区中，不乏行政人员缺乏基础性的教育学素养，却又乐于、敢于对教育问题发表见解，发布[10]“指示”，“自以为有权说出来的话就都是真理，下属必须照办”。这在一定程度上造成了对教育改革的干扰甚至误导。在区域推进教育均衡发展的过程中，这种单纯依靠经验甚至个人喜好来指挥改革的做法，必须引起足够的警惕。要改变这种状况，一方面需要教育决策者本人具有足够的民主、法治观念和一定的研究意识，另一方面则需要提升地方政府和教育行政人员领导和管理教育的专业化水平，这是义务教育均衡发展在区域层面不断深化的重要保障。
当前，地方教育局长、中小学校长专业化已成为现代教育发展的一个趋势。作为区域教育政策的制定者与直接执行者，教育局长和校长在区域推进教育均衡发展的过程中起着极为关键的作用。然而，我国目前的教育局长、中小学校长任职资格制度尚不健全，在任职标准上存在笼统、不具体、随意性空间较大等问题。尤其是在教育局长队伍中，有大量的教育局长既无教育教学经验，又没有过教育管理经历。在这种情况下如果又缺乏学习动力，仅凭经验和一己之好恶来领导区域教育事业，决策和施政的风险是非常大的。教育改革的深化和发展，不仅需要地方教育局长、校长具有很强的执行力，而且要求他们具有清晰的决策意识和很强的策划能力。近年来，无论是理论界还是实践领域，均发出了对“教育家办学”的强烈呼吁。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》也明确提出了“造就一批教育家，倡导教育家办学”的发展方向。这对地方教育局长和校长领导和管理区域学校的教育改革、推进教育发展的能力提出了严峻挑战。基于此，需进一步推进地方教育局长和校长的专业化建设和培养，提升他们的决策力、领导力和执行力。只有这样，才能为区域推进教育均衡发展创造更有力的政策环境。(三)学校变革意识与发展能力有待进一步优化
在研究西部地区义务教育均衡的问题时，有一股力量是不应被忽视的：以国外或海外合作项目(或援助项目)促进学校办学条件的改善，实现学校管理理念和教师教育教学理念的革新，近年来逐渐成为西部地区基础教育改革与发展中的一股不可忽视的力量。例如，甘肃的中英基础教育项目、欧盟基础教育远程培训项目；广西的英国政府义务教育扶持项目、香港对百色地区的扶贫项目、联合国儿童基金的女童项目；云南的福特基金会少数民族教育项目、联合国教科文组织的农村妇女学习项目等。这些项目主要采取政府主持、国际机构提供经费援助、国内外专家参与咨询指导等方式。合作项目的介入，一定程度上在有些区域或学校则是明显改善了参与地、参与校的办学条件。而且，许多附带教师培训、校长培训的项目，还对学校发展、校长和教[11]师发展等发挥了一定影响。有研究者通过对比项目学校和非项目学校学生学业成绩情况，发现项目学校两年之间学业成绩的增量大于非项目学校，尤其是项目学校来自教学点的学生、学校办学条件较差的学生两年间学业成绩的增值大于非项目学校。项目实施对于弱势群[12]体学业成绩发展的净效应已经显现。
但是，由于这些项目往往是阶段性的，而且项目惠及的区域、学校非常有限，在有限的时间内，想要通过有限的几个“点”的短暂革新来实现“以点带面”、“辐射引领”的价值，这多少是有些理想主义色彩的。根据项目参与专家的感受，这类合作项目(或援助项目)，“‘点’显得有些孤单，也就是说尚未形成学校整体的或区域推进的氛围；‘片’则略为表浅，即培训的收获往往停留在话语和观念而未真正转化为课堂教学、学校管理或教育行政的日常行为”。而且，或许更严峻的问题在于，项目以及随项目而引进的资金的介入，在培育参与地、参与校自力更生、激发它们的变革欲望、培育起变革能力等方面的效果不尽如人意，甚至在一些学校还滋生出了过度依赖项目资金的心态。例如，对参与校校长的调查研究表明，超过半数的校长认为，国际项目结束后学校需要继续争取新的国际项目，而表示愿意走自力[13]更生之路的校长还不足半数。这一极为特殊的现象带给我们的启示是：推进区域内教育均衡发展，如果仅仅依靠政策扶持和资源配置，而不能很好地培植起区域内各学校自身的发展需求和变革力量，由此产生的“均衡发展”依然可能是一种遗忘了“发展”的畸形“均衡”。事实上，区域内教育的均衡发展，并不等同于千校一面，同步发展。均衡发展的“均衡”是一种蕴含社会发展伦理的政策取向；而“发展”则是“硬道理”。推进区域内教育均衡发展，不是让一部分发展暂时领先的学校、区域停下来等待，或者搞“劫富济贫”式的利益再分配，而是通过必要的政策调控，在资源统筹、重组和优化配置的基础上，推进区域内教育办学水平和教育质量的整体提升。从资源统筹与资源优化配置的角度而言，区域内各子区域之间、学校之间办学条件上的均衡是可望实现的；但是，各区域、各学校之间办学水平、办学质量上的所谓“均衡”是不可能真正实现的。因为，决定学校办学水平和质量高低的，除了办学条件(即硬件设施)方面的差异之外，很重要的是校长的领导水平与能力、学校的文化传统与内在变革力、教师个体的专业素养与专业团队的“战斗力”等所谓“软性因素”的差异。尽管我们可能通过政策的调控实现资源的优化配置，推进办学条件的均衡化，但却不可能模塑出一群相同的校长、相同的教师、相同的学校文化传统等“软性因素”。只要教育政策不是强行要求所有学校停止发展，维持原状，那么，即便是办学条件完全均等化，即便学校之间在办学水平和质量上果真能达到暂时的均衡化，但是不同的学校在各自的发展过程中，由于校长领导力的差异，由于教师专业素养、性格特征、合作精神等方面的差异，由于学校历史文化传统和现实发展生态的差异……经过一段时间的发展，学校之间依然会在办学水平和质量方面出现差异，并“制造”出新的差距。在特定条件下，办学水平和质量的差异和差距，又可能反过来影响学校的办学条件[14]，从而演化出新的差异与差距。对于教育政策而言，学校办学水平与教育质量方面的优势，只要不是由政策的“特别关照”带来的，就不应当过度干预。在这种情况下，教育决策者需要思考的，是如何通过有效的政策，激发更多的学校、更多的校长、更多的教师，更好地发挥自身的主观能动性，创造更大的发展空间。从这个意义上讲，在基本的办学条件得到保障的情况下，校长和教师是影响办学水平和教育质量的最关键因素。(四)西部地区教育均衡发展面临“迟发展效应”
迟发展效应(Effect of the Late Comer)原是国外发展经济学者在现[15]代化理论研究中提出的一个重要概念，最初指现代化起步较晚的国家由于其起步晚而面临的与现代化起步较早国家不同的制约条件和发展模式。后来，迟发展效应作为一种具有普遍解释力的概念框架，不再仅仅局限于分析后发展国家现代化进程中面临的发展境遇，而是被用来泛指起步较晚的后发展地区在初始条件及区域经济再发展面临的环境发生变迁的情况下，所产生的一系列不利或有利的影响及发展[16]模式。就我国西部地区的教育改革与发展而言，由于历史、地理与政治经济等诸多原因的综合作用，它与我国其他地区，尤其是东部地区的教育发展水平有着显著的差距，这是当前西部地区教育发展必须面对的现实问题。尽管在教育公平理念的推动之下，各级政府可能采用多种政策来调控、干预，力图加快西部地区的教育发展。但是，这种干预与调控却不可能让东部地区的教育停滞不前，等待西部地区奋起直追；更不可能以“劫富济贫”的逻辑来“削弱”东部地区教育发展的力量，人为地制造“一进一退”的格局来消弭差距。“发展是硬道理”。西部地区既要立足于自身基础，寻找和培育自身优势以尽快缩小与东部地区的差距，但又同时需要应对东部地区不断发展而带来的新挑战。新与旧、先进与落后等各种带有历时性的因素急剧地簇积于一处，造成了历时态的共时化效应。这种特殊的迟发展效应，再融合进政策倾斜和区域交流所带来的诸多冲突与碰撞，制造出的是一幅“全体同时到场”现象。它使得西部地区在教育改革与发展中需要[17]面对的问题变得更加复杂，甚至自相矛盾。
首先，作为迟发展的地区，我国西部地区的教育均衡发展之所以特殊，是因为它需要直面由“迟发展”而带来的“双重发展效应”。[18]“双重发展效应”的存在，逼迫西部地区在谋划教育均衡发展时，不仅要认真研究，致力于追赶东部地区在办学条件和办学水平上业已达到的均衡状态，而且还不得不密切关注其当前及未来的发展趋向和可能达到的水平，以确定自己的后续行动计划。因为，作为先行者的东部地区，推进教育均衡发展的行动并未停止，而是在不断发展。而且，由于它已经积累了很好的发展基础，因此其推进均衡发展的速度、深度和创新度可能是西部地区无法想象的，因此对西部地区教育均衡发展所造成的压力是双重的。
其次，西部地区教育均衡发展的启动和推进，还面临着由迟发展所带来的“示范效应”。示范效应的存在，可能表现为发展优势，因为一方面，中、东部地区在推进教育均衡发展的过程中所积累的早期经验、遭遇的问题和提炼出的教训，都可能转化成为迟发展地区可资借鉴和利用的财富。另一方面，先期的探索和经验的积累，其更重要的潜在价值，可能会有助于人们深化对发展过程的理解、思考和把握。这种对人“智识”上的提升，可能转化为后续发展的强大力量。但同时，示范效应的广泛存在，在特定的条件下，也可能转化为迟发展劣势。例如，由于示范效应的存在，西部地区的学生及家长对区域间教育不均衡的现状更为不满，对缩小区域差距、区间差距的希望、对享受优质教育的渴求更加强烈。“问题的关键在于，期望本身的增长比转变中的社会在满足这些期望方面的能力的提高要快得多。因此，在人们的期望与现实可能之间以及需求的形成与需求的满足之间，形成[19]了一个差距”。这种差距如果长期得不到应有的重视和合理的缓解，可能引发民众和社会舆论的质疑和批判，甚至演化成为影响、制约和谐社会建设的消极因素。
最后，西部地区的教育均衡发展，还可能因为暂时处于不利地位，而争取到政策的扶持，并获得东部地区的智力、财力与物力的“反哺”。从宏观上讲，我国的西部大开发战略，是在政策层面上对西部地区的“迟发展”而做出的积极应对；从微观上讲，或者作为西部大开发的构成要素，或者以独特形态而存在的各种东西部学校之间的合作共建项目、校长互访项目、教师培养与名师支教项目等，如果实施得力，保障有力，监督与评价到位，都有可能在推进西部地区教育均衡发展方面发挥非常积极的作用。三、西部地区教育均衡发展典型案例研究的价值
我国人口众多、幅员辽阔。即便单就西部地区而言，城乡之间、省域之间、县域之间在区域经济和文化上也存在着巨大差异。与此相关，不同区域之间、城乡之间在教育发展基础、发展取向、发展动力与内在需求等方面上也表现出极大差异。这是推进教育均衡发展时必须面对的基础性问题。因此，在推进教育均衡发展的过程中，如果管理重心过于上收，一方面可能会忽略各自推进教育均衡发展时在基础性条件、发展资源、面临的问题等方面的差异；另一方面则可能在一定程度上压抑地方政府在探寻教育均衡发展有效路径中的创造力。基于此，推进义务教育均衡发展，宜更多地鼓励不同层次、不同地域的地方政府和教育行政部门，以自身现有的基础条件为出发点，因地制宜地确立适合自身发展水平、切合区域发展定位、适应当地经济社会发展需要的均衡发展目标系统。通过放权、赋责、增能，激活区域行政推进教育均衡发展的责任感和创造力，这是促使教育均衡发展由国家层面的政策倡导逐渐转化为一种区域政策实践的关键环节。在这个意义上，发现地方政府和教育行政部门在推进义务教育均衡发展探索中创造出的独特经验和典型案例，并适当地加以提炼、培育和推广，这可能是在更大范围、更深层次上推进教育均衡发展的有效途径。正因如此，本书对我国西部地区教育均衡发展的研究，采取的就是一种案例研究的路线，即通过聚焦和透析典型案例，达到深化认识、培育经验的目的。
首先，对西部地区教育均衡发展典型案例的研究，目的在于通过深度剖析该“典型案例”得以发生的特定条件及其在这些条件下发生的机制，在对其所蕴含的共性与个性复杂关系的分析中，既抽取出其值得珍视的独特性，也注重提炼其有外推价值的经验，以利其在更大的范围内产生辐射作用。从社会科学方法论的角度讲，案例研究的价值并不体现为“代表性”，而是体现为“典型性”。即它不是“‘再现’总体的性质，而是集中体现了某一类别的现象的重要特征”。作为案例研究对象的典型个案，“具有共性和个性，是共性和个性的统一。在个案中，共性通过个性而存在，并通过个性表现出来。如果一个个案能较好地体现某种共性，那么，对于这个共性来说，这个个案就具有了典型性。但是，并非个案的所有个性特征都是共性的表现，有些个性特征可能是为该个案所独有的。因此，个案研究，既是通过个性研究来寻找共性(即典型性)，又是通过个性研究来揭示个案的独特性。[20]个案因而具有典型性和独特性这双重属性”。如果说，案例研究对独特性和个性的剖析，一定程度上体现了其对差异的尊重，那么，它对典型性、共性的寻求，则是为了突出经验的共享性。因为，承认个案的独特性，并不等同于否定其开放性与可沟通性。依照社会学家罗伯特·斯特克的观点，个案是一个“有界限的系统”(bounded system)[21]，这里的所谓“界限”，指的是个案与其他个案及其环境的区别；而“系统”，既体现着个案内部各要素之间的共存与交融，亦暗示出任何个案都不是封闭的，而是与其外部平行系统及母系统之间发生着信息交流与能量转化。具体而言，西部地区某些地方政府和教育行政部门自主展开的推进教育均衡发展的制度创新尝试，既是立足于区域独特性而展开的创新性制度变革实践，同时也是在开放的环境中合理地吸收、开发和创造性使用系统外部资源的结果。由此创造出的经验，不仅对区域自身进一步深化教育均衡发展具有重要的基础性参考价值，而且不可忽略的是，不同区域之间，如果建立起有效的经验共享机制，将有可能相互启发，将彼此之间的梯度差异、水平差异等转化成为重要的后续发展资源。这也提醒我们，各个区域在“向内看”、深入研究自身现状、基础、优势，制定适合自身特点的区域推进计划时，千万不能忘记“向外看”，从其他区域的经验中汲取智慧，以促进自身实践合理性的提升。
其次，对典型案例的研究，有助于在一定意义上凸显地方性制度创新的“可能性”。就宏观教育管理体制而言，区别于美国的地方分权制，我国采用的教育管理体制是中央集权制。许多大规模的教育改革沿用的基本上都是自上而下的政策路线。这一路线尽管有利于提高政策效率，但却极易在政策推进过程中忽视地方差异，压抑地方政府的创造性。因此，受习惯性思维的影响，许多地方政府和教育行政部门习惯于以“行政逻辑”来思考区域教育政策与发展，弱化乃至放弃了制度创新的欲望与内在需求。随着教育改革的深入，中央政府已经在很多问题上释放了一定的政策空间，鼓励地方政府、教育行政部门、学校积极开展教育改革研究。但是，相当多的地方政府和教育行政部门、学校依然没有走出“等、靠、要”的思维方式，认为在中央政府统筹管理的机制下，自己无需创新，也无法创新。这样一种思维方式和施政习惯，已经成为阻碍教育改革深入发展、制约地方政府创造力发挥的瓶颈。在这种背景下，对西部地区教育均衡发展典型案例的研究，以及建立在研究基础上的宣传推广，具有独特的“榜样示范”的价值。这里的“榜样示范”，其要义并不在于强调让后来者“跟着学”，而在于以成功的典型经验宣示：即便在相对于东部地区而言经济发展暂时落后的情况下，西部地区依然有可能在推进教育均衡发展方面创造出独特的地方经验。在特定的情况下，由现实经验而确证的“可能性”，可能转化为强大的号召力，进而激发出制度创新的热情、信念和行动。
尚需特别提出的是，实践，尤其是变革性实践，不是一个“被给予的事实”，而是一个创生性的“事情”。它往往有着比设定的轨迹[22]更多的性质，即所谓创造性和建设性。因此，即便是有了成功的探索，那也只是证明走出这条路是可能的，也是可行的，但却无法承诺一种普遍适用性。正如没有人能够替“我”走路一样，既有的尝试，行进中的探索，充其量也只是提供了重要的参照和启示。作为教育均衡发展推进单位的地方政府和教育行政部门，在地方制度创新的具体案例中，得到的不应该是现成的模式和可以直接套用的万灵药方，而是一种智慧资源，以及由“可能性”的存在而获得的自我积极暗示和行动探索。
最后，对典型案例的研究也隐含着呼吁更大的制度创新空间的立意。“宏观层面的政策支持是微观层面教育创新健康发展的必要条件，特别是，当这种政策支持不是以限制微观主体的创新活力为代价[23]时，微观层面创新活力的激发几乎就是一个必然的结果。”综观我国近年来教育领域内地方制度创新的成功案例，几乎无一不是在主动地探求、开发、甚至自觉“创造”政策空间的基础上发展起来的。这些地方制度创新的成功案例，对教育决策系统而言具有重要的启示意义。如何合理地调整政策取向，在维护宏观发展方向和把握大局的基础上，释放更大的政策空间，鼓励地方、学校通过内部挖潜，开发与集聚社会资源以确立更好的发展基础，营造更好的自我发展生态，这是未来宏观教育管理体制和教育决策系统实现变革的发展方向。这意味着，各级政府和教育行政部门，应当适时、适度地从对次级区域具体教育事务、学校的教育教学的干预中抽离出来，实现自身角色和功能的重建。从原来替代地方教育行政部门和学校思考、策划、管理，转变为权力下放、责任下放、利益下放。由原来的管理、决策重心上收，逐渐走向权力适度下放，管理重心下移，这是解放区域和学校创造力，激发变革内在动力，实现地方制度创新和学校自主研究性变革的重要举措。这也同时意味着，区域教育均衡发展，不仅要突出区域整体策划和统一行动，更要尊重区域内次级区域的独特性和创造性。从这个角度上讲，区域推进教育均衡发展，要以整体策划和统一行动为制度保障，以创建良好的区域教育生态，激活次级区域和每一所具体学校的创新活力为内在动力，在推进区域教育跨越式发展的基础上探索多模式渐进均衡、动态优化的发展道路。四、西部地区教育均衡发展的研究方法(一)案例研究
本书对西部地区教育均衡发展的研究，最重要的研究工具是案例研究。作为一种历史悠久的质性研究方法，案例研究是“从具体经验事实走向一般理论的一种研究工具”，是“社会科学以及其他科学研究中的一种独立的研究方法……这种研究方法综合运用多种收集数据和资料的技术与手段，通过对特定社会单元(个人、团体组织、社区等)中发生的重要事件或行为的背景、过程的深入挖掘和细致描述，呈现事物的真实面貌和丰富背景，从而在此基础上进行分析、解释、[24]判断、评价或者预测。”由于案例研究选取的研究对象明确、集中，且提倡将案例置于真实情境中进行深度解析，因此案例研究“非常适[25]合对现实中某一复杂和具体的问题进行深入和全面的考察”。依照案例研究方法专家罗伯特·K.殷(Robert K. Yin)的观点，案例研究“需要通过多种渠道收集资料，并把所有数据资料汇合在一起进行交叉分[26]析。”因此，其要义重在对案例本身进行精细解剖和深度阐释。本书即是选取西部地区推进教育均衡发展的若干地方制度创新案例作为研究对象，力图通过精细的解析，阐明这些制度创新案例的背景、实施绩效等。或许，正如社会学家所指出的，案例研究本身由于案例数量有限，因此它不具有强代表性，但是案例本身的典型意义，足以引发教育决策者、教育变革的责任主体以及教育研究者关注和思考。这也是本书的立意之一。(二)文献法
文献法是一种应用广泛的传统的学术研究方法。在本研究中，研究者所选取的文献，包括地方制度创新的政策文本，中央与地方政府、教育行政部门的相关文件，报纸杂志和网络对地方制度创新的报道、反响，以及与本研究相关的已有研究成果等。在运用文献法的过程中研究者力求做到：全面客观地搜集、引用和分析相关文献，避免断章取义，不随意夸大或隐匿；在对文献进行分析的时候力图将不同的文献结合起来，所运用的文献应该能够互证，不存在内在的矛盾；在文献分析基础上进行推论的时候，努力掌握适当的限度，不做无限度推论。(三)问卷调查与访谈法
为了更好地评估政策绩效，除了解析政策文本，多渠道搜集间接资料、数据之外，研究者还通过现场调研、问卷调查和深度访谈等形式，获取更多的数据和信息。这不仅是为了从总量上补充相关信息，在一定程度上也是为了避免因信息渠道类型过于单一导致对案例“误读”、“误判”，从而做出错误的阐释和结论。
注释[1]承认差距，尊重差距，并不意味着我们视一切差异、差距为合理的存在。我们真正想要表达的是，从对差异、差距的研究入手，审慎地确定目标，有针对性地作出政策选择并付诸实践。[2]杨小微主编，《中国基础教育改革报告：区域研究2007》，桂林：广西师范大学出版社2008年版，第10页。[3]翟博著，《教育均衡论：中国基础教育均衡发展实证分析》，北京：人民教育出版社2008年版，第251页。[4]吴华、吴长平、闻待著，《从差距合作到差异合作》，济南：山东教育出版社2010年版，第1页。[5]翟博著，《教育均衡论：中国基础教育均衡发展实证分析》，北京：人民教育出版社2008年版，第252页。[6]陈至立：《巩固两基成果，开创农村义务教育工作新局面——在国家西部地区两基攻坚总结表彰大会上的讲话》，《中国教育报》2007年12月3日。[7]关于西部地区在办学基础性条件方面与东部地区及全国平均水平的差距，许多学者已经做了较为翔实的实证研究，提供了许多鲜活的案例和详细的数据。例如，陈燕燕：《西部地区义务教育均衡发展研究》，广西师范大学2006年硕士论文。吴开腾等：《西部地区义务教育资源配置情况问卷调查分析》，《继续教育研究》2010年第6期。民生问题与和谐社会建设课题组：《西部民族地区教育公平的现状、问题与对策——以贵州省为例》，《当代教育与文化》2010年第1期。祝果毅、唐志坚、赵东：《西部义务教育均衡发展问题研究》，《天府新论》2008年第12期。[8]国家教育发展研究中心：《2009年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告》，北京：教育科学出版社2009年版，第14页。[9]素质教育调研组编著，《共同的关注——素质教育系统调研(续)》，北京：教育科学出版社2006年版，第43页。[10]素质教育调研组编著，《共同的关注——素质教育系统调研》，北京：教育科学出版社2006年版，第247页。[11]素质教育调研组编著，《共同的关注——素质教育系统调研(续)》，北京：教育科学出版社2006年版，第37页。[12]胡咏梅、卢珂：教育资源投入对学生学业成绩的影响力评价——基于西部地区基础教育发展项目的研究，《教育学报》2010年第6期。[13]素质教育调研组编著，《共同的关注——素质教育系统调研》(续)，北京：教育科学出版社2006年版，第37页。[14]例如，同样的资源配置，可能由于学校之间在资源的使用、转化、开发、集聚等方面意识、能力的差异，因而产生不同的资源效益，并进而影响后续的资源生成与获得。[15]罗荣渠：《现代化新论：世界与中国的现代化进程》，北京：北京大学出版社1993年版，第201页。[16]吴玉鸣、李建霞、徐建华：迟发展效应的后发劣势与后发优势——对西部大开发的启示，《人文地理》2005年第3期。[17]参阅赵汀阳著，《长话短说》，北京：东方出版社2001年版，第106-107页。[18]褚宏启：论教育的迟发展效应，《北京师范大学学报(社会科学版)》1999年第3期。[19]褚宏启：论教育的迟发展效应，《北京师范大学学报(社会科学版)》1999年第3期。[20]王宁：代表性还是典型性？——个案的属性与个案研究方法的逻辑基础，《社会学研究》2002年第5期。[21]Robert E. Stake： Qualitative Case Studies， in Norman K. Denzin and Yvonna S. Lincoln (eds.)： The Sage Handbook of Qualitative Research， Sage Publications， 2005， p. 444.[22]参阅赵汀阳著：《论可能生活》，北京：生活·读书·新知三联书店1994年版，第7页。[23]吴华、吴长平、闻待著，《从差距合作到差异合作》，济南：山东教育出版社2010年版，第1页。[24]王金红：案例研究法及其相关学术规范，《同济大学学报(社会科学版)》2007年第3期。[25]孙海法、朱莹楚：案例研究法的理论与应用，《科学管理研究》2004年第1期。[26]［美］罗伯特·K.殷：《案例研究：设计与方法》，重庆：重庆大学出版社2004年版，第16页。
第一章 西部教育发展现状概述
国家实施西部大开发战略以前，西部地区教育发展基础薄弱，城乡教育发展水平差距巨大，(县级)地方政府财力难以保障充足的财政[1]性教育经费需求，教育均衡发展是西部教育面临的严峻挑战。西部大开发战略实施十年来，虽然上述问题还没有得到根本解决，但西部教育发展总体状况已经显著改善。推动西部教育产生这种变化的根本原因是西部地区经济社会发展的全面进步，同时，中央和地方各级政府在推动西部教育发展中贯彻科学发展观，创造性地开展资源统筹的制度设计和政策实践，也发挥了积极的甚至是关键性的作用。
第一节 西部教育发展取得显著成就
大力发展教育事业是西部大开发战略的重要组成部分。2000年10月，国务院发布实施西部大开发若干政策措施，把教育和人力资源开发作为西部开发的四大重点领域之一，明确要求“继续实施贫困地区义务教育工程，加大国家对西部地区义务教育的支持力度，增加资金投入，努力加快实现九年义务教育。对西部地区高等学校建设予以支持，扩大东、中部地区高校在西部地区的招生规模。加大实施东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程以及西部地区大中城市学校对口支援农村贫困地区学校工程的力度。建设西部地区远程教育体[2]系。加强对农村基层干部和农民的科学文化知识教育培训。”，由此拉开了西部教育大发展的序幕。2001年9月，国务院办公厅转发的国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》(2001年9月29日国办发〔2001〕73号)，进一步落实了增加西部教育投入的“增加资金投入”、“扩大招生规模”、“实行教育对口支援”和“加快教育信息化建设”等四项政策措施。西部大开发战略实施十年来，中央和西部省份各级地方政府加大对教育事业的投入，西部教育事业取得了巨大的进步。
西部大开发十年间，国家实施了两期“国家贫困地区义务教育工程”，共新建小学5380所，改扩建小学27197所；新建初中2466所，改扩建初中8035所。小学校舍方面，新建431.82万平方米、改扩建1336.44万平方米；初中校舍方面，新建527.89万平方米、改扩建929.29万平方米。“工程”共购置小学和初中课桌凳857.5万单人套、图书13252.81万册、教学仪器及信息技术教学设备价值88957.16万元，培训校长和教师117.23万人次。“工程”第二期，年均资助贫困学生150.3万人，资助资金2.1亿元。
国家西部“两基”攻坚计划实现了西部“普九”的突破：农村寄宿制学校建设新增校舍面积近1200万平方米，“两免一补”政策广泛实施，农村中小学现代远程教育工程覆盖中西部36万所农村中小学校，使广大农村学生能够“进得来”、“留得住”并“学得好”。
据统计，1999年至2008年，西部地区累计培养高中阶段及以上教育的毕业生达3275万人，其中高中阶段毕业生2408万人，高等教育毕业生达867万人。扫除文盲1400多万人。每10万人口拥有普通高[3]校学生数由2001年的422人增加到近1200人。链接1-1广西中等职业学校建设经费3年超过前10年总和
从广西壮族自治区教育厅了解到，广西自2008年至2010年开展职业教育攻坚。3年中，投入中等职业学校建设经费75亿元，力度超过前10年的总和。
截至2010年底，广西共有中等职业学校409所，在校生91.7万人；高职院校41所，在校生30.6万人。目前，广西职业院校年均输送毕业生30多万名，承担各类培训超过百万人次；其中仅柳州市3年新增的10万产业工人中，来自职业院校的近7万人。
广西在全面实施国家中职资助政策的基础上，拓展了对少数民族聚居区、边境地区和库区学生的资助范围，中职学校特定专业学生全面享受生活资助和学费减免，28个国家扶贫开发工作重点县的中等职业学校学生全部享受免费职业教育。攻坚3年来，广西累计投入中等职业学校学生资助经费达19.1亿元，惠及90%的在校生。(来源：新华网广西频道，2011-6-17)链接1-2甘肃省二十年建成五百多所希望小学 建校资金达1.5647亿
20年来，全省共有81个县(区)建成希望小学549所，建校资金达1.5647亿元，有力地改善了贫困地区办学条件。
希望小学建设是甘肃省希望工程实施的重点公益项目。自1991年兰州石化公司团委捐建甘肃第一所希望小学——通渭县兰渭希望小学后，上海、北京、广东、天津、香港等地及海外社会团体、知名跨国公司都积极在甘援建希望小学。团省委、省青基会也广泛争取各类社会捐助，希望小学建设呈现勃勃生机。2008年，省希望工程第一次筹集到单笔最大一笔捐款，即省电力公司捐资800万元建设10所希望小学。2009年，全省希望工程筹资首次超过3000万元。希望小学建设标准也逐年提高，硬件设施更加完善，教学设备和图书更加齐全。2008年，新东方教育科技集团捐款300万元在舟曲建设1所希望小学，成为甘肃省单个项目投资最大的希望小学。
省希望工程办有关负责人表示，将以希望工程实施20周年为新起点，积极适应中小学布局结构调整，通过量减质增，进行优化升级，
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]