变迁临界：中国农村土地制度的构建(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：罗夫永

出版社：新疆青少年出版社

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变迁临界：中国农村土地制度的构建试读：

内容摘要

本文是笔者攻读博士期间研究问题的深化，也是笔者博士毕业论文《产权组合——中国农村土地制度构建》的继续。我国还处在社会主义初级阶段，是一个拥有近9亿农民的国家，农业、农村、农民问题仍然是我国实现工业化过程中最为重大的问题，在中国社会经济高速发展的进程中，“三农”问题始终牵动着中国民众的心弦，而农村土地问题又始终是“三农”问题的核心，我国当前所处的社会环境和改革发展的特殊阶段决定了必须重视并深入研究农地和农地制度。本文的研究目的在于，通过研究中国农村土地制度变迁问题，探索新的研究领域、新的研究工具、新的研究视角，厘清中国土地制度变迁路径、变迁动因、变迁时机，为中国土地制度建设提供新的理论支持平台、新的理论分析工具、新的理论架构模式，进而推动新农村建设、促进农村经济体制改革、加速农村经济社会发展。

本研究涉及制度经济学的一个崭新研究领域，即探讨制度变迁的临界问题，对制度变迁总规律中阶段性、关键性的问题进行再认识和再深化。自然科学的概念和分析方法对社会科学有着重要的意义和巨大的启示。作为社会科学的研究领域，制度变迁也有临界问题，它包括：制度的变迁临界状态、制度的变迁临界条件、制度的变迁临界点、制度的变迁临界特征等。当一个社会体中的某一社会制度由一种制度形态变为另一种制度形态时，可能存在一个过渡的转折点，这时这种仍保留着原社会制度某些特征，又具有新社会制度的某些萌芽，并向新的社会制度转变趋势明显的状态，就是制度的变迁临界状态。制度的变迁临界问题作为一种特殊社会现象，其实质是以制度失调为表现的生产关系与生产力的不相适应。制度的变迁临界问题具有鲜明的社会历史特征，与一定历史时期的社会背景、社会环境相联系，是该历史时期社会背景、社会环境的综合产物。本研究提出了制度变迁临界研究的指标体系，并运用该指标体系分别对新中国成立以来农村土地制度的历次变迁和现行农村土地制度现状进行了新视野、新角度的分析。制度的变迁临界问题研究的意义在于用新的视角对新中国制度变迁进行分析和阐述，能够对每一次制度变迁发生的原因、趋势特别是征兆作新的、有益的反思。制度的变迁临界问题研究能够使我们在制度变迁总规律下更好地促进制度的适应性变迁，阻止逆向性制度变迁的发生，从而把握和顺应历史前进的潮流。

本研究涉及我国农村土地制度变迁创新研究中的一个薄弱环节，用“临界”的思维，全面、深入地研究了“小产权房”问题。“小产权房”蕴涵着重要的制度变迁信息，本文从产权组合、城乡互动、制度锁定、路径依赖、制度引擎等五个方面就农村土地制度变迁临界问题作了实证性研究，明确了当前我国现行的农村土地制度已经处在制度变迁的临界点上了。一是从产权组合角度进行分析研究，产权权能随着分工和社会、科技、以及人的认识的发展而不断拓展、重新组合的趋势是不可改变的，而产权的拓展、重新组合和明晰及对经济社会的促进作用，又促进了制度不同层次的变化。“小产权房”问题是产权组合的具体表现，其存在有着现实合理性，是继家庭联产承包制后中国农民自我城市化进程中的一场发源于农民自身的革命，“小产权房”的规范和政府的职能创新等是当前需要重点研究解决的关键问题。二是从城乡互动角度进行分析研究，城市人口比重是城市化最重要的指标，阻碍该比重提高有户籍、社保、土地产权等诸多原因，在这些原因中核心是土地二元结构问题。而“小产权房”在破解城市化进程以及社会和谐发展诸难题中具有革命性作用，是城乡互动的重要推进器，是以帕累托最优为客观结果的综合解决问题的方案，是以农民“自我城市化”为特征的又一场土地革命。三是从制度锁定角度进行分析研究，有效农地制度能使生产在可能性边界上进行。新中国成立以后，低效农地制度逐渐被锁定，改革开放与家庭联产承包责任制是对原有制度锁定的破解。然而，按照当时综合环境所设计的制度随着时间的推移和综合形势的变化，表现出了明显的不足和缺陷。现行农地制度的再次锁定，其原因可从“国家悖论”等六方面进行分析。特殊国情背景下产生的“小产权房”则从“制度环境”等七个方面，破解了现行农村土地低效制度的锁定。四是从路径依赖角度进行分析研究，农村土地制度表现出了明显缺陷，却沿着既定的低效路径在变迁。农地制度变迁路径依赖的产生有着现实国情前提，本质是没有从市场经济角度进行设计和安排，破解这一困境是和谐社会建设面临的难题。在特殊背景下产生的“小产权房”从“市场与计划”、“经济与社会”、“农民与国民”、“集体与国家”、“内力与外力”、“农村与城市”等六对关系上摆脱了原有农村土地制度变迁的路径依赖。五是从制度引擎角度进行分析研究，制度在促进经济发展中起着重要的作用。经济发展和制度变迁是一个相互联系、相互制约、相互作用的有机系统。“小产权房”是对阻碍社会发展的“二元土地制度”的适应性创新。在分析了“小产权房”产生的原因和推动者之后，文章又深刻阐述了其所代表并引发的制度引擎效应和制度变迁的革命性意义。

本研究涉及我国经济社会发展的一个重大课题，即农村土地制度的重新构建，走出了一条新的研究路子：从制度变迁主体（国家、集体、农民个人）在土地制度变迁过程中的权利空间的大小和演变趋势进行定性研究分析入手进行理论重构。通过土地→中国土地→中国农村土地研究思路和研究脉络，渐进地研究了我国农村土地制度变迁的模式构建。一是从国内外土地制度变迁历史角度，提出并研究了构建土地“所有占有，二元并重”模式的课题——是指农村土地权利制度包括独立的农村土地所有（归属）制度和农村土地占有（利用）制度，两者相互依存、相互作用、平等共处。这一模式主要包括以下内容：首先，我国的农村土地权利制度中应该有两个中心，一个是农村土地所有制度，另一个是农村土地占有制度。其次，农村土地权利制度体系中，土地的所有制度和占有制度是两个独立的制度体系。农村土地所有制度的规则有自身的理由和特点，而农村土地占有制度的规则也有其特有的内容。再次，农村土地所有制度和农村土地占有制度相互尊重和利益平衡。在这一理论体系和制度安排中，不存在传统财产权理论和制度所谓的“所有权是其他土地财产权利的来源”的认识和思维，这种观点主张把占有权也作为最完全的“物权”来进行立法保护。二是从中国土地制度变迁趋势角度，提出并研究了构建中国土地“国家所有，动态分治”模式的课题。认为一个国家的各种土地资源，不论其制度表象上是属于国家所有，还是集体所有、私人所有以及各种复合（混合）所有制等，但其制度（制度创新和变迁）底线始终是国家意志的最终控制权，其制度本质是在不超越国家意志底线、在国家可接受范围内，为了人民的利益、社会的利益亦或是国家（统治者）的利益，而由国家采取适合当地和当时社会和自然条件的不同土地治理方法。首先，各种土地所有制的创新和变迁必须体现的是土地最终属于国家；其次，各种土地所有制的创新和变迁是国家在当时当地环境下进行的最适合的制度改革（改良）；最后，各种土地所有制的创新和变迁是当时当地各种力量（国家、农民、统治者、各种利益集团等）博弈的结果。三是从中国农村土地制度现状角度，提出并研究了构建土地“国家所有，农户占有”模式的课题。这实质上是“国家限权”、“集体废权”、“农民扩权”的一个模式。在具体土地制度模式方面，通过变迁主体权利空间的大小“限制”、“扩大”或“取消”，进而构建制度模式，同传统先构建制度模式再分析主体可能具有的权利思路、方式有着较大的区别。这也是本文在农村土地制度变迁临界启示下进行的探索和尝试。从农地所有权和占有权发展趋势、乡（镇）和村委会已不能成为农民集体的代表、解决农民现实问题等方面探讨了取消农地集体所有制的可能性，得出了我国农地制度改革的模式，提出了以“一废、二扩、三限”为实施思路，以“所有权明确财产归属制度，占有权明确财产利用制度”为主要内容，以“法定实施原则、立体推进原则、配套改革原则”农地“国家所有，农户占有”二元结构为实施原则，运用权利空间定性分析的新的研究手段，构建出了我国农村土地制度全新的理论模式框架。

关键词：制度变迁临界；农村土地制度；小产权房；产权组合；二元结构

Abstract

This article is the author's further research during studying for doctorate degree，it is also a continuation of his doctorate graduation thesis—

Constrution of China's Rural Land System.China，a

country with nearly 9 million farmers，is still in the primary stage of socialism.Agriculture，rural areas and farmers（namely“the three issues of agriculture”）are the most vital issues existing during China's industrialization.In the process of China's social and economic high-speed development，“The three issues of agriculture”has always struck a chord of the Chinese people.However，the issue of rural land has always been the core of“the three issues of agriculture”.China's current social environment and the special developmental stage of the reform urge the government to pay special attention and to do in-depth study on the farmland and the rural land system.This article aims to explore new areas of research，new research tools and new research perspectives through studying the issue of China's rural land system variance，to clarify the way，the motive and the timing of Chinese land system variance，thus providing a new platform to support the theory，new tools to do theoretical analysis，new theoretical framework for China's land system construction，then it will promote the new rural reconstruction and the rural economic system reform，and accelerate the rural economic and social development.

This study involves a brand-new research area of systematic economics，namely discussing the issue of critical variance of system，furthering understanding and deepening the key issues of system variance.The concept and the analysis methods of the natural science have vital significance and huge enlightenment to the scial science.As a research area of social science，system variance is also critical，which includes：critical states，conditions，points and characteristics of system variance.When a social system changes into another form in a society，there may be a turning point in the transition.This kind of state，which contains certain features of the original social system，also beginning to turn to the new social system and having obvious tendency of transforming to the new social system，is the critical state of system variance.The issue of critical variance of system as a special social phenomenon，its essence is in the form of system disorders as the productive forces which do not adapt to the relations of production.The issue of critical variance of system with distinct characteristics of the social history relating to social backgrounds and social environments of a certain historical period，is an integrated product of social backgrounds and social environments of the historical period.This study proposes the indicator system of studying the system variance，and uses the indicator system to analyze respectively the variances of the new China's rural land system in the past and present and the current status of the rural land system from a new vision and angle.The issue of critical variance of system analyzes and elaborates system variance of the new China from a new point of view，thus making new and helpful reflections on the causes and tendency，especially the symptoms of each system variance.Studying the critical variance of system can help us promote adoptive variance of the system under the general rule of system variance，prevent reverse system variance from happening，thus grasping and conforming to the historical trend.

This study involves a weak link on the innovative study of China's rural land system variance.Through“critical”way of thinking，it studies the issue of“uncompleted-right houses”comprehensively and thoroughly.The issue of“uncompleted-right houses”contains important information about system variance.In this article，the author does the real diagnosis research on the issue of rural land system variance from five aspects：the property portfolio，the interaction of urban and rural areas，system locking，path dependence and the system engine，clarifies that the current China's rural land system has reached the critical point of system variance.First，conduct the analytical study from a property portfolio point of view，the tendency that the property rights expanding and reorganizing along with the developments of the division of labor，the society，science and technology，as well as human understanding，is irreversible.And the expansion，reorganizing，clarifying of property rights and the promotion of social economy also further the changes of the system at different levels.The issue of“uncompleted-right houses”is a concrete manifestation of property portfolio；its existence is of realistic rationality.It is a revolution originated in farmers themselves since after the household contract system in the process of Chinese farmers'self-urbanization advancement.The standardization of“uncompleted-right houses”and the innovation of government functions and so on are the key issues needed to be focused on presently.Second，conducting the analytical study from the interaction between urban and rural areas，the proportion of urban population is the most important indicators of urbanization.The factors obstructing the proportion to increase are household registration，social security，land property rights and so on，and among these factors the two-tier model of land is the core.The“uncompleted-right houses”plays a revolutionary function in the process of urbanization，the harmonious development of the society and more.It is an important promoter in interaction between urban and rural areas；it is an approach under which problems can be solved comprehensively taken Pareto as the objective result；it is another Agrarian Revolution characterized by“self-urbanization”of the farmers.Third，conducting the analytical study from the perspective of system locking，the effective rural land system can enable the production to carry on the possible boundary.After the founding of New China，the inefficient rural land system has gradually been locked；the reform and opening up policy and the household contract responsibility system is a breakthrough to the previous system locking.However，the system designed in accordance with the integratingenvironment displayed its obvious shortcomings and deficiencies with the passing of time and changing of the overall situation.The reasons for the relocking of the existing rural land system can be analyzed from six aspects basing on the“national paradoxes”.The“uncompleted-right houses”，which came into being under special national situation，explains the locking of the ineffective rural land system from the“system environment”on seven aspects.Four，conducting the analytical study from perspective of depending on the path，the rural land system shows obvious flaws，but changes along its low-efficiency path.The coming into being of the path of rural land system variance relies on the realistic national condition premise.Essentially，it does not design and arrange from the perspective of market economy.How to explain it is a problem that constructing a harmonious society facing.The“uncompleted-right houses”，which came into being under special situation，has got rid of the dependent path of the original rural land system variance from six pairs of relations，“the market and the plan”，“the economy and the society”，“the farmer and the national”，“the collective and the country”，“the external and the internal forces”，“rural and urban”.Five，conducting the analytical study from the perspective of system engine，a system plays an important role in promoting economic development.Economic development and system variance are an organic system which is mutualy connected，restricted and interacted.The“uncompleted-right houses”is an adoptive innovation to“the dual land system”which is impeding social development.After having analyzed the reason why the“uncompleted-right houses”came into being and the promoters，the article also elaborates the revolutionary significances of the system engine effect and the system variance which are represented by it profoundly.

This research involves a major issue on China's economic and social development，namely，the reconstruction of rural land system，thus opening a new research path：To do theoretical reconstruction by a qualitative research method and analysis on the power and evolution tendency of the main body（national，community and individual farmers）of system variance in the process of the rural land system variance.Through the research ideas and research vein：land→China‘s land→China’s rural land，progressively studies the construction model of China’s rural land system variance.First，from the historical perspective of the land system variance at home and abroad，proposes and studis the mode of landconstruction—“occupied all，both binary”.This mode indicates that the rural land right system，including the independent rural land ownership system（ownership）and rural land tenure system（to use），are mutually interacted，dependent and coexisted.This model mainly includes the following contents：First，there should be two centers in China’s rural land rights system，one is rural land ownership system，and the other is rural land tenure system.Second，the rural land ownership system and rural land tenure system are two separate systems.The rule of the rural land ownership system has its own reasons and characteristics，and the rule of the rural land tenure system also has its unique content.Third，the rural land ownership system and the rural tenure system respect each other and have balanced interests.In this theoretical system and system arrangements，there is no so-called system“the property rights are sources of other land property rights”as existed in the traditional system of property rights theory，it regards the occupation right as the most complete“property rights”to carry on the legislative protection.Second，from the perspective of the tendency of land system variance，proposes and studis the question of constructing China’s“state owned，the dynamic sub-rule”land mode.Thinking that various land resources of a country.No matter it is owned by the state，community or private outwardly，as well as all kinds of complex（mixed），and other forms of ownership，its system（a system of innovation and variance）bottom line is that the state has the ultimate control of it，the nature of the system is not go beyond the bottom line of the state，within the acceptance of the country；and the state can adopt different land management methods according to the current social and natural conditions for the people’s，the social and state’s（the rulers’）interests.First of all，all kinds of innovations and variances must reflect the fact that the land belongs to the country ultimately；Second，various innovations and variances of the land ownership must be the most suitable system reform which carried on by the country under the local environment at that time（improvement）；Finally，each kind of innovation and variance of land ownership is the results of struggling of various local forces（country，farmer，ruler，each special interest group and so on）at that time.Third，from perspective of present situation of China's rural land system，proposes and studies the question of constructing“state owned，farmer household held”land mode.This is essentially a model of“the country limits the power”，“the collective wastes the power”，“and the farmer expands the power”.In the specificmodel of the land system，the construction of the system model is by the“limit”，“expand”or“cancel”the main body’s powership of the system vavionce.Comparing with the traditional way，namely constructing the system model first，and then analyzing the main body，there exists huge difference in thoughts and means.This is also an exploration and an attempt that the author did under the enlightenment of the rural land critical variance of system.The author discusses the possibility of abolishing rural land collective ownership from the following aspects：The development tendency of rural land ownership and occupation right；township（town）and the village is no longer the representative of the farmer community，and it will not solve practical problems of the farmers any more.The author constructs a new theoretical model of framework of China's rural land system by using the new research method of powership qualitative analysis，which uses the ideas of“abolishing”，“expanding”，“limiting”as the guided thoughts；uses“property rights clarify the property ownership system，possession rights clavify property using system”as the main content；uses“the principle of the legal implementation，the principle of promoting in three-dimensional，the principle of series of reforms”and“the two-tire model of‘state-owned，farmer used’land system”as the implementation principle.

Key words.critical variance of system；rural land system；uncompleted-right houses；property portfolio；two-tier model

1　基础篇导论与理论基础

第1章　导论

1.1　研究背景和意义

一是选题社会历史价值的重要性。本文研究涉及我国经济社会发展的一个重大课题，即探讨制度变迁的临界问题，是对制度变迁总规律中阶段性问题的认识的深化。当一个社会体中的某一社会制度由一种制度形态变为另一种制度形态时，可能存在一个过渡的转折点，这时这种仍保留着原社会制度某些特征，又具有新社会制度的某些萌芽，并向新的社会制度转变趋势明显的状态，就是制度的变迁临界状态。制度的变迁临界问题作为一种特殊社会现象，其实质是以制度失调为表现的生产关系与生产力的不相适应。制度的变迁临界问题具有鲜明的社会历史特征，与一定历史时期的社会背景、社会环境相联系，是该历史时期社会背景、社会环境的综合产物。

从本文的研究思路来说，它涉及到一系列与制度相关的理论范畴；涉及到社会制度变迁的内在矛盾与动力问题；涉及到生产与制度的联系和转变问题；涉及到制度变迁的方式及具体途径问题等，且这些问题研究不仅限于其本身，所涉及领域枝繁叶茂，只有把“根”的问题说清楚，其他问题的说理才会深入明确；只有对“根”的论证合理和科学，对社会的整体认识才会深刻准确；理论推动历史进步的作用才会有效彰显。临界问题的提出，有助于我们准确把握纷繁复杂的社会现象，有助于我们梳理深理于现象之下的问题的“根源”。

二是选题先前研究的未突破性。本文选题的重要价值还在于问题研究的未突破性。从问题涉及内容看，虽然制度变迁和农村土地制度问题的研究已经汗牛充栋，但有些问题仍没有研究透彻，有些规律仍没有真正把握。规律总要通过各种具体现象表现出来，人有抽象思维能力，人们能认识规律，能从大量现象中发现其中规律。生产力和生产关系不协调、经济基础和上层建筑不相适应、新制度的收益大于成本等因素必然导致制度变迁，这是总规律，关于这方面已经有大量的研究成果了。而在这个总规律下，当一种制度发生变迁过渡转折时，这种制度的变迁临界状态具有什么样的特点和演变规律却是个研究的空白领域。

从整体上来说，在制度变迁这个重大课题的研究中，尚有大量关键问题没有完全突破，仍有一系列问题需要作新的深入探讨和说明。本文就制度的变迁临界问题所作的研究用新的视角对新中国制度变迁进行分析和阐述，并且对每一次制度变迁发生的原因、趋势特别是征兆作了新的、有益的反思。制度的变迁临界问题研究能够使我们在制度变迁总规律下更好地促进制度的适应性变迁，阻止逆向性制度变迁的发生，从而把握和顺应历史前进的潮流。

三是深化选题研究的现实战略性。与本文选题的重大历史价值相联系，本文研究也具有十分重要的现实战略性。我国还处在社会主义初级阶段，我国还是一个拥有近9亿农民的国家，农业、农村、农民问题仍然是我国实现工业化过程中最为重大的问题，在中国社会经济高速发展的进程中，“三农”问题始终牵动着中国民众的心弦。我国当前所处的社会环境和改革发展的特殊阶段也决定了必须重视并深入研究农地和农地制度。研究中国农村土地制度变迁问题可以探寻中国土地制度变迁路径，为中国土地制度建设提供理论支持平台；可以完善土地制度研究的系统性和时效性；可以全面揭示土地制度的社会联动效应；可以推动新农村建设和农村经济体制改革，加速农村经济社会发展。

从宏观和历史角度来说，所谓制度变迁看似一个历史问题，实则也是一个现实问题。因为我们说明历史，实则要为现实服务，搞清楚制度变迁的根源，制度变迁的临界，无疑便抓住了现实制度改革和制度合理构建的切入点。这是中国社会主义现代化建设的现实的需要，也是构建和谐的社会制度的需要，只有自觉遵循客观规律，积极主动地引导变革，才能始终站在历史潮流之颠。

1.2　文献综述

1.2.1　研究综述

关于农地制度现状。

本文对现有的土地制度的一些主要表现及其成因给出了解释。第一类是农户经营加“大稳定、小调整”，在农民自发要求下形成，制度安排的动因可能是农民对公平的诉求，也可能是为保障集体生存而作出的理性选择。第二类是平度发起的两田制，外部条件是非农产业发展较快，出发点是通过土地招租模拟市场交易，实现资源的有效配置。第三类是苏南地区的规模经营，背景是乡镇工业发达，集体经济实力雄厚，为以工业补贴为支撑的大规模机械化作业创造了条件。第四类是以贵州湄潭为代表的“生不增、死不减”制度，接近永佃制，是集体所有制下最具个人化特征的农地制度。第五类是以浙南为代表的温州模式，土地调整微乎其微，租赁市场非常活跃，与个体私营经济背景及非农就业结构有关。第六类是广东南海的土地股份制，每个农户拥有一定的集体土地股份，集体可以将土地统一发包给当地或外地的农民，这一制度安排与当地群众的开放意识、非农经济发展水平等因素有关，是解决土地所有权、使用权和经营权矛盾的成功尝试。[1]王小映认为，家庭经营制度中存在着制度改进的收益来源和获利机会，对这些潜在收益的追求导致了两田制、规模经营、股份合作制、和四荒地拍卖等形式的土地制度创新。两田制对口粮田的安排是为了取得来自公平和保障上的收益，对责任田的安排是为了取得规模经济收益和市场配置收益。规模经营则是为了取得规模经济收益。股份合作制通过对土地实物和土地价值的分离，试图在兼顾公平和效率的基础上实现规模经济。四荒地拍卖在取得规模经济收益的同时，强化了[2]土地利用的激励机制，在更大程度上取得了外部性内在化收益。张红宇指出了农村家庭承包经营制度的缺陷：其一是农户对承包使用土地的期限预期不足，对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制，影响了土地产出效益；其二是土地使用权属不充分，无法[3]在更大范围内实现土地的流转，影响了资源配置效率，并认为这是在家庭承包经营制度框架下土地使用权形式朝向多样化发展的动力所在。在这一动力的推动下，经济当事人根据收益最大化或成本最小化进行制度创新。制度安排是被诱致的，通过市场交易的方式产生。制度选择和变迁方式则主要取决于各种制约制度安排的变量因素和农民可以接受的程度。由于各地在资源、劳动力、资本、技术方面的比较优势不同，决策取向和制度安排也不同。文贯中认为由于为了照顾社区内小范围的公平，导致了现行的农村土地制度是对人民公社不彻底改革的产物，减缓了中国的城市化进程，排斥了社区外的农村剩余劳动力与土地的结合，加剧了中国农村的就业问题，因而牺牲了整个中国农村社会的公平，也在某种程度上牺牲了土地这一稀缺要素的利用效率和规模经济，因而，现行的土地制度在效率上仍有很大的改进空

[4]间。

在一系列著作中，陈吉元的《中国农村社会经济变迁（1949—1989）》（1993）、钱忠好的《中国农村农地制度变迁和创新研究》（1999），唐忠的《农村农地制度比较研究》（1999），温铁军的《中国农村基本经济制度研究》（2000）、叶剑平等的《中国农村土地产权制度研究》（2000）、毛育刚的《中国农业演变之探索》（2001）、杨德才的《工业化与农业发展问题研究》（2002）、杨一介的《中国农地权基本问题》（2003），冯开文的《合作制度变迁与创新研究》（2003）、徐汉明的《中国农民土地持有产权制度研究》（2004）等，从不同视角考察了我国农地产权制度变迁的历史进程、绩效、问题，并探讨了未来的制度创新。陈锡文在《中国农村改革：回顾与展望》（1993）一书中，讨论了由农地制度变迁引发的农村财产制度、农村组织制度、农村市场制度以及乡镇企业制度变迁等。杜鹰在《走出乡村》（1997）一书中，剖析了中国这样一个重土轻迁的传统农业社会出现大规模劳动力流动的根源。他认为，家庭承包经营的制度安排最直接的绩效之一就是推动了农村劳动力的大量转移——非农就业，而农村劳动力的流动，必然激励农地产权制度变迁。马晓河从农业与国民经济发展的大视角出发，讨论了由农地产权制度变迁引发的对国民经济诸多产业生成的制度绩效分析；李迎生（2002）阐述了50年来二元社会保障体系的起源、改革与前瞻；方青（2002）回顾了50年来农村社会保障制度从“集体保障”到“社会保障”的演变；宋士云（2003）对1949—1978年中国农村社会保障制度进行了透视；王海光（2003）从国家工业化战略和新中国户籍制度安排的历史缘由，国家现代化战略的重新启动与户籍制度的调整和初步改革，社会主义市场经济体制的建立与户籍制度的改革和制度创新三个[5]方面系统地回溯了我国50余年户籍制度的变迁。

关于农地制度变迁。

中国农地制度变迁是制度经济学理论验证的试验场，不仅推动了中国农业经济的持续增长，而且催生了一大批运用制度经济学理论多角度验证中国农地制度变迁轨迹的经典文献。一是从激励机制的角度进行分析。林毅夫以家庭经营优越性模型，论证家庭承包对农业增长的贡献，测度了家庭承包责任制改革带来的生产率提高，分析了等集[6]体化的人民公社为什么失败，证明了在其他条件相同的情况下，生产队的队员越多，监督就越困难，家庭责任制扩散得越快；种植业相对于畜牧业越重要的地方，劳动管理问题越突出，家庭责任制扩散得[7]越快。周其仁分析了改革以来，新的土地制度安排的内在矛盾对农户经济行为的影响，以及新的制度需求和面对新的制度需求，又如何产生制度供给等问题。他认为与包干到户产生初期诱致性的制度供给方式不同，包产到户以后的制度供给很难自己形成。强制性制度变迁[8]在一定情况下是经济当事人理性行为的表现。同时他运用产权经济学的有关理论对农村土地制度变迁进行了分析，围绕农村土地产权制度的建立和变迁这一主线展开分析，重点突出国家和农民两个主体的[9]动机和行为。党国英认为私有权的强度与私有权的残缺程度有关，而与获得方式无关，推动合作化的主要动力是政府的暴力潜能，分散的农民根本无法与之对抗。对于人民公社制度何以能够存在几十年，党将其归因于公有制的异化，指出有两个方面的规则在一定程度上抑[10]制了人民公社制度的效率损失，同时也意味着公有制的异化。米切尔·卡特、米切尔·罗斯和格申·费达指出土地制度的核心是产权的界定和产权的分配，产权的界定和产权的分配对农业绩效的影响巨大，并将其作为影响农业绩效的最重要的因素，证明对土地产权保障的增进将带来的结果。对中国农村土地制度变迁的解释是，土地改革运动是受日益紧张的社会关系推动的，而从合作化运动到人民公社则是意识形态限制和追求规模经济的结果，现行的家庭承包制度是对经济规律的回归，但由于没有对土地产权进行有效的保障，又使得制度本身[11]面临许多现实的问题。二是从宏观环境的角度进行分析。以温铁军等为代表，认为我国农村任何过去的、现在的和将来的制度安排，其实都不过是宏观环境制约和要素结构变化的结果，主张从宏观环境[12]入手对农村制度变迁进行研究。三是从主体博弈的角度进行分析。以姚洋、谭秋成、刘守英等为代表，认为农村土地制度的变迁是国家、农户以及村干部等利益主体博弈的结果，主张从利益主体入手对土地制度变迁进行研究。姚洋认为，人民公社之后土地“制度的确定已由原来单一的国家垄断变成了国家、农户以及村干部之间的博[13]弈”。谭秋成分析了公社、大队和生产队干部在变迁过程中的立场，认为在人民公社体制中充当监管者的大队和生产队干部由于其农民身份，不愿意与社区内农民发生直接冲突，结果成了改革的中坚力量。改革人民公社体制必然会改善激励结构，导致生产水平的提高，这无疑将增加改革者的谈判地位。七十年代末国家政治权威出现更替，也[14]为这一改革创造了机会。刘守英解释了村庄结构变动与土地制度变迁的关系，认为家庭承包经营制度的确立，“实质上是中国农民在经过20多年的集体化以后，在村社内部实行的一场重构土地资源产权合约的革命”。中国集体所有制的归宿到底是什么样的，将取决于未来经济和社会结构的变化所引起的农民土地成员权观念的变化和行

[15]动。四是从利益诱致的角度进行分析。曲福田运用产权经济学的基本理论，提出我国土地制度变迁中土地产权选择的基本原则是产权结构的收益成本比较，即交易费用的大小。如果按照这一原则进行产权制度的选择，实际上面临着一系列的约束条件，这些约束条件客观地决定了产权选择的交易费用，从而实际上给出了产权制度可能的选[16]择空间。钱忠好认为，中国农村土地制度变迁是利益诱致的结果，具有典型的路径依赖性。钱忠好还分析了平均主义、中央集权经济、家庭和家族观念、公私观念等非正式制度安排对农村土地制度创[17]新的影响。王小映认为“由土地集体经营制度向土地承包制演变的制度变迁，其诱致性特征是十分明显的，这主要表现为这一制度变迁主要是由传统制度中的潜在收益引致的制度变迁需求所推动的”。传统的土地集体经营制度虽然合乎当时正统的意识形态，但是它具有[18]严重的外部性特征。张红宇认为任何经济制度都是有缺陷的，制度变迁取决于不断的创新行为，由此研究并提出了人民公社制度的缺[19]陷，继而分析了家庭承包经营制度的确立过程。J.B.巴雷尔分析了新中国成立以来农村土地制度变迁的过程，指出农村土地制度变迁是为了获得既有制度下无法获得的外部利润，进而分析了建国以来土地[20]制度变迁历程。五是从效率和公平的角度进行分析。邓大才对农村土地制度变迁过程中效率和公平的博弈及其对制度变迁的影响进行了研究，依据效率和公平的状况将农村土地制度变迁分为四个阶段：高效率和较高公平阶段、低效率和高公平阶段、效率较高和公平较高[21]的阶段、高效率和较高公平阶段。冯继康和何芳认为中国农村土地制度的变迁经历了效率和公平的选择过程，并将这一过程分为依靠公平提高效率、片面追求公平忽视效率、公平与效率兼顾三个不同的[22]历史阶段。文贯中也认为中国农村土地制度变迁始终在公平和效率之间进行选择，将1949—1951年的土地改革看做是为了实现公平而采取行动，1952年以后实行初级社，特别是1956年以后实行高级社则是为了阻止农村的两极分化，1958年以后实行人民公社则直接导致了生产资料和劳动成果的公有制，至少从实行上达到了前所未有的公平，而1978年以来的联产承包责任制则是兼顾公平和效率的选

[23]择。

关于农地制度构建。

刘守英对中国农地制度的合约结构与产权残缺问题进行了分析[24]，孔径源在正式制度安排与非正式制度安排，以及两种制度形态[25]对中国农地制度变迁的影响方面作了研究，陈剑波对人民公社失[26]败的原因进行了不同的分析。温铁军对“两田制”的评价，王诚德对“规模经济”的评述，黄季昆对水利灌溉设施、林地产权制度等多种土地使用制度形态的分析，美国华盛顿大学的罗伊·普罗斯特曼教授和他的同行们，对中国农地使用形态和使用期限的实地调查分析[27]以及对中国农村土地制度法制化建设的研究等，集中体现了众多学者对中国农地制度变迁中的制度需求与供给、制度创新与选择、产权和产权界定、交易成本与合同契约、人的行为与公共选择等诸多命题的智慧贡献。美国经济学家德·希·帕金斯分析了自1368年到1968年六百年间中国农地制度的变迁情况，并揭示出六百年间中国农地的租佃模式和租佃率没有什么大的变化，发现租佃关系的普遍存在并不构成土地产量增长的障碍。而真正对土地生产力能起重大影响的租佃关系，是“保证佃农有权耕种指定地段的土地及其期限和作为缴纳地租[28]根据的地租计算方法”。这个结论所体现的制度涵义即使用现在的观点观察也没有过时。邹至庄则主要通过对人民公社制度安排下的生产和分配问题的分析，发现分工制度不利于调动农民的生产积极性以及劳动力不能在不同公社间流动，是影响农业发展的制度性因素。因此，由于不存在土地和劳动力市场，使用土地不需支付成本，劳动力无法流动，土地这类有价值的资源无法得到有效率的使用，生产率注[29]定要降低。党国英认为应从长期和短期两个角度考察国家与所有权的关系。从长期看，费用与收益是决定国家行为的主要变量。低效率的产权制度会增大政府集团的控制成本，降低政府集团的控制收益，从而迫使政府集团调整自己介入产权界定的程度和方式，其后果通常形成经济增长的条件。从历史经验看，在这个过程中政府集团多是被动的，这是因为民间集团从新制度的创新中获取利益后才能产生与政府集团谈判的力量。从短期看，意识形态、集团领袖的天赋等因素都可能影响国家介入产权界定的程度和方式。当政府集团拥有强大的暴力潜能时，这种介入作用会很强大，往往具有任意性，其结果对[30]经济增长也有好坏两种可能。高富平先生在考察和研究大陆法系物权理论和制度以及英美法系财产权理论和制度的基础上，认为我国应该以大陆法系的物权制度框架为基础，充分吸收英美法系土地财产权理论和制度的内容，特别是借鉴其地产权概念和理论，以地产权改造我国农村土地使用权，建立以农村土地使用权为“本权”，以分散[31]利用为特征的农村土地权利制度体系。另外，我国台湾地区的一些学者和大陆其他一些学者也认为，我国应该建立以农村土地用益物权为核心的农村土地权利理论体系和制度框架，弱化农村土地所有权[32]的地位和作用，强化农村土地使用权的法律地位和作用。具体而言，又包括以下几种改革思路。第一，农村土地国有制。这种设想的具体方案是：明确土地所有权归国家所有，把作为经营权的承包制改变为租赁制，农地国有化解决了集体所有制下的地块分割、规模狭小不利于规模经营的弊端，可以加速实现土地商品化和规模经营，加速农村剩余劳动力转移，使国家和农民之间建立一种平等的租赁契约关系，并可保证国家调控。在农地国有化模型下，又有“国有个人占有”、“国有私用”（魏正果，赵美玲，1989），“国有私营”（杨勋，孙自铎，1996），“国有土地永佃制基础上的土地股份制”（张海渔，1989）等多种理论假设。[33]

主张国有制的又可分为国有私营制和国有永佃制两种见解。主张农地国有化的学者认为，国有化可以使有限的农地资源得到合理的利用，有利于农业发展，可以解决集体所有制现存的弊病等。农村土地国有化的主张更多的是看到集体土地所有权为乡村权势阶层所控制的现实，希望引入更高的权利来制约这种利用集体土地进行的寻租，并在国家获得所有权的同时赋予农民土地的永佃权，以确保农民获得长期而稳定的土地权利。第二，农村土地私人所有制。我国农地的农民私有制建议早在1985年就己出现，持这种观点的学者有张振斌、陈东琪、李慧勇、李永民、杨小凯等，其主要观点为：家庭经营已经使农民实际上占有了土地，集体应该放弃徒有虚名的所有权；土地私有化产权明晰，满足了农民“耕者有其田”的愿望，保证农民对土地拥有排他性的产权，具有较强大的利益激励，保证了土地资源的[34]高效配置等。主张私有制的人，主要是以“重建农户私有制”或[35]实行有限度的土地私有制为代表。他们认为只有明晰了个人产权才能提高农地利用的效率，因而主张实行农地私有私营。土地私有化的主张者寄望于私有产权的激励机制来引导农民进行长期投资，促进农业生产的稳定增长。在政策设计上考虑在土地私有化的同时，通过限制土地的最高占有量来抑制可能的土地兼并所造成的贫富悬殊。[36]第三，完善农村土地集体所有制。这种设想的核心思想是：保持现阶段农地集体所有制不变，进行农地使用权的创新，即进一步完善家庭承包责任制。主要观点为：推进土地承包物权化进程；在稳定家庭承包制、实行土地使用权长期化的基础上，促使土地使用权流转，实现农业适度规模经营；推动双重两权分离，即所有权与承包权、承包权与经营使用权分离；培育使用权交易市场，建立社会保障制度等。这种保持农地集体所有、进而强化农地使用权的产权设计思想，既符合我国的现实国情，又可节约大量的制度变迁成本，且代表了未来我国农地制度的发展方向，具有较大的可行性。持这种观点的学者主要有郑风田（1995）、贾生华（1996），韩俊（1999）、丁关良（1999），王小映（2000）、林善浪（2000）、孙鹤（2000）、何静（2001）、邓大才（2001）等。该主张认为无论是国有化还是私有化都不是最优的农地产权制度的改革方案，只有农地集体所有制才符合我国经济发展的实际。首先，农村土地集体所有制符合我国农村生产力水平比较低的实际状况。其次，土地集体所有制为土地利用符合整体经济和社会要求提供了制度基础。在这一制度框架下，社区集体组织可以根据承包合同，对农户如何利用土地进行更直接的监督，进而可以避免农地大规模流失及土地经营粗放化问题。而这在私有制下是很难办到的。再次，我国还处于经济转轨时期，适应市场经济要求的新型服务组织、社会保障体系还不成熟，集体组织依然是农村社会发展的基本力量，道路、水利、用电和农田基本建设以及公共福利事业依然要由作为农地所有者的集体经济组织来提供。第四，农村土地复合所有制。曲福田认为土地制度选择的宏观背景是社会主义基本的制度体系，在这一背景下为了获得更大的外部利益，我国土地产权制度改革的任务之一是确立农民独立的商品生产者地位，重新构造农业微观基础，使农民在土地经营中具有稳定的经济预期。根据制度变迁效率最大化的原则，曲福田提出了土地制度的“国家与农民的复合产权”的理论主张。所谓国家与农民的复合产权主要包括以下含义：一是确认国家和农民是农村土地产权的双重主体；二是各种土地权利的界定和分配，即农村土地的最终处置权和宏观配置权归国家所有，而农村土地的微观使用决策权、收益权以及占有、出租、抵押、继承等[37]财产权利归农民所有。还有人提出实行农地所有权公有和使用权农民私有的双重产权结构，以排除集体对农民家庭经营的干预，保障[38]农户的经营自主权，稳定农民的长期预期。

1.2.2　简要评述

以上研究分别从不同角度对中国农村土地制度现状、历史和进一步创新给予了多角度的解释、论述和评价。综述这些研究成果是一个很好的学习过程，从中既受到不少启发，也引起出许多思考，相信会有助于笔者将要开展的研究。仔细梳理、认真分析这些研究成果，结合自己所思，笔者认为这些研究还有进一步改进的空间。

一是对与农村土地制度变迁的热点重视不够。一种制度发生变迁和创新都有许多迹象或“前兆”，这些迹象或“前兆”又都会通过各个方面表现来透露出新制度的幼芽和痕迹。作为中国农村土地制度变迁和创新的重要迹象和突出热点，“小产权房”的出现可以追溯到上世纪80年代，“小产权房”蕴涵着重要的制度变迁信息，其意义不亚于当年小岗村的“创举”。但在该问题上，专家、学者涉及甚少。这也是笔者在本文中就农村土地制度变迁临界所作的实证研究。

二是对于农村土地制度变迁的时机研究不够。制度的变迁临界点或者制度的变迁临界位置，是指制度变迁的量变与制度变迁的质变的转折点，是制度变迁趋势行进中改向另一个方向的转折点。对制度的变迁临界点的确定和把握意义重大。然而，绝大部分研究者都立足于土地制度内部，认为土地制度变迁是由制度内在的因素引起的。从监督激励机制的研究，到利益诱致理论，再到效率与公平学说，专家、学者始终将目光集中于土地制度本身，而忽视了土地制度以外的相关因素。几乎没有从临界角度分析综合的制度变迁的影响因素，因而也都没有涉及到利用制度变迁临界而充分把握制度变迁时机的问题。这也是本文中贯穿始终的一个分析、研究的主要脉络。

三是对于农村土地制度变迁的模式研究不够。关于农村土地制度变迁改革的模式，专家学者多从理论的角度进行分析、论证进而开始构建新的理论体系。没有从制度变迁主体（国家、集体、农民个人）在土地制度变迁过程中的权利空间的大小和演变趋势进行定性研究分析。在具体土地制度模式方面，通过变迁主体权利空间的大小“限制”、“扩大”或“取消”，进而构建制度模式，同先构建制度模式再分析主体可能具有的权利思路、方式有着较大的区别。这也是本文在农村土地制度变迁临界启示下进行的探索和尝试。

1.3　研究方法、内容和技术路线

1.3.1　研究方法

唯物史观和辩证分析方法。研究农村土地制度问题，运用辩证唯物主义与历史唯物主义的分析方法是非常必要的，应该是我们在研究问题时应该遵守的指导方针。具体到本文中，制度本身是历史过程中根据生产、生活、生存特殊条件所孕育出来的社会规则规范，对农村土地制度的分析，必须放到具体的社会宏观背景中进行研究才能够给以正确的定位并作出合理的解释。制度变迁必然要考虑时间因素，这就要求运用历史的分析法。历史唯物主义是一种极有价值的分析工具。本文研究的农村土地制度变迁问题，采用历史研究的方法，将理论分析与土地制度历史变迁分析相结合是非常必要的。

系统分析和实证分析方法。制度是作为前提条件规定了经济运行与社会交互关系的特征的，制度不是僵化的、静止的，之所以制度的进化是渐进式的，其原因是制度包含了一整套人类社会的运行规则，局部的进化不可能在丝毫不动摇整体性质的条件下进行，只有整体性的协调或改善方能满足某一方面要求改善的目的，整体与局部的互动是制度变迁或进化的必备条件。同时，本文试图对中国土地产权制度的变迁过程进行考察与分析，既然是对一个制度变迁过程的分析，自然离不开对制度变迁历史轨迹的刻画。但本文并不拘泥于对中国土地产权制度变迁过程作简单的叙述或者编年史式的描述，而是试图根基于新中国农村土地制度变迁史探寻制度分析的理论框架，并以此理论框架来解析和展示这一变迁过程的内在机理，从而追求理论逻辑与历史逻辑的一致。

比较分析与综合分析相结合。建国以来，我国发生了四次绩效迥异的农村土地制度变迁。通过比较不同制度的变迁创新的轨迹和绩效，可以揭示制度变迁的一般规律，可以发现制度创新的内在机理和效率。1949年实行土地农民私有制；1953—1957年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社；1958—1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社；1979年以来的家庭联产承包责任制，实行土地集体所有，由农户家庭经营，以及土地集体所有制下全国农村各地土地制度的适应性创新发展，这些制度演进对农业生产、农村经济以及国家社会产生了不同的作用和影响，其中既有成功的经验，也有沉痛的教训。制度变迁的差异、制度形态的差异为比较制度分析方法应用提供了基础。同时，在比较和综合过程中用同一条主线予以牵引——制度变迁主体的权利空间，使得比较和综合工作显得更加紧密、逻辑更加严密。

1.3.2　研究内容

本文共分为四个部分，见图1-1。

第一部分是基础部分，主要是在研究背景基础上提出问题，明确研究的目的和意义，梳理和评价本领域已有的研究成果，明确本文研究中的方法、思路、技术路线、可能的创新等，并为下一步研究指明方向。同时，整理了本文将要用到的一些基础理论，特别是提出了运用“产权组合理论”这一新的指导工具去研究分析问题。图1-1　本文研究的内容综合图

第二部分是问题篇，提出了制度变迁临界的问题，进而提出了制度变迁临界研究的指标体系，并运用该指标体系分别对新中国成立以来农村土地制度的历次变迁和现行农村土地制度现状进行了新视野、新角度的分析。

第三部分是实证篇，以“小产权房”所蕴涵着重要的制度变迁信息，本文从产权组合、城乡互动、制度锁定、路径依赖、制度引擎等五个方面就农村土地制度变迁临界问题作了实证性研究，明确了当前我国现行的农村土地制度已经处在制度变迁的临界点上了。

第四部分是启示篇，在实证研究的基础上，通过历史分析，研究了土地的“所有占有，二元并重”模式；通过趋势分析，研究了中国土地的“国家所有，动态分治”模式；通过趋势分析，研究了中国农村土地“国家所有，农户占有”模式。总之，通过土地→中国土地→中国农村土地，渐进地研究了我国农村土地制度变迁的模式构建。

1.3.3　技术路线

本文首先提出了制度变迁临界这一贯穿全文的新的分析思路和研究重点，运用制度变迁临界指标体系分别对新中国成立以来农村土地制度的历次变迁和现行农村土地制度现状进行了全新的分析；进而为得出我国现行的农村土地制度已经处在制度变迁的临界点上这一结论，笔者就“小产权房”问题从多个方面作了全方位的实证性研究；在此基础上，渐进地研究了我国农村土地制度变迁的模式构建。

具体技术路线见图1-2。图1-2　本文研究的技术路线图

1.4　预期结果和意义

本文以“制度变迁临界”为主线，用“临界”的崭新视角系统考察和分析了新中国农村土地制度的变迁历程和现有农村土地制度现状，全面分析了现行农村土地制度的变迁“临界点”，并在此基础上通过土地→中国土地→中国农村土地的研究脉络，给出了我国农村土地制度变迁新模式的构建建议。

第一，提出了“制度变迁临界”这一崭新的课题，构建了制度变迁临界研究的指标体系，并运用该指标体系分析了新中国成立以来农村土地制度历史和现状。为我国土地制度研究提供了新的思路，拓展了制度经济学的研究领域，丰富了制度经济学的研究工具。

第二，用“临界”的思维，全面、深入地研究了“小产权房”问题，明确了当前我国现行的农村土地制度已经处在制度变迁的临界点上了这一现状，弥补了我国农村土地制度变迁、创新中的研究空白。

第三，构建了三大土地制度模式，创新了用“权利空间”图定性研究土地制度变迁的研究方法，为我国农村土地制度理论体系的构建提供了新的视角，为农村土地制度的进一步改革和创新提供了新的思路。

当然，限于个人的学术造诣水平，由于中国农村土地制度本身所具有的复杂性和手头所掌握的有关资料的制约和限制，本文的研究难免存在这样和那样明显的不足和缺陷，主要表现在以下：首先，由于所研究的题目跨度较大，特别是“制度变迁临界”是一崭新的课题，研究不够深入，分析尚显浅陋；其次，由于自身法律知识的不足，在构建我国农村土地制度新模式时，分析的深度和广度具有明显的不足。这些缺陷和不足正是我今后工作和研究中所努力的方向。

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第2章　理论基础

2.1　制度变迁理论

2.1.1　制度需求与制度供给

2.1.1.1　制度需求及影响因素

制度变迁总是基于制度需求。追求利益最大化的行为主体总是力图在给定的制度条件下，谋求对自己最为有利的制度安排和权利界定。一旦行为人发现目前的制度安排无法取得潜在的利益，就会产生制度变迁的需求，这种需求能否转变为新的制度安排，取决于赞同、支持和推动这种制度变迁的行为主体与其他利益主体的力量对比是否处于优势地位。

影响对新制度安排的需求因素主要有：（1）要素和产品的相对价格。相对价格的变化改变了人们之间的激励结构，改变了相互之间讨价还价的能力，会导致重新缔约的努力。（2）宪法秩序。即政权的基本规则变化会深刻地影响新的制度需求。（3）技术。技术变化决定制度结构及其变化。（4）市场规模。市场规模的扩大使一些与规模经济相适应的制度安排得以创新，同时也使一些制度的运作成本大大降低。

2.1.1.2　制度供给及影响因素

制度需求是制度变迁的必要条件，制度供给是制度变迁的充分条件。制度变迁虽然源于制度需求，但制度供给未必与制度需求同步，制度供给小于社会最优供给。

在制度变迁的过程中，影响制度供给的因素主要有：（1）宪法秩序。宪法是用以界定国家的产权和控制的基本结构（诺斯，1999），它包括确立生产、交换和分配基础的一整套政治、社会和法律的基本规则，它的约束力具有普遍性，是制定规则的规则，为制度安排规定了选择空间并影响着制度变迁的进程和方式。（2）制度设计成本。每一项能预期带来收益的制度安排都需耗费成本。（3）现有知识积累及其社会科学知识的进步降低了制度发展的成本，拓宽了制度安排的选择集。（4）实施新制度安排的预期成本。制度从潜在安排转变为现实安排的关键在于制度实施的预期成本大小。一项好的制度安排会因实施的预期成本太高而无法推行。（5）现存制度安排。初始制度选择会强化现存制度的激励和惯性，形成路径依赖。尽管制度出现了不均衡，但既得利益集团将竭力维持现存制度。（6）规范性行为准则。它是一个植根于文化传统的制度类型，正式制度安排应与文化准则相和谐，否则会使一些制度安排难以推行或者制度变迁的成本大大提高。（7）上层决策者的净利益。在一个高度集权的国家，上层决策者的净利益对制度供给将起着至关重要的作用。如果这些决策者的效益和成本与社会效益和成本相一致，就能积极推进制度供给。

2.1.1.3　制度均衡与制度非均衡

制度均衡，就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态，因而无意也无力改变现行制度。从供求关系来看，制度均衡是制度的供给适应制度需求，这时的制度状态就是制度均衡。

制度非均衡则是人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态。从供求关系看，制度非均衡就是指制度供给与制度需求不一致。引起制度不均衡的原因主要有以下四点：制度选择集合的改变；技术改变；制度服务的需求改变；其他制度安排改变等。上面我们已分析了一些因素，现在重点分析制度选择集合的改变。一种制度安排是从一个可供选择的制度安排集合中挑选出来的，选择的标准是生产和交易费用。制度选择集合确定了制度选择的范围或空间。但是，制度选择集并非固定不变，随着外部条件的变化，制度选择集合可能随之扩大或缩小。而影响制度选择集合的因素主要有：第一，社会科学方面的知识。社会科学的进步能改进人的有限理性，提高个人管理现行制度安排的能力和领会、创新制度安排的能力。第二，制度引进可以扩大制度选择集合。通过借用其他社会制度安排来完成本制度变迁的可能性，极大地降低了在基础社会科学研究方面的投资费用。但是制度引进面临着“配套”的问题，因为制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在。第三，制度选择集合还可能因政府政策的改变而缩小或扩大。政府可以将某些制度从制度选择集合中剔除出去，或者把过去排除在外的制度纳入制度安排选择集合中。

制度变迁的发生始于制度非均衡，制度非均衡是制度变迁的必要条件，但是制度变迁得以实现的充分条件却是制度均衡。制度变迁是制度非均衡和制度均衡的统一。

2.1.2　制度变迁的方式

作为制度的替代、转换与交易过程，制度变迁的方式主要有两种：诱致性制度变迁和强制性制度变迁（林毅夫，1994）。在实际生活中诱致性制度变迁和强制性制度变迁很难分开，它们相互联系、相互补充，共同推动着社会制度变迁。

2.1.2.1　诱致性制度变迁

诱致性制度变迁是指对现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的。诱致性制度变迁是否发生，主要取决于创新者预期收益和预期成本的比较。作为一种自发性变迁过程，在诱致性制度变迁中，国家的作用主要是以法律、命令等形式承认新制度。

诱致性制度变迁的特点可概括为：（1）盈利性。只有制度变迁的预期收益大于预期成本时，有关群体才可能推进制度变迁。（2）自发性。诱致性制度变迁是有关群体对制度不均衡的一种自发性反应，自发性反应的诱因是外在利润的存在。（3）渐进性。诱致性制度变迁是一种自下而上、从局部到整体的制度变迁过程，制度的转换、替代、扩散都需要时间，从外在利润的发现到外在利润的内在化，其间要经过许多复杂的环节。

2.1.2.2　强制性制度变迁

强制性制度变迁是由政府命令或法律引入和实行，可以纯粹在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。强制性制度变迁的主体是国家，国家也遵守成本与收益原则，预期收益高于预期成本是制度变迁的必要前提。在国家的预期效用函数中包含着经济因素和非经济因素，如果制度变迁会降低统治者获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡（林毅夫，1994），在这种情况下，统治者的效用最大化与社会财富的最大化可能并不一致。新制度经济学认为，强制性制度变迁的有效性受许多因素的制约，其中主要有：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突、社会科学知识的局限性和国家的生存危机等。

2.1.2.3　两种制度变迁方式的差别

诱致性制度变迁与强制性制度变迁有许多共同点，如两者都是对制度不均衡的反应，遵循成本—收益比较原则等，但也存在不少差别。

一是制度变迁的主体不同。诱致性制度变迁的主体是个人或团体，而强制性制度变迁的主体是国家或政府。诱致性制度变迁主体的形成主要是依据共同的利益和经济原则，而国家进行制度变迁的诱因比竞争性组织更加复杂。

二是制度变迁的优势不同。诱致性制度变迁主要是依据一致性同意原则和经济原则，它能与不同个人的具体情况相适应，体现个人的独特需求。强制性制度变迁的优势在于，它能以最短、最快的速度推进制度变迁，依靠强制力等方面的优势降低制度变迁的成本。两类制度变迁模式都有自己的比较优势，两者之间并不是相互替代而是相互补充。当诱致性制度变迁不能满足人们对制度的需求时，可以通过政府实施的强制性制度变迁弥补供给不足。

三是制度变迁的原因不同。诱致性制度变迁面临的主要问题是外部性和“搭便车”等造成的制度短缺，而强制性制度变迁主要关注统治者个人偏好与国家的总体利益不一致等带来的不良制度。

四是影响制度变迁的因素不同。一般而言，在诱致性制度变迁中，经济因素对制度变迁的成本影响较大，而在强制性制度变迁中，政治因素和意识形态因素对变迁的成本影响较大。

2.1.3　制度变迁的轨迹与路径依赖

无效率的制度为什么能够长期存在？诺斯（1994）认为，制度变迁存在着“路径依赖”（Path Dependence）现象。路径依赖是指一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响以后的制度选择，好像进入一种特定的“路径”，制度变迁只能按照这种路径走下去。路径依赖制约着制度变迁过程，决定着制度变迁的轨迹。历史是相关的（History Matetsr），即人们过去的行为影响着他们的现在，并通过现在，联系着未来。路径依赖在过去、现在和未来之间架起一座桥梁。

2.1.3.1　路径依赖对制度变迁的影响

时间对于制度演进至关重要（诺斯，1995），人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。一是初始的制度选择会强化现存制度的激励和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。二是初始制度形成后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，他们对己有制度有着强烈的需求，并力求巩固现存制度，阻碍进一步的改革，即使新体制比现存体制更有效率（吴敬琏，1997）。在制度变迁中，同样存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条道路，它的方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化，也可能沿着错误路线向下滑。

2.1.3.2　决定制度变迁轨迹的因素

决定制度变迁轨迹的有两个因素：收益递增和不完全的市场。只有在不完全的市场，才存在交易费用，制度才是重要的。如果不存在收益递增，制度就不会沿着某种轨迹演进。正是收益递增和市场不完全，使得探究制度变迁的轨迹十分重要，因为当存在收益递增和市场不完全时，自我强化的机制就会起作用。随着制度的自行强化机制增强，制度的相互联系网络会产生大量的递增报酬，而递增的报酬使制度的轨迹保持下去，从而决定经济长期运行的轨迹。制度收益递增，主要表现为：规模效应、学习效应、协作效应、适应性预期等。

新制度经济学的分析表明，倘若处于竞争性、完全的市场，制度变迁的轨迹将有效，经济长期运行的轨迹也将有效，经济将会保持增长的势头，不会出现发散的轨迹。但是现实社会中的市场不完全、信息不完全，交易成本将会随之增加，经济主体根据不完全的信息建立的主观模型多种多样，从而使制度变迁轨迹呈现发散的状态，有可能使无效的制度保持下去，从而贫困的发展不可避免。

2.1.3.3　制度变迁的轨迹

根据路径依赖理论产生两条制度变迁的轨迹：生产性轨迹和非生产性轨迹。制度变迁的生产性轨迹产生于经济发展的适应性效率，它降低了交易成本，减少不确定性，激励个人与组织进行生产性活动，高效地创造更多的社会财富，导致有利于经济增长和社会发展的制度变迁轨迹，这是一种良性的路径依赖。制度变迁的非生产性轨迹不仅没有给生产性活动提供激励，甚至阻碍生产活动，鼓励纯粹的财富再分配，产生了与现存制度共生共荣的组织和利益集团：他们根据自身的利益构筑国家政体，力争在现有的财富分配中获得更多的份额，而使制度锁定（Lock—in）在无效率状态，这是恶性的路径依赖。

2.1.4　制度变迁与制度创新

制度变迁是制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式（诺斯，1994），是制度的替代、转换与交易过程，它是对构成制度框架的规则、准则和实施组合的边际调整，主要是指制度安排的变化，而不是指整个结构中所有制度安排总和的变化。

制度创新是指制度的革新、改革等，是用新的更有效率的制度来替代原有制度以取得更大的制度净收益，是生产出一种新的制度安排，通过提供更有效率的行为规则而对经济发展作出贡献。一般而言，通过制度创新，能够使制度创新者获得追加的或额外的利益，从而对现存制度进行变革。制度创新有三种形式（拉坦，1994）：（1）一种特定组织的行为变化；（2）这一组织与其环境之间的相互关系的变化；（3）支配行为与相互关系的规则发生变化。

制度变迁是指两种不同的经济制度的转轨或替换，而制度创新是指由两种不同的经济制度转轨或替换过程的一个发展阶段，是制度变迁的一个过程。因而制度创新并不是制度变迁的全部，制度变迁则包含了制度创新。制度创新可能会导致制度变迁，但制度创新并不必然导致制度变迁（钱忠好，1999），但由于制度变迁和制度创新都含有制度变化之意，因而人们在使用时常将二者等同起来。

2.2　制度变迁中的集团和集体

在新制度经济学中，制度变迁的主体有个人、团体和政府。一般而言，个人虽然没有组织成本和强制服从成本，但收益的增长很有限；团体的自愿安排由于需要一致同意要支付组织成本，并且随人数增加而增加；政府安排不需要一致同意，组织成本要低于团体的自愿安排，但存在强制服从成本。制度变迁确定在哪一层次，主要取决于每种层次安排中成本—收益的比较。

有效率的经济组织是制度变迁的关键，是基于制度和组织之间特殊的内在联系。如果说制度是社会游戏规则，组织就是社会玩游戏的角色，是依据一定目标而组成的解决一定问题的人群。制度和组织的交互作用是制度变迁的关键点。在利益多元化的社会中，制度的制定过程必然是一个公共选择的过程，由于权力差序格局的存在，不同组织的行动能力与权力相关性位置的差异，使得制度变迁受制于组织之间的权力结构和力量对比。制度变迁演进的方向实际上是组织选择、竞争、合作、均衡的结果。

利益集团的起源和行动在于经济人逐利的天性和对于手段的理性选择。利益集团之所以能够成为推动制度变迁的主导力量，主要来自于利益集团的交易成本、集体行动、整合信息和组织的优势（程虹，2000）。诺斯、奥尔森等学者从不同角度阐述了利益集团在制度变迁中的作用。

2.2.1　传统的利益集团理论

这种理论以大卫·特鲁曼（David Bicknell Truman）和罗伯特·道尔（Robert A·Dahl）等人为代表。特鲁曼和道尔分别在《政府的过程》（1951）和《谁是统治者》（1961）这两本书中认为，集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益。不同集团（集体）的存在是为了增进本集团（集体）的利益，而国家的存在则被认为是为了增进全体国民的共同利益。

这种有共同利益的个人所组成的集团谋求的是集团的共同利益的理论，实际上是“个人行动的目的是追求他自身利益最大化”这个命题的推广。在这种理论看来，理性的经济人可以通过纯粹个人的、没有组织的行动来有效地增进他的个人利益；但是，如果仅仅依靠没有组织的个人行动，要么根本无法增进共同利益，要么不能有效地增进共同利益。尤其当社会变得更复杂、更动态和当政府经常干预经济时，更提高了人们对集体行动的需要。于是，理性的经济人便通过结成利益集团来追求和实现他们的共同利益要求。集团（集体）或组织的存在是为了谋求个人不能通过他的纯粹个人行动来增进的那一部分利益。这种理论认为，社会中的每一个人总是归属于某一个或几个利益集团（集体），这些利益集团（集体）的目的是各不相同的，而这些相互竞争的集团所施加的压力汇总起来就决定了社会政治活动的进

[1]行。

笔者在分析我国农村土地制度发展变化中将以利益集团（集体）作为研究制度演进过程中的一个基本单元，专门研究其与国家之间的博弈对制度变迁的影响。

2.2.2　诺斯的行动集团理论

诺斯、戴维斯（1994）将行动集团作为研究制度演进过程中的一个基本单元，专门研究了行动集团之间的博弈对制度变迁的影响。他们认为，制度变迁是不同利益和不同力量的行动集团之间利益重新配置的博弈过程，制度演进的方向是强势利益集团作用的结果。诺斯的行动集团近似于“压力集团”，而压力集团是利益集团的一种，是社会中的强势利益集团。

诺斯（1994）根据不同的组织在制度变迁中的作用将其划分为初级行动集团和次级行动集团。初级行动集团是支配制度变迁进程的决策单位，这一单位可能是单个人，也可能是由个人组成的集团，这些行动集团认识到存在一些收入，只要他们能改变制度安排的结构，这些收入就可能增加。初级行动集团实质上是具有创新意义的企业家集合体，一旦他们发现制度变迁的预期收益大于预期的成本，他们就会竭力推动制度变迁。

次级行动集团也是一个决策单位，用于帮助初级行动集团获取收入。初级行动集团作出一些能获得收入的策略性决定，但是他们的行动不一定自然地创造利润。而通过次级行动集团的协同作用，才使这种收益的增加成为现实。次级行动集团通过这种协作使初级行动集团的部分额外收入也转化到他们手里。

初级行动集团和次级行动集团都是制度变迁的主体。初级行动集团是制度变迁的创新者、策划者、推动者，而次级行动集团则是制度变迁的实施者；初级行动集团能通过制度变迁创造收入，而次级行动集团不创造收入，它只参加收入的再分配。

2.2.3　奥尔森的集体行动理论

奥尔森是第一个系统而全面研究利益集团与制度变迁、经济发展关系的经济学家，在《集体行动的逻辑》（1965）和《国家兴衰探源》（1982）中研究了不好的制度为什么能够存在、国家衰败的根源是什么等问题。奥尔森认为，制度变迁来自于强大的利益集团，利益集团是导致国家衰败的根本原因，凡是利益集团势力强大的社会，经济都不可避免地陷入衰退；凡是利益集团势力微小的国家，经济均呈现繁荣景象。奥尔森指出：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的或寻求自身利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获得益处，他们仍然不会自愿采取行动来实现共同的或集[2]团的利益。”集团规模是集团行动能力的函数。在小规模的利益集团中，每个人在集团总收益中占有的利益份额较大，搭便车的可能性较小，因此有积极性采取集体行动，希望形成对自己最有利的制度；而在大规模的利益集团中，每个人在集团总收益中占有的利益份额较小，加之不易通过协商方式解决集体行动成本分担问题，因此个人具有强烈的“搭便车”动机，没有积极性采取集体行动，人多力量并不大。结果在社会上，小规模的利益集团主导了对自已极为有利却不一定对全社会有利的制度变迁，造成少数利益集团过于强大而损害了全社会的总体利益。奥尔森提出，为使制度变迁向好的方向发展，一是应该鼓励组建更具广泛性的集团，使之能够代表社会的总体利益；二是尽可能放松利益集团的组建，使不同的利益集团在竟争中形成均衡，由此约束少数过于强大的利益集团而保证全社会的总体利益。奥尔森所说的利益集团实际上是一种分利集团：在全社会总的利益格局中，不是为增加社会总福利而努力，而是依靠其特殊地位在现有社会总福利中占有尽可能多的份额，使整个社会陷人经济停滞的状态。分利集团的发展和强大会阻碍经济增长，分利集团的削弱和重组则会促进经济增长（程虹，窦梅，1999）。

笔者在研究分析新中国成立后农村土地制度的利弊时，得出了同此理论相同的观点：即使一个大集团中的所有个人都是有理性的或寻求自身利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获得益处，他们仍然不会自愿采取行动来实现共同的或集团的利益。人民公社就是一个很好的例子。

2.2.4　布坎南的政治交换过程理论

布坎南认为，经济学中的基本命题不是选择而是交换，即不同经济个体之间的交换。经济学的核心问题不应该是资源稀缺和资源配置效率问题，而是交换的起源、性质和制度。人们应该关注有效率的市场调节秩序。

在政治活动领域重要的命题不是社团、党派与国家，而是这些集团之间或组成集团的个人之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。有效的政策不是产生于某个政治领袖或神秘人物的头脑，而是产生于集团之间或组成集团的个体之间的相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。这样，政治活动分析有两个方面的变化：第一，政治活动的目的改变。公共选择学派认为，个人利益是实现集体利益的前提和保障，政治是人们之间一种复杂的交易结构，通过这个结构，人们能达到在简单的市场交易中无法实现的个人目标，这些目标只能以团体的形式来完成。第二，政治活动的自愿合作性。国家过去被看做是大公无私的，现在被当成参与政治活动者进行交易的市场。在政治市场上，人们建立起契约交易关系，一切活动都以个人的成本—收益计算为基础。政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。政治家的效用函数中包括的变量有权力、地位、名声、威望等。虽然增进公共利益也可能是政治家目标函数中的一个变量，但是这个变量不是他的目标函数中的首要变量或权重最大的变量。因此，政治家追求他的个人目标时未必符合公共利益或社会目标。塔洛克认为，在政治市场上，在日益膨胀的政府机构中，选民仍然是一个有理性的经济人。他写道：“人绝不会因为处于森严的等级制度之中而放弃生存。他仍然是具有个人的动机、刺激和愿望的人。”“人们追寻的权利、福利，不是来自官员的恩惠，不是来自他对公共利益的考虑，而是出于他自[3]利的打算。”布坎南认为：“如果把参与市场关系的个人当做是效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假定，即当人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票人、纳税人、受益人、政治家或官[4]员时，他的品行不会发生变化。”

本文在研究制度变迁临界问题时，以我国建国以来在国家特别是主要领导人主导下的农村土地制度变迁为对象，阐释了同样的结论：人们追寻的权利、福利，不是来自官员的恩惠，不是来自他对公共利益的考虑，而是出于他自利的打算。并由此导出“家庭联产承包责任制”产生的必然性。

2.2.5　诺斯的国家理论和“诺斯悖论”

国家是一个在暴力潜能上具有比较优势的组织，是一个在某个给定的地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的基本功能是提供法律和秩序，并保护产权以换取税收。但是国家的存在既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源（诺斯，1994）。诺斯认为，国家的目标是双重的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，使统治者租金最大化；二是降低交易费用使社会产出最大化，从而税收增加，实现社会福利最大化。两个目标是冲突的，第二个目标包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目标是企图确立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化，但在统治者的租金最大化的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。一方面，没有国家就没有产权；另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，会造成所有权的残缺，导致无效的产权安排和经济的衰落。没有国家办不成的事，有了国家又有很多麻烦，这就是著名的“诺斯悖论”。国家介入制度变迁有以下好处：一是具有规模经济。作为垄断者，国家可以比竞争性组织以更低的费用提供一定的制度性服务。同时，因为国家天然具有强制性，在制度实施及其组织成本方面占有优势。二是国家可以弥补制度供给的不足。三是国家可以缩短制度变迁的时间、减少时滞。四是国家供应作为纯公共品的制度。

笔者同意以下观点，即在国家的预期效用函数中包含着经济因素和非经济因素，如果制度变迁会降低统治者获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍要维持某种无效率的状态，在这种情况下，统治者的效用最大化与社会财富的最大化并不一致。“即使对历史和当代世界最一般的考察，也可以清楚地看到‘无效’的产权是常态而[5]不是偶然。”有效的产权的建立，往往需要花费一系列交易成本，在某种情况下还会产生社会阵痛。由于重新界定产权会产生新的利益矛盾，有时还可能激化，使统治者面临社会动荡，危及自己的统治，结果使有效产权无法建立起来。从历史上看，统治者的生命周期影响着国家稳定，这是产权制度停滞无效的一个重要的例证。

笔者认为，国家作为制度变迁的主体可能会造成制度变迁的失败。制度变迁的有效性受许多因素的制约，其中主要有：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突、社会科学知识的局限性和国家的生存危机等。国家经过努力可能降低不利因素对制度变迁的影响，但并不能克服不利因素对制度变迁的约束。在研究中国的农村土地制度问题时，国家出于各方面的原因而在这方面所作出的制度供给是必须要考虑的。

2.3　产权组合理论

2.3.1　产权组合的定义

产权是相关各种权能的组合，是一种权利束。产权表达了一种观察社会经济问题的视角，代表了一种经济分析方法。这种分析方法的核心是研究财产权利结构及其变迁对资源配置效率的影响，这事实上是制度形成和变迁问题的另外一种表达。它可以分解为多种权利并统一呈现一种结构状态。各种关于产权的定义都认为产权包含的内容是非常广泛的，并且对产权这个权利束的定义越来越展开，不仅包括排他性的所有权、排他性的使用权、收入的独享权、自由的转让权，而[6]且还包括资产的安全权、管理权、毁坏权等等。

产权权能是动态的、不断拓展的。巴泽尔认为，产权不仅仅是法律赋予的权力，他说：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。……一般来说，法律权利会增强经济权利，但是，对于后者的存在来说，前者既非必要条件，也非充分条件。人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府与保护程度的函[7]数。”可以说，产权是发展变化中的。“产权的界定是一个演进的过程。随着新的信息的获取，资产的各种潜在有用性被技能各异的人们发现，并且通过交换关于这些有用性的权利而实现有用性的最大价[8]值。”自斯密以来，人们一直习惯于把分工与市场交易的发展联系起来，认为正是由于人类天生具有交易倾向，才导致分工的出现，而且交易能力与市场范围的大小影响着乃至限制着分工程度。现代制度主义者多半也倾向于强调交易成本与市场制度的重要性，而忽视了生产成本与市场制度的作用。从经济史上看，即使在最原始的部落中也存在着某种按照性别和年龄划分的专业和活动，只是远未形成周密而富有开创性的专业化。在相当长时期都没有专业化商人，市场组织在时间与空间上都受到严格限制，是从属于由习俗和政府指令所控制的非市场组织的。非市场组织不仅先于市场组织，而它当然地比市场存在得更长久，即使在自由放任的全盛时期，非市场组织也不会完全消失。由此我们认为，人类的专业化分工组成了经济制度前后相继的两个发展阶段，开始是非组织的发展；随后作为分工和生产力提高的结果（而不是原因），交易增多了，市场兴起了，市场组织逐渐发展并在一定领域内取代或改造了非市场组织。专业化商业与市场组织是与其产权的拓展和明晰密切相连的，这就在更大程度上容纳和推动了专业化分工；分工深化又不断地再生产出人们对市场交易的依赖并推进了产权进一步的拓展和明晰，即再生产出市场组织得以发展的基础。[9]由此不难理解，产权的权能随着分工和社会、科技、以及人的认识的发展而不断拓展的趋势是不可改变的，而产权的拓展和明晰及对经济社会的促进作用，又促进了分工的发展。笔者将这一过程叫做“产[10]权组合”。

2.3.2　产权组合概念的关键点

2.3.2.1　基本内涵——产权权能是可分解的

产权的可分解性，是指对特定财产的各项产权可以分属于不同主体的性质。这意味着产权能被“拆开”，一项资产的纯所有权能与其[11]他各种具体用途上的权利相分离。产权的可分割性是人类历史上产权制度的一次重大变革，这主要表现为：使产权更容易流动和交换，从而大大提高了产权的资源配置功能；有利于企业制度的完善和发展，如传统的合伙制企业就因为产权的不可分割性导致某一个人为的因素就可以使企业夭折；它是资本市场建立的一个必要条件；大大降低了集体产权运作的成本。同时，不同项产权的利益都可以定量，并在量上分割，这本身就蕴含着分离的可能性。由于产权由权能和利益组成，所以，产权的可分解性包含两个方面的意义，即权能行使的可分工性和利益的可分割性。产权的不同权能可以由同一主体行使转变为由不同主体分工行使，就是权能的分解；相应的利益分属于不同的权能行使者，就是利益的分割。

2.3.2.2　重要内涵——产权权能是可拓展的

促使产权拓展的最重要的动力——分工，这是产权拓展的关键性力量和直接原因；经济社会的发展特别是科学技术的发展使人们对同一种事物功能的利用范围大大扩展了，原本某一事物只有一种功用，随着科技的发展，可能有了更多的功用，随着这些功用使用权的界定，产权也必然随之得到拓展；人的认识水平的提高对产权权能的拓展也有着重要的作用。

2.3.2.3　核心内涵——产权权能是可以重新界定（排列组合）的

产权权能的拓展必然产生权能的重新界定问题，这实质上就是产权权能的重新进行排列组合的问题。因为对任何财产，产权各有不同的权能，也有相应的利益，特别是随着产权权能的拓展、分解，同一财产的诸多权能相应于权能主体的重新排列、组合和界定将更加复杂。首先，当特定主体拥有对特定财产的全部产权时他兼行多重权能，也独享各权能的全部利益；其次，不同主体分享不同权能并不意味各权能是一样的，也不意味主体只需其中一种权能就可行使不同权能，他必须变换角色才能行使不同的权能；再次，随着产权权能的拓展、分解、重新排列和组合，原先享有某一种权能或几种权能的主体可能不再享有原有的权能而享有其他的权能了。

2.3.2.4　必然内涵——产权组合对制度的形成和变迁有重要的影响

虽然产权权能的拓展、分解、重新组合都对制度有意义，但最终是通过拓展和分解且被人们所占有的权能在相互交往过程中不断冲突、磨合并最终逐渐重新组合后，才对制度有实质性意义。这时人们发现产权经过冲突、磨合重新组合后，大家共同遵守一些规则，在这些规则下进行自己行为时，会获得最大的利益，这就形成了制度的雏形。这对分析“中国农村土地制度变迁临界问题”具有重要的意义。

2.3.3　产权组合与制度关系

有权能分解，必然有利益分割，因为在存在产权的社会条件下，任何一个行使产权职能的主体，都不愿意白白放弃利益。因此，虽然利益分散或分配不等于权能分解，它不一定以权能分解或分散为基础或条件，也不一定导致权能分解或分散；但是，产权的权能分解，以及不同权能在主观需要情况下的组合或客观情况下的事实上的重新组合必然发展到一定程度，以至于它的主体状况在原有基础上发生了变化，产生了比原来更多的主体，从而产权关系的性质改变了，或者由公有变成了私有，或者由大公有变成了小公有。这种变化，从人类社会产权关系的长期演变看，是持续发生的，这必然导致社会基本经济制度的变化。产权权能的拓展、分解、组合确定了每个人相对于物的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。因此，对共同体中通行的产权制度可以描述为，它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和社会关系[12]。见图2-1。图2-1　产权（权能拓展、分解、明晰、组合）与制度安排关系图

2.3.4　产权组合的制度创新过程模式

产权权能的拓展、分解、明晰、重新组合对制度的形成和变迁有着重要的影响，虽然产权权能的拓展、分解、重新组合都对制度有意义，但最终是通过拓展和分解且被人们所占有的权能在相互交往过程中不断冲突、磨合并最终逐渐重新组合后，才对制度有实质性意义。这时人们发现产权经过冲突、磨合重新组合后，大家共同遵守一些规则，在这些规则下进行自己行为时，会获得最大的利益，这就形成了制度的雏形。鉴于产权权能组合对制度的意义，笔者将产权权能的拓展、分解、重新组合对制度的形成和变迁的影响和作用，简称为产权组合对制度的影响和作用，下文中，除特别提出，产权组合概念均代表产权权能的拓展、分解、重新组合等意义依次递进的三重意思。从前文所述产权权能拓展、分解、组合同分工和制度间的关系以及制度产生的途径，笔者在此提出一个产权组合的制度创新过程模式，见图2-2。

该模式的假设条件是：图2-2　产权组合的制度创新过程模式

1.每个人都是经济人，会计算、有创造性、能寻求自身利益最大化。“高价化肥我不买，低价粮食我不卖”、“承包地不可不种，又不可多种”都是其表现。经济人利益的体现可以是物质利益，也可以是非物质利益的。

2.人们的需求偏好不同。由于社会、经济、文化传统、教育、环境变迁、制度、习俗、种族甚至遗传的不同，不同人其需求偏好相互间具有差异性。发达地区农民“不愿多种地又不愿放弃承包地”就是其表现。

3.有限理性。人们有达到理性的意识但又是有限的。由于人的理性有限，不可能对复杂和不确定的环境一览无余，不可能获得关于周围环境现在和将来变化的所有信息。该模式的建立还有其他一些条件，但主要是依据以上三个假设条件而建立的。

当然，仅凭一张图就想把产权组合对制度创新的所有内容或因素都包容进去，不过是异想天开。但笔者认为，给出它还是必要的和有意义的，因为其简洁明了，较直观地展示就此问题的思想和观点，同时能粗线条描绘出产权组合的制度创新较完整过程。鉴于图中所要反映的主要思路和观点在图中由文字和逻辑关系转换箭头已经能够清楚地表示出来，就不在文字上赘述，笔者仅就框图2-2中隐于表面文字和关系的内容作一简要的、条理性的说明。

1.随分工和社会、科技、以及人的认识的发展而不断发展并自发形成的产权组合和国家（统治者）意志偏好下形成的人为的产权组合不仅在形成机理上不同，更重要的是两者对制度的形成演进过程和轨迹有着不同的影响。

2.经济学的成本—收益分析法、“诺斯国家悖论”始终贯穿整个框图。前者是整个框图演化的逻辑依据，后者是框图演化上出现较为复杂的双轨并进（自发的和人为的产权组合）的理论依据。

3.在“新的产权组合收益小于原有制度收益”条件下，人为的产权组合形成强制性的规则以及其演变成的制度，一定是不均衡、不稳定的制度，其或者是在该制度体系内的微调式的产权重新组合进而再次进入由人为产权组合—制度的循环，或者是制度消亡，或者是在人为制度与自发演进状态制度间较大的利益差度所形成的势能推动下进入“新的产权组合收益大于原有制度收益”条件下的产权组合—制度的演进过程。

4.“新的产权组合收益大于原有制度收益”条件下，由于新的产权组合在普遍统一实施过程中出现实施成本：外部性、不确定性、交易成本，当新的产权组合收益小于其实施成本与原有制度收益之和时，要么局部自发形成的产权组合不能普遍、统一实施，要么人为的产权组合形成强制性的规则。

5.即使新的产权组合收益大于其实施成本与原有制度收益之和，但由于其与国家（统治者）意志偏好或利益不相符合，产权组合仍不能普遍、统一实施。

6.在新的产权组合收益大于其实施成本与原有制度收益之和条件下，新的产权组合通过多次博弈（奖励和惩罚）后以经验和约定俗成的习惯表现出来，普遍、统一实施的规则出现。

7.规则实施中存在成本，潜在制度非均衡，存在在该框架内改进的可能。在新的产权组合整体框架不变情况下权能的进一步优化组合，清除或减少新规则实施中的成本，使新的潜在制度收益出现了，在该潜在制度框架内的演进与创新形成制度均衡。

本章主要参考文献

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[9]不仅如此，分工的深化还不断产生出节省交易成本的市场组织创新。交易是有成本的，而分工的深化为解决交易成本问题提供了持续的机制。（1）分工一经完全确立，交易就日渐频繁和常规化，这使得人们可以接受某种公允的物品作为流通中介，局部范围的交易活动就可以此为基础组织起来。（2）随着冶炼和金属加工的专业化和交易范围的扩大，金银适合于充当货币的自然属性得到越来越多的认可，从而不同区域的货币逐渐统一，进而交易规则、度量衡与货币单位也日益统一。（3）随着社会分工进一步发展，交易规模更加扩大，需求在地域上集中化，允许有一部分人愿意暂时买进和贮存商品，然后再转售出去，这是降低交易成本的重要一步。（4）商人们建立起的或紧或松的组织，使得仅仅地域意义上的市场成为制度意义上的市场；并且商人集团会对政府施加影响，要求制定保护财产和契约的法律制度，从而交易得到明确，交易制度也达到较为完善的形态。（见邹薇，庄子银.分工、交易与经济增长[A].见：段文斌.产权、制度变迁与经济发展——新制度经济学前沿专题[M].天津：南开大学出版社，2003：297.）

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2　问题篇变迁临界问题的提出：新中国农地制度变迁

第3章　制度变迁临界问题的提出

3.1　临界问题的提出

临界问题是物理学研究的重要对象之一，它包括一系列概念。一是临界状态。当物体由一种物理状态变为另一种物理状态时，可能存在一个过渡的转折点，这时物体所处的状态通常称为临界状态。有很多物理问题都涉及临界状态，由于临界状态是“问题”引发和突变的关键所在，在物理问题中又带有隐蔽性。因此，要注意审清物理过程的临界状态，形成正确的物理情景，特别要注意临界状态的分析，找出转折点，分析承前启后的物理量，确定临界点。抓住了这一关键，问题就迎刃而解了。二是临界条件。与临界状态相关的，物体从一种物理状态转变到另外一种物理状态时所要满足的条件称为临界条件。研究临界问题和分析临界状态的关键是寻找临界条件。三是临界点。临界点或者临界位置，其定义是：量变与质变的转折点，是一个趋势行进中改向另一个方向的转折点。由此可见，对于临界点把握的重要性。关于临界点的量变到质变的过程里，我们必须认清临界现象的先导性和滞后性。四是临界特征。当物体由一种物理状态变为另一种物理状态时所表现出的诸多特征。它与临界条件有密切的联系，是临界条件下临界状态的具体表现。

自然科学对问题的分析和概念阐述往往直白而切中要害，而社会科学事实上也具有同自然科学一样规律，许多自然科学的概念和分析方法对社会科学有着重要的意义和巨大的启示。自然科学与社会科学在众多方面是清晰联系、暗暗呼应的。临界问题是物理学关注和研究的问题，但其意义绝不仅存在于自然科学之中，其对社会科学诸多领域亦有着参考、借鉴和启发作用，特别是在新中国农村土地制度变迁问题方面，作为物理学临界问题的许多概念和分析方法都可与之相呼应。

3.2　制度的变迁临界问题

3.2.1　制度的变迁临界概念

与物理学研究的临界问题相对应，制度的变迁临界亦包括一系列概念。一是制度的变迁临界状态。当一个社会体中的某一社会制度由一种制度形态变为另一种制度形态时，可能存在一个过渡的转折点，这时这种仍保留着原社会制度某些特征，又具有新社会制度的某些萌芽，并向新的社会制度转变趋势明显的状态，笔者将其定义为制度的变迁临界状态。二是制度的变迁临界条件。与制度的变迁临界状态相对应的，一个社会体中的某一社会制度由一种制度形态变为另一种制度形态时所要满足的条件称为制度的变迁临界条件。研究制度的变迁临界问题和分析制度的变迁临界状态的关键是寻找临界条件。三是制度的变迁临界点。制度的变迁临界点或者制度的变迁临界位置，是指制度变迁的量变与制度变迁的质变的转折点，是制度变迁趋势行进中改向另一个方向的转折点。对制度的变迁临界点的确定和把握意义重大。四是制度的变迁临界特征。一个社会体中的某一社会制度由一种制度形态变为另一种制度形态时，社会必然从方方面面表现出种种特征，这些特征就是制度的变迁临界特征。制度的变迁临界特征与变迁临界条件有密切的联系，是制度的变迁临界条件下临界状态的具体表现。

3.2.2　制度的变迁临界特征

马克思主义认为，生产力决定生产关系，有什么样的生产力，就会有什么样的生产关系。生产力（科学技术也是生产力）是社会生产和人类历史发展的最终决定力量，生产力发展了，必然会引起生产关系的变革（制度创新、制度变迁）。制度的变迁临界问题作为生产关系的变革（制度创新、制度变迁）的一个过程或阶段，也是一个必然发生的社会历史问题。作为一种特殊的社会现象，它是不以人们的主观意志为转移的客观现象；是不平衡、不稳定、不和谐的生产关系的综合表现；是必然在相当范围普遍引起社会关注的现象；是必然要发生进一步变化（或者是制度平稳过渡或者是制度剧烈突变）的社会现象。制度的变迁临界问题作为一种特殊社会现象，其实质是以制度失调为表现的生产关系与生产力的不相适应。制度的变迁临界问题具有鲜明的社会历史特征，与一定历史时期的社会背景、社会环境相联系，是该历史时期社会背景、社会环境的综合产物。由于临界是斗争中两种事物的结合，是结合中两种事物的分化，因此，其许多方面都表现出双重性和矛盾性。制度的变迁临界问题具有以下几个主要的表现为矛盾的特征。

一是外显现与隐蔽性。一方面，制度的变迁临界问题具有外显性。制度的变迁临界问题依其客观性的表现形态或现实状态，必然表现为显性性状。其原因主要是生产力的发展是社会制度变迁的根本动力，经济发展必然要求制度变迁并对制度变迁提供经济条件，而且经济增长不断对制度变迁提出新的要求。其表现主要是某种制度失调现象事实表现充分、清晰，人们普遍对制度失调现象有较明确或较深的感受、认识及解决的期望，并公开表示（表明、表现）出来，且大都对这一现象有了一定的科学研究。总之，制度的变迁临界问题具有外显性。另一方面，制度的变迁临界问题又具有隐蔽性。制度的变迁临界由于存在于原有制度框架和体系之中，必然表现为隐性状态而不易发觉，人们习惯于原有思维和现状，把客观存在的制度失调现象看做是一般性社会现象，同时人们对由于制度变迁不到位而引起的社会失调的社会反应也是隐性的，至少表现为：对失调的感受是朦胧的、模糊的，只停留在浅层次的感性认识；对失调的部分理性认识是片面的、扭曲的，忽视了失调的本质；对失调的认识和态度存在着主观的压抑，即既使认识失调的本质，却采取回避和逃避的态度；对失调的容忍和放任。人们并不表示对失调现象的谴责，任其存在和发展；对失调的非集中性、非结构性的社会舆论，也未受到社会的普遍关注，未形成普遍的、公开的、强烈的、集中的、有结构的社会舆论；而对失调的科学研究短缺，尚未得到学术界的重视和较充分的研究。这诸种反应状态交织在一起，构成由于制度变迁不到位而造成的社会失调的隐性社会反应，这事实上也构成了制度的变迁临界状况的隐蔽性。

二是迷惑性与客观性。一方面，制度的变迁临界问题具有迷惑性。马克思主义认为，每个社会的意识形态都是复杂的，它深刻反映该社会占统治地位的经济制度和政治制度并为其服务，它也深刻反映现存社会里孕育着的新社会因素并为建立新的经济制度和政治制度服务的新的意识形态。不同意识形态之间的相互斗争，构成社会斗争的一个重要内容，特别在社会形态更迭时期，新旧意识形态之间发生的斗争更为激烈。不同的意识形态相互影响，表现出社会意识形态发展中的继承性，而原有制度在旧有意识形态的强力推动下，必然通过发挥国家机器的宣传、灌输等功能和作用去维护，这就必然造成很强的迷惑性——“现有制度是最优制度”和“现有制度是永葆生机的制度”。总之，制度的变迁临界问题具有迷惑性。另一方面，制度的变迁临界问题又具有客观性。随着客观事物本身的性质、内容和所依赖的客观条件的变化而变化，必然按一定的规律演变着。只要制度本身的性质、内容和所依赖的客观条件发生了变化，不管人们好恶与否，制度变迁以及变迁临界问题总是客观地存在着，人的主观意志不能任意左右它，这是必然规律。从制度变迁以及变迁临界问题存在的角度看，制度变迁及变迁临界问题的存在和发生作用不以人的意志为转移；从其变化和发展的角度看，这是客观的事实，既不能被主观创造，也不能被人为消灭，集中表现为它的不可抗拒性。同时，就中国实际而言，亦有大量新生事物促使制度变迁的发生：由我国几十年来计划经济体制中存在的根源于制度中的不平衡问题，并不会因向市场经济体制转变而消失，仍遗留在转型社会中，这些社会问题在现阶段的存在是必然的；我国正处在社会转型时期，由于新、旧社会因素之间的矛盾和冲突，不可避免或必然产生对制度创新的需求；我国在实行社会改革的过程中，由于经济、社会各项改革的非同步性、某些不成熟性甚至失误性，也不可避免地要求我们创新反思现有的制度。总之，制度的变迁临界问题具有客观性。

三是先导性与滞后性。一方面，制度的变迁临界问题具有先导性。一般说来，一种社会制度的形成与发展总是受生产力基本状况下的国情、社情现实的制约，并反过来影响着经济社会的发展，两者有着极为密切的联系。其中，生产力基本状况下的国情、社情现实对制度的形成和规定是先导性、基础性的。这是因为，表现为现实国情和社情的社会生产力的综合状况一方面为表现为上层建筑的新制度的产生提供经济基础，并对原有的旧制度进行相应的修正；另一方面为新制度的需要和产生指明了具体的方向，使之在现实中有可能得到满足。这一情况表明，生产力基本状况下的国情、社情现实发展变化后，或早或晚一定会引发表现为上层建筑的新制度的产生和变化，使两者相一致。同时，新制度的产生不是被动的，主体积极自觉的活动也促成了这种适应性。“人类总是不断发展的，自然界也总是不断发展的，永远不会停止在一个水平上。因此人类总得不断地总结经验，有所发现，[1]有所发明，有所创造，有所前进”，人们总是据自己的需要和自身的力量，努力探寻并对包括制度在内的一切规则进行选择、利用和改造的，使之与国情、社情现实相一致并得以顺利实现。另一方面，制度的变迁临界问题又具有滞后性。在现实中，经济基础和上层建筑、制度与国情、社情完全适应的情况并不多见。制度往往部分甚至大部分落后于现实需要，妨碍经济社会发展实践的顺利进行。出现这种滞后性的原因主要有以下几个：第一，社会总在发展变化，尤其是在变革转型时期，变化的速度更快。而制度一旦形成往往具有相对的、持续的稳定性，这些变化反映到制度中要有一个时间差。即使社会变化及时反映到了制度中，制度仍会依其惯性向前滑动一段时间，这是受制度的连续性和相对稳定性决定的。第二，受认识能力限制，人们对社会变化所需要的制度保障认识有可能出现偏差，或者形成的认识是肤浅的、表象性的，由此形成的制度创新会与现实存在一定的差距。即使认识是正确的、深入的，新制度的形成也还有一个主观认定和客观创新过程，这些过程也需要花费时间。第三，制度在一定意义上是社会客观现实在人脑中的反映，它一经形成后，在一段时期内是牢固、稳定的，表现出惰性，不会轻易改变。再加上制度创新的最终成果要在一定时期后才能显现出来，这也减弱了制度创新的积极性、延缓了制度的变革。制度变迁的滞后性是经常存在的，对此我们不应抱怨、指责、甚至消极等待，而应该着力探讨导致滞后的具体原因，努力改变不利于制度变迁顺利进行的现状。

四是冲突性与和谐性。一方面，制度的变迁临界问题具有冲突性。这主要表现在以下几个方面：第一，社会上产生了与已确立的社会规范（制度）相悖的，但事实上人们已经默认了的“第二社会规范”，导致社会规范（制度）客观呈现出二元形态。第二，出现形式有序下的内在无序问题，即政策、法规、“红头文件”、程序、管理等形式上的统一性、一致性、有序性，而行为则造成实际的社会失范、失控、无序。这是表象问题，其实质是制度与现实发生了矛盾。第三，社会成就中的社会效率低下，即虽然各项工作和事业取得一定甚至巨大的成就，但付出的是超量的（物质和非物质）投入或超额的代价，活动投入与活动成果之间的不成比例等等。这些根源于制度与现实不协调所表现出的种种现象表面，制度的变迁临界问题具有冲突性。另一方面，制度的变迁临界问题又具有和谐性。社会矛盾的存在，社会表现出不稳定、不协调等，但这并不意味着社会没有同一性。制度同社会生产力之间由协调、基本协调再到不协调，在矛盾运动上的表现就是社会矛盾的斗争性与同一性的统一。制度创新之所以没有发生，或者说新的制度之所以没有建立起来而仍然处于变迁临界状态，就是因为同一性还在发挥着作用。更由于我们是社会主义社会，社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这决定了和谐社会主要矛盾的斗争形式是非暴风骤雨式的，解决这一矛盾的路径必然是渐进式的改革。因此，虽然由于社会各个群体各个阶层利益上的分化以及人们思想观念、道德信仰、生活方式等方面的差异，必然导致经济基础与上层建筑之间各种矛盾的存在，但是随着经济社会的不断发展进步，这些矛盾可以通过渐进式的改革得以解决。总之，制度的变迁临界问题具有冲突性的同时亦具有和谐性。

五是复杂性与变异性。一方面，制度的变迁临界问题具有复杂性。制度之所以要发生变迁，最简单直白的答案是出现矛盾了，而且这种矛盾不能通过制度框架下机制性变革而得到修正，因为所出现的这种矛盾具有复杂性，这种复杂性决定了只有制度性变迁才能使其真正得以解决。目前，我国存在的社会问题，不论数量，还是社会领域、空间地域，都是空前性的，而且诸种社会问题之间相互关联，呈现交织在一起的复杂状态。这有两个方面突出表现：一是表现为由共同的原因致使诸多社会失调现象同时产生，比如农村经济改革大大推动了农村经济的发展，但同时剩余的劳动力显现出来，贫富悬殊加剧等等，针对这些具体问题的制度创新往往是动一震百，牵动面非常广；一是表现为诸社会失调现象之间互为因果，致使对其从制度上进行根源性解决的复杂度增大，难度扩大，成本加大。总之，制度的变迁临界问题具有复杂性。另一方面，制度的变迁临界问题又具有变异性。一定社会问题存在的具体形式、具体范围的变异性，是社会问题现象固有的一般特性之一。其原因主要有两个：一是由导致社会问题现象产生、存在的环境因素或原因因素发生变化，从而引起社会问题现象存在的形式、范围的变化；一是由社会问题现象自身发展的规律性，也可能引起社会问题现象存在的形式、范围发生变化。任何社会问题现象存在形式、范围的变化，都会导致该社会问题现象对社会影响程度、影响范围的变化，因此变异性是研究和把握社会问题现象的重要方面。制度的变迁临界问题也不例外，导致制度变迁的因素发生变化，有可能致使变迁临界点发生变化，从而使制度变迁在时间、方向等方面发生变化；特别是社会突发事件对制度变迁临界问题有着极为主要的影响，由于突发事件在性质、内容、时间、影响等诸多方面的不可确定性，决定其必然会对新制度的产生，存在与发展的时点、方向、速率等产生巨大的影响。总之，制度的变迁临界问题又具有变异性。

六是可逆性与不可逆性。一方面，制度的变迁临界问题具有可逆性。列宁说：“人的认识不是直线（也就是说，不是沿着直线进行[2]的），而是无限地近似于一串圆圈、近似于螺旋式的曲线。”事物发展是无限的，因而螺旋式的辩证运动也不是封闭的，而是一个无限发展的辩证链条。螺旋式是事物发展的前进性和回复性的统一。事物的自身发展，经过肯定、否定和新的肯定，即否定之否定的曲折过程，仿佛是向出发点的复归，但实质上是在高级阶段上重复某些低级阶段的特点、特性，是通过曲折的形式而实现的前进运动。因此，在螺旋式或波浪式的发展中，事物发展的前进性和曲折性是辩证统一的。制度变迁由于意识形态的压力或其他各种特定的历史因素，可能会发生变迁停止，甚至会发生逆向变迁即不符合历史潮流且与生产关系要符合生产力发展要求相悖的制度变迁。历史上的“倒行逆施”等都是制度的变迁临界问题可逆性的极好例证，新中国成立后，农村土地制度由私有到人民公社过程中，也充分显现出了制度的变迁临界问题的可逆性。另一方面，制度的变迁临界问题又具有不可逆性。马克思主义哲学指出，物质世界的各种事物、现象都是一个矛盾的体系，是包含着相互对立方面的整体。事物自身的发展，就是事物中的对立面的展开，在对立面的又斗争又统一中，实现由低级到高级的辩证运动，其基本方向、总趋势是前进的、上升的，是一个螺旋式或波浪式的曲折前进的过程。它告诉人们，事物的发展道路不是直线式的而是曲折的，只有依据事物发展的这种辩证特征，端正我们的认识并去指导实践，才能使主观思想符合客观事物的发展逻辑。因此，事物的曲折、倒退是暂时的，它的总趋势、总进程是改变不了的。由于生产关系要符合生产力发展的基本要求和基本规律，制度变迁即使一时由于各种原因（短期内由于意识形态、主要领导意志、社会综合情况等），而没有发生但并不代表该趋势的消失或变迁的停止。从长期而言，制度的变迁是必然要发生的，是不以人们的意志为转移的，而且这种制度变迁具有不可逆性。总之，短期内制度的变迁临界问题可能会表现出可逆性，但长期而言制度变迁临界具有不可逆性。

3.2.3　制度的变迁临界研究的意义

在理论意义方面。一是对制度及制度变迁现有研究领域进行拓展。马克思主义经济学、西方制度经济学关于制度的起源、制度的定义、制度的特征和作用、制度变迁的动力和根源、制度变迁途径和方式等诸多方面都做了大量“点的分布、面的铺开”等奠基式研究工作。制度的变迁临界研究作为制度变迁问题的子问题，是对制度变迁理论研究的深化，是对制度变迁理论研究领域的拓展和范围的扩大。二是对制度变迁总规律中阶段性问题的再认识。规律总要通过各种具体现象表现出来，人有抽象思维能力，人们能认识规律，能从大量现象中发现其中规律。生产力和生产关系不协调、经济基础和上层建筑不相适应、新制度的收益大于成本等因素必然导致制度变迁，这是总规律，关于这方面已经有大量的研究成果了。而在这个总规律下，当一种制度发生变迁过渡转折时，这种制度的变迁临界状态具有什么样的特点和演变规律却是个研究的空白领域。三是对我国特别是新中国成立后的制度演变进行新角度的反思。1949年新中国成立，从土地的私有、初级社，到高级社、人民公社，再到家庭联产承包责任制，经济学家、社会学家、法学家、政治家以至于老百姓等从各个角度给予了全方位的研究和汗牛充栋式的评述。制度的变迁临界问题用新的视角对新中国制度变迁进行分析和阐述，能够对每一次制度变迁发生的原因、征兆、趋势作新的、有益的反思。四是在包括我国农村土地制度等制度创新方面提供新的理论指导。人能利用规律即人能利用对规律的认识，预见事物发展的趋势和方向，指导实践活动；可以改造或创造条件，限制某些规律发生破坏作用，变害为利，为人类谋福利。制度的变迁临界能够在制度变迁总规律下更好地促进制度的适应性变迁，阻止逆向性制度变迁的发生。

在现实意义方面。一是对我们现今制度状况的再认识。一方面，经过30年的改革开放和社会主义现代化建设，对计划经济体制和旧有经济模式进行了极大破坏；对不合理的社会制度和规范进行了最大限度的破坏；对落后的、不科学的社会管理进行了深度的冲击；对封闭、保守、腐朽的某些传统社会意识、社会观念进行了鲜明的挑战……社会生产力得到了极大的发展，上层建筑中有许多良性的因素在集聚；另一方面，上学难、看病贵、买不起房、就业压力大、资源能源短缺、“三农”问题、社会保障问题、安全问题（食品、生产等）、科学发展观问题、和谐社会问题、反腐倡廉问题等等，已经深刻反映出了当前的社会生产力与现有的生产关系不完全相适应的一面。这些情况是否表明有制度变迁的需要和迹象？这需要我们用新的思维去理解，用新的方式去解决和用新的理论去指导。二是对现今制度变迁时机的把握。如上文所述，我国当前在包括农村土地制度在内的很多制度出现了与生产力和经济基础不相适应的一面，但是否已经到了制度变迁的临界？是否具有制度变迁临界特征？是否满足制度变迁临界条件？临界点在哪里？何时突破临界？等等。我们不能人为地、不科学地进行主观臆断。坚持马克思主义基本观点，正确认识和对待制度变迁问题，一方面要承认出现了制度变迁的客观需要，另一方面要认真分析制度变迁中“量”和“度”的关系；一方面要反对那种认为制度变迁马上发生、一蹴而就的观点，另一方面要反对那种认为现存制度永远合理、制度变迁遥遥无期的观点。三是对现今制度变迁趋势的推动。新生事物是必然战胜旧事物，但过程不是一帆风顺的。事物在没有被它自身的否定因素否定之前是肯定阶段，在这个阶段，事物内部的矛盾主要方面居于统治地位，它压制着限制着否定方面，即矛盾的次要方面，这时肯定的主要方面的因素充分展开了，而否定的次要的方面的本质未能展开。当事物内部的否定因素把旧事物否定了之后，原来的矛盾次要方面——否定方面跃居主要方面，因而否定方面的本质才能得以展开、实现。制度的变迁临界正是新生事物战胜旧事物的转折时期，矛盾主要方面（旧制度）和次要方面（新制度）的“实力”差距不大，对变迁临界问题的研究能使我们更好地顺应趋势、遵循规律，从而能有效推动新生事物（新制度）的产生。这也必将对我们认识、把握好当前的形势，更好地从制度变迁的层面推动经济社会和谐发展起到重要的意义。四是对突发或关键事件的再认识。制度的变迁临界往往伴随有一个或一系列关联度强（显性的或隐性的关联）的事件。特别是在社会上已经聚集了许多经济基础与上层建筑不相适应的因素时，从制度变迁临界角度看，突发事件或临界事件可能造成制度变迁临界的突破或者加速临界突破的进程。突发公共事件（比如：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等）由于其突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。而关键事件由于其在特殊的历史时点上发挥了关键性意义，顺应了某种趋势和潮流，在某一方面或某些方面具有重大的意义。突发或关键事件可能成为制度变迁趋势或制度变迁完成的推动者，我国的流浪人员救助制度、疾病预防制度正是由于旧的收容制度事件和SARS疾病突袭这些突发事件促成，而改革开放和家庭联产承包责任制的推行与十一届三中全会这一关键事件是密不可分的。当前，从制度的变迁临界角度正确分析和研究已经出现的诸如“征地”、“小产权房”等热点问题，有着重要的意义。这不仅是科学认识我国转型时期社会问题的重要方面和途径，更是实质性解决我国转型时期社会问题的关键之一。

3.3　制度的变迁临界研究的指标体系

3.3.1　制度的变迁临界判定的指标体系的特点

制度的变迁临界指标体系是能够较为宏观地判断某种制度是否已经处于变迁临界状态的一个有关判定指标的集合。建立变迁临界指标体系最根本的目的有两个：一是为了更好地对某一制度演变趋势作判断，一是为人们综合审视现有制度提供判断标准并有目的地对新制度的早日建立进行促动。制度的变迁临界指标体系的特点有三个方面表现：其一，由于制度作为社会现象的复杂性和易变性，其指标体系的可度量性较差，甚至远不同于其他自然科学和技术含量较高的领域所建立的评价或判定指标体系。其二，该指标体系仅对新旧制度转折时点或时段作定性的宏观轮廓性判断，仅是对趋势性性状作研判。其三，由于对制度形成的影响性因素过于庞杂，用普遍联系的观点来说几乎无所不包，为便于操作，该指标体系只选取从宏观角度对制度变迁影响最大的几个条件作为研判指标。

3.3.2　制度的变迁临界判定的指标体系指标选取的原则

在分析制度自身特点、所需的要件和外部相关性因素的基础上，笔者建立起一套可以进行框架性描述和宏观性分析的体系，以使制度的变迁临界具有现实性、可观察性和应用性。一是科学性、前瞻性与操作性相结合原则。正确理解制度变迁的科学内涵，选取能较为客观和真实地反映制度变迁的指标，不仅含义明确清楚，而且便于进行横向或纵向比较；选取指标要有预见性和指导性，要与生产力与生产关系相适应的必然要求和国家现实情况与制度的未来主导方面相一致；与此同时，充分考虑理论研究是否现实可行、所选指标是否易于观察、判定过程是否过于繁杂等，应尽量立足现有资料，选取有代表性的指标。二是系统性与层序性相结合原则。制度的变迁临界是一个系统性的概念，构建指标体系要统筹考虑各个方面的系统功能，入选指标本身应构成相应系统，反映制度演变的各个方面及其相互关系，覆盖面突出重点，全面而又不重复；由于指标体系是一个多层次多要素的复合体，具体组织各个指标时，必须依据一定的逻辑规则，最终建立的指标体系应具有较强的结构层次和顺序性，而非杂乱无章、并行并列或简单的排列组合。三是关联性与导向性相结合原则。制度的变迁临界每个指标至少能够在一定程度上、一定时期内，宏观地、轮廓性地反映制度变迁发展的某一方面的某些基本特征，或者说，每个指标能从某一特定角度反映制度变迁发展的程度。所选择指标既要从国家和社会的现实出发，考虑资料的可获得性，又要从制度的发展趋势出发，考虑指标的先进性，力求使每个设置指标都能够反映制度变迁的本质特征、时代特点和未来取向。四是可观察性与可比较性相结合原则。制度的变迁临界所选择的指标必须是可观察的，而且能够反映各类不同社会领域对制度的影响。从我国的实际情况出发，所选择的指标要尽可能突出我国转型时期的特点，使指标设置既符合代表性和通用性，又要体现制度发展是一个动态发展过程，使指标具有相对可比性，从而提高指标体系的使用范围。表3-1　制度的变迁临界判定指标体系

3.3.3　制度的变迁临界判定的指标体系的构成

制度的变迁临界判定的指标体系的构成见表3-1。在此，要对该指标体系作一说明。一是对制度的变迁临界进行判定时必须进行多期（至少两期）对比，而以什么为标志划分期间，则由社会需要决定，至少二级指标的对比要发生突出变化。二是每一个指标所反映的内容很多，表一中“指标说明”栏中所作的说明不一定是该指标最能说明的内容，而主要阐述的是各二级指标对制度变迁问题可能的反映。三是不同二级指标可能所反映的内容以及对制度变迁在定性上的意义是一样的。四是本文接下来所要作的研究和分析，主要从上述这些指标所阐述内容的角度进行展开。

本章主要参考文献

[1]毛泽东邓小平江泽民论世界观人生观价值观[M].北京：人民出版社，1997：218.

[2]列宁全集（第38卷）[M].北京：人民出版社，1972：411.

第4章　新中国农村土地制度的变迁临界分析

4.1　“农地农民私人所有，农民个体经营”——土地改革制度的变迁临界分析

4.1.1　制度的变迁临界基本情况

根据珀金斯（Dwight H.Perkins）的研究，从明清到1949年，中国人口增加了7至9倍，而农业产量增长的比例也约略相同。在这段时间内，农业技术和“制度型式”（土地所有和生产关系的型式）基本上没有变化，因此，人口增长本身，是推动产量增加的主要动力。人口的递增，促使小农向他处迁移，从而使耕地面积扩大了约4倍。这是产量提高7、8倍的原因之一。另一个主要原因，是单位面积产[1]量的倍增。在这期间，投资于农业的“资本”有所提高，主要是需要大量劳力的水利工程和有机肥——两者皆得自人口和劳力的增长。同时，单位面积投入的劳力增多了，也促使小农选种产量较高、劳动较集约的作物，或提高复种比率。这样，中国的农业得以和人口[2]保持齐头并进。然而，仅从土地面积和人口增长因素分析，这并不能完全说明为什么会发生土地革命。如指标体系所述，制度的变迁临界包括更多维度的内容。土地问题历来是社会关注的焦点。上世纪国民党南京国民政府建立后，农地制度矛盾更为严重，主要特征是：农地所有权高度集中在少数地主富农手上。较权威的数据表明，占农村人口不到15%的地主和富农合计占有大约70—80%的土地；而占总人[3]口90%的中农、贫雇农和其他仅占有20—30%土地。见表4-1。表4-1　20世纪30年代中国农村土地占有情况表

这一时期的农地私有制是以封建地主（富农）占有为主、自耕农占有为辅的所有权结构。产权制度的不合理，引发了大革命时期轰轰烈烈的农民运动，中共在农村根据地的土改运动，对国民政府构成了强大的压力。在这种情况下，南京国民政府回避不了农地产权制度的改革问题。从1928年起，国民政府开始着手制定旨在改革农地产权制度的《土地法》，经过两年多的起草修订，《土地法》正式颁布，并在该法的基础上制定了一些相关性的法令和法规。国民政府改革农地产权模式的基本思路反映了当时对农地产权变革的主要基调，但改革事实上没有涉及到农地产权制度的核心：农地所有权的不合理状态和农地产权的流转问题。这种改良不可能真正抑制地主所有模式而助长自耕农所有模式，没有也不可能达到“平均地权”的目的。正因为如此，国民政府得不到农民的支持，退出中国政治舞台也就成为其历史必然。正如国民党总结败退大陆原因时所说的：“回顾我们过去在[4]大陆失败的最大原因……就是因为没有彻底实行土地改革。”

旧的农地产权制度彻底摧毁，是在1949年新中国建立后，随着新政权的建立以强大的政治动力为前提，旧有的持续了几千年的农地产权制度在一个很短的时期内消失了。然而，重建一个新的农地产权制度却比破坏一个旧的农地产权制度要困难得多。刚刚成立的新中国所面临的土地制度和农业耕作方式，无疑是中国经济发展的障碍。1949年，中国共产党取得领导地位之后，就面临如何建立与巩固新政权这一根本性问题。1950年6月，中国共产党召开了七届三中全会，会上通过了在全国范围内开展土地改革的决议，全会还将土地改革法草案提交中国人民政治协商会议讨论通过，并由中央人民政府颁发执行。在《中华人民共和国土地改革法》中明确指出，实行土地改革的基本理由和基本目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。土地改革法中规定，没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食以及在农村中多余的房屋，分给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民。该法和第一部宪法都明确规定：“国家依照法律保护农民土地所有权和其他生产资料所有权”，允许私有土地在特殊情况下买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与。对地主的其他财产，包括地主所经营的工商业在内则不予没收。该法还规定了保护中[5]农（包括富裕中农在内）的土地及其财产不受侵犯。

4.1.2　制度的变迁临界分析

如表4-2（土地改革制度的变迁临界分析表）所述内容。在此要说明的是对指标分析说明后的判定从两个方面进行，一个是制度变迁动力的方向，可分为正向即制度变迁的方向符合社会发展一般规律和生产力发展的基本要求和反向即制度变迁的方向不符合社会发展一般规律和生产力发展的基本要求；另一个是制度变迁动力大小，可分为强动力、一般动力、弱动力三种。应该说制度的变迁动力方向和动力大小只是从定性和直观的角度进行分析和判别的，用这两者作为制度变迁的判别依据很显然是不充分的，但也很显然具有重要的参考意义。（以下各节制度的变迁临界分析判定相同）表4-2　土地改革制度的变迁临界分析

4.1.3　制度的变迁临界判定

由上述对5大类、18项具体指标的分析，以及对制度变迁动力方向（全部为正向）、制度变迁动力大小（除2项国际指标为弱动力外，其余全为强动力）的研究，我们不难得出，制度变迁已经到了临界点，新的制度必将快速出现。

4.1.4　制度的变迁临界突破后的制度效应

1949年以后中国农村的土地占有状况、领导者的政治偏好和中国共产党所奉行的政策，构成了土地改革的制度环境，为土地改革的推行提供了结构性支持。土地改革彻底废除了封建土地所有制，实行“耕者有其田”、“分田到户”的土地农民私有，中国农民梦寐以求的“耕者有其田”的农地产权模式在中国得到实现。土地改革使全国3亿多无地、少地的农民无偿获得7亿亩土地和其他生产资料，免除了每年向地主交纳700亿斤粮食的地租，贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上，原地主和富农占有全部耕地的8%左右。农民获得了土地，结束了地主阶级对农民的统治与剥削，农村生产关系得到根本性改革，极大地解放了农村生产力。翻了身的农民的劳动积极性空前高涨，使解放后的全国农业获得迅速的恢复和发展。1951、1952年全国农业总产值分别比1949年增加了28.8%、48.5%。1951年粮食产量从1949年的2263.6亿斤增长到2873.7亿斤，1952年更达3278.2亿[13]斤，超过1949年前最高年产量2774亿斤的18.1%，不仅使农民生活和农业生产有了翻天覆地的变化，而且有力地支撑了工业，支撑了城市，为全国国民经济的恢复和发展奠定了牢固基础。土地改革到1952年底在全国范围内基本完成，完成土地改革的人口占全国农业人口的90%以上。因此可以说，土地从封建地主所有权向自耕农所有权的演变，是农民成为中国社会革命基本力量的必然结果。演变是作为工农利益（主要是农民利益）代言人的中国共产党通过强力来推进的，是在彻底摧毁封建生产关系的前提下完成的，这一演变比历史上任何一次农地制度的变革来得彻底。实践证明，这种新的农地制度真正把土地的经济功能、政治功能和社会功能三者有机地结合在一起，既有利于农业生产恢复和农村经济发展，又满足了农民对所有权的心理需求。从制度供给角度而言，农村土地农民私人所有、农民个体经营的土地制度改变了土地改革前制度非均衡状态，符合了当时的制度环境，明确了产权边界，极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展。

4.2　“农地农民私人所有，农民合作经营”——合作化运动制度的变迁临界分析

4.2.1　制度的变迁临界基本情况

按照列宁晚年的观点，中国农村土地改革后形成的土地私有制和个体经营无疑应在相当长时期内保留，通过商业合作社把个体农民与社会主义经济联系起来，并最终使农业本身也走上集体制的社会主义道路。土改以后的农业生产虽有较大增长，但在较大程度上属于战争后的恢复阶段，而历史遗留下来的农业生产力极为低下生产工具极为匮乏的状况并未得到根本改观。表4-3（土改结束时各阶层平均每户占有主要生产资料状况表）可以反映出这种状况。[14]表4-3　土改结束时各阶层平均每户占有主要生产资料状况

这种平均每户只有半头耕畜、半张犁的状况决定了农业再生产的困难，不仅扩大再生产难以实现，甚至连简单再生产也很难维持。事实上确有相当比例的农户难以扩大生产。1952年河北省藁城县系井村315户农户中土改后生产扩大的有155户，占总户数的49.2%；维持原状的123户，占39%；生产缩小的37户，占11.8%。江苏省松江县兴隆乡428户农户中生产扩大的占58.9%，维持原状的36%，缩小户[15]占5.1%。其他地区也存在类似情况，在这种情况下农户如遇天灾人祸，很有可能卖地卖房再度失去赖以生存的基本生产资料和生活资料。数据资料也证实了这一点约有3%—10%的农户又失去了土地[16]。面临这种生产力水平极低、生产工具极为匮乏的局面，农民有几种选择：增加劳动供给以替代生产工具，或者以劳动换工具，或者合并生产工具实行互助合作。这几种情况都发生了，但前者是有限度的，因为人的精力和体力是有限度的，后两者成了有潜力的选择。因此，在当时的情况下个体的农民确有互助合作的愿望和动机，这是符合理性经济人假说的，且交易费用很低其结果也符合帕累托改善。

1949—1952年的互助合作主要是“互助组形式”，包括临时互助[17]组和常年互助组。它们的共同特征有两个：财产私有和一定程度的合作劳动。必须明确的是这种插犋、伙种、变工、扎工性质的互助合作自古就有，并非现代意义上的合作经济。它不是生产力发展的产物，恰恰相反，它是生产力未发展的必然结果。无论从生产力性质还是从生产关系性质上看，它都是落后的、原始的，比能够充分自由发展的私有个体的小农经济还要落后。但中国共产党人从中看到了社会主义生产关系的萌芽，不失时机地将之推广升高。中共中央于1951年12月制定了《关于农业生产互助合作的决议》，指导开展农业互助合作。但农民的反应却不尽人意。随着农业生产的迅速恢复和农户经济的初步发展，最初自愿参加常年互助组的农民逐渐有了耕畜和农具，不愿再参加互助组，大都恢复了家庭经营。另外在互助组里要做到等价互利也相当困难，劳动能力强的人感到吃亏，有能力兼做多种经营的农民由于非农就业机会收益增加而更不愿参加常年互助组，再加上不少地方强迫编组搞形式主义于是在生产恢复较早的老解放区互[18]助组涣散以至解散的现象纷纷出现。

对这些现象一直有不同的认识。毛泽东认为：既然西方资本主义在工场手工业阶段，即尚未采用蒸汽动力机械而依靠工场分工也能形成新的生产力，则中国的合作化依靠统一经营形成新生产力去动摇私有基础也是可行的。尽管这个说法明显回避了（或者说没有认识到）手工业与农业的本质区别，土地的不可移动和种植业生产与生物自然[19]生长过程的不可分割，但刘少奇还是被这样的理论说服了。1951年9月第一次全国互助合作会议按照毛泽东的提议举行，强调土地改革后农民有个体经营和劳动互助两种积极性，个体经济在相当长时期内还将大量存在，互助合作组织建立在农民私有财产的基础上，成员退出时有带出投资和股金的完全自由，不愿意积累公共财产也不宜勉强去做。合作组织的收益分配按地按劳的比例，不宜定得太死，不可过早否定农民的私有财产，不可依靠自上而下的布置和命令主义的方法大搞农业生产合作社。另一方面也提出要有领导有重点地组织土地入股的农业生产合作社，认为它是向社会主义过渡的组织形式。在这一指导思想下，这一时段的互助合作总体来说是平稳发展的。到1953年全国参加各种农业生产互助合作组织的农户达39.5%，其中入互助组的农户达39.3%，参加合作社的只有0.2%。在参加互助组的农[20]户中70.8%是临时互助组，29.2%参加常年互助组。

随着1953年秋过渡时期总路线的公布，中央关于合作化的方针发生了较大的变化。当年12月《关于发展农业生产合作社的决议》指出“农业生产合作社日益成为领导互助合作运动继续前进的重要环节”，“从农民是私有者和农产品出卖者这种性质所发展的个体经济的积极性，表现出农民的自发趋向是资本主义”，而合作社“能够更有效地与农村中的资本主义活动和贫富分化的现象作斗争”，“可以成为引导农民过渡到更高级的完全社会主义的农业生产合作社的适当[21]形式”。从此在合作社和集体化方面的不同意见被上升为两条道路的斗争。此后毛泽东多次把主持农村工作的领导干部坚持从实际出发稳步前进的主张，当做站在有资本主义自发倾向的富裕中农以至富农的立场上的右倾机会主义加以批判。1954年的农业生产合作社的发展出现冒进，春季全国合作社总数发展到9万多个，相当于1953年的6倍；秋收前后又新发展了30多万个，合作社总数达到48万个，比当年初计划发展的数量增加10倍，相当于1953年的32倍。在新发展的合作社中不断发生社员退社甚至散伙垮台的现象，有些地方农民大批[22]出卖、宰杀耕畜、猪、羊，出现众多的“生产力暴动”事件。针对这种情况，主管农村工作的邓子恢经刘少奇主持的中央书记处同意，在1955年1—3月连续发出中央文件和指示，要求各地的合作社转入调整，实行基本稳定控制发展、适当收缩的政策，并着重强调农民自愿、牲畜作价的原则。毛泽东对此总结为“停、缩、发”，最初没有提出不同意见。中央农村工作部据此原则整顿合作社，到1955年6月约有2万个不合格的合作社被退回到互助组或解散。

4.2.2　制度的变迁临界分析

如表4-4（合作化运动制度的变迁临界分析表）所述内容。表4-4　合作化运动制度的变迁临界分析

4.2.3　制度的变迁临界判定

由上述分析可知，经济类6个二级指标中，只有目标措施和市场程度中政府计划功能在不断加强。两个指标在制度变迁动力大小上显示“强”，这显示出该制度变迁主要是政府主导下的强制性变迁；政治类6个二级指标中，只有重要会议及主要政策指标在制度变迁动力大小上显示“强”，这也显示出该制度变迁主要是政府主导下的强制性变迁；人的指标中，“领导意志”指标在制度变迁动力大小上显示“正向”、“强”，而“人民意愿”指标在制度变迁动力大小上显示“反向”、“弱”，这同“突发事件”指标中“1955年7月毛泽东发表了《关于农业合作化问题的报告》”所显示的“正向”、“强”，一起再次验证了本次制度变迁的强制性和政府主导性。由上述对5大类、18项具体指标的分析，虽然制度变迁没有像“土地改革”那样取得一直的“正向”“强”推动力，但由于政府和主要领导人的强制性推动，制度变迁在基本符合人民意愿的基础上也必然要发生。

4.2.4　制度的变迁临界突破后的制度效应

在20世纪50年代推行互助组的时候，中国农村的生产力水平还很低，生产工具主要还是表现为畜力与手工工具。生产劳动也以手工操作为主，生产的社会化与专业化程度不高，适应这种生产力发展水平，能够在农民个体经济的基础之上实行互助合作。由于土地改革与推广互助组运动的顺利进行，特别是承认并确保了农民对土地以及其他生产资料的所有权，农民的生产积极性得到了充分发挥，农户个体单干所不能解决的许多问题也得到了解决，农业生产有了显著地发展。在互助组基础上发展起来的初级农业合作社，在对待土地的使用权方面，对互助组时期的做法进行了重大的变革。互助组形式的联合劳动，并没有改变农民对土地的所有权与单独的使用权，农民对属于自己的土地和其他生产资料进行经营管理仍有很大的自主性；进行互助合作所必须的集体劳动，其实质也还是私人劳动的相互交换，以及共同解决分散经营所难以应付的问题。但实行初级合作社，就对个体农民的自主的土地使用权作出了限制。尽管初级社仍然保留了社员对土地和其他生产资料的所有权，但按照《农业生产合作社示范章程（草案）》规定，社员的土地以入股形式归合作社统一使用，并按照社员入社土地的数量和质量，以及结合社员所提供的劳动的数量和质量进行收入分配。其他主要的生产资料也由合作社统一使用，并分别付给适当的报酬。

土改中，由于实行了平均分配土地的做法，使得每个农户所分得的土地能够维持他们基本的生活需要，同时又不会过于富余，无力耕种。因此，农民对他们所拥有的小块土地就十分重视。但当时情况显示，农民对政策的稳定性，即对于已经获得的利益是否会得到保护存在着一定的顾虑。建立互助组，同时又承认农民对土地和其他生产资料的所有权，就排除了农民心中存在的这种担心，使互助组的形式能够为广大农户所接受。国家提倡发展互助合作，是适应当时国家经济形势发展需要的必然选择，无疑是一个历史性进步。但在政策的指导上把少部分人的积极性看做全中国农民的普遍要求。尽管这时（1954年）国家颁发的第一部《宪法》还明确规定“国家依照法律保护农民土地所有权及其他生产资料所有权”，但实际上农民土地私有权已发生演变，土地经营权与所有权发生了分离。初级农业合作社的建立，克服了以自有土地、自我经营为主要特征的个体小农经济所不可避免的缺陷。其制度创新表现出显著的优势。农民土地所有权的保留与土地使用权的转移，符合了当时的农村生产力水平，渐进式改革没有触动农民的所有权，相对于个体经营和互助组而言，对当时的农[33]业生产潜力进行了进一步的挖掘，体现了农民的根本利益。

初级合作社之所以还能够推动农村经济的发展，有多方面的原因，如相对于互助组，初级社拥有更多的公共财产（畜力、新式农具以及公积金等），能够更快地提高农业耕作水平，更大规模地扩大再生产，以及进行互助组所不能进行的农业基本建设。土地制度的变化（土地所有权的保留与土地使用权的移转），也可以在一定程度上解释初级社的生产方式对当时农村生产力的适应性。首先，不触动农民对土地的所有权，而是首先把土地使用权收归集体统一行使，这就起到了一种平稳的过渡作用，避免了那种因为生产资料所有制的突变而给农业生产带来的损失和破坏。以土地使用权作为切入点。先在土地使用权上实现“集体化”，无疑可以在很大程度上避免农民的抵制情绪。其次，初级社仍然保留社员对土地以及其他生产资料的所有权，并通过土地分红和劳动报酬的给付使这些所有权在经济上得以实现，加入到初级合作社的农民不觉得自己的既得利益受到了侵犯，可避免因农民不合作而引起的种种损失。第三，初级合作社规定，土地和其他重要的生产资料归合作社统一使用与管理，这样就使分散的、小块的土地经营变成了大块的土地经营，从而有利于避免个体经济的分散经营所带来消极后果。第四，互助组虽然实现了一定程度的劳动联合，但仍以农户的自主经营管理为基础，其农业生产方式仍可在互助合作的方向上再向前迈进。而初级合作社的统一使用与统一经营方式正好实现了这种进步。因此，初级合作社相对于个体经济与互助组而言，对当时的农业生产潜力进行了进一步的挖掘，从而推动了农村经济的发展。从另外一个角度分析，1952年土地改革完成之后，家庭作为农地所有者与经营者的双重身份，对农地经营收益的分配有了很大的支配权，除少量的国家税收以外，农户几乎全部获得农地的经营收益，其他社会势力失去了随意提取农地经营收益的正式和非正式路径。但同时，这与当时国家希望通过对农地经营收益的大量提取来为工业化积累资金的意图是矛盾的，不能满足大规模、高速度的工业化对农产品的需要。这是自耕农所有制农地产权模式迅速改变的经济原因。总之，无论怎样，从互助组到初级合作社，应该是我国农村土地制度变迁过程中较为成功的一页。

4.3　“农地农民集体所有，农民集体经营”——高级社、人民公社制度的变迁临界分析

4.3.1　制度的变迁临界基本情况

从1953年开始初级社酝酿算起，我国在短短的四年时间里就完成了农业的社会主义改造。初级社转为高级社，没有明显阶段。在全国绝大部分农村初级社建立还未到两年时间，乃至全国还未完成建立初级社时，不少地方就转为高级农业生产合作社。从1955年开始，我们党内部对所谓的“右倾机会主义”进行了公开批判，造成了合作化运动中巨大的政治压力，导致农业合作化不可避免地向“左”发展，发展速度急剧升温。1955年5月毛泽东视察浙江后，发表了《关于农业合作化问题的报告》，严厉批判邓子恢的右倾错误，导致了全国范围的批右倾。在这种一边倒的政治形势下，实践的步伐甚至大大超过了毛泽东的设想。1956年各地纷纷开展“并社升级”，1955年底参加高级社的农户仅占农户总数的4%，1956年1月增至30.7%，6月[34]上升到63%，年底达到87.8%，1957年夏达到96%，仅一年多时间就实现了高级农业合作化，高级社将农民土地和生产资料无偿转为集体所有，取消了土地分红，实行土地统一经营、按劳分配。农地私有制被宣布废除，替代的是农业生产合作社集体所有制。全国宣布农业社会主义改造完成，社会主义经济制度在一穷二白的中国农村奇迹般地建立起来了。高级农业合作化废除了土地私有制，使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有。这是农村土地所有制度的又一次重大变革，标志着对农民土地私有制改造的成功和农村集体土地所有制的确立。但是农业合作化的改造过程中存在着过急，工作过粗，改变过快，形式过于简单划一的倾向，挫伤了农民的生产积极性。高级农业合作社实现了公有化程度更高的农业生产方式，但并没有如人们所期望那样极大地促进了农业生产的发展，推动整个农村经济向前迈进。相反，它却使中国的农业生产与农民收入出现了负增长的趋势。

1957年7月，毛泽东写了《1957年的夏季形势》，提出在城市开展反右派运动的同时，在农村对富裕中农的资本主义自发倾向进行批判。中央决定冬春之交在全国开展“社会主义教育运动，批判右倾思想”。各地在执行中派工作组，搞大辩论，开展以富裕中农为主要对象的批判斗争，发生许多极左错误。陕西某县斗争的158人中有79人被捆绑吊打，山东则打死、吓死10多人，仅广东一省一个月内就批[35]判斗争了16000多人，逮捕2000人，几乎都是富裕中农。于是各地农民的退社要求在政治压力和暴力下被制止了，高级社终于巩固下来。

生产资料社会主义改造基本完成后，中国进入了全面建设社会主义时期。如何建设社会主义、发挥社会主义制度优越性，迅速改变贫穷落后的面貌，成为当时中国面临的迫切问题。1957年以后，随着生产关系问题上思想日益“左”倾化，农地产权理论与实践也越来越“左”，主要表现在“一大二公”上，“赶超英美”、“多快好省建设社会主义”的思想占据了人们的头脑，经济建设中“左”倾思想进一步发展，于是促成了“大跃进”和人民公社运动。人民公社化的途径是在高级合作社基础上小社并大社。1958年3月中央通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》及《关于农业机械化问题的意见》提出了合并大社的要求；5月提出了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线；6—8月，《人民日报》、新华社及各地报纸连篇累牍地报道了各地小麦、旱稻、花生等“高产卫星”的虚假新闻；8月上旬毛泽东视察河南新乡七里营乡时说，“人民公社”是一个好名字，“一曰大，二曰公”，包括工农商学兵自此就有了“人民公社”这个颇具理想色彩的名字；8月中下旬北戴河会议通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出“应该积极地运用人民公社的形式摸索出一条过渡到共产主义的具体途径”，并且认[36]为“共产主义在我国的实现已经不是遥远的将来的事情了”。在这种形势的推动下，人民公社化的速度更是神奇，到10月1日，《人民日报》就发表新闻：全国农村基本实现人民公社化。自此，一大二公，政社合一，组织军事化，生产战斗化，生活集体化（公共食堂），比空想社会主义还要空想的准“共产主义制度”在如此人口众多，地域广博的中国农村建立起来了，不能不说是一个人间奇迹。在这个过程中理性经济人显得如此苍白，国家和意识形态的作用巨大到难以想象的地步。但现实生活与理想相差太远，“理性经济人”假说、“团队生产”理论以及“集体行动”的逻辑仍在起作用，公社化后农民公开的反抗没有了，但消极对抗普遍存在。出现了许多问题，如“四多四少”现象，吃饭的人多，出勤的人少；装病的人多，吃药的人少；学懒的人多，学勤的人少；读书的人多，劳动的人少。许多群众说：“干不干，三餐饭”，“做多做少，一样吃饭”，有人则把“三化”说成是[37]“出工自由化，吃饭战斗化，做工集体化”。至1958年11月初，全[38]国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1%。通过人民公社化运动，原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。1958年当年秋后即出现了全国性的农产品供给下降，引起了社会恐慌（温铁军2000，P206），对此，中央很快就发觉了，并进行调整。毛泽东连续召开几次会议作出继续纠编和调整人民公社体制的决定，在第二次郑州会议上提出了若干整顿人民公社、纠正错误的方针，即：统一领导，队为基础（此时为大队）分级管理，权力下放；三级核算，各负盈亏；分配计划，由社决定；适当积累，合理调剂；物资劳动，等价交换；按劳分配，承认差别。但非常遗憾的是，由于1959年7月的庐山会议，使得整个政治气候由纠左改为批右，掀起了全国范围的反对“右倾机会主义”的运动，使得人民公社体制的调整中断。虽后是三年困难时期，由于农产品产量大幅度下降，全国非正常死亡人数达3000万（林毅夫1994，P17），造成了人类历史上最惨重的灾难。中国人民为公社化体制付出了巨大的制度成本。1960年11月《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》提出了建立“三级所有，队为基础”的制度，即土地等主要农业生产资料由公社所有制转变为公社、生产大队、生产队三级所有，主要归生产队所有。1962年9月中央通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》进一步规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”，确立了“三级所有队为基础”（此时的“队”为“生产队”）的新体制和允许农民实行包工包产的新政策。至此，农地村社集体所有制确定下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。人民公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，分配上实行平均主义，公有化程度越来越高，土地的经营使用权完全掌握在政社合一的人民公社手中，国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动，土地上的任何权利都不能转移、出租。以后的十几年内虽仍有反复，如批判“三自一包”（发展自由市场、发还和扩大自留地、工商业自负盈亏、农业采取包产到户）、“四清运动”（开始是指“清工分，清帐目，清仓库和清财物”，后期表现为“清思想，清政治，清组织和清经济”）、“文革”以及“社教运动”等，但这种体制基本保持稳定，一直到1978年改革为止。

人民公社化是整个合作化运动的一个阶段，但是一个特殊的阶段，一种极端的形式而且真正实行的时间并不长，只有三年左右。调整后的人民公社，实际上成了一级政府（类似于以前及以后的乡政府），其功能已降为管理与协调层次。虽然它对大队和生产队的财产和生产经营也多有干预，但已不再是农民的组织。纵观整个农业合作化，如果说互助组阶段还属于诱致性制度变迁的话，那么从初级社以后尤其是高级社以后，就成了完全意义上的强制性制度变迁了，在没有任何外力作用的情况下，农民在经过互助组而积累了财产提高了生产力以后，其必然的和自然的选择必定是重返个体（家庭）经营，这也可以由家庭承包制的反复出现和最终确立来证明。

4.3.2　制度的变迁临界分析

如表4-5（高级社、人民公社制度的变迁临界分析表）所述内容。表4-5　高级社、人民公社制度的变迁临界分析

4.3.3　制度的变迁临界判定

由上述分析可知，经济类6个二级指标中，“目标措施”和“市场程度”中政府计划已经替代了市场和企业家的功能，而“在十五年内超英赶美”，“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”这些脱离实际的目标必然导致制度变迁的异化，这两个指标表现出了“强”的“反向”变迁动力。政治类6个二级指标中，只有反映人民政治意愿的“私产保护”、“民众意识”两个指标支持“强”的“正向”变迁，而“重要会议及主要政策”、“意识形态氛围”、“所有制结构”、“民主与法制”等四个指标均表现出了“强”的“反向”制度变迁动力。与此同时，人的指标中的“领导意志”以及其他指标中的“突发事件”、“关键事件”指标在制度变迁动力大小上显示“正向”、“强”，而“人民意愿”也都表现出了“强”的“反向”制度变迁动力。由于当时环境下人民力量的薄弱性，代表人民意愿的表现为“强”的“正向”变迁力必然被强大的“反向”变迁动力所淹没。这种变迁动力之大、和人民群众意愿的背离度、同生产力实际需要的差异度都是空前的，制度变迁的强制性和政府主导性的特征表现也是空前的。

4.3.4　制度的变迁临界突破后的制度效应

高级社的一些做法，在根本上触动了广大农民的利益。首先，对农民的主要生产资料实行了强制性地公有化，特别是土地实行了“无报偿”地收归高级社所有，农民的土地所有权在毫无利益回报的情况下被强制地剥夺掉了。另外，耕畜、大型农具等其他生产资料虽然名义上说是“有偿”收归社有，但事实上，许多地方根本没有向农民支付相应的价款。这种对农民生产资料所有制的非等价地、强制性地取消，从根本上触动了农民的切身利益，严重地挫伤了农民的生产积极性，农业生产毫无疑问地要受到破坏。在土地改革后短短几年内，农民经历了生产关系的几度变化。政策上的多变，而且最后还彻底失去了对土地和其他主要生产资料的所有权，农民纷纷地以退社行为对高级社的做法进行抵制，这表明，高级合作社这种“左”的生产关系模式超越了当时生产力发展水平。它的产生根本背离了当时中国农村的客观实际与生产力发展的客观规律，是一种过分公有化的生产资料所有制关系。“三级所有，队为基础”的人民公社制度创新，理论和实践上必然导致产权是残缺的，必然导致劳动监督成本过高和劳动激励过低问题，超越了当时农村生产力发展水平。同时，对农民生产资料所有制非等价、强制性地取消，从根本上触动了农民的切实利益，农民生产缺乏激励，积极性受到严重挫伤，农业生产受到重挫。这种强制性制度变迁增加了制度的执行成本，违背了一致同意的原则，人为的、不必要的、强制的制度供给造成了农村土地产权制度的非均衡，造成了国家目标与社会和公众目标的严重不一致，产生了巨大的消极作用。首先，产权界定不清。这使人民公社内部存在同一资产的产权有三个所有者主体的现象。公社可以用一级所有和一级政权组织的名义，无偿调拨大队和生产队的生产资料；大队也可用一级所有者和上级行政组织的名义，无偿调拨生产队的资金和劳动力。公社、大队两级所有的生产资料，名义上还属于该公社和大队的社员所有，但社员却无法从这两级经济组织中获得任何经济收益。公社和生产大队这两级没有组织生产经营，也没有获得或行使生产资料的使用权，却常常以所有者的身份调配资源，限制了生产队对资源的有效配置和合理使用。其次，生产主体处于无权地位。人民公社把生产资料的所有权、占有权、支配权和使用权都集中在集体经济组织手中，而集体经济组织又实行“政社合一”制度，使其实际上成为国家行政机关的附属，这使作为基本核算单位的生产队在产权关系中基本处于无权地位。由于生产队没有自主权，又实行集中经营、集中劳动，以及对社员其他方面的种种约束，使得社员群众更加处于无权的地位。其后果一方面，农民没有自主权不能发挥积极性；另一方面，生产的指挥者不参加实际劳动，加上农业生产随时受到自然条件变化的影响，难免产生生产的瞎指挥。第三，产权人格虚化。依据产权模式理论，所有权的空间范围和人口规模越大，产权人格体现就越虚化。在传统的农业生产方式之下，这种产权制度明显不利于农地经营效益的提高，超越了既存技术条件，个人分散劳动的简单合并不能提高劳动生产率，反而会降低劳动效率；农地所有者对个人劳动的监督成本太高，农民在取消家庭经营基础上，以从事集体劳动而获取分配收入，完全丧失了自身发[43]展的积极性和创造性，必然是一种低效率的农地产权制度。从产权制度理论来看，它超越了既存的技术条件；个人分散劳动的简单合并不能提高劳动生产率，反而会降低劳动效率；农地所有者对个人劳动的监督成本太高，无法调动个人的劳动积极性，是一种低效率的农地产权制度。

4.4　“农地集体所有，农户承包经营”——家庭联产承包责任制制度的变迁临界分析

4.4.1　制度的变迁临界基本情况

人民公社制度的长期结果是农业生产力的长期徘徊不前。从1952年到1978年的26年间，农业生产总值平均每年只增长3.2%，粮食只增长2.4%，棉花增长2%，油料增长0.8%，猪羊牛肉3.6%。如果按人口平均，26年间人均粮食共增长11%，棉花下降0.06%，油料减[44]少25.6%，26年农业劳动生产率只提高了2.7%。1976年平均每个社员全年从集体分得的收入仅62.8元，其中现金收入仅14.9元，每月1.2元；同年平均每人分配收入在50元以下的基本核算单位占总数的[45]41%，如果扣除物价变化因素，很多地方二十多年后农民的实际生活水平反而下降了，全国相当多的地方农民温饱问题没有解决。从集体经济发展情况看，集体化没有使集体财产得以积累，集体化20多年后，全国农村许多地方集体经济十分孱弱甚至连简单再生产都不能维持，“生产靠贷款，吃粮靠返销，花钱靠救济”是普遍现象。据安徽嘉山县调查，从1955年到1978年全县三级所有的固定资产总值是2520万元，但社队欠国家贷款1613万元（已豁免的203万元不计在内），两项相抵实际家底只有890万元，如果扣除国家历年的无偿支[46]援和发放的各种救济款，集体倒欠国家950万元。这种情况在全国较为普遍。把这20多年的农业发展情况进行国际比较也可以说明该问题。从1950年到1978年的粮食总产量增长率美国是118%，法国是176.3%，巴西是201.1%，印度是169.7%，中国是130.7%。人均占有粮食美国增长52%，法国增加116.3%，巴西增长30.9%，印度增长[47]40.8%，中国增长仅为24.4%。需要指出的是，中国农产品的增长是在国家对农业进行了大量投资，在农业投入（农机化肥农药水利等）呈几倍、几十倍、上百倍地增长和农业科学技术水平大大提高的情况下获得的，是在“以粮为纲、毁林开荒、垦草种粮、围湖造田、破坏生态”的情况下获得的，其制度效果可见一斑。

正是在这样的情况下“家庭责任制”在这20多年中如野草般“野火烧不尽，春风吹又生”在整个合作化过程中始终没有间断过，表现出顽强的生命力，正如马克思所说，生产力总要为自己的发展开辟道路。在合作化的初期，许多地方的合作社就实行了以包工包产为主要内容的生产责任制，受到了一些地方政府的支持，甚至个别时候的中央文件还予以首肯，更得到了刘少奇、邓子恢等领导人的倡导[48]。但很快被合作化的浪潮所淹没，合作化高潮时包产到户又在浙江、四川、山西、广东、江苏、安徽等地出现，其中最著名的事件就是浙江“永嘉事件”，当时县委副书记李云河在调查中发现，农业合作社“管理不善、责任不清、效率不高、窝工浪费”，群众意见很大，就以燎原社为试点进行包产到户试验，结果大受欢迎，成效显著，农民甚至总结出了责任制的“六好”、“六高”、“八多”、“五少”等等[49]。永嘉县遂试行推广，结果一下子有200多个合作社实行了包产到户并出现连锁反应，全温州地区有1000个农业社实行了包产到户，但不久便在批判中夭折了，李云河被打成右派分子被劳动改造20多[50]年。50年代末在人民公社化运动中，包产到户又一次在湖北、河南、陕西、广西、安徽等地实行，并再次遭到批判封杀。60年代初由于经济十分困难，政策稍为松动，于是包产到户又一次在河南、四川、安徽、甘肃、湖南、广西等地兴起，其中安徽省实行包产到户的[51]生产队曾一度达到该省生产队总数的40%。实践的结果是，1961[52]年凡是实行包产到户的地方都普遍增产。但1962年秋以后，在大抓阶级斗争的形势下，包产到户被视为农村阶级斗争的反映，是走资本主义道路。特别是70年代中期以后，包产到户和自由市场、自留地、自负盈亏被统称为“三自一包”是“复辟资本主义的阴谋的一个[53]组成部分”，是“彻头彻尾的修正主义路线”，横加批判。即使这样包产到户仍顽强地出现，甚至在1970年后在福建、江西、广东等省又有一些社队实行这个办法。在个别地方采取瞒上不瞒下的办法，居然坚持了十几、二十年，结果是生产发展快，经济繁荣，生活富裕，[54]安徽、广东等省都有这样的例子，比如安徽凤阳小岗村20名社员冒着坐牢的风险，订下契约，按下手印，偷偷摸摸搞包干到户。

可以预见，只要政治气候适宜、政策允许，包产到户这种制度安排很快就会普及开来。1978年12月党的十一届三中全会以后，解放思想、实事求是的思想路线的确立，逐渐为农业承包责任制创造了政治和社会气候。但由于意识形态的变化不是一蹴而就的，这场制度变迁也充满了曲折。1978年12月的十一届三中全会提出了《关于加快农业发展问题的决定（草案）》，基本精神是稳定人民公社“三级所有、队为基础”的体制，并指出“不许分田单干、不许包产到户”。1979年9月十一届八中全会正式通过了上述决定，与原草案相比有两处重大改动：一是纠正分配上的平均主义，提出“可以定额记分，可以评工计分，也可以包工到组，联产计酬”；二是把“不许分田单干，不许包产到户”改为“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，也不要包产到户对包产到户”。由“不许”改为“不要”，而且允许某些例外。后来就是这个例外使包产到户得以大发展。1980年3月国家农委印发了《全国农村人民公社经营管理会议纪要》，正式提出要在人民公社内部普遍实行生产责任制和定额计酬制，稳定三级所有，队为基础的体制。对极少数集体经济长期办得很不好，群众生活困难，自发包产到户的，应当帮助搞好生产，积极引导他们保持并且逐渐增加统一经营的因素，不要生硬扭转，与群众对立，搞得既没有社会主义积极性也没有个体积极性，生产反而下降，更不可搞批判斗争。1980年9月，中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制几个问题的通知》，肯定了各种形式的生产责任制，并着重讨论了包产到户问题，指出“对于包产到户应区别不同地区、不同社队，采取不同方针，在那些边远山区和贫困落后地区，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”，与前几个文件相比，这个文件除了对包产到户的态度更宽容并允许包干到户外，还指出可以在一个较长的时间内保持稳定。在这种政治和政策气候下，到1981年底，全国农村已有90%以上的生产队[55]建立了各种不同形式的农业生产责任制。

1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》指出：“我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的。目前实行的各种责任制包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”至此包产到户、包干到户正式成为社会主义集体经济的责任制。到1981年10月实行包干到户的队只占38%，加上包产到户的队也只有48.8%，而到1982年11月[56]“两包”已占78.66%，其中包干到户占75%以上。1983年1月，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题的通知》指出：当前农村工作的主要任务是稳定和完善农业生产责任制，要对人民公社体制进行改革，一是实行生产责任制特别是联产承包制；二是实行政企分开。10月，中共中央国务院发布了《关于实行政企分开建立乡政府的通知》，着手彻底改革人民公社组织体系。至此人民公社体制（实际上是“三级所有，队为基础”体制）解体，代之以土地承包经营为核心内容的家庭承包责任制。到1983年实行承包责任制的基本核算单位[57]已达99.5%，其中实行家庭承包制的占98.3%。

经过二十多年的磨难，中国农民以巨大的成本终于换来了农业生产家庭制，以后又经过两次明确的延长承包期（1984年规定延长到15年，1993年又延长30年），家庭制保持至今。

4.4.2　制度的变迁临界分析

4.4.3　制度的变迁临界判定

由上述分析可知，18个二级指标中，只有“目标措施”、“重要会议及主要政策”、“意识形态氛围”、“领导意志”4个指标表现出了“强”的“反向”变迁动力，而其余14个指标12个显示出“强”的“正向”变迁动力、2个显示出了“中等”的“正向”变迁动力。虽然在指标数量上占优势，但在中国这种特殊的环境下，意识形态和领导意志却发挥着极为重要的作用。因此，“正向”变迁还不足以发生。而毛泽东的逝世和“四人帮”的垮台，就如制度变迁的“临界点”，其后必然强力地反映出“正向”变迁动力的“强”势。

4.4.4　制度的变迁临界突破后的制度效应

农业生产家庭制的产生和确立是一个明显的诱致性制度变迁的实例，但也不能说是一个纯粹的诱致性变迁，因为在中国的情况下国家政治和意识形态对制度变迁有着巨大的，可以说是决定性的作用。这种诱致性变迁虽然起因于具有帕累托改善性质的“新的获利因素”和农民的完全自愿，但却必须有一个前提：政治气候和意识形态的允许。没有这个前提即使变迁有着极为有利的诱因也难以实际发生，所以也可以说是一种特殊的诱致性变迁。家庭经营制的实现产生了巨大的经济绩效，这一点已为中外理论界所公认。首先，1978-1984年我国农业总产值平均每年递增8.98%，其中种植业年均递增6.61%，这在建国以来农村经济发展史上是罕见的（1952-1978年间，农业总产值平均每年递增3.25%，其中种植业每年递增2.59%）。1978-1984年平均每年增产粮食170亿公斤，棉花1300万担，人均占有粮食从319公斤增加到395公斤，人均占有棉花从2.3公斤增加到5.9公斤。其次，商品率的提高，1978-1984年，社会农副产品收购总额增长了1.58倍，平均每年递增17.1%，从商品实物量来看，社会收购的农产品年平均增长量，粮食为1108.7万吨，棉花为53.9万吨，生猪为717万头，鲜蛋为15.6万吨，年平均增长率分别达到15%、16.4%、6.6%和17.8%，都超过了历史最高水平。再次，农民收入大大增加。1978年全国农村生产队和社员出售产品收入达到580亿元，到1984年则增长到1501亿元，共增加了921亿元，年平均增长17.2%（1953-1978年平均增长为5.5%），农民的净收入也由381亿元增长到1461.3亿元，年[61]均递增达到25.1%。另据林毅夫测算，1978年至1984年中国农产品产值以不变价格计算增长了42.23%，在各种解释变量中，制度变量[62]的贡献约占46.89%。此外，麦克米伦等利用丹尼森增长模型（Dennison-solow），分析了1978-1984年间全国加总的时间序列，测算出家庭承包经营责任制使此间农业总要素生产率增长78%，使农业产出增长67%；文贯中使用供给函数方法估算出，家庭承包经营责任[63]制使农业生产率增长31%，使农业总产出增长51%。还有的学者则[64]认为家庭责任制对农业产业增长的贡献率达75%；而农民收入的增[65]加则在更高的比例上归因于家庭责任制的实行。

家庭承包责任制的制度绩效来源于其制度创新，即一种更有效率的制度的产生，表现在：首先，家庭制重塑了农业的微观组织结构，确立了家庭在农业生产组织中的基础地位，从而避开了集体制度中的监督与计量问题，并确立了农户家庭对剩余索取权的占有地位，从而产生了激励，提高了效率，从根本上解决了集体生产中的激励不足、效率低下的问题。其次，家庭承包制使农户拥有了基本独立的产权，拥有了完全的使用权和基本完整的占有权，在保证国家合同定购和完成集体提留的前提下，农户可以自己决定生产什么、生产多少和怎样生产。而在人民公社下农户没有独立的占有权、使用权及由此而产生的生产经营决策权，而仅仅是生产队的“雇员”，现在则成为一个独立的经营主体，并在很大程度上获得了身份自由，农户拥有了基本完全的收益权和剩余索取权，在“交给国家的、留足集体的、剩下都是自己的”分配制度下，使得剩余的农产品全部归农户自己所有，打破了工分制下的大锅饭分配方式，劳动与报酬最直接地挂钩，真正实现了多劳多得，从而产生了劳动生产的激励。这一变迁更深刻的意义在于由于农户拥有对剩余产品的所有权，从而拥有真正意义上的私有财产，农户可以自行决定对这些财产的投向，推动了农户私人财产的积累，使农户成为一个独立的财产主体，也就创造了激励与效率的微观基础。总之，家庭承包责任制突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制，在坚持农村土地集体所有制的基础上，把农村土地的使用权交给农民，实现了农村土地所有权和使用权的分离，以家庭承包经营为基础的农地产权模式，使生产者获得了其努力的边际报酬的全部份额，将农业劳动的监督成本降低到零，极大地调动了农民的积极性，使中国农村经济得到发展，农业生产水平提高，农民生活改善，解决了农民温饱问题，创造了以5%的土地养活占世界1/6人口的奇迹，取得了举世瞩目的制度绩效。

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第5章　我国农村土地制度的现状与问题

中国农村现行的土地制度是建立在家庭联产承包责任制基础上的；虽然家庭联产承包责任制是中国现代农村集体土地制度变革的一个成功范例，对我国农村经济的发展产生了深刻的影响。但是它毕竟是一种土地使用制度的安排，不能涵盖土地制度的全部内容，不可能解决中国这样一个传统积淀深厚、区域情况复杂的国家农村土地制度的全部问题。特别是随着农村市场化改革的深入，随着农村经济发展和环境条件的变迁，农村集体土地制度安排中的缺陷越来越明显，并成为农村经济进一步发展的障碍。其缺陷主要表现在以下几个方面：

5.1　现行农地制度下的“增收之难”

2004年，中共中央、国务院指出：“当前农业和农村发展中存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。全党必须从贯彻‘三个代表’重要思想，从实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度，进一步增强做好农民增收工作的紧迫性和主动[1]性。”笔者认为，必须认真分析造成农民增收困难的深层次原因，“对症下药”，才能从根本上解决农民增收困难问题。

一方面农地经济产出有限。中华人民共和国建国之前，我国是一个半封建、半殖民地国家。长期以来，在封建社会以农为本、重农轻商（工）及闭关锁国的国策指导下，农业经济占有绝对优势地位，加上战乱不断和我国农民思想保守、容易满足和安于现状，当世界发达国家早就用现代化的机械设备和科技手段进行农业生产的时候，我国部分地区农民至今还在用几千年前封建社会初期就在用的耕牛耕地，用锄头、镰刀等简陋的生产工具和落后的耕作技术进行农业生产。我国是一个人口多、耕地少的国家，人均耕地只有1.5亩，户均耕地只有6亩。改革以来，我国农村普遍建立了家庭承包责任制，耕地按人口平均分配给农户承包经营。改革初期，由于实行家庭承包责任制，打破了“大锅饭”，调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的发展。但是，随着时间的推移，这种按人口平均分配土地、一户农民只有几亩耕地、建立在家庭经营规模上的承包责任制，实际上是自给自足的小农经济，其弊端充分暴露出来：产出十分有限，没有发展后劲，只能解决温饱问题。在一些自然条件差、生存环境恶劣的地方，甚至无法解决温饱问题。就中国的经济全局来讲，对外汇率是一个焦点，对内则土地是一个焦点。2003年，中央花了很大的气力把“三农”问题列为全部工作的重中之重，解决了减免农业税的问题。再加上粮价上涨，中央大概给农民的好处总值在千亿元以上，确实缓解了一些社会矛盾。我们在讲到和谐社会的建立，特别是讲到乡镇以下的治理结构的时候，会发现这里还缺少条件：就是没有土地作为经济支撑的平台，没有一个以金融作支持的要素流转和利益转移。很显然，县乡以下很多问题的解决，光有减免税是不行的；同时，仅依靠免除农业税收农民是富不起来的。[2]

另一方面农地规模经营难至。现行土地制度是农村劳动力向城市转移的大障碍之一。如果进城农民可以从放弃土地中得到利益，其他障碍可以用支付货币的办法来化解，这个货币当然来自农民放弃土地时的收益。假设在外出务工劳动力中，在县城务工劳动力愿兼业，不愿弃土地；而在大中城市务工的劳动力意脱离农业，且合适条件下愿弃土地。据调查，可以假设20%的农村劳动力在县城务工，80%的劳动力在大中城市务工。另据调查，城市务工劳动力中约有9%处于半流浪状态，年没有工作时间在半年或以上，难以在城市定居。按目前农民外出务工总量1亿算，有0.72亿劳动力职业稳定或较稳定，一定条件下可能放弃土地。在这0.72亿劳动力中，又有37%左右是女子，[3]绝大部分是陪同丈夫务工，未婚女子也多嫁给打工者，不愿返乡。则至少2664万户农民土地已转由他人耕种。另有1872万男性已婚打工者把配偶留在家里，假设一半有可能是潜在城市定居者，则有3600万户农民可能放弃土地。2002年乡镇企业增加值32385亿元，城镇年平均工资水平7667元，乡镇企业工资总额一般约为增加值总额的1/3，为10700亿，年平均工资约8231元，超过城镇平均工资水平。两个乡企职工收入使一个家庭不再依赖农业生产是完全可能的。则全国至少有1亿农户有可能将土地转租或放弃农业成为非农领域居民。粮食生产户数占总农户数比重按统计资料约67%，假设外出务工者主要种植粮食，则全国粮食生产农户约1.6亿户（以2002年数据为基础），耕种约13亿亩粮田，1亿农户是可能放弃粮食生产的。按照此假设，如果土地制度改革适当，促进一部分愿意并且已在大中城市就业和乡镇企业就业的农民放弃粮食生产，我国粮食种植业农户数量可能剩下6000万，户均土地面积将达到21.6亩。按此规模和2004年价格计算（每亩约650斤，成本200元，0.7元/斤），每亩纯收入255元，粮食种植户均收入为5500元，人均1730元。如不考虑劳动力转移因素及由此产生的经营规模的变化，目前粮食种植户在粮食生产上的收入人均仅652元。但如考虑上述因素，以2003年农民人均2622元计算，则人均收入增长41%。显然，这个增长没有到来是一种损失。表5-1显示近年我国乡村人口数量在持续下降，可进一步计算出未来可能的规模经营变化条件下粮食种植业农户收入增长的情形。表5-1　乡村人口数和户数的变化

假设每年继续有1.28%农户稳定转移到大中城市且粮食种植面积不变，则由表5-2显示：如果仅改变土地制度，不采取城市化政策，粮食种植户在粮食种植方面纯收入仍可按年1.3%提高，从现在到2025年，提高可达31%，这和杨小凯等对1992年之前在假设条件下对农民收入增长速度的估计是非常接近的。表5-2　粮食种植业在假设条件下规模经济和收入的变化

若土地制度改革同时，采取城市化政策，如假设粮食种植业农户向城市转移的速度提高2%，则如表5-3显示，种粮户经营规模2025年将达43.67亩，收入年均增加3.4%。表5-3　粮食种植业在劳动力转移增加2%条件下规模经济和收入的变化

5.2　现行农地制度下的“征地之痛”

一方面农地收入分配不公。中华人民共和国建国以来，国家为了加速工业化和城市化进程，一直实行重工轻农、以农补工和重城市轻农村的政策，向农业过度索取。除向农民征收农业税之外，还通过暗取方式向农民索取：一是用各种名目的行政事业性收费、政府性基金和政府性集资以及农民义务工、劳动积累工等形式无偿平调、强行摊派，向农民索取资金、物资和劳动力，用于工业发展和国家建设，所索取的数额是一个无法统计的数字。二是用工农业剪刀差向农民索取，据估算，索取的数额，1952—1989年为9716.75亿元，相当于国家统计局计算的同期农业净产值的1/5。另一种计算的数额大大高于此数。1953—1978年的剪刀差达9494.9亿元，相当于同期农业净产值的57.5%。中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的“农业投入课题组”曾经作过估计：仅1979—1994年的16年，政府通过工农业剪刀差大约取得了15000亿元收入，同期农业税收入1755亿元，财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净值12986亿元。平均每年从农业部门流出的资金净额达811亿元。特别是从1994实行分税制以来，县乡财政困难加剧，农村税费任务年年加码，乱收费、乱集资、乱摊派和各种名目的乱罚款屡禁不止，农民入不敷出，造成耕地大量撂荒，[4]乡村组织负债累累，难以维持正常运转。同时，就近年情况，国务院发展研究中心的韩俊作了调查，得出一个基本的数字：2004年全国耕地减少总量是80万公顷，进入建设使用的15万公顷，其中的1/3、即近5万公顷进入拍卖，拍卖总价是3000多个亿，15万公顷就应该是大约1万亿。那么土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括农民的补偿在内，只有20%—30%留在村一级，农民的补偿款占5%—10%；而各种各样的公司，主要是各种城市的建筑公司、土地储备公司、开发区外商投资公司等等，拿走了土地增值收益的大概40%—[5]50%，最后就是城市政府拿走了20%—30%。这个调查非常关键，它显示出全国一年中被转移的上万亿土地收益是如何被分配的。所以，土地问题实际上成了国内在决策讨论中各方利益博弈的真正焦点，也是中央希望解决的最重大的问题之一。[6]

另一方面征地剥夺深入延续。从近两年的投诉、上访案例看，即使是与土地溢价悬殊巨大的征地补偿款，农民最后也不一定能拿到手。对此现象，有人一针见血地概括为“拿别人的地，发自己的财”。在一波又一波的新“圈地运动”中，农民成为被剥夺者，有近4000万农民成为无地、无业、无社保的“三无”农民。一些学者由些提出要“叫停城市化”、“反对市场化”。其实，问题不在城市化、工业化、市场化本身，问题在于我们的土地制度。农民因土地被占用，究竟给社会贡献了多少资金，不易计算，一是因地理位置和土地需求强度不同，各地耕地在转为建设用地时最高价格差异很大。二是按照市场经济原则，即使政府征用土地，也应按照市场价格来支付土地购买费用，这应是估计农民在出让土地中的利益损失的一个基础。但市场价格却是难以确定的，在市场扭曲情况下无法确定合理的市场价格。三是不能把各地最终土地使用价格拿来计算，因为该价格根本无法获得且有很大的投机因素。

下面用经济分析的办法来测算农民土地权益的损失。按照一般经济理论，在比较充分的竞争态势下，国民收入一般分解为三大要素的收入，而地租收入一般占到国民收入的10%，建国初期我国农民作为土地的所有者，在他们的土地大量转为非农用途后未获得过地租收入，只是在改革开放以后，农民的土地被占用后，才获得了很少数量的“补偿费用”。按国家统计局发布的统计数字，只能找到1978年以后的非农产业的GDP。GDP与国民收入之间的差异，按一般情形依10%扣减后的余额为国民收入计算。1978年以前的GDP没有数据，也不好从工业品的物质总量中推出，按1952年至1982年间的人口增长率（2%）为GDP的增长率，因为假设这个时期人均生活水平没有提高更具合理性。另假设1956年以后国家开始无偿使用农民土地，此前的GDP中的土地报酬假设已经归土地所有者所有。即使后来剥夺了这些居民的土地报酬，但他们已经是城市居民，不属于农民，故不考虑。由此推算出以下两项结果：第一，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。第二，以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按照银行利率3%计算）。从有关数字看，自从我国实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。应该说这个分析是保守的。政府征地行为失范首先表现为政府为发展经济，在不经过科学的论证的情况下盲目征地，征地后由于经营不善造成土地抛荒和闲置现象严重。以开发区土地征用为例，2003年国土资源部清查的开发区规划面积就达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，规划了近2万平方公里（3000万亩）土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，近1.73万平方公里（2600万亩）[7]土地闲置荒芜，占规划总面积的86.5%。这说明，在征用农民土地的总量中，只有一部分进入了产业领域，成为非农产业的生产要素。而以上测算实际仅涉及该部分土地。这说明，中国农民放弃的土地财产权的总价值要大于20万亿元人民币。按照此分析结果，农民实际收益应比目前高出40%以上。但是，这些收益被转到了社会其他阶层和各级政府手里。如果20万亿的财产权收入用来给农民购买房屋，按20万元一套的价格，可购买1亿套房屋，正好是目前农民进城务工的总数。如果用来做进城务工农民社会保险基金，也极为可观。20万亿财产权收入，已超过了我国改革开放以来累计各项社会保险收入。

5.3　现行农地制度下的“制度之弊”

一方面农地制度供给不足。制度供给是一个社会提供制度的能力和提供制度的多少。我国现行土地制度已表现出明显的制度供给不足。一是农村土地所有权制度供给不足。我国宪法虽明确规定了农村土地归农村集体组织所有，同时，中华人民共和国土地管理法又规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由该村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农[8]村集体经济组织经营、管理。”在此规定下，现实的“集体所有”大多数为乡、镇、村、村民小组所有，农民只是具有土地的经营权而无所有权，即使是作为土地所有者的集体对土地除了在农户之间进行调整一类的分配权力之外，也并不拥有法律赋予所有权的全部权力。实际上，在我国中央政府代表全社会掌握最高的、宏观的农地支配权，造成农村集体土地所有权主体虚置或缺位。二是农村土地产权制度供给不足。从经济学的角度，产权对它的拥有者来说，应当具有的权能是：占有权、使用权、处置权和收益权。家庭承包制度虽然实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有了承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的，我国农民在土地的所有权上，只有占有权和使用权，而没有完备的处置权和收益权。土地所有者无权买卖、抵押、馈赠土地，无权改变土地的用途，国家用行政手段严格控制着农地所有权的流转。从本义上讲，土地承包经营权是指农户对承包土地依法占有、使用、收益及处置土地产品，依法自主经营，土地承包经营权有限流转的结构性权利。其权能构成是围绕对承包地长期使用权、生产经营自主权以及承包经营流转权三个层面展开的。然而，农地非农化时，农村集体经济组织不能直接将农地所有权和使用权进行出让，而必须先征归国有，然后再由政府将其转让。农村土地产权虽然属于农村集体，但集体却无权进行交易处置。农民产权权利的不充分使之无法适应市场经济和现代农业发展的变化和要求。三是农村土地承包制度供给不足。现行土地产权关系是一种契约关系，但这种关系是非市场形成的，具有强烈的行政性，缺乏市场机制下财产运转的自我稳定[9]性和安全稳定的使用权。安全稳定的使用权一般指长期稳定使用土地的权利。中央一直致力于依法保护农村土地承包关系的长期稳定。中央政府在各类文件及制定的法律中都有明确规定。国家在1984年就确立第一轮的土地承包合约承包地的使用权归属于农民，承包期限为15年。1993年底，国家又确定将原有土地使用权再延长30年，并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。2002年《中华人民共和国土地承包法》同样规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。但由于事实上对土地的“小调”、“大调”，耕地数量和质量都不稳定。我国约有3/4的土地规模变化与全村范围的土地再分配有关，土地承包合同到期、家庭分立以及村庄适应农户人口增长等因素构成另外1/4的变化。不稳定的使用权通常伴随着高频率的土地再分配，村里土地再分配的次数越多，农民失去某一块土地的可能性越大，这也就加大了使用权的不稳定性，因而增加了农民对土[10]地使用的不确定性。土地承包权的不稳定直接导致土地所有权不确定性增加，在一定程度上阻碍了农民对土地的预期和长期投资。

另一方面农地制度结构不良。我国农村土地制度除了供给不足以外，另外一个突出的问题是制度结构不合理。从终极意义上说，制度结构问题也是制度供给问题，但在当前制度供给不可能一蹴而就的情况下，注重制度供给的结构优化问题就显得极为突出和重要了。我国目前农村土地制度结构失衡，土地制度的配套制度建设还处在初级阶段。一是农村用地保护制度缺乏。我国人口多、耕地少。在农村，则是擅自建房、建厂、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土，乱占滥用，破坏地力，改变用途。由于我国土地制度本身有内在缺陷，加上近几年城市经济高速增长，土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到中国农业经济的可持续发展。在土地征用的过程中，普通农民的利益受到严重侵犯，严重地影响到我国农村社会的政治安定。有资料显示，从建国到1983年我国失去耕地近10亿亩，同期新垦耕地8.1亿亩，净减耕地1.9亿亩。在10亿亩土地中，从城市扩张的速度看，估计有4—6亿亩用做非农建设用地。据国土资源部统计，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。截止2004年，全国开发区多达6015个，规划面积3.54万平方公里相当于5300多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在230万亩左右。截止到2006年，全国的耕地面积为18亿2700万亩，人均只有1.39亩，其中北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低。保[11]守估计，建国以来，全国非农建设用地按保守估计在5亿亩左右。二是农地市场制度发育不良。土地是生产资料，但土地生产资料市场如何建设缺乏明确的理论指导，现实农地经营中，农村剩余劳动力不能从土地使用权转让中获得资本积累，丧失了发展非农产业的机会，种养大户不可能通过市场获得相对集中的土地，从而发展适度规模经营。没有系统的农地地价制度，农地资产显化缺乏依据；农民不能作为土地所有者参与土地市场交易，不仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置，而且，低价获取土地的短期效率收益，必将带来巨大的社会资源扭曲和损失，以及越来越尖锐的社会冲突和风险。这背离了社会主义市场经济的发展方向，更不符合科学发展观与建设和谐社会的要求。三是农地金融制度尚待时日。农民缺乏利用农地使用权进行贷款的农业金融机制，导致部分缺失资金的农户无法运用科学技术进行现代农业生产。当前，农民贷款难、农村融资难已经成为制约农业市场化、产业化、国际化和新农村建设的突出问题。农民从金融机构取得贷款即农业信贷资金投入占农业总投资的比例还相当低，其原因除了农业投资周期长、比较效益低、回收慢等之外，还有一个重要原因就是农民缺乏较为理想的抵押品。从农村现实状况来看，农民可以选择的抵押品主要有：房产、正在生长但尚未收获的农作物、家畜、家禽、定单农业中的定单、土地使用权等。其中，前3种价值不大且评估较为困难，定单农业还只是在农业产业化较为发达的东部省份出现。以土地使用权作为抵押的资金融通，相应于其他形式的抵押贷款具有如下优点：债权可靠，较为安全。农地金融制度的优势，还在于整个贷款过程都有一种促进农地流转、提高农业比较效益的机制。在贷款项目的审批中，土地规模、项目的盈利性、管理等是取得信贷的重要条件。能及时收回的良性贷款和优质户会得到进一步的资金支持，而落后经营户则得不到需要的资金，有可能会加快农地流转，实现规模经营，缓解资金供求矛盾，提高农民通过信贷从金[12]融机构融资的能力。四是农民社会保障制度缺乏。近年来形势发展变化很快，整个国民经济进入了新的发展时期。对农业来讲，尽管在GDP中所占的比例在下降，但是土地作为农民最大的财产，它的几大功能由于不同的阶段和不同的区域，有很大的差异。在没有解决温饱之前，可能土地的就业收入功能很重要。在解决了温饱之后，则保障功能就显得很突出。农业结构的调整，农业现代化的发展都跟土地及土地制度变革有密切的关系。特别是失地农民的社会保障问题，现行货币化安置中，除一次性补偿给农民外，政府和集体没有解决农民其他社会保障问题。在征地引发的一系列矛盾中，农民处于弱势地位，农民得到的征地补偿远不足以解决失地后的长远生计。由于缺乏社会保障，许多农民存在后顾之忧，许多失地农民为国家建设作出了牺牲，但却沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“无业游民”，其[13]困难程度甚于城市下岗职工。

5.4　现行农地制度下的“法律之困”

一方面土地制度二元冲突。《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属[14]于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》又规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由该村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体[15]经济组织经营、管理。”由此可见，我国的土地所有权由《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》而被规定为两个类型：国有土地所有权和农村集体土地所有权两种。但这不是问题的关键，关键在于所有制不等于“所有制”。我们知道，所有制（所有权）实则是财产所有关系的社会形式集中或制度规范。马克思指出：“一般说来，人（不论是孤立的还是社会的）在作为劳动者出现以前，总是作为所有者出现，即使所有物只是他从周围的自然界中获得的东[16]西。”“所有”都具有特定的社会主体性，总是以一定主体行为为表现，具有对主体服务的利益关系；“所有”的实质在于支配能力上的排他性，以取消或限制他人支配能力为自我支配实现的保护；“所有”必然包括有一定的强制性，依托一定的强力支持，具有特定的保障力，或者在强力争夺中实现。然而，现实中，政府针对相同的土地“所有制”采取了不同的管理政策：“任何单位和个人进行建设，需要[17]使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”由此产生了同为“土地所有权”，地位和权限却不同的二元冲突。由此，结论必然是：只有国有土地才可用于开发建设，如果要使用农村集体所有土地，必须先经过法定程序将农村土地收归国有然后再行出让，以国有土地使用权的形式进行开发建设，农村集体所有土地不能直接进行开发建设和市场流通。所有权主体地位应该是平等的，然而这种法律规定事实上是国家、集体两个所有权主体地位不平等的表现，按照抽象概念来划分的话，事实上是所有权大于“所有权”，极端的可以作如下判断：从现实层面说来，中国土地无集体和国有之分，所有土地都是国家的；从制度层面说来，中国土地无集体所有和国家所有之分，所有土地都是国家所有的。

另一方面农地制度内在冲突。我国宪法、土地管理法、农村土地承包法虽然都明确规定了农地实行集体公有产权，并实行农户承包经营制度，但按现行体制，“集体”分为三级，即乡、村、组，“集体”究竟属于哪一级，各级权利如何分配，法律没有明确。农村土地所有权的主体是“集体”，农民拥有的只是不完全的土地使用权，这是事[18]实上的集体所有权主体的虚置化。一是所有权权能在集体与农户之间的冲突。法律规定，耕地的所有权属于集体（乡、村或村民小组），但国家“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，这种权利具体表现为农户对土地的所谓承包权。从法律条文上看，集体这个土地所有者的权利受到极大的限制。集体不拥有土地的收益权、抵押权。集体必须把耕地发包给农户，而集体的权利只是对农户使用土地进行监督。集体的义务也在于保障农户的土地承包权利，甚至还要为农民提供服务，要保障政府土地规划的落实。仅仅从法律条文的字面上看，“集体”这个“主体”的权利和义务是不对称的。它的义务多于它的权利。“发包权”之外，“集体”的权利实际上是虚拟的；而从义务上看，它在代理国家行使职能。“依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务”这一法律条款是模糊不清的，在集体和农户之间这是一种商业关系。集体和农户对土地所有权发生分割，但各种法律却没有明确地、合理地界定它们之间的权利边界。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害。二是所有权人格化在乡村干部与农民之间的冲突。“集体所有权”是抽象的或者是虚拟的，这是不争的实事。但作为实际的集体所有权的人格化代表，村集体的代理者（干部）来行使与所有权有关的各种具体权力，这也是不争的事实。在2004年上半年清理整顿开发区工作中，全国清理了70%的开发区，发[19]现土地违法行为4.69万件。据国土资源部统计，1999年至2002年，全国立案查处土地违法案件达54.9万件，涉及土地面积12.2万公顷，即达12.2亿平方米。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人。国土资源部先后对23起土地违法案件进[20]行了曝光。大多数土地违法违规的主体是地方政府，针对这一现象，国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅从2006年10月到2007年初，就有大约1500名官员因为土地违法违规被处分，包[21]括了两名地厅级官员和100多名县处级官员。三是农户的土地财产权与现实之间的冲突。其一，农民没有退出集体经济的权利。《土地承包法》规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承[22]包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，[23]发包方可以收回承包的耕地和草地。”法律还规定：“承包方在承[24]包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”按这个规定，农户的土地使用权仅仅限于农村，一旦农民离开农村，土地使用权立刻消失。其二，农民没有完整的自主经营权。《基本农田保护条例》：禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合[25]同，收回发包的基本农田。这个规定显然是不合适的。农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动，农民在一个季节里是耕作还是休耕，取决于他对投入和产出的计算。其三，“少数服从多数”原则侵害部分农民权利。土地承包法规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以[26]上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”这意味着三分之一农民不同意承包方案时，承包方只能被迫接受。土地管理法也一样：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡[27]（镇）人民政府批准。”这一条款同样有上述问题。

5.5　现行农地制度下的“和谐之遥”

一方面助动经济基础分割。中国的经济结构不仅具有发展中国家二元经济结构的特征，而且具有特殊性，其总体特征表现为两方面：其一，“双层刚性二元经济结构”。总体上是城市与乡村的二元经济结构，而每一元中又分为两层：从城市来看是现代工业与传统工业并存，从农村来看是传统农业与以乡镇企业为代表的现代农业的并存，而且不同层次之间关联程度差，表现出刚性特征。其二，中国的二元经济是转型二元经济。中国现存的二元经济不同于发展经济学主流思想所说的二元经济，而是一种转型二元经济，是发展经济学家所描述的常规二元经济在中国经济转型背景下的一个新的表现，是在经济转型过程中，原有的二元经济结构与制度的变迁结合在一起形成的一个特殊的二元经济。在这个过程中，农村土地制度作为我国二元土地制度的重要一个部分，从很大意义上助动了我国经济的二元结构，是经济二元结构“刚性”的具体表现之一。一是现行农地制度破坏了二元经济结构的转化机制。中国的二元经济结构是由多重原因而造成的。因此，在促进二元经济结构的转化过程中，要依据特殊转型二元经济的特征，建立多重转化机制，如：结构转化机制，从产业结构入手，加大农业投资，调整农业结构，增大对农业中农、林、牧业的投资，加强基础设施建设，并且根据不同的地区优势，选择优势产业，促进城乡合理分工等等。又如：非农化机制，通过农村非农产业的发展，加快传统部门向现代部门的转化，促进二元经济结构向现代经济结构转化。工业化和城镇化，缩小城乡之间的差距，推动我国二元经济向一元经济快速转换。再如：制度创新机制，推进经济体制、社会保障制度和户籍制度的改革，提高人力资本积累水平等等。而现行农村土地制度是上述二元经济结构转化机制发挥作用的重要障碍，其牵涉面和影响力之深，足以渗透到上述各种机制之中。二是现行农地制度限制了工业化的进程。工业化需要包括土地在内的各类资源和要素的自由流动和市场配置。在城乡统一的大市场中，城市和农村市场是全国统一大市场的两个板块，城市家庭居民户和农村居民户是市场经济主体的两个组成部分，要协调城乡关系，首先要协调城乡两大市场和两大经济主体的关系，而协调这些关系需要发挥市场机制的作用，加强城乡之间的商品交换关系，建立和健全城乡统一、规范、竞争有序的大市场。由于农村土地的性质和制度特征，土地资源不能按照市场需要最有效地进行配置，阻碍了要素资源统一市场的建立；同时，农村人口由于农村土地的社会保障功能而不愿离开土地，不但延缓两大经济主体互动的城市化进程，而且一定程度上加剧了土地要素市场的隔离状态，加剧城乡分割和城乡市场体系的不对称问题。三是现行农地制度阻碍了城市化的步伐。在城市化过程中要推动城市化与城镇化的结合。城市化是指人口向城市的集中过程，城镇化是农村人口向县城范围内的城镇集中和农业人口就地转移为非农业人口的过程。但不管怎样，农村人口是要离乡离土的。发展经济学界刘易斯、拉尼斯、乔根森等人的模型提出二元经济结构转化的基本思路都是假定城市对劳动力的吸纳具有无限性，随着城市工业部门的扩张，劳动力会由农村转移到城市中。但是中国城市对劳动力的吸纳不具有无限性，同时人口基数大，更重要的是现有的农村土地制度对农村人口有着较大的“吸附”作用，加快农村剩余劳动力的转移必须要从束缚农村劳动力的农村土地制度入手。

另一方面助动上层建筑失调。在中国经济结构转型中一方面是要实现经济体制由计划经济向市场经济的转变，在城市建立现代企业制度、在农村实行家庭联产承包责任制和发展乡镇企业都是这一制度变迁的表现；另一方面，中国的经济转型还要加快实现由二元经济结构向现代经济结构的转变。制度的变迁与经济的转型统一为一个完整的[28]过程，表现出了转型增长的格局，形成了“双重演进”。这种双重演进的特征延长了改革的实践过程，增加了制度变迁的成本。而这种“双重演进”是因为城乡二元经济结构形成的。城乡二元经济结构造成了城乡市场的分割，阻碍了地区及全国统一大市场的形成和市场经济体制的完善，形成了经济发展在空间布局上的巨大差异，从而使交易费用增加，阻碍了社会分工的发展和专业化组织的成长，加大了制度变迁的成本，延缓了制度变迁的过程。而农村土地制度是城乡二元经济结构的重要组成部分，更是城乡二元经济结构产生的重要原因之一。由于农村土地制度而产生的交易费用及制度变迁根植于我国特定的经济体制。我国当前经济体系的一个主题是：经济体制正由传统的、中央高度集权的计划经济体制向强调市场竞争和分散决策的市场经济体制转轨，在此过程中，旧的经济体制逐渐被打破，而新的经济体制正在形成。在这个过程中，农村土地制度扮演了一个双重角色。其一，现行农村土地制度带着改革开放后的成功与辉煌，惯性地发展着，得到各方各界的支持和赞誉，已经成为我国上层建筑中的重要组成部分，现有的主流改革思路是对其丰富、提高和完善，在其框架下进行对城乡二元经济结构的破解。其二，现行农村土地制度本身具有诸多与市场经济相冲突的特质，同时，现行农村土地制度本身就是破解城乡二元经济结构的最大障碍之一。在现行农地制度框架下，不可能彻底解决农村土地与市场经济和城乡二元经济结构之间的矛盾。由此，必然造成经济基础与上层建筑之间的不协调，其表现是多方面的，由于农村土地的均分和不规模特性而造成的城乡收入差距扩大，由农村土地产权权能的不完全所产生的“小产权房”尴尬现象等等。这些表面看来是简单的经济现象，其实质反映出制度下的经济异化发展以及现实经济事物与现有制度、法规的冲突，其根本是上层建筑没有适应经济基础发展的需要。

本章主要参考文献

[1]《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中央1号文件）。

[2]本部分内容参阅了党国英的研究成果，详见：党国英.土地制度对农民的剥夺[J].中国改革，2005，（7）：31—35.

[3]据李强2002年的调查，在本县境内打工的占全部打工的26%（李强，2002）。据农业部软科学办公室组织的调查，在大中小城市打工的劳动力占总打工劳动力的74%（2001）。

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[6]本部分内容参阅了党国英的研究成果，详见：党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2005，（4）：8—18.

[7]黄征学.土地征用存在的问题及其对策思路[J].中国发展观察，2006，（5）：12—15.

[8]见《中华人民共和国土地管理法》第二章第十条（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订。根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）.

[9]宋振湖，黄征学.农村土地产权制度分析[J].中国发展观察，2005，（3）：17—19.

[10]刘旭，陈柏福.农村土地产权制度与土地综合生产能力的经济学分析[J].长沙大学学报，2005，（3）：20—22.

[11]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2005，（4）：8—18.

[12]罗剑朝.构建新型农地金融制度[J].中国农业信用合作，2007，（9）：24—25.

[13]罗夫永.城市化进程中农地征用的三个问题[J].中国青年政治学院学报，2006，（1）：86—90.

[14]见《中华人民共和国宪法》第十条（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行。根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）.

[15]见《中华人民共和国土地管理法》第二章第十条（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订。根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）.

[16]《马克思恩格斯全集》（第26卷第3册）[M].北京：人民出版社，1974：416.

[17]见《中华人民共和国土地管理法》第五章第四十三条（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订。根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）.

[18]罗夫永.农村土地产权制度的缺陷及其创新[J].财经科学，2006，（8）：104—109.

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