城市管理基础教程(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：唐凤岗,李久燕

出版社：河北科学技术出版社

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城市管理基础教程试读：

前言

城市管理是城市政府的重要职能，是城市政府为保证城市各项功能高效运转和建设活动有序进行而采取的必要的调控行为。在21世纪的今天，随着经济社会的飞速发展，城市管理工作发生了重大变革。城市管理既面临着由经济实力增强和城市建设快速发展带来的新机遇，也面临着经济利益多元化和体制、机制转换所带来的新挑战。如何做好新形势下的城市管理工作，提高城市管理水平，建立与社会主义市场经济要求相适应的现代化城市管理体制和运行机制，是城市政府当前一项十分重要而迫切的现实任务。

现代化的城市管理，就是以城市基础设施为重点对象，以发挥城市综合效益为目的的综合性管理。它包括了设计阶段的规划管理、实施阶段的建设管理、运行阶段的功能管理三项重要内容。搞好城市管理，规划是依据，建设是基础，管理是龙头，素质是关键。一个现代化的城市，不但要规划好、建设好，更重要的是管理好。“三分建七分管”，城市管理体现了城市现代化的水平，是两个文明建设的有效载体。今天，各级政府都把城市管理提到了重要议事日程。为搞好城市管理，各级领导同志和城市规划建设管理部门的干部，都在学习和钻研现代城市管理的理论，认真进行城市管理的实践，因此，他们也亟须了解和掌握系统的城市管理的基础知识。

目前，全国系统介绍城市规划建设管理基础知识的著作较少。为培训建设系统管理干部和专业人员，我们结合我国城市发展实际，吸收国内外城市规划建设管理研究成果编写了本书。本书注重总结国内外的城市规划建设管理经验，着重从城市管理基础理论、城市的法治管理、城市的规划管理、城市的市政设施管理、城市的公用事业管理、城市环境与环境卫生管理、小城镇建设和管理、城建监察管理等方面，进行了简练的阐述，并注重将当前广大城市规划建设管理工作者在实践中总结的经验融入各个章节，力求将理论和实践有机结合，全面系统和简明扼要地阐述城市管理的基础知识，努力实现研究成果的前瞻性、指导性和可操作性。本书不仅是城市领导干部和城市规划建设管理工作者掌握城市管理知识以指导工作的业务读物，也是为新踏入城市管理领域的人们提供的一部基础培训教材，并可作为大专院校城市管理专业的辅助教材。

本书最后附录了部分城市管理重点指标和名词解释，并提供了有关城市规划、建设、管理的部分法律、法规和行政规章的目录（其内容可搜索互联网），供城市管理干部学习和工作时参考。

本书的编写，参阅了国内外有关城市管理的专业书籍，参阅了国家住房和城乡建设部及部分省、市有关城市规划、建设、管理的法律法规和行政规章，广泛吸收了各界人士有关城市管理的理论精髓。在此，谨向这些书籍资料的作者和编者表示衷心的谢意。

本书的编写从2003年开始，前后用了6年时间，经过8次大的修改。由于编著者水平有限，加之当代城市管理的理论和实践都在不断地发展，书中难免有纰漏之处，恳请读者批评指正。编著者2009年2月

第一篇　城市发展和城市化

第一章　对于城市的基本认识

城市是什么？为什么会产生城市？城市是如何形成的？城市的特征是什么？这些是我们认识城市管理首先要回答的问题。

第一节　城市的定义和特征

一、城市的定义

城市又称都市。城市的概念有多种解释。美国人口普查局把常住居民不少于5万人的地区称为一个“城市”。联合国为了进行国际性对比调查，建议所有国家的人口普查和官方统计，把集中居住人口达10万人以上的地方称为城市。《简明不列颠百科全书》第二卷中对城市的定义为“一个相对永久性的、高度组织起来的人口集中的地方，比城镇和村庄规模大，也更重要”。《中外城市知识辞典》把城市界定为“区别于乡村的一种相对永久性的大型聚落，是以非农业活动为主体，人口、经济、政治、文化高度集中的社会物质系统”。

鉴于城市的定义很不统一，法国城市地理学家潘什梅尔总结说：“城市现象是一个很难下定义的现实：城市既是一个景观，一片经济空间，一种人口密度；也是一个生活中心和劳动中心；更具体点说，也可能是一种气氛，一种特征或者一个灵魂。”潘什梅尔所归纳的城市概念虽然松散，但却蕴涵丰富，解析透彻。他从城市社会学的角度将城市看成社会活动的载体和政治、经济、文化、思想的一种聚集。

与城市社会学意义上的城市所不同的是行政建制意义上的城市，这也是我们讲城市管理所依据的城市定义。在国家建设部综合财务司《城市建设统计指标解释》（中国建筑工业出版社出版）中，是这样介绍城市的：“城市（城镇）指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，即以非农业和非农业人口聚集为主要特征的居民点。”

二、城市的特征

1.聚集性是城市最根本的特征

城市往往是一个地域的政治、经济、文化、军事、教育和服务的中心。城市不但聚集了大量的人口，而且聚集了生产和流通，聚集了科学、文化和社会活动等多种功能。这种聚集功能伴随城市产生和发展的始终。

2.文化多元化是城市文化最主要的特征

城市既是文化的发祥地，又是文化的传播中心和载体。城市多渠道地吸收整合来自各个地域、城市和民族的优秀文化，形成以地域文化为特色的多元化的城市文化形态。

3.人口密度大和分工细是城市的典型特征

城市人口数量多、密度大；城市居民大多从事非农产业，具有专业技能。城市中的生产分工较细、工序较多，生产技术比较先进；城市具备市场功能或局部的调解功能；城市消费方式多样化，商业竞争激烈。

4.社会性是城市活动的本质特征

人类社会的行政管理职能主要在城市进行，城市是开展社会活动的中心；人们的生产和交换活动大部分在城市进行。城市居民的社会交往经常承担着一定的社会角色；城市开展社会活动的基础主要是法律和法规。

第二节　城市的职能和类型

一、城市的职能

城市出现于特定的地域，履行着不同的职能。一是交通城市，这类城市的交通十分发达，往往在江、河、湖、海交汇和铁路、公路等交会处出现，是一个国家或一个地区的交通枢纽，地理位置十分重要。被称为“欧洲门户”的世界最大港口城市鹿特丹，地处北海航运和西欧内陆出海的要冲，并有莱茵河、运河、高速公路、铁路、石油管线通往广阔的欧洲腹地，有400多条航线通往世界各地，为全球最大的货物储存、运转和分配中心。我国的山城重庆，位于长江和嘉陵江的汇合处，自古就是西南地区的水运交通枢纽和商品集散地，现在发展成为中国西南地区人口最多、经济最发达的中心城市和中央直辖市。被称为“火车拉来的城市”的河北省石家庄市，19世纪末还是一个面积仅为0.5平方千米、600多人口的小村庄。1906年和1907年，随着京汉铁路和石太铁路的通车，逐步发展成为重要交通枢纽和山西、河北的物资集散中心。今天已成为总面积455.8平方千米、人口231.3万的河北省政治、经济、文化中心和中国北方重要中心城市之一。二是战略要地，如前苏联的列宁格勒、斯大林格勒都是第二次世界大战时苏德争夺的战略要地。中国的徐州自古以来就是兵家必争之地，锦州、沈阳、山海关均为解放战争时期的战略要地。三是资源富庶的城市，如河北省的唐山是由于煤炭资源、黑色金属和建筑材料资源的丰富，而于近代出现的资源型城市；四川的成都也是由于生产和生活资源富庶而成为秦代以来重要的西南地区中心城市。

二、城市的类型

由于划分城市类型的标准不同和城市功能的复杂性的影响，城市的外延往往是相互交叉的。

一是以城市的地理位置为标准，将城市划分为：沿海城市、内陆城市和边陲城市等类型。如我国的主要沿海城市有上海、天津、广州、深圳、厦门、大连、青岛等；主要内陆城市有重庆、兰州、西宁、西安、太原、成都等；主要边陲城市有满洲里、丹东、防城港、黑河、喀什、延吉等。

二是以城市的影响力为标准，将城市划分为：国际性城市、全国性城市和地区性城市。如我国的香港为国际性城市；北京、上海、天津、重庆等为全国性中心城市；沈阳、广州、武汉、南京、西安、哈尔滨等为大区域中心城市。

三是以城市的主要社会功能为标准，将城市划分为：工业城市、商业城市、工商业城市、文化城市、港口城市、军事城市、宗教城市以及综合性多功能城市等类型。如沈阳、唐山、武汉、包头等为我国的重工业城市；上海、天津、广州、东莞、济南等为中国商业城市；北京、南京、西安、济南、长沙等为中国的文化城市；大连、青岛、秦皇岛等为中国的港口城市。

四是以城市的人口规模为标准，将城市划分为：特大城市、大城市和中小城市。国家建设部综合财务司的《城市建设统计指标解释》规定：“市”又称建制市或设市城市，是指经国家批准设市建制的行政地域。按行政级别分为直辖市、地级市和县级市；按规模分为大城市、中等城市和小城市。大城市指市区非农业人口50万以上的城市。统计上又规定非农业人口在100万～200万的为特大城市，在200万以上的为超大城市。

中等城市指市区非农业人口20万以上、不满50万的城市。

小城市指市区非农业人口不满20万的城市。

镇指经国家批准设镇建制的行政区域，即镇域。包括县人民政府所在地的建制镇（即县城）和县以下的建制镇（即县辖建制镇）。

第二章　世界城市和城市化进程

第一节　城市的发展和城市化的内容

一、城市的演变及其作用

最早的代表城市的象形文字是一个被圈包围起来的十字“□”，圈代表围墙或壕沟，十字代表道路，“□”将人们、商品和思想整合在一起。

在中国古代，“城”和“市”是两个不同的概念。“城”指四面围以高墙，“城，郭也，都邑之地，筑此以资保障也”。《吕氏春秋》中谈到城郭的功能说：“筑城以卫君，造郭以卫民”。“市”指市场交易之地。“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”（《易经·系辞下》）。由此可知，我国最早的“城”与“市”并非是一个统一的聚合体，只是以后的社会分工促进了社会经济发展，“城”里人口逐渐增多，“市”开始在“城”内或“城”郊出现，“城”与“市”逐渐聚于一体，从而成为“城市”了。

城市是存在于文明社会中的一种普遍现象。

城市作为物质财富的主要载体，其作用随着时代的发展日益突出。古代的城市，为剩余农副产品的集散地；近代的城市，逐渐成为人们物质财富的集散中心和第二、第三产业的集聚地。当代城市，更是资本、人口、资源、信息的集聚中心，多种物质设施聚集和相互作用，推动了城市物质财富呈几何基数快速增长。物质的高度聚集推动了城市的高速发展，使大批人口向城市集聚，城市成为了一个国家、一个地区的政治、经济、文化、交通中心。城市化步伐不断加速，2007年，发达国家的城市化率达到了70%以上，世界上在城市生活的人口已经超过全球总人口的50%；我国的城市化水平也已达到了43.9%。

二、城市化的概念

城市化又称都市化、城镇化。它是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。这种转化使城市文化和生活方式不断扩散，使传统价值观念与生活方式向现代价值观念和生活方式过渡。经济产业结构和地域结构的转换为人口的城市化提供了前提和基础。

衡量城市化程度的标准是城市化水平。城市化水平是指一定区域内城市人口与总人口的比率。计算公式为：

城市化水平=区域内城市人口÷区域内总人口×100%

第二节　城市化的发展历史

城市化是一个过程。城市化的历史大致可分为三个阶段，即农业时代城市化、工业时代城市化和信息时代的城市化。

一、农业时代的城市化

在农业时代，城市的兴起取决于四个方面的条件：

1.城市兴起是农业生产力提高和社会分工发展的产物

人类进入新石器时代，生产力出现巨大的飞跃，从此农业和畜牧业开始分离，人类历史上出现了第一次社会大分工。生产力的高度发展，使生产的粮食和其他食物有了剩余。这些剩余农产品为非农业的生产活动创造了条件，使得一部分人能从事其他非农业劳动，这就为城市的产生奠定了必要的基础。

2.商品生产和商品交换是推动和促进城市发展的重要原因

第一次社会大分工以后，社会生产力继续发展，农业和手工业开始分离，人类历史上出现了第二次社会大分工。此后，手工业者开始成为专门的商品生产者，同时剩余的农产品也成为商品。由此就出现了农产品和手工业产品等剩余产品之间的交换。随着商品交换的发展，出现了专事商品交换的商人。商人的出现进一步促进了交换的发展和交换场所的建设，同时又进一步促进了社会成员的职业分化。城市的兴起有赖于商品生产和商品交换的发展。

3.血缘以外的社会组织的形成加速了城市的兴起

农业生产力的提高使农产品有了剩余，促进了农业文明的发展，部落战争中的俘虏不再像过去那样被处死，于是氏族内部就有了来自不同血缘关系的人。贸易和集市的发展，推动地缘关系取代了血缘关系，社会成员之间的关系日益复杂化，氏族公社制度瓦解，专门承担税收、防务和管理等各种专业职能的社会组织开始出现，这些社会组织对城市的兴起提供了秩序和保障。

4.一定的自然地理条件是城市兴起的重要因素

由于早期人类驾驭自然的能力较低，人类的活动局限于那些适合商品生产的自然条件较好、交通便利和易于商品交换的地区。这就是古代城市大都出现于资源丰富的平原地区、河川渡口、优良港湾和交通要道附近的原因。

世界性的农业革命发生于公元前7000年前后，首先从远东地区开始，逐渐扩大到非洲、欧洲和亚洲。5000年前，灌溉农业生产开始出现了社会剩余，粮食贸易刺激了人口的聚集，公元前3500年前后便产生了第一批城市。尼罗河流域的古代城市出现于约公元前3100年，印度河流域的古代城市出现于约公元前2500年，黄河流域的古代城市出现于公元前1500年左右。这些早期的城市承担着多种社会功能和经济功能。早期城市的规模小，多数城市的人口不足1000人，最大的城市也不过10000人。但是它们所培植起来的工业与商业的密切联系和对技术的重视，为后来城市化的大发展奠定了基础。

二、工业时代的城市化

在工业革命以前，人类主流社会的活动主要以农业为主时，就称为农业时代；18世纪末工业革命后，人类进入工业时代。早在公元前3500年前后就开始的城市化进程，在此后的四五千年的人类发展史上，城市发展速度和数量增长都一直非常缓慢，这种状况直到18世纪末叶英国工业革命开始后才发生了根本性的改变。工业革命使得城市化的浪潮几乎席卷了世界的各个角落，城市化以爆炸性的速度在世界展开。2000多年前，世界人口中只有3%的人生活在城市；到了公元1900年上升到14%；到1975年，上升到41%；预计到2025年，世界将有60%的人生活在城市。

工业革命不仅创造了与封建制度不相适应的生产力，导致了资本主义制度的产生，而且还为城市的发展创造了条件。资本主义制度的产生又推动和加速了城市化的进程。在工业时代的资本主义国家，产业后备军的存在迫使产业工人接受资本家的苛刻条件。由于人口的自由流动，使本国农民和外国移民大量涌入城市，拥有大量移民成为工业时代城市的基本特征之一。为了提高劳动生产率，资产阶级非常重视技术装备的革新和生产工艺及管理的改进。于是，资本主义的城市就成为科技进步和精细分工的摇篮，成为信息、金融和商品高效率流通的媒介，这些都促进了城市的发展，加速了城市化的进程。

在工业时代的社会主义国家中，以前苏联和我国的城市化进程最为显著。一般认为，如果某国的城市人口占到全国总人口的10%，那么该国就开始了城市化进程；这种持续的城市人口达到60%以上，就标志着这个国家从传统的农业社会向现代的城市社会的转变。上世纪二三十年代，前苏联加速建设社会主义工业化，城市也随之迅速增加。1926～1939年，前苏联共增加新城市482个，城市型集镇352个，全国1/3的国民成为城市居民。第二次世界大战虽然延缓了前苏联的城市化速度，但“二战”结束后，他们却以每年建立25座新城市的速度，加快了城市的重建和新建。1979年，前苏联共计有2000个城市和4000个城市型集镇，城市居民占到了全国总人口的62%。我国改革开放大大解放了社会生产力，城市化进程迅速加快。从1978～1996年的18年间，县级市成倍增长，由改革开放前的93个增加到445个，新增城市总量为473个，其中393个为人口在20万人以下的小城市，80个为20万人以上的中等城市。到2003年，全国城市数量达到666个。

三、信息时代的城市化

20世纪80年代，随着互联网等当代信息技术的发展，人类进入了信息时代。以互联网技术为代表的信息技术革命正在拉开信息时代的序幕。信息时代的起始时间说法不一。社会学家詹姆斯·贝尼格认为：20世纪“到了30年代末，从工业社会到信息社会的基本转变已经在实质上完成了”。因为在1930年，即在电子计算机开发出来之前十多年，信息部门已经雇佣了全美所有民用工人总数的四分之一。信息时代的起始时间界定尽管还有多种看法，但这并不妨碍我们对信息时代的认识。尽管信息时代的城市化尚处于一种正在进行的状态，但其影响力是巨大的。20世纪以来的现代城市是城市发展史中最重要的发展阶段。在这个信息化的时代，城市发展反映出四个方面的重要特征：

1.世界城市化呈加速度发展

第二次世界大战以后，经济的迅速恢复发展和人口自然增长率的大幅度提高，大大推动了世界的城市化进程。城市的地域范围和对外联系的社会领域日益扩大，其辐射带动功能日益增强。特大城市、城市群、城市带持续不断增多。世界百万人口以上的大城市在1950年后的20年中，由71个增加到157个，1980年达到234个，并出现了一批以集聚城市化为主的超级城市（人口在400万人以上）、巨型城市（人口在800万人以上）以及人口1000万以上的纽约、东京、伦敦、上海等特大城市。人口与产业在空间上不断向大城市集聚的同时，又面向大城市的郊区扩散，这又形成了众多的相互毗连的大都市区，进而组合成了连绵数个大都市的城市群和城市带。如美国的大洛杉矶区由80多个城镇组成，是世界上最大的城镇组合体。

中国改革开放以来，发展最快的是城市，社会结构变化最大的是农村人口向城市的转移。城市发展的一大趋势就是城市规模的不断扩大和城市群的兴起。目前中国已初步形成的城市群除珠三角、长三角、京津唐三大城市群外，还有武汉、南京、兰州、南宁、长（长沙）株（株洲）潭（湘潭）、合肥、芜湖等城市群和昌（南昌）九（九江）城市带等。其中珠三角、长三角、京津唐三大城市群的经济总量就占了全国经济总量的38%。

2.城市功能向多样化发展

随着信息时代的到来，城市作为教育、研究与发展中心的功能、地位和作用日趋重要。现代城市已从单一功能的工商业城市迅速朝多功能的城市发展，城市的职能日趋复杂多样，城市与世界经济整合的程度及其在新的国际劳动地域分工中的地位，决定了城市的功能与结构的重组，世界出现了国际化大城市和区域性大城市。世界各大城市在竞争中逐步形成了各自的功能特色，主要包括：①经济型城市。如美国大纽约市，作为一座移民城市，人口来自120多个国家，230个民族。总人口1800多万中，国外出生的人口占36%，因其经济影响力巨大而被称为“世界经济之都”；作为联合国总部及其他众多国际机构的所在地，纽约也被称为“世界的首都”。还有中国的香港，以其国际金融和商贸的发达而成为世界金融商贸中心。②政治型城市。如瑞士的日内瓦和美国的华盛顿等。在只有16万人口的日内瓦，外国人就占了1/3。虽然城市不大，但是却因有240多个国际机构驻在此地，而成为世界政治型的重要城市。每年在这里召开的国际性会议多达7000多个，一些重大的国际问题均在这里讨论并作出决议。③文化型城市。如奥地利首都维也纳和法国首都巴黎等。维也纳是许多著名音乐作品的创作地、表演地和成名地，这里有世界上最豪华的国家歌剧院，有世界一流的交响乐团。早在18世纪已成为欧洲古典音乐的中心，当今被称为世界的“音乐之都”。巴黎以美术、音乐、服装、文学而著称于世，被誉为“世界文化之都”。④宗教性城市。如梵蒂冈，国土仅0.44平方千米，人口仅1000人，为世界上最小的“袖珍国家”。但作为世界天主教中心，梵蒂冈早在公元774年就成了教皇国。著名的宗教型城市麦加，是伊斯兰教的圣地，每年都有数以百万计的信徒从世界各地赶来，参加这里的朝圣活动。⑤游乐型城市。如美国的夏威夷、拉斯维加斯和中国的澳门等。夏威夷是世界最适宜旅游的地区之一，澳门和拉斯维加斯都以博彩业闻名世界。

3.城市信息化使其空间组织产生重大变化

最近30年来，城市中心人口的迅速集聚，城市用地紧张和环境污染生态恶化的弊端日益严重。现代化交通的发展推动了城市人口和企业逐渐向城市周边扩散和向中小城镇迁移，造成市中心人口减少和郊区城市化进程加快，在中心城市周围出现了众多的卫星城镇。信息时代的到来，从根本上颠覆了“城市”和“城市化”的概念。信息时代的来临改变了传统意义上的“空间”概念。信息时代的城市不必像传统城市那样需要大量的居民聚居一处；信息时代的城市化并不意味着人口在空间上的迁移。在现阶段，虽然地理意义上的城市仍将存在，信息时代的城市化将以传统的地理城市为中心，但虚拟意义上的城市会逐渐发展，城市化主要是职能型的，而非景观型的。随着信息技术的发展，城乡居民的生活环境、经济活动和思想领域，都将日渐突破城市、乡村乃至国家等一切人为的或天然的地理边界，人们不必聚集到一起才可以进行交流与合作，城市的发展将越来越呈现出一种零星分散的状态。此外，信息时代的城市化在减少城市环境污染、解决城市住房拥挤和交通阻塞方面展示出了广阔的前景。

4.城市环境不断优化

今天的城市，随着人们物质文化生活水平的提高，正在成为人们生活、居住、游憩的乐园。园林城市、生态城市、休闲娱乐城市已成为世界各国城市发展的趋势。20世纪60年代末期以来，许多发达国家在国土规划上开始重视城市群区域的良性持续发展。我国高度重视城市环境的优化。2004年，中共十六届三中全会提出树立和落实科学发展观的要求，强调贯彻落实科学发展观，统筹城乡协调发展，统筹区域协调发展，统筹人与自然和谐发展，坚持可持续发展。国家在全国各城市普遍开展了城市环境综合整治工作；在城市环境优化上与国际接轨，组织了国家人居环境奖和全国人居环境范例奖的评选工作；开展了国家园林城市和国家生态园林城市创建活动；开展了创建国家环保模范城和节水型城市活动。采取政策措施控制大城市人口的过度膨胀，促进人口的合理流动和全国经济的均衡发展。积极培育新的区域增长极以带动落后地区的发展，并为克服环境污染重新调整工业布局。这些措施使全国的城市环境状况明显好转。

第三章　我国城市发展态势

第一节　世界经济一体化对我国城市发展的影响

一、世界经济一体化推动城市间跨区域发展

当今世界，经济一体化的进程加速，各国综合国力竞争日趋激烈。经济一体化趋势的重要特征之一就是城市化。今天，城市化水平已经成为衡量一个地区融入世界经济一体化进而提升其经济社会综合实力和文明程度的重要标志。经济一体化使城市发展突破了延续1000多年的等级体系框架，世界正在形成各部分有机联系的城市网络体系。而单座城市作为世界城市网络体系的一部分，打破了传统理论上的领土连续性，冲破了国家经济的边界；新科技革命的深化推动了网络新经济时代的崛起。网络信息技术的发展，能够将生产过程的各个阶段分散到世界范围的各个地域，生产过程的整体性不仅没有削弱而且更加强化了。社会资本在网络的协同下推动社会经济发展的作用更加突出。城市间的合作打破了传统的壁垒，实现了跨区域发展。城市建构在了功能节点（中心城市）以及节点间的轴（物流、人流、资金流、技术流、信息流）之上。

二、世界经济一体化为我国城市化提供了新的发展机遇

世界经济和区域经济一体化对我国城市化进程产生巨大的影响。2007年年底，我国城市化水平已达到43.9%。根据美国地理学家诺瑟姆的“S”型城市发展轨迹理论，城市化发展速度在30%～70%之间时，即进入加速发展状态，发展速度达到50%时加速度达到最高点。按这种理论预测，我国的城市化水平在2010年后，会以每年至少1个百分点的递增速度上升，至2020年达到60%左右。随着市场经济体系的确立和不断完善，我国呈现出城市化加速度发展的显著特征。世界经济一体化发展为我国城市化提供了新的机遇，使我们能够利用加入世界贸易组织的优势，以新型工业化体系为战略支点，迅速抢占若干技术制高点，带动新兴产业的发展；使我们能够通过加速工业化带动城市化，通过城市化加快构造新的城市网络体系，将各级各类城市融合到新的城市网络体系之中。

21世纪的头20年是中国的重要战略机遇期。我国必须紧紧抓住当前这个重要战略机遇期，全面建设经济成果惠及全体人民的更高水平的小康社会。

综上所述，我国的城市化绝不能局限于一城一地，而应将城市发展战略方针放在世界经济一体化的大背景之下，着眼于全球化职能分工，参与世界各国的信息交流。在经济加速发展的基础上建立世界城市和创新型中心城市，使之成为我国连接世界经济的新节点。

第二节　我国城市空间结构加快重组

一、努力实现城市转型

当代中国的城市正进入一个总体转型的历史发展阶段。

世界经济和区域经济一体化推动城市空间结构的变化，这种变化使城市之间的合作步伐加快，各类生产要素的远距离高度整合变为现实。我国社会主义市场经济体制基本框架的建立，使市场对资源配置的基础性作用越来越突出，资源的优化配置范围不断扩大，这些都对城市空间结构的变化和城市转型产生重要的影响。我国要适应世界经济一体化的发展，必须实施城市的转型，即必须将城市从传统资源型转向资本型，从传统行政功能型转向经济功能型，从传统政府管制型转向市场服务型。

二、以城市空间结构重组推动区域经济一体化

城市空间的重组，成为推动城市进一步发展、提升城市竞争力的有效途径之一。我国目前的城镇布局、组织形态的变化，将导致以市场为纽带、以经济为联系的生产力重新布局，导致新的城市联盟的出现，各个城市都将在城市联盟中重新定位、重组和整合。城市间的联系，将由分散状态向聚集状态发展；自然条件差和经济落后地区的生产力布局向邻近的自然条件优越、经济发达地区和大城市聚集，从而导致高密度、关联密切的城市群、城市圈、城市带的出现。城市群、城市圈、城市带是城市集团式发展战略在不同层级上的空间表现形式，实质上就是走向区域经济一体化，谋求建立核心城市及其周边城市区域经济协调和共同发展的城市空间结构形式。

现在，我国继长三角、珠三角城市合作和区域经济一体化日渐成熟之后，北京、天津和河北省诸城市合作和生产要素整合的“京三角”经济区正在加速形成。2007年以来，河北省唐山市相继同北京、天津、秦皇岛、承德、廊坊等城市签署了经济合作协议，京津唐经济一体化已现雏形。经济一体化必然促进城市圈、城市群、城市带的加速整合。紧邻京津的河北省廊坊市从2008年开始，三年投资940多亿元，加快城市基础设施及城镇群建设，打造三大城镇群对接京津。一个以市场为纽带、以经济为联系的生产力重新布局，必然推动我国现有城镇体系的重组，必然导致新的城市联盟的出现，并促使城市联盟中每一个城市的功能重新定位和整合。这种城镇体系的空间布局和组织形态的深刻变化，将大大加快我国的城市化进程。

三、城市群、城市圈、城市带构成我国经济区划的基本格局

城市化不等于大城市化。城市化既不是一个城市的城市化，也不是同一种类型和级次的城市化。推进城市化进程，应依照经济规模和城市内在发展规律，因地制宜、合理定位，找到符合自身实际的实现城市化的最佳途径。我国城市化进程可划分为三个级次：

城市化的第一个级次，是构筑以核心城市为龙头，区域内各中心城市一体化整合，形成直接承接国际化、全球化影响的大城市群。

城市化的第二个级次，是在城市群的基础上，在其内形成由若干中心城市为辐射源的城市圈，它们作为支撑整个城市群的支柱，既能分散城市群内部的压力，又能减轻由于城市过快发展产生的问题。城市圈是构成城市群不可或缺的组成部分。

城市化的第三个级次，就是由众多中小城市构成的城市带。城市带的主体是中小城市。城市带以特色化的产业中心镇为支撑，形成特色化的城市风格。

我国发展城市群、城市圈和城市带，其目的是解决目前存在的大城市不大、中城市不强和小城市不专的问题。我们只有推进城市一体化战略，使大城市与全球化实现完整对接，大城市才会真正大起来；只有推动城市群内部各相关城市的深度整合，使城市圈内大中型城市在产业集聚、资源配置上优势互补，中等城市才会强起来；只有城市圈内中小城市实现专业化分工、特色化发展和错位经营，小城市才会专起来。我国城市化的发展目标，就是要实现城市群、城市圈、城市带的三位一体，大、中、小城市协调发展。

目前，我国城市化进程中的一个最明显的特征，就是超越行政区划的诸多城市，以某个领先城市为核心，形成具有一定特色的高密度、关联紧密的城市群体。这种城市群体的实质是走向区域一体化，谋求城市群和区域经济的共同协调发展。如当前我国正在实施的以北京、天津为双核心的京津冀城市群战略，就是通过经济一体化整合，使北京、天津等领先城市更好地实施城市的集约化经营，进一步完善城市功能及产业布局，获得更大的发展空间，进而为北京、天津建设国际化大都市创造必要的条件，为河北省各城市创造更大的发展机遇。

第四章　我国城市发展简况

第一节　新石器时代至清鸦片战争前的城市发展

一、新石器时代和原始公社时期的城市萌芽（距今6000年至公元前21世纪前）

早在距今6000多年前，在埃及、美索不达米亚、印度河流域和我国黄河流域以及中美洲等地，出现了第一批城市。作为一个有着5000多年悠久历史的文明古国，勤劳智慧的中国人民在历史上曾创造了众多值得称道的城市和城市文明。我国在新石器时代晚期，就已经有城堡出现。1979年考古发掘的湖南澧县城头山遗址，被考古学家认定为距今6000年前的中国最早的城市遗址。矿业专家张以诚等在实地考察研究后，认为该城很可能是世界最早的矿业城市或最早的矿业城市之一。

在原始公社后期（公元前21世纪以前），由于畜牧业与农业的分离，生产力获得较快发展，出现了剩余产品。在氏族之间出现了“日中为市”的交换产品的原始市场。

二、夏至春秋战国时期的城市规模数量逐步扩大（公元前21世纪至公元前221年）

到了夏朝（约公元前21世纪～公元前16世纪），中国进入奴隶社会，产生了国家。《世本说》：“鲧作城郭”，“禹都阳城”。城市的功能和建筑不断发展。

商朝（约公元前17世纪～公元前11世纪）随着经济的发展，城市功能更加完善。在河南郑州出土的商城?都，城周长7000米，城内有宫室遗址，城外有多处手工业作坊遗址，证明此时手工业已有所发展。

西周时期（约公元前11世纪～公元前771年）分封诸侯，建立七十一国，规定了建造城郭的规模和标准。

春秋时期（公元前770年～公元前476年）出现大小国家148个，各国筑城以自卫，城市的经济功能日益完善，城市的规划建设得到发展。

战国时代（公元前475年～公元前221年）手工业和商业日益发展，推动了城市的数量和规模的扩大，“战国七雄”的都城都是人口众多和工商业密集的大城市。《战国策》说，齐宣王时，“临淄之中七万户”。如按每户5口人计，城市人口当在30万以上。

三、秦至清鸦片战争前的封建社会城市持续发展（公元前221年至公元1840年）

秦朝（公元前221年～公元前206年）作为中国历史上第一个统一的中央集权的封建国家，在全国分设36郡，郡下置县，以首都咸阳为中心，修建驰道（国道）与各郡县相连。初步建立起城市体系。

西汉（公元前206年～公元25年）沿袭秦制。西汉后期，有郡、国103个，下辖1500多个县、邑、道、侯国。全国形成了长安、洛阳、临淄、成都、宛（今南阳）五大商业城市。都城长安，城内设有九市，居民区分为160个闾里，城周长25100米，是商、周以来规模最大的城市。

东汉、曹魏和西晋（公元25～317年）都在洛阳建都，洛阳遂成为世界著名的大城市。

隋唐（公元581～907年）时期，南北统一和大运河的开通，使衰落的社会经济得到振兴。隋先后建设了长安（西京）、洛阳（东京）两大都市。唐朝以长安作都城，以洛阳为东都，在隋的基础上进一步扩建，使两城尤其是长安城的规划和建设，在中国封建社会前半期达到了顶峰。长安城规模宏伟，规划整齐：东西长9721米，南北宽8651米；以方格网形道路划分了108个坊里做居住区；城内设东、西二市；中轴线上的朱雀大街宽达150米；城市人口近百万，是当时世界上最大的城市之一。除长安、洛阳工商业发达外，扬州为国内贸易中心，广州为对外贸易中心，开封、南昌、江陵、成都等都是重要的工商业城市。“五代”时期（公元907～960年），中国陷入战乱分裂的局面。长江下游一带由于战火较少，经济和城市获得发展。当时的杭州、金陵（今南京）、成都、江陵、广州、泉州、明州（今宁波）等，有的成为国内著名的大城市，有的成为重要的商贸城市。

北宋（公元960～1127年）初期，全国出现了和平统一的局面。农、工、商各业水平有了较大提高，城市建设也获得了新的发展。北宋都城东京汴梁（今开封）的城市人口最多时达到100多万。宋人张择端所作的《清明上河图》，形象地描绘了汴梁的商业街市的繁华。当时的商业都会还有兴元（今汉中）和成都；外贸城市以杭州居首，其次是广州、泉州、明州、密州（今山东诸城）等。

偏安一隅的南宋（公元1127～1279年）疆域不及北宋的三分之二，但财政收入与北宋全盛时期不相上下。都城临安（今杭州），商业、手工业兴盛发达。各行业商市达400多处，当铺（大质库）10多处，钱庄百余家，城市人口超过100万。城市规划建设具有相当高的水平。平江府城（今苏州）于1229年重建，城市规划为住宅、商店前临街后傍河，河道成为城市的主要交通运输线，构成了“人家尽枕河”“家家门外泊舟航”的水城特色。保存至今的南宋平江府图碑，为中国较早的一幅城市平面图，由此可见，当时的城市规划建设水平相当高。

元朝（公元1271～1368年）城市更加发达。1267年始建的元大都（今北京城），继承和发展了中国城市规划的传统模式和方法，是自唐长安以后建设的规模最大的都城。南方出现的大城市有杭州、南京、镇江、苏州、扬州、成都、广州、泉州、庆元（今宁波）；北方发展起来的城市除大都外，还有涿州、中定（今济南）、太原、平阳（今临汾）、京兆（今西安），运河沿岸出现了直沽（今天津）、临清、德州等。

明朝（公元1368～1644年）社会经济繁荣，人口大量向城市集中，工商业发展超过历代，并出现了资本主义的萌芽。当时除北京、南京外，全国新发展起来的工商业大城市还有苏州、松江、镇江、淮安、徐州、常州、扬州、仪征、杭州、嘉兴、湖州、福州、建宁、武昌、荆州、南昌、吉安、临江、清江、成都、重庆、泸州、桂林、开封、太原、平阳、蒲州、济南、济宁、临清、德州、天津等；对外贸易港口城市有广州、泉州、宁波等。

清朝（公元1644～1911年）定都北京，保存了明代北京城以故宫为中轴线的建筑格局，并在西郊建设了一批皇家园林，成为当时世界上少有的一座宏伟壮丽的大城市。清袭明制，康、雍、乾三代出现100多年的稳定时期，实现了中华民族疆域的大一统，当时全国有府、厅、州、县1700多个。农业、手工业和商品流通都有较大发展，城市繁荣。乾隆年代出现了专门经营汇兑、存款、放贷业务的机构——“票号”，即中国金融业的雏形。但由于清朝推行“强本抑末”和“闭关自守”政策，严重束缚了资本主义萌芽的生长。

综上所述，鸦片战争前的中国封建社会，城市建设虽然在历史上也有过辉煌的篇章，但由于朝代的更迭和战乱的兴起，许多城市都遭遇了多次的兴废，“兴为都邑，衰为废墟”，几乎成了中国封建社会城市发展的规律。尤其是延续了2000多年的封建制度，既制约了社会经济的进步，也抑制了城市的发展，以致到1840年鸦片战争时，中国城市的发展已远远落在西方资本主义国家的后面。

第二节　鸦片战争至新中国成立前半封建半殖民地社会的城市发展

一、鸦片战争后商埠城市的开辟和近代工业城市的诞生（公元1840至1911年）

1840～1864年期间，发生了帝国主义列强侵略中国的两次鸦片战争。法、俄、日、德、美、意等资本主义列强多次入侵中国，迫使清政府与他们签订了一系列丧权辱国的不平等条约。1842年8月，英国与清廷签订了第一个不平等条约——《南京条约》。《南京条约》规定，中国赔款2100万两白银，割让香港，实现“五口通商”。1849年，葡萄牙公开占领澳门。1860年的第二次鸦片战争，英法联军迫使清政府签订了《北京条约》，规定开放沿海和沿长江的共11个口岸，割让“九龙司地方一区”给英国。鸦片战争及其《南京条约》、《北京条约》等一系列不平等条约的签订，是中国遭受资本帝国主义奴役的起点。中国的社会性质开始由封建社会逐步转化为半封建半殖民地社会。

帝国主义列强以通商口岸和租界作为侵略中国的据点，辛亥革命前，已在中国开辟了40多个通商口岸或商埠，以时间先后排序计有：上海、广州、福州、厦门、宁波、伊犁、塔城、牛庄（后改营口）、登州（后改烟台）、潮州（后改汕头）、琼州、汉口、九江、南京、镇江、台湾（台南）、淡水、天津、喀什噶尔、沙市、重庆、苏州、杭州、青岛、威海卫、腾越、思茅、梧州、三水、旅大、湛江、凤凰城（凤城）、辽阳、新民屯（今新民）、通口子（今通江口）、法库门（今法库）、长春、吉林、哈尔滨、宁古塔（今宁安）、珲春、三姓（今依兰）、齐齐哈尔、海拉尔、瑷珲（今爱珲）、满洲里等。

帝国主义列强利用这些通商口岸和商埠，向中国倾销商品，开办工厂，摧毁了中国自然经济的基础，促进了商品经济的发展。清朝后期，在洋务派“自强新政”的口号下，清廷创办了一些官办的新式军事工业和“官督商办”的工矿企业，中国的民族资本主义应运而生。外国资本主义和中国民族资本主义企业绝大多数都建在沿海的城市中，使得沿海一带的城市得到了较快的发展。1877年，清政府在直隶的滦县乔屯（今河北唐山市区中心地带），以西方先进的采煤技术开矿，建立官督商办的“开平矿务局”，随之兴起的水泥、陶瓷、机械、铁路等工业，促成了中国近代工业的摇篮城市——唐山的诞生。

1900年8月，英、美、日、俄、法、德、意、奥等国的侵略军组成的八国联军攻入北京，清政府被迫与11国签订丧权辱国的《辛丑条约》，中国半殖民地程度进一步加深。

二、辛亥革命后的城市畸形发展（公元1911至1931年）

1911年的辛亥革命，推翻了封建统治，建立了民国体制，但“中华民国”的建立并没有使中国摆脱半封建半殖民地的枷锁。中国主要的工业资本操纵在帝国主义和官僚资产阶级手里，沿海城市成了一种畸形发展的半殖民地城市。在上海、天津、武汉、青岛等城市，帝国主义列强广设租界，使其成为中国领土上的国中之国。在1845～1914年的70年间，上海租界面积扩大到32.82平方千米，比当时的华界地区（共15.68平方千米）大一倍还多。当时的城市就是富人的天堂、穷人的地狱。1927年，上海市区人口已发展到267万人，其中有上百万的劳苦群众栖身于污浊破烂的棚户区，生活环境十分恶劣。

三、日寇侵华后的城市遭到严重破坏（公元1931至1945年）

1931年“九一八”事变，中国东北三省沦为日本帝国主义的殖民地。日本为使东北成为侵略整个中国和东亚地区的桥头堡，在东北建设了一批工业基地，使得一部分城市得到了发展。这些城市有着典型的殖民地特征，管理权完全控制在日本人手中，日本人的居住区有完善的现代化市政设施，而大多数中国人则居住在破烂潮湿的城市边缘，过着牛马不如的亡国奴生活。

1937年“七七”事变，日本帝国主义发动了对中国的全面侵略战争，大半个中国沦陷，全国80%的重要城市遭到日寇的破坏和摧残。日寇占领南京，不仅屠杀了30万中国军民，还几乎毁灭了这座城市；日寇攻陷南昌，城内78%的房屋，35%的道路，50%的给排水设施都遭到破坏；日寇进攻武汉时，有1/3的房屋毁于战火。从1931～1945年，中国有930余座城镇被日寇占领，4200万难民无家可归，3500多万人伤亡，中国遭受的直接财产损失高达1000亿美元，间接损失达5000亿美元。

四、新中国成立前夕的城市残破不堪（公元1945至1949年）

1945年“八·一五”抗日战争胜利不久，国民党政府即发动了向解放区的全面进攻。很多城市再次遭受战火破坏，内地一些城市即使没有受到严重的战争破坏，其城市基础设施也是残缺不全，房屋破旧，建筑衰颓。新中国成立前夕，作为国民党政府在华北最重要的政治、军事中心的北平（今北京），城市人口达到200.6万。2000多万平方米的各类房屋中，约3/4为明清时代遗留下来的旧平房，多数道路是碎石路和土路。公共交通只有49辆有轨电车和汽车，主要交通工具是20000多辆脚蹬三轮车和3000多辆人拉的洋车。许多市政公用设施还是明清时代修建的，街道污水横流、垃圾遍地，脏乱不堪。伴随着开滦煤矿采煤而兴起的唐山市，新中国成立前夕民生凋弊，市区建成区面积11.19平方千米。149万平方米的住宅中，大多是砖石结构的平房，绝大多数居民饮用的是井水和河水。市区内没有公共汽车，没有公园，只有全长13千米的4条狭窄的水泥路和几条沥青路，城市基础设施残缺破旧。

1949年新中国成立前夕，全国共有67个设市城市和2016个县，另有21个旗和35个设治局。1948年4月，南京国民政府内政部方域司编印的《中国之行政督察区》，将这67个设市城市依次排序为：南京、上海、北平、青岛、天津、重庆、大连、哈尔滨、汉口、广州、西安、沈阳、徐州、连云、杭州、蚌埠、南昌、武昌、长沙、衡阳、成都、自贡、福州、厦门、台北、基隆、新竹、台中、彰化、台南、嘉义、高雄、屏东、汕头、湛江、桂林、昆明、贵阳、唐山、石门、济南、烟台、威海、太原、兰州、银川、西宁、归绥、包头、陕坝、张家口、迪化、锦州、营口、鞍山、抚顺、通化、安东、四平、吉林、长春、牡丹江、延吉、佳木斯、北安、齐齐哈尔、海拉尔。

上述67个设市城市中有9个在台湾省（台北、基隆、新竹、台中、彰化、台南、嘉义、高雄、屏东），共有城市人口1123840人；58个在大陆，共有城市人口23794125人（不包括湛江、烟台两市人口）。大陆的58个城市分为3类：一类是分布在东北各省，曾被日寇长期统治过的殖民地城市，有大连、沈阳、哈尔滨、锦州、营口、鞍山、抚顺、通化、安东、四平、吉林、长春、牡丹江、延吉、佳木斯、北安、齐齐哈尔、海拉尔共18个城市。一类分布在沿海、沿长江地带，曾为列强国家通商口岸的殖民地、半殖民地城市，有上海、天津、青岛、广州、南京、汉口、重庆、杭州、烟台、威海、福州、厦门、汕头、湛江共14个（另外武昌、连云港虽是港口城市，但不属于列强国家的通商口岸城市）。以上两类城市，在租界地和外国人居住区都建了一些现代的市政公用设施。第三类属于内地城市，如北平、西安、徐州、蚌埠、南昌、长沙、衡阳、成都、自贡、归绥、包头、陕坝、张家口、迪化、桂林、昆明、贵阳、唐山、石门、济南、太原、兰州、银川、西宁，共24个城市。这些城市设施十分落后，只有官僚、绅商等少数人才有一些高级舒适的住所。

以上67个设市城市，在临近解放时，都已经破败不堪、满目疮痍、百业凋零、民不聊生。

第三节　当代中国的城市发展

新中国的建立为城市发展奠定了坚实的基础。由于受社会经济、政治的影响，当代中国的城市发展虽然经历过挫折和曲折，但也有着辉煌的发展阶段，尤其是1978年党的十一届三中全会以后，改革开放的强大动力推动中国城市建设驶入了加速发展的快车道。当代中国的城市发展可以分为六个阶段。

一、城市建设的恢复阶段（1949至1952年）

1949年10月1日，中华人民共和国成立，标志着旧中国半封建半殖民地制度的覆灭和社会主义新制度的诞生。从此，中国的城市建设进入了一个崭新的历史时期。新中国成立之初，城市面临着医治战争创伤、建立社会秩序、恢复生产和城市基础设施、安定人民生活等重要问题，全国城市建设处于恢复阶段。

在改善市政设施和居住条件方面，各城市人民政府采用以工代赈和组织居民义务劳动等办法，共修建排水管沟1037千米，清除垃圾约2000万吨，初步改变了全国城市的环境面貌；维修房屋约2000万平方米，使部分居民的住房条件得到改善；整修道路、安装路灯、增设城市公共交通效果明显。1952年与1949年相比，全国城市道路总长度由11127千米增加到12291千米，全国城市人均居住面积达到4.5平方米，全国有公共交通设施的城市由26个增加到41个，公交线路由1154千米增加到2446千米，全国有24个城市新建了自来水厂和相应的供水管网，有现代供水设施的城市增加到82个。

1949年底，中国内地设市的城市已由新中国成立前的58个增加到136个，设县镇的小城市有2000多个，城镇人口达到5765万人，约占全国总人口的10%。随着国民经济的恢复和发展，城市发展很快，设市的城市不断增加，一些县城被升为市的建制。到1952年，设市的城市发展到160个，与1949年相比，设市城市增加了17.6%，城镇人口增加了24.2%，总数达到7163万人，占当时总人口的12.5%。

在恢复经济和改造社会的同时，国家高度重视城市建设管理工作，从中央到地方都建立健全了城市建设管理机构，开展了城市规划的制定，划定了城市建设范围。此外，还按全国城市建设的重要程度对城市进行了分类排队，将大陆城市按城市性质与工业建设比重划分为四类：第一类为重工业城市，包括北京、包头、西安、大同、齐齐哈尔、大冶、兰州、成都8个城市；第二类为工业比重较大的改建城市，包括吉林、鞍山、抚顺、本溪、沈阳、哈尔滨、太原、武汉、石家庄、邯郸、郑州、洛阳、湛江、乌鲁木齐14个城市；第三类为工业比重不大的旧城市，包括天津、唐山、大连、长春、佳木斯、上海、青岛、南京、杭州、济南、重庆、昆明、内江、贵阳、广州、湘潭、襄樊17个城市；第四类是除上述39个重点城市以外的一般城市，城市建设采取维持的方针。从1953年起，全国的城市就进入了一个统一领导、按规划进行建设的新阶段。

二、城市发展的起步阶段（1953至1957年）

1.“一五”期间的城市分类及建设方针

从1953年起，中国进入了第一个五年计划（简称“一五”计划）时期，第一次由国家组织有计划的大规模经济建设。城市建设事业作为国民经济的重要组成部分，也由历史上无计划、分散建设进入一个有计划、有步骤建设的新时期。“一五”时期，国家的基本任务是：集中重要力量，建设以苏联援助的156个建设项目为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业企业，以奠定社会主义工业化的初步基础。随着社会主义工业建设的迅速发展，全国出现了许多工业城市、新的工业区和工业镇，城市建设事业相应地得到了发展。为了配合工业建设，国家加强了对城市建设的统一领导，1953年3月，在中央人民政府建筑工程部设城市建设局，主管全国的城市建设工作。1956年5月，成立了国家城市建设部，各省、市、自治区都相继建立城市建设厅（局），与城建部对口管理各项业务。

根据“一五”时期“城市建设必须集中力量，确保国家工业建设中心项目所在的重点工业城市的建设”的要求，除首都北京以外，对全国其他城市重新进行了分类排队，并对各类城市确定了不同的建设方针。

第一类城市是重点工业建设项目安排较多的城市。它们包括太原、包头、兰州、西安、武汉、大同、成都、洛阳。

第二类城市是扩建城市。包括鞍山、沈阳、吉林、长春、哈尔滨、抚顺、富拉尔基、石家庄、上海、重庆、广州、郑州、株洲、青岛、本溪、邯郸、湛江、天津、佳木斯、大连、鹤岗等。这些城市的建设方针是尽量利用旧市区，有计划地建设新市区，并将扩建与局部改建相结合，为新工业区服务。

第三类城市是可以局部扩建的城市。包括南京、济南、杭州、昆明、唐山、长沙、南昌、贵阳、南宁、呼和浩特、张家口、西宁、银川、宝鸡等。这些城市随着国家工业建设的展开，可以局部地进行改建或扩建，对城市基础设施着重进行维修养护。

第四类是一般中小城市。这些城市“一五”时期没有安排限额以上的工业项目，在城市建设方面，基本上进行维修养护。

2.“一五”期间的市镇调整和城市发展“一五”期间，国家还进行了市、镇建制的调整。重要的工业城市编制了城市规划。经过5年的艰苦奋斗，许多新工业城市建立起来，很多原有城市得到了发展。新建了包头（新区）、洛阳（涧西区）、白银、株洲、茂名、富拉尔基6个城市，大规模扩建了北京、石家庄、太原、大同、西安、兰州、郑州、武汉、成都、宝鸡、湛江、沈阳、旅大、鞍山、长春、吉林、哈尔滨、抚顺、上海、天津20个城市，一般扩建了唐山、秦皇岛、保定、张家口、邯郸、承德、重庆、营口等74个城市。

到1957年底，全国设市的城市达到177个，比1952年增加了17个。城市人口达到6902万人，加上县镇人口共有9949万人，比1952年增加2786万人，增加了38.9%。与1952年相比，拥有公共汽车的城市由40个增加到55个；拥有自来水的城市由86个增加到112个；拥有排水设施的城市，由115个增加到148个；拥有铺装道路的城市由102个增加到127个。

三、城市发展的震荡阶段（1958至1965年）

1.“大跃进”时期的城市建设及其影响

从1958年开始，中国进入了“二五”计划时期，全国掀起了“大跃进”运动和“人民公社化”运动，高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”等“左倾”错误严重泛滥，以致形成国民经济比例失调和严重困难，城市建设出现缺口，城市发展产生震荡性后果。

在1958年“大跃进”的情况下，许多城市为适应工业发展的需要，迅速编制、修订城市总体规划，积极进行城市建设，城市在“大跃进”中发展。由于全国大办钢铁和庞大的新工业体系建设，农民工及其家属大量涌进城市，使全国城镇人口骤增。1958～1960年，全国3年净增城镇人口3124万人。全国设市城市也增加迅速，1957年底，设市城市有177个，到1961年时，增加到208个。上海、北京、天津、南京、南昌等大城市为适应工业发展的需要，规划和建设了卫星城。为了迎接1959年国庆十周年，首都北京建设了人民大会堂、中国革命博物馆、中国历史博物馆、军事博物馆、民族文化宫、民族饭店、工人体育场、全国农业展览馆、北京火车站、华侨大厦、迎宾馆十大建筑工程。“大跃进”征用大量土地，占用许多民房、绿地，打乱了城市布局，由于大办工业，恶化了城市环境。城市基础设施建设远远跟不上工业发展的规模和城市人口的增长。市政公用设施超负荷运转，失修失养严重；居民住房紧张，公共交通困难。

2.调整时期的城市状况及决策的失误

1961年，中共八届九中全会提出了“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”，做出了调整城市工业项目、压缩城市人口、撤销不够条件的市镇建制以及加强城市基础设施养护维修等一系列重大决策。经过几年调整，城市基础设施的运转状况有所好转，其他紧张问题也有所缓解。从1961年底至1963年6月，全国共减少职工1887万人，共减少城镇人口2600万人。到1964年底，建制市由1961年年底的208个减少到169个。由于开辟了城市建设和维修资金渠道，1963年到1965年，城市建设投资占基本建设的投资比例，由“二五”期间的2.3%上升到2.9%，超过了“一五”期间的投资比例。

调整时期的城市建设虽有了一些起色，但“左”的指导思想在城市建设决策上的错误，使城市发展再次遭受挫折。如1964年提出了“不搞集中的城市”，并将“工农结合，城乡结合，有利生产，方便生活”作为城市建设方针；出于战备的需要，提出了“三线建设”方针，将沿海的一些重要企业迁往内地，并要求国家在搞“大三线”的同时，各省、市、自治区都要搞各自的“小三线”，这就直接影响到了全国所有城市的规划和建设。另外，在“设计革命”运动中，否定了城市规划；在国家计划中，取消了城市建设的户头；在工业项目建设中，违背了市政公用设施应该先行建设的规律，这些都给城市建设工作带来十分严重的后果。

四、城市发展的萎缩阶段（1966至1976年）

1966年5月开始的“文化大革命”，可以分为前后两个时期。“文革”前期（1966～1971年），无政府主义大肆泛滥，党和政府的各级组织长时间瘫痪，城市建设受到极其严重的冲击。“文革”后期（1971～1976年），在周恩来、邓小平主持工作期间，全国各方面工作出现转机，城市规划和建设工作也有所恢复。由于“四人帮”的干扰和破坏，城市建设仍然问题成堆。

1.“文革”前期城市建设遭到极大危害

1966年下半年至1971年，是城市建设遭受破坏最严重的时期。“文革”一开始，国家和地方主管城市规划建设的机构即被停止了工作，随后机构撤销，人员下放，使城市的规划建设和管理呈现出极为混乱的无政府状态。在此期间，城市规划被废弃，乱拆乱建成风；园林、文物遭破坏，私人住房被挤占；在破“四旧”的同时，全国城市被挤占、没收的房屋达3243万平方米，其中有自住房屋1095万平方米；全国绿地遭到严重破坏，与1959年相比，全国绿地面积由128212公顷减少到62015公顷。由于“三线建设”形成了一切从战备出发、不建城市的思潮，1966～1971年建设的工厂统统安排在山沟和山洞里，并要求新厂建设消除工厂特征，实行厂社结合；城市向农村看齐，以此消灭城乡差别。1966～1970年，全国城市建设投资的比例，由调整期间占基本建设总投资的22.9%猛减为1.8%，一些城市根本不列城市建设投资。极“左”思想给城市建设造成了极大的困难和危害。

2.“文革”后期城市建设出现转机

1971年，周恩来总理主持中央日常工作以后，全国各方面工作有了好转。1973年，国家试行全面税制改革方案时，重新规定了城市维护费的来源，并确定城市维护费由计划、财政、城建等部门密切合作，城市建设部门统一归口安排使用。1975年，周恩来病重住院后，由邓小平主持党政日常工作，对各方面工作进行了整顿。这个时期，城市建设工作出现了转机，城市建设机构得到恢复，城市规划工作得以复苏。1976年“7·28”唐山大地震后，为了尽快恢复和重建唐山，国家建委城市建设局很快组织当时规划力量较强的上海、沈阳等市的规划技术骨干，帮助唐山制定震后重建的城市规划，唐山成为新中国第一座按城市规划建设的城市。但是，总的来看，全国城市发展严重萎缩。在1966～1976年期间，全国仅增加了26座城市，城市人口长期停滞在6000万～7000万之间，城市人口比重长期徘徊在8.5%左右。由于长期欠账太多，城市建设中还存在着住宅紧张、市政公用设施不足、城市布局混乱、环境污染严重等问题。

五、城市发展的新时期（1977至1986年）

粉碎“四人帮”，结束了“文化大革命”的十年动乱，中国进入了一个新的历史发展时期，尤其是党的十一届三中全会做出了把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，中国经济社会发生了深刻的变化。城市建设工作也步入了崭新的阶段。

1.城市规划建设管理的历史性转折

党中央和国务院加强对城市建设工作的领导，于1978年4月下发了《关于加强城市建设工作的意见》，此后，全国的城市规划建设管理顺利实现了历史性的转折。主要表现为：（1）开展城市规划编制。1980年12月，全国城镇展开了城市规划的编制工作，截至1986年，全国已有96%的设区城市和85%的县镇编制完成了城市总体规划，其中设区城市中，80%的总体规划已经审查批准。这期间还开展了历史文化名城的保护规划工作。1982年2月，国务院确定了国家第一批24个历史文化名城，1986年12月，国务院又批准了第二批共38个历史文化名城。（2）加快城市新住宅建设和旧住宅区改造。1979～1985年，全国用于城镇住宅建设的投资达1213亿元，占1950～1985年住宅建设总投资的76.6%，城镇住宅竣工面积以每年平均11.2%的速度增长。这一时期是新中国成立后城镇住宅建设发展最快的时期。到1985年底，全国城镇共有住宅面积22.91亿平方米，人均住宅居住面积6.36平方米，其中城市人均6.1平方米，县镇人均6.48平方米。在大规模新建住宅的同时，对旧住宅区进行了改造。“六五”计划期间，全国城市共改造破旧危房6711万平方米，其中改造住宅5406万平方米。（3）大力发展市政公用事业。通过开源节流，逐步改变城市用水紧张状况，1979～1984年，全国6年用于城市供水的投资超过了1950～1978年的总和。设有自来水的城市由1978年的182个增加到1984年的279个，城市用水普及率由81%增加到86.6%，人均日生活用水量由121升增加到161.9升；县镇用水普及率达到67.8%，总供水能力达到965万立方米/日，用水人口达到4100万人。从1979年至1986年年底，8年共新建城市道路10551千米，相当于1978年以前29年修建道路总长的66.6%，道路面积相当于前29年新增的97.5%。新增公交运营线路58738千米，相当于前29年增加总数的126.9%。拥有公共交通设施的城市达到320个，此期间，北京地铁环线和天津地铁都通车运行，重庆还建成了一条总长740米的过江索道。到1986年底，全国拥有燃气设施的城市由1978年的50多个增加到146个，占城市总数的41.35%，用气普及率达到25%。城市供热事业获得很大发展，到1986年底，北方已有54个城市实行了集中供热，供热面积达到7103万平方米，为1978年的8.9倍。此外，还改进了城市排水设施，在18个城市新建了排污、排渍的污水处理厂。环境卫生管理也得到加强。全国城市园林绿化面积比1978年增长98.2%，人均公共绿地面积增长了33%，建成区绿化覆盖率达到16.86%。

2.城市管理体制改革激发了城镇发展活力（1）实施城市管理体制改革，城市数量迅速增加。1984年10月，中共十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》，要求充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市，特别是大中型城市为依托的、不同规模的、开放式网络型的经济区。并扩大了综合体制改革试点城市的范围。到1985年年底，全国实行综合体制改革的试点城市达61个。为进一步发挥城市的作用，国家在经济基础比较好的城市实行了市领导县的新体制。到1985年年底，全国共有145个市领导681个县，占全国县的32.9%。1986年4月，国务院批准民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，并要求各级各部门实行新标准。新标准规定：①非农业人口6万人以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。少数民族地区和边远地区的重要城镇、重要工矿科研基地、著名风景名胜区、交通枢纽、边境口岸，虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元，如确有必要，也可设置市的建制。②总人口50万人以下的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万人以上，常住人口中，农业人口不超过40%，年国民生产总值3亿元以上，可以设市撤县。③总人口50万人以上的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万人以上，年国民生产总值4亿元以上的，可以设市撤县。④自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地所在镇，非农业人口虽然不足10万人，年国民生产总值不足3亿元，如确有必要，也可以设市撤县。

依据上述规定调整市的建制后，城市数量迅速增加。1986年底，全国设市的城市已发展到353个，比1978年增长82.9%。其中100万人口以上的城市由15个发展到23个，50万至100万人口的城市由23个发展到31个，20万至50万人口的城市由64个发展到96个，20万人口以下的城市由91个发展到203个。全国城市人口由1978年的7955万人增加到12263.4万人。（2）小城镇迅速崛起。农村商品经济和乡镇企业在改革开放后飞速发展，农村的劳动人口迅速转移到集镇，伴随着城市规模和数量的增长，全国小城镇迅速崛起。1984年10月，国务院批准了关于调整建制镇的规定，小城镇迅速增加，到1986年底，全国建制镇由1979年的2851个增加到8463个，全国建制镇人口由1978年的4039万人增加到5947.7万人。（3）加快沿海城市的开发开放。1979年，中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门建设经济特区，推动了这些特区的城市基础设施建设。深圳建设经济特区7年，由一个2.3万人口的边陲小镇，发展成近百万人口的大城市。城市占地面积由3平方千米发展到50平方千米，市区建筑由开始的30万平方米发展到1209万平方米。1984年5月，中共中央、国务院作出进一步办好特区和开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海港口城市的决定，全国沿海开放城市的建设迅速展开。

六、城市步入快速发展期（1987年至今）

1.海南省的设立和城市的快速发展

1987年以来，改革开放在全国迅猛推进，伴随着经济的高速发展，中国开始进入了工业化、城市化和现代化的发展时期。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》；1988年4月26日，中共海南省委、省政府正式挂牌，海南成为中国最年轻的省和最大的经济特区。经过20年发展，海南的经济实力显著增强。海口、三亚等中心城市的带动作用越发明显。到2007年，全省生产总值比20年前增长7.6倍；地方财政收入增长50.5倍。

城市建设快速发展。城市数量由1986年的353个增加到2005年的661个，城镇人口由1986年的18211.1万人增长到2005年的近5.24亿人。城市规模也发生了巨大变化，1986年全国有特大城市（100万人口以上）23个，大城市（50万至100万人口）31个，中等城市（20万至50万人口）96个，小城市（20万人口以下）203个；2005年全国特大城市达到172个，大城市279个，中小城市210个。到2006年末，全国城镇人口57706万，城镇化水平43.9%，比上年提高0.9%。

2.城市建设投资力度加大

人居环境不断改善。2005年，城市建成区面积32521平方千米，住宅建筑面积107.7亿平方米，分别比1990年增加19665平方千米和87.7亿平方米；年供水总量502.1亿吨，自来水普及率91.1%，燃气普及率82.1%，分别比1990年增加119.8亿吨，43.1个百分点和63个百分点；年集中供热面积25.2亿平方米，比1990年增加23.1亿平方米；城市道路长度达到24.7万千米，道路面积39.2亿平方米，人均拥有道路面积10.9平方米，分别比1990年增加15.2万千米，30.3亿平方米和7.8平方米；城市排水管道长度24.1万千米，管道密度7.4千米/平方千米，分别比1990年增加了18.3万千米和2.9千米/平方千米；城市公共交通营运车辆31.3万辆，每万人拥有公交车辆8.6标台，出租汽车数量93.7万辆，分别比1990年增加25.1万辆、6.4标台和82.6万辆；城市园林绿地面积146.8万公顷，人均公共绿地面积7.9平方米，公园面积15.8万公顷，分别比1990年增加99.3万公顷、6.1平方米和11.9万公顷；每万人拥有公厕3.2座，比1990年增加0.2座。截止到2007年，全国有85%的城镇家庭拥有了自有住房。

3.城市竞争力逐渐增强（1）中心城市带动区域发展的作用日益显现。改革开放以来，东部沿海城市加速发展，外商88%至90%的投资集中在中国沿海地区。到20世纪末，中国最具竞争力的十大城市依次是上海、北京、深圳、广州、大连、天津、青岛、厦门、武汉、南京，其中绝大多数是沿海城市。长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区等城镇密集区的经济发展十分活跃。1998～2005年，全国城镇固定资产投资达到20007.51亿元。2005年，全国地级及以上城市固定资产投资总额达到51472亿元，占全国比重的58%。在长江三角洲、珠江三角洲城市经济社会继续飞速发展的同时，环渤海地区各城市经济结构迅速整合，城市获得快速发展。（2）国家城市发展战略的调整。进入21世纪以来，国家实行了西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地的城市发展战略，西部、中部和东北的城市经济得到快速发展，城市建设也获得了长足进步。（3）城市改革的试点布局基本完成。上海、北京、广州等城市加快向国际化大都市和区域性大城市发展，重庆、大连、南京、杭州、武汉、长沙等特大城市都明确提出了参与国际化城市分工的发展策略，深圳提出了和香港共同建设国际金融中心的规划。2007年12月14日，武汉城市圈和长株潭城市群被中央批准为全国资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区。至此，全国已形成了上海浦东新区、天津滨海新区、武汉城市圈、长株潭城市群、成渝统筹城乡综合改革试验区等互动的试点格局。2008年，国家有关部门明确表示，近期将不再新批综合配套改革试验区。这表明我国城市改革试点布局已基本完成。

4.京津冀城市群协调发展

2007年3月，中国社会科学院发布中国区域发展蓝皮书《2006～2007年：中国区域经济发展报告》。蓝皮书认为，在环渤海地区应发展“2+8+4”模式的京津冀城市群。京津冀城市群总体结构应采用“点——轴”发展模式；京津冀城市群未来发展须从“2+8+4”模式入手。“点”的发展即是以核心城市和次中心城市为主要“节点”，统筹发展；“轴”的发展就是城市群内外主要交通走廊和产业带的发展；要以滨海临港重化工产业发展带和渤海西岸五大港口为发展核心，促进秦皇岛、唐山、天津、沧州沿海地区城市发展带的快速发展。蓝皮书强调京津冀城市群的发展在于定位准确，各城市应该充分利用各自的比较优势，错位发展。蓝皮书首次将京津冀城市群的两个直辖市（北京和天津）、8个次中心城市（河北省的石家庄、唐山、保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口）和4个新城区（北京的通州新城、顺义新城，天津的滨海新区，唐山的曹妃甸新区）的发展进行了定位划分。京津“双核”城市定位于引领区域、全国及国际竞争的经济实力和辐射功能；8个次中心城市应按照各自的比较优势和城市群区域一体化原则，承接京津的辐射，疏解京津过于集中的城市功能；积极推动滨海新区、通州、顺义和曹妃甸等新型城市发展。蓝皮书将唐山的城市定位为：我国北方重化工产业基地，京津冀城市群主要重工业产品和能源供应基地，石油、铁矿石运输枢纽城市。将曹妃甸新区定位为：北方的大型能源、原材料进口港口，北方重化工业基地和临港新城。

第二篇　城市管理概述

第一章　城市管理的内容、原则和特征

第一节　城市管理的含义和内容

一、城市管理的含义

城市是人口、经济、文化和政治地域集聚的大系统，是人类社会文明、进步的标志。城市管理就是城市政府，通过对城市建设的整体规划和城市发展各个方面的宏观设计与管理。城市管理是以城市的长期稳定、协调发展和良性运行为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市建设和运行系统作出的综合性协调、规划和控制的活动。城市管理可以分为狭义的城市管理和广义的城市管理两种类型。

1.狭义的城市管理

狭义的城市管理也叫做“市政管理”。这种城市管理，是指城市政府对城市市政设施和公共设施，以及对城市公共事务的建设和管理。包括以下8项内容：（1）城市规划的制定和实施的管理；（2）城市各项法规的制定、实施的管理；（3）城市各项基础设施的建设和管理；（4）城市各种公共设施的建设和管理；（5）城市市容环境和环境卫生的设施建设和管理；（6）城市治安和公共秩序的管理；（7）城市财政、税收的管理；（8）城市社会福利和各种公益及救济事业的管理。

从这些管理的内容和范围来说，它一般不涉及城市的经济活动、精神活动以及社会活动，它只是为这些活动提供一些外部条件，以保证这些活动的正常进行。

2.广义的城市管理

广义的城市管理，除了上述管理内容之外，还包括以下5项内容：（1）对城市的各项经济活动进行控制、调节和指导；（2）对城市的人口增长实行严格的计划控制；（3）对城市的精神文明建设进行指导、管理和调节；（4）对城市的科技、文化进行指导、管理和调节；（5）为城市的物质生活提供较好的服务，并进行必要的管理和调节等。

如果从全国范围来看，还包括国家对城市体系进行统一的规划和布局，对城市体系结构和规模进行合理的调整；科学地协调城市关系，使城市化过程合乎规律地进行等。

二、城市管理的具体内容

城市管理的内容极其丰富，它的对象涉及城市的各种组织要素。城市管理的具体内容大致可分为四类，即城市的社会管理、经济管理、生态环境建设管理和基础设施建设管理。

1.城市的社会管理

城市的社会管理主要是指对城市市民的生活管理。城市中的人按一定的社会关系和生产关系，在共同的环境里生活、生产。为了使城市居民生存在一个有序的、良好的社会环境里，必须对城市社会进行有效组织、全面控制和管理。城市社会管理内容包括：人口和计划生育管理、社会法治管理、社区生活服务管理和道德文化建设管理等方面（图1）。

在城市社会管理的四部分中，人口管理是较重要的一个方面。我国人口众多，城市人口增长迅速，进行城市人口管理尤其要控制城市人口数量，提高人口素质，使人口增长与经济建设和城市建设速度相协调。

社会法治管理是为居民提供良好生活环境的重要保障。城市中人口流动量大，社会关系复杂，如果没有健全的法制体系和机构来有效地监督和维持社会的安宁与稳定，居民的人身安全就无法得到保障。

城市社区生活服务管理是对社区居民的物质文化生活进行管理，并提供各种服务。

城市公共服务设施，可划分为六类：一类是行政办公设施，如街道办事处、居委会、派出所等。二类是商业金融服务设施，如商场、银行、市场等。三类是文化娱乐设施，如影剧院、图书馆、文化活动中心等。四类是医疗卫生设施，如医院、诊所、医疗站等。五类是体育设施，如体育场馆等。六类是教育科研设施，如大中专院校、中小学、托儿所、幼儿园等。除此之外，信息时代的城市社会管理还应对信息的传递和沟通进行管理和建设，电话、报纸、杂志、电视、广播、互联网等在城市居民的生活中所占地位日益突出，要积极引导居民接受健康信息，对内容不健康的信息加以控制。

城市文化建设的重点是城市居民的思想道德建设和科学文化建设。我们在建设高度物质文明的同时，一定要努力建设高度的精神文明，教育帮助市民树立正确的理想和人生观，加强科学文化建设，培育有理想、有文化、有道德、有纪律的人才。

2.城市的经济管理

经济的运行和增长历来是城市发展的中心内容，它直接关系到城市社会的进步和繁荣。现代城市，特别是特大城市和大城市，在国民经济中具有主导地位，是中央纵向管理、地区横向管理和地方经济微观控制与调节的汇合点。因此，城市经济管理既不同于中央政府的宏观经济管理，也有别于企业的微观管理。今天的城市经济管理是整个国民经济活动赖以正常进行和健康发展的基本手段之一，是一种中观层次的经济调控方式。城市经济管理的内容十分复杂，在计划经济体制下，它要求城市政府在国家的宏观计划指导下，制定城市的社会和经济发展战略，遵循客观规律，正确发挥政府管理经济的职能。在社会主义市场经济体制下，要求城市政府运用经济杠杆和法律手段对城市的各种经济活动进行有效的综合控制、指导和协调，取得良好的经济效益和社会效益。城市经济管理主要有以下几个方面的内容：（1）城市区域产业的宏观规划与管理。城市政府的重要工作是从本市的实际条件出发，统筹制定城市产业发展的长远规划，把全国和地区的国民经济规划、区域规划、国土规划等与本城市的建设规划有机地结合起来，引导城市产业合理发展。（2）调整城市经济结构。城市经济结构的合理化对现代城市的发展至关重要，特别是那些经济中心城市和某些具有特殊经济职能的城市，更要求优化内部经济结构。城市经济结构调整，包括产业结构、投资结构、就业结构、生产力布局等的调整。只有产业结构不断更新、优化，扶持战略主导产业、优势产业、新兴产业，才能增强整个经济的发展活力，提升市场竞争力，这是今天城市管理中的一个战略重点。（3）城乡一体化进程的管理。城市是国民经济管理纵向和横向管理的结合部。城市经济管理具有上传下达、承上启下的功能；在城市经济发展中，通过城市政府的控制与协调，既促进城市间、产业间的联合协作，又使城市的中心功能得以扩散，带动周围地区经济起飞，促进城市现代化和城乡一体化发展。

3.城市的生态环境管理

城市生态系统是以人为主体，开发和利用自然、人工和人文环境资源，经济活动相对集中的复合型生态系统。城市生态环境建设管理主要指对人类生产、生活及社会活动环境的建设和管理。一方面，人们的生产、生活及社会活动应控制在自然环境允许的范围内，不破坏自然环境；另一方面，通过利用和改造自然环境，美化环境并增强自然环境的调适能力。

经济的发展与环境利用保护在发展中有时会发生矛盾，以牺牲环境为代价的经济发展不仅造成环境的恶化，影响人类的健康，而且最终会导致经济效益下降。城市生态环境建设管理应本着“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、全民发动、保护环境、造福人民”的总方针，从政策上和法制上确保城市可持续发展。

4.城市基础设施的管理

城市基础设施是城市生产和生活必不可少的物质基础，它包括的范围很广，具体可分为五个方面：一是综合交通系统，包括对外交通和市内交通设施，如航空、铁路、汽车运输、河运海运、城市道路等。二是供应系统，包括供水、供电、燃气、集中供热设施等。三是通信系统，如邮政、电信、广播电视设施、互联网等。四是环境卫生系统，如排水设施、环境卫生和环境保护。五是防灾系统，如防火、防洪、防震、防空等城市防灾设施和城市战备设施。随着生产力的发展和社会生活需求的提高，城市基础设施还将增加新的内容。

没有完备和高效的现代化基础设施，就无法进行高效率的社会化大生产和提升现代文明的生活质量。因此，对城市基础设施的建设与管理，首先，要制定长远有效的规划，适量超前发展，并将城市基础设施的建设改造与产业技术进步相结合，改变基础设施的落后面貌。其次，在政策上给予支持，改革投资体制，拓宽城市基础设施投资渠道。第三，应该运用市场机制，提高城市公共设施的综合效益。

第二节　城市管理的原则和特征

一、城市管理的原则

城市管理要求科学化、合理化，以确保现代化城市充分发挥综合功能，满足人民群众日益增长的物质和文化生活的多种需求。城市管理原则，就是管理者在对城市进行管理时所必须遵守的行为准则与规范。尽管每个城市的条件和实现的目标不一样，所面临的具体问题各不相同，但总体来说都应遵循以下的管理原则。

1.人的需求原则

即最大限度满足城市生产、生活、交通、游憩、文化等需要的原则，这是城市建设的根本目的。必须在当前经济条件（尤其是当前生产力条件）下，尽可能最大限度地满足人民群众的需要。为城市居民创造和谐、美好的生活和工作环境，是每一个城市在发展中应追求的目标。城市管理要统筹兼顾居民生活与城市建设，为全体城市居民提供必要的住宅、卫生、教育、娱乐、燃气、热力、公交、邮电等服务设施、享受设施和发展设施，城市建设和管理应体现满足市民物质与精神需要的根本目标要求。

2.管理的统一原则

即统一规划、统一投资、统一建设、统一管理的原则。城市是个巨大完整和复杂的大系统，各子系统只有在城市政府的统一规划指导下，各行各业之间才能合理布局，共同发展。在条块分割的管理体制下各自为政，不仅割断了城市各功能之间的有机联系，而且造成重复建设。当前，我国城市管理正处于新旧两种体制转换时期，城市管理必须从过去的条块分割局面转到统一规划、统一投资、统一建设和统一管理的轨道上来。

3.综合效益原则

即指社会效益、经济效益和环境效益三者统一，相互促进的原则。坚持追求综合效益原则就是要从城市总体战略目标出发，对经济活动、社会活动、环境条件作全面的综合的规划管理，使城市社会效益、经济效益、环境效益得到协调发展。高度的社会化大生产需要相互配套的城市基础设施，高效能的城市基础设施也需要高质量的空间环境。在城市建设与管理中，一定要兼顾社会、经济和环境三个方面的利益。城市效益也不应单纯考核经济投入产出效果，而应建立深层次、系统化、多角度的评价体系。

4.因地制宜的原则

不同的城市自然条件与发展条件不同，城市功能也不一样。如首都北京，是全国的政治、文化中心；上海是全国的综合性经济中心；深圳是经济开发特区；而香港、澳门又是“一国两制”的特别行政区。这些城市性质不同，甚至管理体制有别，在城市规划建设及管理中都应区别对待，而不能脱离实际，教条主义地盲目照搬别的城市的建设管理方法必然会造成失误。

5.可持续发展原则

各国现代化进程中都曾面临一个共同的问题，那就是在建设和管理城市的同时没有足够重视保护生态环境，对水体、土地等自然资源的任意使用，工业发展没能有效控制污染等等，使得当前许多城市出现了用地紧张、水源不足、人口膨胀、环境污染等城市病。我国人多地少，许多地区城市生态环境非常脆弱，城市建设必须贯彻可持续发展原则，注意节约土地、淡水等自然资源，防治环境污染，适度控制人口规模等。

二、城市管理的特征

城市管理具有下列三项特征：

一是城市管理的综合性。城市是高度复杂的综合体，社会、经济、环境资源等系统都具有各自的运行规律和特征。它们既自成体系，又相互影响、相互制约，并同外界环境有着密切的联系，这些就决定了城市管理具有综合性的特点。城市的综合管理任务首先是要保证城市正常运转，不能仅限于对构成城市的某一要素的运转管理上，还应协调、控制城市构成各因素之间的相互联系，如政府对社会因素、经济因素、环境因素进行协调管理。城市管理涉及到局部和整体，不管是局部管理还是整体管理，都应进行综合性的控制。

二是城市管理的开放性。城市是一个有机体，是一个开放型的大系统，无论是对自然资源的依赖还是产品对市场的依赖，均使城市与其区域联系十分密切。因此，只有开放式的管理才能拓展城市的吸引与辐射功能。城市的开放表现在与周围地区的联系加强，即物质、资金、人才、信息、技术、文化的输入和输出日益频繁。

三是城市管理的动态性。城市作为一个有机整体，各个局部的运转都会影响到整体的运行。因此，要掌握城市运转的规律，应从长远的、动态的角度来管理实施城市发展战略目标，进行总体动态规划，而不能静止地、独立地管理城市的各构成要素，不仅要管好局部，还要协调好总体的运行，既要重视近期建设，也要顾及长远发展。

第二章　城市管理的理念、方法和发展趋势

第一节　城市管理的新理念

城市管理的理念是指在城市管理方面的思想和观念。要提高城市的规划建设管理水平，必须在解放思想中不断创新城市管理的新理念，将每一座城市都建成和谐文明的宜居之所，建成人民群众的幸福之都。从世界各国城市管理的先进经验以及我国城市现代化发展趋势来看，当前城市管理中体现出七个方面的新理念。

一、科学发展理念

1.科学发展理念的内涵和要求

树立以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，即树立科学发展理念，反映了中国共产党对发展问题的新认识。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针。科学发展观的深刻内涵，就是党的十七大报告指出的：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。我们要坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，用发展的办法解决城市建设管理中出现的问题。以人为本作为科学发展观的核心，是我们搞好城市规划、建设、管理工作的出发点和落脚点。科学发展观要求在经济发展目的上，坚持以人为本，让经济发展的成果惠及全体人民。在经济发展道路上，根据我国基本国情，摒弃粗放型经济增长方式，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低，环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新兴工业化道路。在经济发展战略上，深入实施科教兴国战略，增强自主创新能力，加快经济结构调整，加强农业基础地位，切实提高经济运行质量和效益。在经济发展布局上，贯彻区域协调发展战略，逐步缩小地区差距，坚持全面、协调、可持续发展。

科学发展观所追求的全面发展，就是以经济建设为中心，全面推进中国特色社会主义经济、政治、文化、社会建设。协调发展是实现全面发展的正确道路和政策途径。它是指各个方面的发展要相互适应，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。可持续发展是指发展进程要有持久性、连续性。我们推进发展，必须充分考虑资源和环境的承受能力，既重视经济增长指标，又重视环境资源指标；必须统筹考虑当前发展和未来发展，既积极满足人民群众现实的物质文化需要，又要为子孙后代留下充足的发展条件和发展空间。

科学发展观所要求的可持续发展，就是要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好的生态环境中生产生活，实现经济社会持续发展。

2.以科学发展理念指导城市发展

为了适应城镇化和城市的发展，我们要将科学发展观作为城市规划、建设、管理的指导思想，在理念上要以人为本，促进城市全面协调可持续发展；在方法上要善于统筹兼顾，促进城乡、区域、经济社会、人与自然和谐协调发展；在内容上要由注重开发项目为主，转到注重合理利用资源、有效配置资源、保护资源环境上来；在建设上要从注重确定城市性质、功能、规模、定位，转向注重控制合理的环境容量，确定科学的建设标准，强化城市的运行管理上来，以促进人居环境的改善和城市的可持续发展。

2006年，胡锦涛总书记在纪念唐山抗震30周年之际，视察了唐山曹妃甸工业区，提出要把曹妃甸建成科学发展示范区。温家宝总理在视察曹妃甸时指出，建设科学发展示范区没有现成的先例可以借鉴，没有现成的经验可以学习，必须大胆探索，勇于创新。唐山市委为落实科学发展观和中央领导的指示，作出了要把唐山建设成为科学发展示范区的决定。提出力争经过5年左右的努力，在唐山率先建成支撑科学发展的体制机制，率先建成科学发展的总体框架，率先探索出实现科学发展的具体路径，努力实现经济繁荣、社会和谐、生态优美、体制健全、人民幸福的发展目标，真正把唐山建成科学发展示范区，建成人民群众的幸福之都。

二、民主参与理念

1.城市管理的民主参与方式

传统城市管理往往是自上而下封闭型的行为运作模式，随着城市法制化、民主化进程的加快，现代城市管理越来越需要市民的参与，越来越需要在城市管理上发扬民主和实施民主决策。城市管理的民主化过程通常是由两种主要方式实现的：一是群体社团的集体参与，二是市民志愿者的个体参与。改革开放以来，我国城市的群众性团体日益增多，原有的工会、共青团、妇女联合会、青年联合会、工商业联合会一直是党和政府联系群众的“桥梁”和“纽带”。各种科学技术学会、协会、中介组织等民间社团作为参与城市管理的社会力量，正在积极发挥着促进管理优化的功能。目前民众个体参与城市管理，主要是在社区建设、社区服务领域发挥作用。

2.社区民众参与的积极效应

社区民众参与城市管理和建设的理念就是强调“使用者参与”，使市民能获得参与决策和平等发展机会，共同创造一个满足使用者需求的城市环境。这种“使用者参与”的主张对于参与者及其所处的社会也将产生积极的正面效应，居民在与其他个体共同构建和谐邻里的实践中，强化了集体行动的能力，而逐渐形成一个强有力的参与性社区。另一方面，对于城市发展而言，这种参与有助于社区建设的深化及检测规划目标与策略的正确性，减少决策失误，从而提高城市管理的质量，也使城市建设符合市民的共同利益。此外，政府在鼓励、动员人民群众民主参与城市管理方面也负有重要责任。一些城市在这方面创造了许多好的形式。河北省唐山市2006年12月发动广大市民广泛开展了“抢抓新机遇，建设新唐山”献计献策活动，倾听民意，集中民智，共谋唐山未来发展大计。这一活动激发了全市人民积极参与城市管理的热情，短短50天，市委、市政府就收到了来自社会各阶层的12461件意见和建议，其中直接涉及城市规划建设管理的就达7946件。这些意见和建议为市委、市政府正确决策提供了可靠的依据。市委、市政府吸纳这些建议，提出了用五到十年的努力，把唐山建设成文化名城、经济强城、宜居靓城、滨海新城的奋斗目标。市委、市政府还将每年的12月份定为全市人民群众献计献策活动月。

三、以人为本和人性化管理理念

城市管理意味着更加突出以人为中心，把人的需求放到第一位。城市管理要将高度重视民生，努力解决民生问题，不断改善民生，作为一切工作的出发点和落脚点，要在城市管理中想民、为民、便民、利民、惠民，努力将经济发展的成果体现到城市面貌的改善上来，体现到市民享用公共设施和公共服务的程度上来。与以往工业化社会中注重物质生产的倾向相比，人性化管理重视人的精神生活，注重个性化、多元化。人性化城市管理不单重视城市硬件的建设管理，更加强调人的素质、文化修养的提高和精神生活质量的改善，更加重视信息、服务等非物质的价值。管理方式趋向于弹性、柔性，管理过程不仅是高科技化，而且是高接触化（high touch），旨在促使消费环境及生活方式的多样化、舒适化。在人性化管理中，市民的现代化意识占有举足轻重的地位。

四、国际化及与国际接轨理念

国际化是指国家间物质、资本、人才、信息技术交流日益频繁、相互渗透、相互影响的发展趋势，国际化进程中各国相互依存的关系将更加紧密。国际化是21世纪的世界潮流，在中国加入世界贸易组织后，这种趋势变得更为迅速。这些变化都不可避免地对都市管理与建设规划产生直接影响。近年来，国内一些城市从国外城市发展经验中得到启示，在规划中提出了建设“国际化大都市”的发展目标。与国际接轨就是要瞄准世界一流水平，坚持高站位思考，高起点规划，高标准设计，认真借鉴国际先进管理经验，将城市管理方式与国际接轨。要以开阔的胸襟，开放的视野，向国内外一流标准看齐，以世界眼光和战略思维提升城市文化的核心竞争力。要在充实本土文化的过程中，将别国的先进文化引进来，把自己的传统文化输出去，以达到取长补短的文化效应。当前，中国为提高构建和谐世界的软实力，正在世界许多国家建设“孔子学院”，推广对外汉语，向世界宣传中华民族的优秀传统文化理念。2007年4月9日，孔子学院总部在北京成立。目前，全世界已经启动的孔子学院有140多所，分布在50多个国家和地区。孔子学院已成为世界各国学习汉语言文化、了解当代中国的重要平台。

五、可持续发展的理念

1.可持续发展的要求

可持续发展是20世纪80年代提出的一个新概念。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中，第一次阐述了可持续发展的概念，得到了国际社会的广泛共识。

可持续发展是指既满足现代人的需求，而又不损害后代人满足需求的能力。就是指经济、社会、人口、资源和环境保护协调发展。既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展的核心是发展，但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下，进行经济和社会的发展。

2.我国推进可持续发展的措施

国务院印发的《中国21世纪初可持续发展行动纲要》提出我国将在六个领域推进可持续发展。（1）通过调整产业结构、区域结构和城乡结构，全方位逐步推进国民经济战略性调整，初步形成资源消耗低、环境污染少的可持续发展国民经济体系。（2）要合理使用、节约和保护水、土地、能源、森林、草地、矿产、海洋、气候等资源，提高资源利用率和综合利用水平。建立重要资源安全供应体系和战略资源储备制度。（3）要建立完善的人口综合管理与优生优育体系，建立与经济发展水平相适应的医疗卫生体系、劳动就业体系和社会保障体系。大幅度提高公共服务水平，全面提高防灾减灾能力。（4）要建立科学完善的生态环境监测、管理体系，形成类型齐全、分布合理、面积适宜的自然保护区，强化水土流失区的治理，加强城市绿地建设，逐步改善生态环境质量。（5）搞好“节能减排”。要实施污染物排放总量控制，开展流域水质污染防治，强化城市大气污染防治工作，加强重点区域的环境综合整治，修改完善环境保护技术标准，大力推进清洁生产和环保产业发展。（6）要建立完善人口、资源和环境的法律制度，加大执法力度。建立可持续发展指标体系与监测评价系统，建立面向政府咨询、社会大众、科学研究的信息共享体系。利用多种宣传教育媒体，全面提高全民可持续发展意识。

六、经营城市的管理理念

1.经营城市的目的和主体

经营城市的理念是现代城市文明的价值特征。城市作为有价值的客观实体，是社会在几千年发展中积聚的巨大财富。城市是生产力发展、社会分工和上层建筑、生产关系变革的结果。一切构成城市空间和功能的载体都是人类劳动的产物和人类文明的结晶。经营城市就是要把城市有价资本要素进行优化组合，使静止的财富焕发出活力，通过市场化运营，达到资产增值、增强城市的综合竞争能力和知名度的目的。

经营城市的主体既包括城市政府，也包括企业和市民。经营城市作为庞大的系统工程，需要城市各级政府、各类企业和全体市民的共同努力。政府处于经营城市的主导地位，担负着城市规划、建设、经营、管理的责任，是经营城市的主导者；企业通过自己的生产经营活动，将一些城市资产由产品变成商品和产业，通过城市资产的运作，将城市建设过程变成资本运营过程，使其成为经营城市的参与主体；城市全体市民的文明素质、思想意识和精神状态，决定了能否对一个城市进行卓有成效的经营，因此，全体市民也是经营城市的重要力量。

2.经营城市的核心内涵

经营城市理念的核心内涵，就是政府创造环境、企业创造财富、市民创造文化。（1）政府创造环境。政府要通过行政管理职能的转变，增强服务意识，建设服务型政府，变管企业、管百姓为服务企业、服务百姓；要弱化政府的直接管理职能，强化监管职能，按社会主义市场经济的要求，创造一个良好的投资环境，公平竞争的市场环境，保障有利的法制环境，成熟规范、便捷高效的服务环境，开明、开放、健康、文明的人文环境，功能完备、整洁优美的城市环境。（2）企业创造财富。企业是一个城市产业的基本组织形式，企业竞争力是构成城市竞争力的基础。提升城市竞争力应从企业入手，通过企业重组，调整企业结构和产业结构，以此提高城市的产业竞争力。要实施大公司战略，通过强强联合培育一批世界级的大企业；要推进大企业和小企业间的合作，按照城市产业导向和社会化大生产的要求，通过兼并、收购、参股、控股等方式，对生产力布局和内部组织结构进行调整；要通过对不同类型企业进行市场分工，对大、中、小型企业实施进入市场的重组。（3）市民创造文化。人民群众既是城市的主人，也是创造城市文化的主体，有特色的民族文化，是一个民族的灵魂、形象和本质特征。文化生长于人民群众对历史的继承和对现实的不断创新过程中，一个城市的发展，不仅需要经济资本、技术资本和信息资本，更需要市民历史文化投入的“社会资本”和“精神资本”。

3.经营城市的战略

经营城市的战略，包括城市产业战略、城市资本战略、城市人才战略、城市管理战略和城市营销战略。（1）城市产业战略是城市发展战略的基础，它以城市产业为直接对象，为实现城市产业结构的合理化和高度化，通过运用政策的、法律的、经济的、行政的各种手段，对有关产业进行培育、调整和完善。（2）城市资本战略是经营城市战略的一个重要组成部分，它重在解决城市建设和经济发展中的资金来源问题。城市资本运营的实质就是“聚财、用财、生财”。它通过对资源的动员、积聚、运营来产生高效率的回报。（3）城市人才战略是经营城市战略的关键。当今世界，人才和人的能力建设，在综合国力竞争中越来越具有决定性的意义。人才资源已经成为最为稀缺的资源，要在激烈的国际竞争中处于主动地位，必须高度重视开发和利用人才资源。（4）城市管理战略是经营城市战略的重要内容，现代化的城市管理包含了城市经济管理、城市社会管理、城市环境管理三个方面的内容，其目标就是要通过城市管理实现城市经济的繁荣发达、市民生活的舒适便利和城市环境的整洁优美，促进经济社会环境的协调发展。要建立起以政府为主导，由盈利性企业、非盈利组织或非政府组织、社会公众等多元主体参加的城市管理新模式，城市管理的方式要立足于从行政手段为主向法制手段为主转换，从单一手段向多种手段共同作用转换。（5）城市营销战略是经营城市战略的重要手段，城市营销的对象是整个城市，是为了实现并提升城市的价值。城市政府是城市营销活动的组织者和领导者，同时又是城市资源的分配者，在城市营销中处于特殊地位。城市营销的目标是城市的资源，要把整个城市作为一个资源的聚合体，其中既包括物质的、有形的，也包括精神的、无形的；既包括现存的、供给的，也包括潜在的、需求的。要利用自然资源、产业资源、知识资源、政府资源、市场资源等一切可以利用的资源，将其强化、宣传和销售出去。还要突显城市个性品牌，提升城市品位，要注意结合当地实际，突出地方特色，对城市进行形象设计、包装、宣传、推进，以创造城市品牌和增强吸引力。

七、精细化管理的理念

1.精细化管理的要求

精细化管理就是要采用现代化管理方式和计算机网络技术，对城市实行全天候、全方位、网格化的管理。强化管理人员的岗位责任制。城市管理要做到科学、精细、有标准、有目标、有责任、有检查，真正形成一套高效的工作制度和运行机制，以实现对城市的长效管理。

2.城市管理的网络化模式

城市的精细化管理的一项重要内容就是建立城市管理网络化新模式。其内容包括：（1）万米单元网络管理法，即在城市管理中运用网格地图技术，根据本市区自然地理布局和行政区域划分现状，综合考虑人口密度、繁华程度、事件发生频率等因素，以10000平方米为基本单位，将城市辖区划分为若干个网格状单元，在相应的网格单元中，明确管理责任单位和责任人，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控。同时明确各级辖区城市管理责任人，使全市在空间上形成整个市区、各区辖区、各街道管区、各社区居民区、各网格单元等五个层次，从而对管理空间实现分层、分级、全区域覆盖管理。（2）城市部件管理法，即在对全市所有城市部件进行普查的基础上，按照不同功能对部件进行分类、建立数据库，运用地理编码技术，给每个部件编码，按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理，使城市管理内容具体化、数字化，实现对城市环境的精确管理。（3）信息采集器——“城管通”，即以城建便民服务热线为基础，利用无线通信网络和手机应用系统研发成果，输入网络化地图，使其具备接打电话、短信群呼、信息提示、图片采集、表单填写、位置定位、录音上报、地图浏览、单键拨号、数据同步等10项主要功能。设立城市管理特别服务号，为每个监督员配发“城管通”，实现城市管理监督员与城市管理监督中心之间的信息实时传递，同时也对城市管理监督员在规定区域内的工作状况进行有效监督。（4）创新城市管理流程，即将城市管理工作流程划分为信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价七个环节。采用现代化手段，利用网络和网络城市管理信息平台，在城市管理监督中心和各专业管理部门之间搭建起信息实时传递系统。（5）建立评价体系。评价体系包括评价对象、评价内容和评价结果三部分。评价对象是市、区、街、居四级城市管理责任主体、城市管理监督员、各专业管理部门。评价内容是工作过程、工作绩效和规范标准。评价结果在网格化城市管理信息平台实时生成并通过不同颜色显示在相应网格图中。对未能及时解决的问题也采用不同颜色标识在网络图大屏幕上，起到督促的作用，同时也有利于各级领导、各界群众、新闻媒体的参与监督。

第二节　城市管理方法和方式的转变

一、城市管理的主要方法

城市管理的主要方法包括行政、经济、法律、咨询四个方面内容。

1.行政管理方法

城市管理的行政方法，是城市政府依靠行政组织，运用行政手段，按照行政方法来组织指挥，监督城市内各部门的各种社会经济活动。

城市行政组织是按照行政管理的需要组织起来的管理单位。行政管理方式的主要特征是它具有强制性。它的主要职能（除最高一级组织外）是接受上级领导的授权和指令，并向下级授权和发出指令。它实行严格的等级制度，每一级行政组织和每一个领导职务都有严格的职责和权力范围。行政手段是由各种行政的决议、决定、命令、规章、制度、纪律、工作程序、标准等构成的。

行政管理方法强调职位、职责、职权的统一。按照行政管理方法的本质要求，城市各级组织和领导人的职责和权力范围是有严格规定的，各级之间的关系是明确的。如果职责与权力相脱离、职务与才能相脱离，就不可能是名副其实的行政管理；各种行政责任就不能真正地被承担起来，正常的社会经济活动秩序就会遭到破坏，城市管理工作效率的提高和目标的实现就会受到阻碍。

2.经济管理方法

经济管理方法，是依靠经济组织，运用经济手段，按照客观经济规律的要求来管理城市。经济组织，就是企业、专业公司、联合公司以及银行等组织机构。经济手段就是运用价格、税收、奖金、罚款等经济杠杆，以及经济合同、经济责任制等经济活动形式。经济管理方法的核心和实质就是物质利益问题。即从物质利益上来处理政府、企业或集体、个人等各种经济关系，把城市企业和广大居民的利益同国家利益和城市整体利益正确地结合起来，为城市的高效率运行提供经济上的动力。

3.法律管理方法

城市管理的法律方法，就是通过各种法律、法令、条例、规章等法律规范和司法工作去管理城市，也就是我们习惯所说的依法治市。从我国城市管理的现状出发，在实行依法治市的过程中，应当首先抓好《城乡规划法》、《市政建设管理法》、《房地产管理法》以及《环境保护法》等法规的建设工作。（1）2007年10月28日十届全国人大常委会第三次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》，是调整城乡规划制定和实施过程中各种关系的法规。其目的是为了科学地、合理地制定和实施城乡规划，保障城镇和乡村有秩序地进行建设和协调发展，实现城镇和乡村经济社会的可持续发展，改善人居环境。在规划制定方面，它规定规划的任务、原则、内容、编制和审批的权限，并严格规定修改规划的程序和权限。在规划实施方面，它通过对城镇土地利用的控制和对城乡建设活动的控制，保证城乡按规划进行建设。（2）《市政建设管理法》有广义和狭义之分。广义地讲，市政建设管理包括城市人民政府对城市社会、经济、文化各方面的建设管理工作；狭义地讲，它是城市人民政府管理公共事业和公共事务的活动，包括城市道路、桥梁、公共交通、供水、燃气、热力、防洪、防汛、园林绿化、市容环境卫生、风景名胜区、城市水源地等的建设和管理。目前实施的有《中华人民共和国防洪法》等法律，国务院发布的《城市道路管理条例》、《城市供水条例》、《城市绿化条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等，以及国家建设部颁布的《城市燃气管理办法》等行政规章。《市政建设管理法》主要是协调各有关方面的关系，合理地组织市政建设和管理，提高市政设施的水平和市政工作的服务质量，改善城市居民的生产、生活条件。（3）《中华人民共和国房地产管理法》和1998年8月29日修订后重新公布的《中华人民共和国土地管理法》是调整公民之间、国家机关之间、社会团体之间、企业之间、各种组织之间以及它们相互之间的房产地产关系的法规。《房地产管理法》是我国第一部全面规范房地产开发用地、房地产开发建设、房地产交易、房地产权属登记管理的大法，是住宅与房地产业立法、执法和从事住宅与房地产业管理的主要依据。（4）《环境保护法》也是城市管理的一个重要方面。我国在1979年公布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，1989年12月26日七届全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》，其中有很大一部分内容涉及城市建设和管理，所以，它也是城市建设法律法规体系的组成部分。

依法治市，除了加强立法工作外，还有守法、司法的问题。要做好守法、司法的工作，就必须抓好以下三个方面的事情：第一是加强法制教育和宣传工作，提高各级干部和广大群众对建立城市管理法律法规重要性和必要性的认识，自觉遵守城市管理的各项法律法规。第二是要加强对法制工作的领导，建立与城市管理各种项目有关的强有力的法制监督机构，为城市管理法规付诸实施提供组织保证。第三是加强行政执法力量，严格执法。城市管理法规的执行，除了一些严重的违法行为需要由司法部门依法处理以外，大量的执法管理工作，要由城市规划和市政建设等管理部门来抓，由城建管理监察队伍或城市管理综合执法队伍去执行。

4.咨询管理方法

咨询管理方法，是城市政府采用咨询的方法，汲取智囊团或各类现代咨询研究机构中专家们的集体智慧，帮助城市的领导者对复杂社会活动进行决策的一种方式。

各类咨询机构在城市管理决策中的工作内容主要有三点：一是在广泛深入调查研究的基础上，对城市人口、经济、社会、公用事业等问题进行科学预测，主动向城市领导者提出战略性建议。二是在城市领导者碰到难以解决的重大城市问题时，提供如何决策的意见。三是就城市领导者交议的各种政策性报告，提出会审意见。四是在城市领导者决策之后，根据城市领导的需要，提供可供选择的具体实施方案。

二、城市管理方式的转变

城市管理方式是根据城市现代化大背景和建设需要而定位的，现代城市管理要求管理职能、管理重点、管理行为、管理体制以及管理方法等要适应城市现代化的要求，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。

1.管理职能的转变

随着社会主义市场经济体制的全面建立和完善，我国城市政府的职能也正在进行改革。传统的无所不包的“大政府”承担了大部分社会职能，由于管理内容繁杂，许多公共职能却未能较好地发挥。究其原因，一方面因为政府机构臃肿，制约了城市社会发展的活力；另一方面，又因未能完全履行公共职能而影响了城市政府对公共事务管理作用的发挥。九届全国人大通过了《关于政府机构改革的方案》，要求城市政府从计划经济等不合理的职能向促进城市发展、顺应改革开放和市场经济需要的职能转变。城市政府某些社会职能将逐步淡化，如直接管理经济的职能；而某些职能如市政管理的职能将会得到加强。城市经济体制改革很重要的一方面就是城市政府经济管理职能的转变，即在管理手段上，从对企业采取行政命令式的直接干预，转向以经济调节手段为主的间接管理；在管理权限上，从直接参与微观企业具体经营活动，转向以宏观管理、以政策调控为主，搞好统筹规划、协调服务工作，为企业创造良好的外部条件。到2007年，城市政府管理职能的转变已经取得了显著的效果。

2.管理重点的转变

在过去相当长的时期里，我国城市建设和管理在“先生产后生活”方针的指导下，片面强调城市经济功能，忽视其他功能，最终影响了城市的健康发展。部分城市不顾具体情况和条件，片面强调变消费城市为生产城市，造成了严重后果，如住房紧张、城市基础设施不足、文化设施短缺等。现代城市管理的重点必须从工业化初期城市经济扩张式的发展，转变为强调城市发展的内涵和质量，积极发展新兴产业，更加注重人居环境与文化建设，注重城市经济与社会的全面协调发展。随着知识经济和信息时代的来临，知识和信息已成为经济增长的重要资源，城市的人文传统和文化建设，对提高人居环境质量，营造宜居的生存和发展空间具有极其重要的作用。体现以人为本和民生理念已成为城市建设管理的重要任务。

3.管理体制的转变

城市管理的科学性和合理性，需要一套有效的体制予以保证。城市管理体制是由管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运行等综合起来的一种比较稳定的体系。城市管理是整个国家行政管理的一个重要组成部分，城市管理体制必须伴随经济体制的变革而改变。为了减少传统体制产生的弊病，城市管理体制改革的重点应包括三个方面：一是简政放权，政企分开，政事分离；二是打破条块分割的旧的管理格局，切实做到条块结合，对城市进行统一规划、统一建设、统一投资、统一管理；三是部分权力下放，建立城市的市、区两级政府，市、区、街城建主管部门三级管理，市、区、街、社区四级落实的“二、三、四”城市管理新体制。充分发挥社区管理机构和企事业单位的主动性和积极性。城市管理体制的改革，要理顺各方面的关系，使企业经营有自主权，城区街道有管理权，各社区、各住宅单元的责、权、利相结合，促使城市各系统的运行达到最优化状态。

第三节　城市管理的发展趋势

早期城市管理理论认为：城市管理的对象是人、财、物、生态四大要素。后来有学者加上了信息和时间，现在又增加了包括城市文化和管理方法等新的要素。近几年来，城市研究的学者认为，面对愈来愈复杂的城市管理问题，必须运用系统的控制方法和手段，这反映了当代城市管理理论的内容更趋丰富和科学化。当代城市管理科学还包括运筹学、系统分析和决策科学化三个重要的科学方法。1970年后，一些发达国家在管理中率先把数学方法、计算机技术和通信技术、系统论、控制论、信息论等广泛运用于城市管理。1980年以后，城市管理学理论与应用相结合，适应了国际范围内的城市化和现代化的发展潮流，但城市现代化进程中的制约因素日益增多，决策难度也越来越大。进入21世纪以来，城市管理科学既面临机遇，也面临挑战，要求城市管理者和研究者密切关注城市社会和科技的急剧变化，积极探索和引进科学管理方式。同时，一些现代大城市管理中呈现的信息化、法制化、系统化的特征和趋势，既反映了城市管理现代化的重要变化，也成为提高城市科学管理水平的重要推动力。

城市管理科学经过了半个世纪的发展，在实践性不断增强的基础上，呈现出以下四个方面的发展趋势。

一、城市管理向科学化推进

不断运用现代科学方法和科学手段建设和管理城市。城市管理从决策目标制定到实施的每个环节都离不开科学分析和判断，它贯穿于整个城市规划、建设、管理活动的始终。城市管理科学与否直接影响整个城市及各系统的正常协调发展，影响城市管理的成败。城市管理学等多种城市科学直接应用于城市发展、建设和管理实践，已成为新世纪城市管理科学化的重要标志。

二、城市管理向信息化要效率

今天的城市是大的系统信息中心，信息已成为城市发展中重要的生产要素。信息在物质、能源、资金以至人员管理中起着越来越大的作用，特别是在经济组织经营生产活动中，信息的指导作用尤为突出。计算机的诞生与普及使现代城市信息化速度加快。信息技术的发展，信息高速公路的形成，大大缩短了各城市间的空间距离。大量的市场信息、经济信息、技术信息、文化信息，利用电子计算机快速、准确地收集、贮存、传递、加工、分析和利用，并通过互联网传播。这些信息是科学制定发展目标和管理措施的重要依据，也为政府部门决策提供咨询和参考。全面系统的情报信息，是领导制定战略决策、进行系统工程建设的重要保障。发达的现代信息技术及信息网络，改变了过去收集信息的传统办法和渠道；高效率的信息分析及选择决策方案的科学手段，提高了管理的科学性，也为城市管理科学化提供了重要条件；信息化同时带来了城市各方面管理的科学化。

三、城市管理向系统化发展

城市是个复杂的大系统和有机体。随着城市功能不断增强，系统诸要素更加错综复杂。它要求社会系统、经济系统、空间环境系统以及工业、公共设施、交通、市政设施、居住等各子系统既遵循自身的发展规律，同时又在城市空间内按照一定方式有机联系，协调运转。系统化管理正是当代城市管理区别于以往传统城市管理的重要特征之一。越是重大决策，越要求严密而完整，并经过可行性研究和科学论证。对当代城市的大量信息，只有经过科学系统的分析、归纳，只有对城市运行进行系统化管理，才能促使城市管理有序化，决策科学化。今天，我国城市管理者的系统化理念不断增强，越来越善于将经济、社会、生态环境要素协调起来作统筹规划，从而使得城市中复杂的要素组合更加有机联系，有序运作，有条不紊地发展。

四、城市管理日益走向法制化

法制化趋势是现代社会的重要标志，依法治市才能管理好城市。由于法制具有强制性、规范性和长期性的特点，能起到经济手段、行政手段等起不到的特殊作用，因此，实现城市管理的法制化是完成管理目的的重要保障。自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的确立和城市管理体制改革的不断深化，国家出台了一大批有关城市规划建设管理的法律、法规和行政规章。随着国家“四五”、“五五”全民普法活动的深入，城市管理的法制化建设日益受到重视，市民的法制观念也在不断增强，一个具有高度法制文明的城市社会将随着法制化时代的到来而实现。

第三章　城市管理体制和管理机构

第一节　城市管理体制的变化及弊端

一、城市管理体制的含义

城市管理体制是指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称。城市管理是整个国家管理体制的重要组成部分。具体地说，城市管理体制是一种由城市建设管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。它的合理与否直接影响着城市各种功能和作用的发挥，影响着整个国家经济的发展。因此，建立合理完善的城市管理体制是极为重要的。

城市管理体制有广义和狭义之分。广义的城市管理体制范围很宽，包括财税金融等经济管理以及科教、文化、卫生等管理体制；狭义的城市管理体制主要是指当前城市发展建设的主导管理部门，即城市建设行政管理机构体系。这里讲的是狭义的城市管理体制。

二、我国城市管理体制的演变

我国城市管理体制的变化经历了四个阶段。

第一阶段：新中国成立后至“文革”前城市管理体制比较健全并正常运转。1949年新中国成立后，国家在城市管理上实行中央人民政府（国务院）、省人民政府和市、县人民政府三级管理，较大的省在省和市、县之间设置了专区，作为省政府的派出机构。在城市建设管理方面，国家在中央、省、市及县都设立了专门机构。1952年9月，中央召开新中国成立以来第一次城市建设座谈会，决定从中央到地方建立健全城市建设管理机构，统一管理城市建设工作。当时39个重点城市都成立了建设委员会。1956年国家设立了城市建设部。到1966年“文革”前夕，全国从中央到地方已经建立健全了城市建设管理体制，各项城建工作呈现出发展的生机。

第二阶段：“文革”十年，城市管理体制残缺不全。1966年、1967年的“文革”初期，城市政府工作陷于瘫痪。1968年全国各地的最高权力机构——“革命委员会”成立后，实施了党政一元化领导，取代了原来城市政府和党委的工作。市革命委员会以下设组，以各大组为龙头，形成工、农、财、建、文教等职能分工，各大组党政合一，成为市“革命委员会”和各局、处之间的领导层次，原有的各局、处接受各大组的领导。城市建设发展缓慢。

第三阶段：粉碎“四人帮”结束“文革”以后，城市管理体制逐步走入正规。1976年10月粉碎“四人帮”，党和国家断然结束“文化大革命”以后，特别是1978年党的十一届三中全会以后，我国进入了社会主义建设新时期，城市政府机构得到恢复和发展，各地城市政府陆续恢复了“文革”前的机构设置，并新增设了一些经济管理机构，到1982年，城市达到了新中国成立以来机构设置的最高峰。虽然机构的恢复发展解决了“文革”期间存在的管理混乱问题，但此时又出现了机构臃肿、部门林立、人浮于事、拖拉扯皮、办事效率低等情况。为改变这种状况，中央着手进行机构改革：一是将大部分经济管理机构改为公司；二是将业务相近的机构合并。进一步改革的基本思路是以转变城市经济管理部门的职能为关键，撤局建委，精简专业管理部门，加强经济综合、监督、调节部门，压缩中间管理层次。

第四阶段：20世纪80年代以来，城市管理实施了“市管县”新体制。80年代初，国家抓了市管县体制的试点与推广。1983年1月和1984年6月国务院先后批准江苏、辽宁两省在全省范围内撤销原有的地区行署，实行“市带县”体制，其他省、自治区也进行了试点。此后，我国“市带县”体制有了巨大的发展。到80年代末，全国管县的地级市增加到165个，辖县689个。实行市管县体制，基本打破了多年来市、县间的行政壁垒，城乡分割，工业、农业分离的封闭式自然经济格局初步得到改变，城乡经济日益融合互为依托的区域经济整体逐步形成，中心城市的多功能作用得到了较好的发挥。到20世纪末，我国绝大多数城市都已建立了市管县体制，在市一级形成了下设多个委、局一并管理数县的行政管理体制。在此期间，建设口的机构改革也普遍展开。全国多数省、市、自治区的建设管理部门在调整后设立了省一级的建设委员会，部分市县也设立了建设委员会。河北省唐山市在1988年撤销了市城市建设局、市建设指挥部，组建了市建设委员会。1992年，全国实施了新一轮机构改革，多数市县的城管、城建和建设部门合并，组成了建设委员会。唐山市各县（市）都组建了建设委员会。部分区也成立了建设委员会。1995年4月，唐山市建设工作实行建管分开，从市建设委员会分出城市建设管理职能，组建了市城市建设管理局，市规划局升格为正县级部门。随后市属各区建设委员会更名为城乡建设管理局。2002年，河北省建设系统机构改革，省建设委员会更名为省建设厅，各市建设委员会更名为市建设局，各市都分设了市城市管理局或市政公用局。唐山市城市建设管理局更名为“市城市管理局”。

三、当前城市管理体制存在的弊端

改革开放以来，我国城市发展成绩斐然，城市管理体制改革也取得很大进展。目前，全国已经形成了“两级政府，三级管理，四级网络，重心下移，以区为主，市级监督”的城市管理新体制。这种新体制正在发挥着积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和改革的深入，城市管理体制中许多不适应改革开放的问题日益显现出来。具体表现在以下四个方面：

1.城市管理体制存在较大局限性

多头、分散的城市管理模式制约着城市管理规范和有序的进行。突出表现在：一是行政执法机构过多，行政执法职能交叉和行政处罚权的分散。二是“以利处事”，一些执法主体从本部门的利益出发，有利的事争着管，无利可图的事互相推诿。三是职能不分，本该一些部门去管的事却无权管，待问题成堆时，上级部门才出面组织集中解决。

2.城市管理法规建设不配套

近些年，国家有关城市管理的《城乡规划法》、《土地管理法》、《房地产管理法》等许多法规相继出台，各地城市也据此制定了一批相应的管理法规和行政规章。但有些指导和规范操作的法规和规章尚不配套，具体执法人员有时无法可依。由于管理措施难以跟上，不少城市环境出现“脏乱差”现象。

3.城市管理投入相对较少

城市规模日益扩大，功能不断增强，但城市管理投入不足。在城市现代化建设中，市民生活水平不断提高，社区生活服务需求更趋多元化，城市作为多种功能的载体，其负荷不断增加。城市人口迁移、布局调整、新区建设等使城市出现了许多问题，如新旧市区相差悬殊，城乡结合部地区问题突出，交通不畅、行路难等。政府在城市建设的人、财、物上投入力度较大，但在城市管理上的投入却相对较少，造成管理工作跟不上城市发展的需要，建设好了的设施得不到很好的维护，有的甚至损坏严重。

4.城市社区管理职能较弱

城市社区管理职能和体制与市场经济发展和城市建设要求极不协调。我国城市社区的管理职能主要由区政府及街道办事处承担。区政府及其街道办事处承担着城市管理、微观经济组织和社会管理职能。在管理体制上，条块分割严重。市、区（县）、镇（街道）之间，城市管理的权限实际处于条块分割、界定不清、各自为政、体制职能交叉、部门分割的状况。由于区街中的单位隶属于不同行业或系统，基本属于条条管理，区街行政管理的范围仅局限于区街所属单位以及居委会，而对于占本区面积和人口绝大多数的部、省、市属单位则没有管理权；对于城市建设，区街既没有规划权也没有实施权。区街的职能权限并不具有完整性，因而区及街道办事处可称为“准政府”或“不完全政府”。随着市场经济的发展，城市建设步伐的加快，城区发展与管理的矛盾也越来越突出，区街的管理权限和管理任务的冲突也日益严重。

第二节　我国现行城市管理模式的特点和问题

一、现行城市管理模式及其特点

长期以来，我国逐渐形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市建设管理体制。在这种体制下，城市建设部门与城市管理部门，城市管理部门与其他相关部门（如公安、工商、土地、环保、卫生等）之间，以及建设部门内部均存在着职能交叉、职责不清、关系不顺、管理弱化等问题。国内城市建设管理组织模式主要有以下几种：

一是建管合一模式。在这种模式下，城市管理职能与建设职能混合交叉并集中配置于同一个政府职能部门即建设委员会。建管合一模式的特点是：城市管理职能与城市建设职能合一，行政关系容易理顺，但由于建设委员会的工作精力大多是放在“建设”上，因此，其“管理”职能的行使处于弱势地位。

二是多头分散模式。这种模式在市一级不设建设委员会，城市建设管理职能分别由几个独立平行的政府职能部门分散行使。如规划局管城乡规划，建设局管建筑业，市政管理局管市政，公用局管燃气、热力、供水、公交，环卫管理局管市容环境卫生，园林绿化管理局管园林绿化等。多头分散模式的特点是：分工明确，职责具体，但城市建设管理职能分散，不利于实施综合管理。

三是综合协调模式。这种模式的城市管理职能主要是由一个非常设的城市管理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公室，简称“城管办”，负责日常工作。综合协调模式的特点是：管理的综合性协调性好，有权威，但城市管理工作缺乏常规性。城管办不是政府职能部门，有的还是临时机构或事业单位，很难正常行使政府职能部门的职责。

四是管理单一模式。这种模式不设“城管办”，只设市容环境卫生管理局，主管城市市容和环境卫生工作。管理单一模式的特点是：虽然管理职能明确，但把城市管理内容仅限于市容环境卫生管理方面是远远不够的。

五是实体管理模式。这种模式仍以城市管理委员会为基础，只是将市政建设管理、园林绿化管理、环境卫生管理等方面的职能划由“城管办”来行使。实体管理模式的特点是：管理内容具体、实在，但从体制上未能摆脱临时常设机构的束缚和影响。

二、现行城市管理模式存在的问题“建管不分，以建代管”的问题不同程度地存在于上述城市管理模式中，具体表现为以下几点：

一是“重建轻管”的思想认识没有从根本上得到改变。在具体工作和行动中，往往用建设职能代替管理职能。

二是城市管理职能配置不到位。现行城市管理范围和区间比较狭窄，管理内容单一分散，管理机构不规范、不健全。就管理范围而言，不少地方认为城市管理的主要工作是市容环境卫生，其他如规划管理、市政管理、园林绿化管理等都是建设部门的事。

三是职能不明确或职能交叉重复。职能交叉重复是政府部门之间关系不顺、城市建设管理体制发育不良的重要原因。

四是城市管理机构设置不规范。就全国而言，城市管理体制的模式多种多样，机构设置不规范、不统一。城市管理机构有一级局，也有二级局；有建设部门代管，也有几个平行机构分管；有非常设机构统管，也有政府序列职能部门分散具体管。

五是管理职能弱化，建设职能受影响。在“建管不分”的城市管理模式中，建管主体既是建设者又是管理者，既是“运动员”又是“裁判员”。这种体制缺乏约束与被约束、监督与被监督机制，既影响城市建设职能的正常发挥，又影响城市管理职能的正常行使。

第三节　城市管理体制改革

一、城市管理体制改革的内容

城市政府行政管理体制改革是政治体制改革的一个重要组成部分，它应当符合政治体制改革的总体格局，符合行政管理自身规律，符合我国社会主义初级阶段的要求，服务于促进社会主义市场经济建设、大力发展社会生产力的根本任务。因此，城市政府改革主要从以下几个方面进行：

第一，建立合理、协调的制度责任体系，克服政府管理体制的过分集权。确立职责分工明确的行政首长负责制，克服过去只重视政府工作人员的个人素质，不重视制度建设的习惯，做到使个人素质和制度建设并重。

第二，克服政府部门的越权行为，实行简政放权。凡是适宜下面办的事情，都应由下面决定和执行。正确处理政府和企事业单位的关系，企事业单位自主经营、自主管理，充分调动基层单位和实体的积极性，政府只负责制定法规和制度，进行监督和协调。

第三，转变政府的管理职能，改革政府机构和工作方式。为了避免走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路，必须抓住转变职能这个关键。按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，加强决策、咨询和调节、监督、审计、信息部门。转变政府的工作方式，实行间接管理和宏观控制。

第四，改革干部人事制度，完善有中国特色的、适应社会主义现代化建设事业需要的国家公务员制度。要完善国家公务员的立法。按照民主、择优、竞争、平等、公开的原则，对公务员的选任、职责、考核、奖惩、任期、离退等制度，作出具体而明确的规定。要设立专门机构按照法定程序对公务员进行管理，2008年国务院设立了国家公务员局，把政府公职人员与社会经济、文化组织及群众团体中的公职人员分开，并进行分级分类管理，使人尽其才，各展所长，增强政府机构的活力。

第五，逐步完善政府行政管理方面的立法，使政府管理工作科学化、制度化、法制化。城市政府行政管理体制的改革与其他方面的改革一样，需要法制为其提供依据，需要法制巩固其成果。因此，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。另外，还要执行好《行政诉讼法》、《行政许可法》，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。

第六，改革城市管理行政执法体制，相对集中行政处罚权。国务院于2002年8月下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），提出依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，全国20多个省、自治区的近百座城市和3个直辖市开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。

改革城市管理行政执法体制，相对集中行政处罚权，对于深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，加强行政执法队伍建设，改进行政执法状况，提高依法行政水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益都起到了积极的作用。

二、我国城市管理体制的几项重大变革

1.建立市管县的领导体制

实行市管县体制，是我国经济管理体制改革和行政管理体制改革结合部的一项重大改革。市管县即城市领导县（包括农村），始于20世纪50年代，源于城市以财力、物力支援农村，农村供应城市蔬菜、副食品等。到1981年底，我国共有51个市（占当时直辖市、地级市111个的51.4%）领导147个县（占当时县级市、市辖区以外2136个县级单位的6.9%）。由于长期以来，我国实行的是按行政系统、行政区划管理经济的体制，人为地切断了城乡之间的经济联系，既不适应城乡经济发展的要求，也削弱了城市领导农村的作用。为了搞活经济，充分发挥城市在组织经济活动中的中心作用，在总结了一些地区试行市领导县体制的经验基础上，1982年12月，中共中央发出了关于《地方党政机关改革若干问题的通知》，提出改革地区体制，经济发达地区地市合并，实行市管县，市管企业，发挥城市经济中心作用；经济不发达地区，地区一级作为省区派出机构。此后，“市管县”被推向新的高潮。

到1985年底，全国共有145个市（占直辖市、地级市总数的87.4%）管辖了653个县（占县级市、县总数的31.9%），全国29个省、自治区、直辖市都程度不同地实行了市管县体制。到2004年底，全国334个地级行政区划单位中，已有269个“市管县”形式的地级市，“市管县”体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上。

从理论上讲，实行市管县体制，在解决城乡关系问题上具有巨大的优势。它有利于城乡关系在整体上实行一体化，使城乡各种经济和社会结构、生产力布局、生态环境都优于原有系统，形成更多、更大的功率和优势，产生高效能的系统效应。

从实践上看，市管县体制在我国经济社会生活中的积极作用日益显露出来。首先，它推动了农村工业化和现代化的发展，加快了乡镇的城市化进程。其次，它有利于城市自身的建设，提高了城市在区域经济发展中的地位。另外，城市集中了大量的人口，特别是中心城市人口更加集中，农副产品的供应成为一个突出的问题。实行市管县体制后，农村会成为城市的重要原料产地和农副产品基地，可以不断地满足城市生产发展和市场的需要。

市管县体制要达到的目标是在全国范围内实现乡村城市化。市管县体制虽然在经济发达和比较发达地区显示出优越性，取得了一定的成绩和经验，但在经济欠发达地区尚存在一些问题。比如，有的地方不顾城市经济实力如何，盲目地、人为地实行市管县体制，起不到城市带动农村的作用。

2.实行省直管县的体制变革

随着经济市场化的不断深入，市管县体制的弊端也日益明显地显现出来。如在一些地方，市管县体制缺少法律依据，增加管理层次，加大行政管理成本，束缚了县、县级市经济社会的发展，阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置等等。

为解决这些问题，从2003年开始，中央为推进区域经济的发展，从市管县中抽出一些实力较强的县、县级市，实施省财政等项目的直管扩权。2009年2月，河北省政府对原有21个扩权县和新纳入省财政直接管理的43个产粮大县，实行统一的省财政直接管理体制。扩权县的发展为省直管各县和县级市摸索了经验，奠定了基础。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。可见，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。

省直管县财政体制模式，其内容包括3个方面：一是在财政收入划分方面，完全比照目前扩权县财政体制，调整省、市、县三级财政收入体制，设区市原则上不再分享直管县的财政收入。二是财政支出责任方面，与财政收入划分体制相对应，设区市也不再承担相应支出责任；对于新配套资金，统一省财政对直管县配套比例，适当高于省对一般县的配套比例。三是在管理方式上，完全按照目前对扩权县的作法，省对直管县的体制上解（补助）基数和体制改革收支基数的核定，以及税收返还、转移支付，资金调度和拨付、财政决算结算、财政收支统计报表报送等事项，由省财政直接对直管县办理。

3.实施中心城市的计划单列

中心城市是指在一定区域内城市和乡村组成的经济网络，对社会生产、交换、分配、消费起着经济枢纽的作用，并成为一定的经济中心区的依托城市。

中心城市是整个地区社会化大生产的据点，是组织、调节社会经济活动的枢纽，是我国社会主义经济建设的重要基地。中心城市具有生产、流通、科技、文化、教育、信息和金融等中心的多种功能，同四面八方有着广泛联系，是一个开放型的大系统。在条块分割、城乡分割的旧的经济体制下，中心城市被限制在规定的行政区域内组织经济活动，割断了正常的横向经济联系，分割了城市的综合能力，窒息了城市经济的活力，阻碍了城市生产力的深入发展。

1983年2月，中共中央、国务院批准重庆市为经济体制综合改革试点城市。试点的主要内容之一，就是对重庆市实行计划单列。后来，又相继在武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛等城市试行计划单列。计划单列，是把某些具有比较重要地位和作用的中心城市的国民经济计划和社会发展计划，在国家计划中单列户头，由国家直接下达计划。计划单列城市单列计划的主要内容是：工农业生产、交通运输、邮电、固定资产投资、主要商品购销和分配调拨、能源和主要物资分配调拨、外贸进出口、地方定额外汇、劳动工资、财政信贷、科学技术以及各项社会发展计划指标。实行计划单列的城市实际上是在不改变其行政管理地位的前提下，在计划管理上具有相当省一级的计划决策权和经济管理权。

试行中心城市的计划单列，目的是要在计划管理体制上改变我国的条块分割、城乡分割的状况，走出一条以大中城市为依托的经济区来组织经济的道路，探索出一条政治、经济系统适当分开的发展经济的新路子。同时，试行计划单列的目的也是为了解放中心城市的生产力，大力提高中心城市的生产技术水平、管理水平和经济效益。从试点城市计划单列的实践情况来看，它的优越性表现在：第一，计划单列能够适当摆脱行政区划对中心城市经济的束缚，充分发挥城市管理经济的职能，有利于中心城市发挥优势。第二，中心城市计划单列后，城市能够统一规划和管理全市范围的生产和流通，具有较大的自主权和计划决策权。通过扩大中心城市经济管理权限，使中心城市生产力得到解放；使它能在工业生产、科学技术，内外贸易、金融信息、物资交流、人才培训等方面充分发挥作用。第三，计划单列促进了城市对内对外的开放，增强了城市的综合服务能力，为城市商品生产者的活动提供了方便，繁荣了商品市场。

4.设立重庆直辖市

重庆是中国特大城市之一，是西南地区和长江上游最大的经济中心城市和重要的交通枢纽。重庆处于中国东部经济发达地区和西部资源富集区的结合部，具有对长江上游和西南地区的双重辐射、带动功能，在东西部间起着承东启西、左右传递的作用。新中国成立初期，重庆作为中共中央西南局和西南军政委员会驻地，是西南地区政治、经济、文化中心，为中央直辖市。1954年西南大区撤销后改为四川省辖市。1983年，重庆率先成为全国经济体制综合改革试点城市，实行计划单列。1984年，国务院批准重庆市、唐山市等13个非省会城市为“较大的市”。1997年3月14日，八届全国人大五次会议审议批准，将原属四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区合并，正式设立重庆直辖市。重庆遂成为继北京、天津、上海之后中国第四个中央直辖市。

重庆直辖市总人口3107万，总面积8.2万平方千米，辖15个区4个县级市和21个县。

设立重庆直辖市的意义：一是有利于发挥重庆的区位优势、“龙头”作用、“窗口”作用和辐射作用；二是有利于解决四川省人口过多和行政区域过大，给行政管理和经济社会发展带来的困难；三是有利于三峡工程的建设和库区移民的统一规划、安排和管理。

到2007年3月，重庆直辖十年，发生了翻天覆地的变化。重庆的对外开放呈现出全方位、多层次、宽领域的态势。重庆已与世界上180多个国家和地区建立了经济贸易合作关系，世界500强企业中有38家落户重庆。加拿大、日本、英国在重庆设有领事机构。三峡工程计划移民113万，到2006年底已搬迁安置102万。重庆10年投资500亿元进行绿化，人均公共绿地面积增加了3.6平方米。高速公路从114千米增加到778千米，边远区县到主城区的时间，从48小时缩至8小时。城市人均居住面积由10年前的7.65平方米发展到24平方米。

5.城际间的横向经济联合

城市是一个社会和经济的大系统，在旧体制下，由于部门分割、条块分割，城市中重复生产的现象十分严重，许多技术经济优势不能充分利用。由于条块分割，切断了经济的内在联系，使各地区，各企业只能自成系统，搞“大而全”，“小而全”。这种管理体制不符合市场经济的发展要求。为此，1980年7月，国务院发出《关于推动经济联合的暂行规定》，要求各地区、各部门积极热情地爱护和支持各种形式的经济联合，并把它作为实现“对内搞活经济，对外实行开放”总方针的一个重要步骤。1986年3月，国务院作出《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，提出横向经济联合，是经济体制改革的重要内容，是发展社会生产力的要求。它促进了资源开发和资金的合理使用，促进了技术进步和人才的交流，促进了经济结构和地区布局的合理化。2006年，国家“十一五”规划开始实施，京津冀都市圈区域规划启动。城际间的横向经济联合进入了一个新阶段。京津冀区域经济合作在全国总体规划、国家产业政策、区域规划和本地国民经济发展战略的指导下，在重点领域甚至全方位地开展各种形式、各个层次的联合与协作。

我国实行的横向经济联合主要有下列一些形式：一是企业间的协作联合。如资金、技术、人才、设备、生产、经营、销售、科研、信息、调查预测等各方面的多渠道、多形式、多层次的联合。二是城市行业内部的协作，已发展到跨部门、跨地区和跨所有制的不同经济成分的联合，逐步形成不同形式、不同层次的企业群体和企业集团，促进了企业结构的合理调整和生产力的合理配置。三是以城市为依托，以骨干企业为主体，以名牌产品为龙头，从市内企业间的联合发展到城市间、城乡间、经济区内外的联合。并以签定城市战略合作协议的形式实现城市的联合与协作。

总之，横向经济联合，是一条解决条块分割的途径，是一种变条块分割为条块结合，使条块两者在政企分开的市场经济管理体制中，形成适应和促进国民经济发展和分工协作的新型关系，并进而推动产业布局的调整，加快了经济一体化的进程。

6.推进城市群的建设

1957年，法国地理学家戈特曼提出“城市群”的概念。“城市群”是指“巨大的多中心城市区域”。在当代世界，城市群的发展在推进经济高速集群发展和城市化进程中发挥着主要作用。城市群彻底打破了地区和城市之间的条块分割状况，加速了城市一体化，城乡一体化，经济一体化的进程。上世纪90年代以来，由于城市经济的快速发展，引起城市自身大规模扩张，并对周围地区产生强大的辐射。在我国东部沿海地区，开始形成以特大城市为中心，多层次的功能互补的城市群，这些城市群吸纳了大量劳动力和高技术人才，打破了地区与城区、城市与城市的封闭分割，对城市管理体制改革起到了推动作用。如以上海、南京、杭州、宁波为中心的长江三角洲城市群，以广州、深圳为中心的珠江三角洲城市群；湖北建立了以武汉为中心的“1+8”城市群，河南构建以郑州为中心的，包括洛阳、开封、平顶山等9个省辖市在内的中原城市群，湖南以长沙为中心的长株潭城市群；还有以北京、天津、唐山为中心的京津唐城市群。这些地区的城市化水平明显高于全国平均水平，是我国改革开放和城市体制创新的基地，是我国国民经济快速、稳定发展的重要增长极。

2003年，长江三角洲、珠江三角洲和京津唐三角地区三大城市群合计人口17447.4万人，土地面积211414平方千米，地区生产总值42464亿元，人口、土地分别占全国比重的25.5%和2.2%，而地区生产总值、第二产业增加值、第三产业增加值却分别占到全国比重的36.3%、35.1%和48.5%。2007年2月28日，京津冀13个城市政府商务部门在北京联合发布了《2006京津冀都市圈城市商业发展报告》，报告第一次打破了两市一省的行政区域界限，从区域整体发展的角度，对京津冀都市圈城市商业发展的现状进行了全面客观的分析，并提出了加快区域商业合作发展的思路和措施。《报告》的发表，标志着京津冀都市圈商业合作进入了实质工作阶段。

2007年3月11日，中国社会科学院和社会科学文献出版社发布中国区域发展蓝皮书《2006～2007年：中国区域经济发展报告》，报告提出发展“2+8+4”模式的京津冀城市群。按照国家发展和改革委员会的界定，京津冀城市群包括2个直辖市（北京、天津），河北省的8个地级市（石家庄、唐山、保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口），北京的通州新城、顺义新城，天津的滨海新区，唐山的曹妃甸工业区。京津冀城市群区域面积18.34万平方千米，人口8500万。

第四节　国外城市管理组织模式

一、美国城市的管理组织模式

世界各国的城市组织中，以美国城市组织形态最为多样化。主要有四种类型：市长议会制、市委员会制、市经理制和市行政长制。

1.市长议会体制

市长议会制起源很早，迄今世界许多国家的城市仍沿用这种体制。市长议会制又分为弱市长制和强市长制。所谓弱市长制，即市长只有名誉，缺乏行政权，政府各部门的首长都由市民直接选举或推选人员担任，市长无法对下属使用处分权。对市议会的决议，市长虽有否决权，但市议会多数议员通过的决议，可使市长的否决权无效，市长的监督权也等于零。弱市长制的缺点在于责任划分不清，行政不统一，市政容易被政治力量所左右。因此，弱市长制并非一种很好的体制。尽管如此，在美国仍有少数城市实行此体制。

强市长制是指行政权集中于市长之手，拟定政策成为市议会与市长的共同职责。强市长制的特点是：负责立法的市议会，与负责执行的市长，同为民选产生，互相平衡。市民有权任免市长，不受市议会的制约，市议会只能行使市政决策及立法大权，不能干涉城市行政事务。强市长制的缺点：在于政治与行政分离，二者往往不能密切配合、相互联系，因而不能充分发挥城市的政治功能。强市长体制虽不完善，但被大多数城市采用。

2.市委员会体制

市委员会是由民选产生的5人委员会组成，拥有立法与行政权力，直接对选民负责。委员中1人为市长，其余委员各负责一个部门工作。重大问题集体讨论决定，如决议和法令违反市民的愿望，选民可以直接行使创制权，加以废止。如委员有贪污或失职行为，可另选他人接替。市委员会制符合精简原则，立法与行政一体化，行政决策效率高。其缺点在于：5人各行其是，意见不容易统一；由于大城市事务繁杂，委员会工作往往力不从心，因此这种管理体制相对适宜于小城市，大城市极少采用。

3.城市经理体制

市议会由议员若干人组成，负责决定市政方针，行政方面的工作由市议会聘请市经理负责。市议会如同商业团体的董事会，负责制定业务政策，城市经理等于公司的经理，有权管理一切行政，并任免各部门负责人和职员。市议员一般为5人，任期4年，每2年改选一次，一次选3人，一次选2人，在选3人议员时，以得票最多的一位议员为市长，作为本市的代表，同时充任市议会主席，但无实权。城市经理拥有一切行政权，且无任期规定。这种体制在美国、加拿大50万人口以下的中小城市比较普遍。

4.市行政长体制

市行政长体制是20世纪中叶在美国出现的一种新制度，即市长由选民选举产生，为一市的领袖，其下设一个市行政长，协助市长处理市行政事务。但市行政长只有协调各部门工作的权力，而不能监督人事、法律及预算等重大事宜，实际上属一般管理顾问的职能。

美国市政年鉴统计表明，20世纪中后期美国人口在50万以下的中小城市中，其管理组织模式趋向分散多元化；而人口规模在50万以上的大城市中，80%以上实行的是市长议会制。在欧洲也是如此，不少亚洲国家如日本、韩国等也都采用了类似的城市管理模式。

二、欧洲城市的管理组织模式

欧洲各国城市的管理组织模式，一般具有双重职能，一方面是中央代理机构；另一方面为适应市民的需要，拥有一定自治权，办理地方公共事务，为市民服务。

1.英国城市议会政府组织模式

城市设市议会，规定市议员任期6年，每两年改选三分之一，市长由市议员与参议员共同选举产生。首都伦敦在管理模式演变中逐渐形成了28个首都区，各区设有区议会。区议会下设各个委员会，每个委员会设总干事一人，负责执行委员会所管的行政工作。市议员任命市经理，负责管理全部市政工作。首都区还设置联合委员会，即总委员会，成员由各区指派代表组成。在英国不同地区，如英格兰、威尔士、苏格兰各城市政府的职能不尽相同，但英国官方把市政府的职能概括划分为“环境的、保卫的和私人的”三类。“环境的”事务主要指城市的公用设施，如公路、桥梁、街道、公用建筑、公共场所的建设、管理和维修，以及环境卫生等方面。“私人的”事务是指教育、住宅、居民卫生、保护儿童及老年人等社会福利事业。“保卫的”事务则是指警务和消防方面。

2.法国政府集权管理组织模式

城市设市议会，作为地方自治机关，议员人数不多，但都脱离政治，比较独立。法国城市为数虽多，但市议会无实权，一切有关市政设施方案均须经上级政府批准才能执行，所以法国是一个中央集权的国家。市议会的主要职能是：表决预算，负责税收，制定市政规划，发展保健事业，管理公路，发展文化娱乐，装备教育设施和处理空气污染等。法国共有3万多个市，半数以上的市人口不到50万。在法国，法律规定市政府的首要任务是实施中央的法律、法规，贯彻省长的指令，维护市镇的治安。其次是执行市议会的决议，编制市镇预算，管理市镇财产，领导公安和司法工作。首都巴黎市的组织，与一般市又不相同，巴黎市不设市长，但组成巴黎市所属的20个市政区各设市长一人及副市长若干人，由内政部长提请总统任免。各市受省长指挥，因为巴黎市无市长，因而莱茵省长同时具有巴黎市长的职权。

3.其他国家的行政长组织模式

欧洲不少国家城市实行“城市行政长体制”。即利用行政管理专家作为市政管理的行政官，任期不定，对城市进行专业化的管理。这既有利于市政管理的科学化，也有利于保持行政换届后市政管理工作的连续性。这种城市管理模式目前已被挪威、爱尔兰、德国、瑞典等许多国家所采用，说明这种管理组织方式具有一定的普遍性。这种城市行政长体制对我国利用专业人才加强城市的行政管理颇有借鉴意义。

三、东亚地区典型城市管理组织模式

1.日本的地方自治组织模式

1947年日本新宪法改变了战前天皇政府那种绝对的中央集权制，制定并实施《地方自治法》，规定了各级地方城市自治机关的组织原则和各级官员的职责权限，规定了地方居民的权利和义务，并建立地方城市政府议会，选举产生了管理委员会等地方自治机构。市长可按法定人数提名副市长候选人，经同级市议会同意任命。市长执行公务须遵守的法律达150多种，市长不得不受法律约束，充分表现了法治的精神。城市政府按统一规定设置市组织机构，不得随意增加。日本虽然实行地方自治，但市政府仍然受中央政府的监督和管辖。20世纪80年代以来的发展趋势表明，日本城市微观管理中社区组织的职能日益强大。当代日本存在着多种以社区为依托的团体组织，如居民组织、妇女组织、老年组织、儿童组织、当地教区组织等。其中居民组织是最重要的以社区为依托的组织，它几乎遍布全国每个社区，主要致力于保障社区生活质量。日语中将这种居民组织称为“町内会”或“自治会”。

2.韩国的市长议会制及微观社区管理模式

韩国的城市管理在行政组织上大多数采取的是市长议会制，根据其城市地方自治法的规定，地方政府有权处理不属于全国事务的各种地方性事务。每个城市政府的管理职能主要有以下四个方面：①经济管理。包括征收赋税、编制预算、征用动产和不动产，经营电气、煤气、自来水、汽车运输、船舶运输等事业。②教育文化事业管理。包括管理学校、研究所、图书馆、博物馆、剧场、音乐室等文化教育设施。③安全、环境、卫生管理。包括防止灾害、防止公害、美化环境、医疗卫生、维持城市公共秩序，维护居民安全、管理户籍等。④保护文化财富，奖励发明、革新等。近年来，韩国城市微观社区管理模式也得到了很大发展。韩国的社区叫“洞”，管辖的面积大约2平方千米，人口在3万～4万。在韩国，以社区为中心的管理层级结构大致呈“市——区——洞——统——班”五级管理体制。这里，“市”、“区”级结构类似于中国城市，“统”是洞的下一级，管辖约200个家庭，“班”比“统”更下一级，管辖10个左右家庭。每个“洞”管辖40个左右的“统”，共计400个左右的“班”。

第五节　城市行政管理机构的设置

一、城市行政管理的对象和范围

城市行政管理的对象和范围，是受城市经济和社会发展水平以及国家性质的制约的。

新中国成立以后，党和政府在总结了根据地城市行政管理经验的基础上。逐步形成了比较科学的我国城市行政管理体系。1951年1月，政务院在《市人民政府组织通则》中，对市人民政府的职权作了明确规定。1982年制定的《中华人民共和国宪法》规定：“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。”市人民政府是城市行政管理的领导者和实施者。根据1986年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，城市行政管理的对象和范围是：“管理本行政区域内的经济、科学，文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”

自1982年以来，为适应社会主义现代化建设的特点和需要，我国以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，建立了各种不同类型、不同规模的经济网络和市领导县的体制。这样，城市行政管理的对象和范围就扩展到城市周围的郊区县。这种变化，有利于城市同农村的紧密结合，充分发挥城乡各自的优势，使城市和农村互相依存，互相支援，统一领导，全面规划，从而促进城乡经济和文化事业的迅速发展。

二、城市行政管理机构设置的原则

城市是国家的一级行政单位，城市政府是国家的一级行政机构。我国宪法规定，国家行政机构，担负着编制、执行国民经济和社会发展规划以及国家预算，负责领导和管理经济、城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、司法行政、监察、外事、民族事务、华侨事务以及国防建设等各项工作。头绪众多，任务繁重，工作复杂，这就需要依据法律和工作情况设立若干职能部门来进行具体管理，完成宪法和法律赋予的职权和管辖任务。

合理地设置城市政府的职能部门，使它成为“机构精干、工作效率高、密切联系群众、很少官僚主义习气的政权组织”，这是一个极为重要的问题。

机构必须根据一定的原则和科学的方法设置，才能保证机构高效率地运转，达到“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义”的目的。从根本上弄清机构设置的原则和方法，是一件十分重要的事情。总结我国在机构设置方面的经验，设置机构时必须遵循下述原则。

1.精简和效能的原则

精简的原则是城市行政机构设置的根本原则。它的基本要求：一是机构设置必须根据宪法和法律赋予的职能，适应管理体制发展和改革的要求。二是机构层次要简化。各个机构在管理分工上要尽量做到适当、合理，宜简不宜繁。同一类事务要由一个机构来管，一个机构可以办的事，就不再另设多个机构；一级机构可以办的事就不设几级机构。另外，对于工作交叉、业务相近而又不能合并为一个机构的工作，要采取协调措施，加强综合性机构的协调职能。三是各级管理机构职责、权限要分明。要把政企、政事以及党政之间的关系分清楚。要对部门的上下之间、左右之间、内外之间的各种关系作出明确的科学规定，使每个组织和单位有权有责，尽职尽责。四是管理幅度要适宜。幅度过大，会顾此失彼，误时误事；幅度过小，会增加层次，增加人员。因此，要因事制宜，因地制宜，确定一个大体幅度，以保证管理工作的均衡性而又不增加管理层次。

效能主要是指行政工作的效率大小。效能原则，不仅是机构设置的重要原则，而且也是全部行政管理的重要原则。影响行政工作效率的因素有很多，如机构设置是否必要、合理，任务是否明确，分工是否清楚，管理层次和幅度的确定是否得当以及人员素质的高低等等。其中人的因素是最主要的因素，主要表现在人员的配置比例是否得当，人员的素质符不符合职务的要求，要适才适用。由于人的因素对管理机构效能的高低有直接的影响，因此，在设置机构时，要合理地确定机构内部的人员结构，实行定编定员，控制人员的随意增长。

2.集中和统一的原则

我国宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。其具体表现为：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。行政管理机构的设置也要遵循这条原则。集中原则在行政管理机构设置上的主要要求：一是城市权力机关组织、领导、监督行政机关，行政机关是权力机关的执行机关，它要向权力机关负责并报告工作。行政机关执行权力机关的决议，有权统一管理本行政区域内的政治、经济、文化等一系列行政工作，依照法定权限发布决议和命令。权力机关有权改变或者撤销行政机关的不适当的决议和命令，而行政机关也有权向权力机关提出议案。二是在上级行政机关和下级行政机关的关系上，下级要服从上级。上级机关的决议、指示，对下级机关具有约束力，下级机关必须执行。三是各级行政机关实行双重领导制，它们既要向同级人民代表大会负责并报告工作，又要对上级行政机关负责并报告工作。四是行政机关内部实行首长个人负责制。五是一切国家工作人员都必须遵守法律、法令和行政管理法规，服从行政机关的组织与领导。

统一原则即要使城市所有的机构组成上下贯通、左右协调的统一整体，使统一整体中的每一个机构，都成为整个行政管理体系中不可缺少的有机部分，为着一个共同的目标，步调一致地去完成管理任务。统一原则要求：一是为了保证国家的法律、法令、方针、政策和上级指示的贯彻执行，从中央到地方，应该设立执行政府职能的若干常识机构，但不能理解为从上到下必须对口设置。二是城市各级政府的各个工作部门以及每个部门的内部机构，要从有利于发挥整体功能出发，合理分工，相互协调。三是根据现代管理科学的要求，城市行政管理机构的设置要包括决策、执行、咨询、信息和监督几个部分。

3.法制的原则

法制原则指用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。政府工作部门的设立、合并或撤销、增加或减少，都应严格遵循法定的审批程序，使行政管理走上法制化的道路。城市行政机构的设置必须依法进行，才能使它的行政行为产生法律效力，保持它的权威性。

4.以人为本，便利群众的原则

这条原则要求城市各级行政机构的设置都要贯彻以人为本的方针，以方便群众为目的，而不能以自己的工作方便为原则。机构设置要大众化，政务要公开化，行政审批要减量化，以便使广大市民知政、议政和参政，真正将城市的政治事务和各项活动的市民知情权、参与权、监督权落到实处，并将其法律化和制度化，真正体现以人为本和建设和谐社会的要求。2003年以来，全国各级行政机关进行的行政审批制度改革和建立“新闻发言人”制度，其目的就是要保证市民“三权”的落实。

三、城市行政管理机构设置的方法

城市行政管理机构属于上层建筑，它主要是运用宏观管理的原则，协助市长管理全市行政事务，发挥领导和控制、督促的作用。城市行政管理机构设置的方法有许多种，常用的主要方法如下所述。

1.根据管理职能设置机构的方法

它是按各行政组织的不同管理职能进行机构设置的方法。在我国，城市政府负责管理全市居民的衣、食、住、行和文化、建设、公共安全等各项事务，因而在其内部，过去都设有纺织局、粮食局、商业局、房管局、工业局、交通局、城建局、公安局、文化局等相关机构，这些机构就属于按职能设置的。2001年以前的机构改革，从中央到地方都撤销了纺织、轻工等工业管理部门和国内贸易管理部门，将其管理职能划入经贸委。2002年国家和省机构改革，又撤销了经贸委，将其部分职能划入发展和改革委员会，部分管理职能进入新组建的内贸部门，后又组建了国家商务部和各省的商务厅，在各市设了商务局。2008年的国务院机构改革，又撤销了建设部，组建了住房和城乡建设部；撤销了交通部，组建了交通运输部等。

管理职能可以分为“业务职能”和“辅助职能”两种。上面所举的例子就属于按业务职能设置机构。辅助职能一般是指为各种业务职能活动提供服务的大量的机关事务管理工作。例如，文秘档案工作、打字复印工作，财务会计工作等等。按辅助职能设置机构，也是各行政组织在机构设置中经常运用的方法，如在城市政府中大多设有负责机关事务的办公厅（室），厅（室）以下又依不同的辅助职能而设有秘书处、工业处、城管处、文卫处、档案处、调研处、保卫处等机构。

根据管理职能设置机构的方法是一种应用最广泛的方法。它有许多的优点，例如它能充分地反映专业化分工的原则，因而有利于提高各职能部门的工作效率，利于有关工作人员提高技术水平等。当然，在实际应用中它也会产生一些问题，这些问题主要表现在：一是由于许多机构的职能是相互搭界，互有交叉的。因此，很难准确划清各机构职能的范围。比如城市的人事管理工作，它是应当作为一个独立的职能机构，还是应当归到各用人单位分别管理，就是一个在机构设置中有争议的、难于解决的问题。二是协调职能部门之间的关系是一件困难的事情。一般来讲，各职能部门总是以其特定的任务为整个机构总目标的实现而工作的。因此，职能机构的领导担负着双重任务：一方面他要努力完成本机构的职能目标，另一方面他要以追求本部门的利益来为整体服务。职能机构之间的冲突表现：一是观点和利益的冲突，二是个人之间的冲突。如果职能机构之间的冲突变成了部门主管人员之间的冲突，那么协调工作就很难进行。

2.根据管辖区域设置机构的方法

这种方法，强调以与行政组织工作有关的不同区域作为设置机构的标准，主要适用于组织活动区域比较分散，不易由中枢机关统一指挥的地方。比如，城市公安系统，一般都在城市各地设有自己的派出机构，独立自主地处理该地区的有关业务。另外，城市的规划、建设、交通、财政、税收、邮电业务、工商管理等活动也都需要按照区域设置管理机构。

按照这种方法设置机构的优点：一是当权力和责任下放后，有利于调动地区部门中工作人员的工作积极性、主动性和增强责任感，有助于提高地区部门的行政效率。二是地区部门在拥有充分的自主权以后，有助于迅速地解决本地区发生的问题，减少那些不必要的层层请示、汇报。三是建立了固定的地方派出机构，有助于搞好本组织与所在地方的社会关系。搞好地方关系往往是完成区域性任务的一个重要保障。没有地方各界的支持，许多业务的开展是困难的。四是有助于培养、锻炼、选拔管理人才。

在实际工作中，如果不适当地按这种方法设置机构，也会带来许多相反的效果，主要有：一是这种设置机构的方法，会增加许多重复性的工作，增加经费开支。比如，在各派出机构中所配置的业务性质相同的辅助机构就属于重复性的机构。如办公室、档案室、人事劳资科等。二是由于按管辖区域设置机构要求增加许多具有很高工作能力、可独当一面的主管人员，所以它对各行政组织中的人事管理工作提出了更高的要求，同时增加了监督控制的工作量。三是这种设置方法造成各区域部门自成体系，权力很大、容易出现失控的情况。

3.根据行业和产品设置机构的方法

这种设置方法是把某一行业和产品或与产品系列有关的业务集中在一起进行管理，使有关部门享有比较广泛的开展业务的权力。这种方法在现实中应用非常广泛。城市政府中的许多经济机构比如轻工业局、纺织局、林业局、化工局、机械局等就是按行业和产品部门化的方式设立的。这种设置机构的方法不仅适用于经济生产性的管理活动，也适用于文化、教育、卫生、体育等事业的管理工作。今天，我国已由计划经济进入社会主义市场经济阶段，为适应市场的需要，根据行业和产品设置机构的方法已经改变，取而代之的是以市场需要设置的信息产业、商务等部门。

4.根据服务对象设置机构的方法

城市政府中的民族宗教局、外事办公室、台湾事务办公室等都属于按服务对象的不同而设置的机构。根据服务对象设置机构存在的问题是：这种方法往往与其他方法之间容易发生业务上的交叉重复，所以工作中容易出现上下推诿责任、左右“踢皮球”的情况。

总之，在进行城市行政管理机构设置的实际操作中，一般很少仅用上述的某一种方法设置机构，大部分是将上述几种方法综合在一起使用。也就是说，城市行政管理机构的设置要根据各个城市实际工作的需要而定，不要拘于某一种模式。

第六节　城市行政管理机构的改革

一、城市行政管理机构改革的必要性

城市行政管理机构的改革是政治体制改革的一项重要内容，它是保持党和国家的活力，克服官僚主义和提高工作效率、调动各方面积极性的组织保证。

新中国成立以来，我国城市政府机构，特别是经济管理机构，基本上是按照苏联模式或者说按照产品经济管理原则建立的，是高度集中的行政管理体制。它对于巩固无产阶级政权，建立我国的社会主义经济制度和奠定工业化基础，都曾起过积极的作用。但是，随着社会主义市场经济的发展和经济体制改革的深入，其弊端也日益显露出来，主要表现为：

1.职能不全，配置失调

一方面，党政不分，以党代政的问题一直没有解决好，党的机构担负了许多应该由政府机构所担负的职能，妨碍了政府职能的发挥。另一方面，政府的职能偏重于经济方面，对应该管的经济活动趋势、幅度、节奏的宏观调控并没有自觉地管好，而对不该直接管的微观经济活动却管得过细过死，妨碍了市场经济的健康发展，造成经济效益差，劳动生产率低，浪费严重的情况，影响了企业和群众积极性的发挥。

2.结构不当，职能交叉

城市政府机构，从整体上看，尚未形成完整的决策、执行和监督反馈系统。尤其是宏观决策机构不健全，直接为城市政府最高决策服务的研究、参谋机构不完备，再加上决策程序不规范，直接影响到决策的科学性。另外，城市政府机构在纵向管理上层次多，在横向管理上职能交叉多。带来的结果是机构庞大、职责不清、工作程序繁琐、互相扯皮，严重地影响了办事效率，妨碍了市场经济的发展。在城市各级机构内部还设立了大量自我服务的机构，各级党政机关的后勤服务人员占到总编制的近1/3。所以，一方面存在着大量的有人没事干的现象，另一方面又存在着大量的有事无人管的情况。

3.上散下死，缺乏活力

一方面，管理权力过分集中于城市政府，影响了基层积极性的发挥。另一方面，城市政府的权力又被条块分割，权力运用程序不规范，政出多门，造成宏观管理不力。

二、城市行政管理机构改革的指导思想

为了使机构改革顺利而有效地进行，避免走精简—膨胀—再精简—再膨胀的老路，应明确下述指导思想：

1.行政机构改革必须与政治体制改革和经济体制改革的总进程相适应

从转变政府管理职能入手，确定机构的设置。机构改革既不能超越政治体制改革和经济体制改革的总进程、盲目冒进，也不能在条件基本成熟的情况下徘徊不前。由于机构服从体制，因此，随着经济体制改革的深化和新旧体制的转换，政府工作机构，特别是经济管理部门的职能要相应发生转变，即政府部门对企业的管理由直接转变为间接；对社会经济的管理由微观控制转变为宏观控制，这就要求根据新的管理职能，重新确定政府机构的设置以及各个机构在整个管理体系中的地位、作用和责任。

2.机构改革要和干部人事制度的改革相配合

要在改革中，使机构变动中的人员调整和精简仍能人尽其才，各得其所。妥善安排人员是保证机构改革顺利进行的关键。我国的干部人事制度经过改革，废除了领导职务终身制并实行了干部离退休制度，这对保持国家机构的活力，实现新老干部自然交替是十分重要的，必须继续坚持。同时，还需要进一步深化改革，使我们的干部队伍从思想上到组织上真正做到“能进能出、能上能下、能官能民”，促进干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化。

3.机构改革必须符合活力、效率、积极性的原则

必须把能否提高党和国家机关的活力，能否克服官僚主义，提高工作效率，能否调动和发挥基层和人民群众的积极性，作为衡量机构改革成败的标准。

4.机构改革必须依法进行

机构改革的成果必须要有法律、法规来维护和巩固，使国家的机构编制管理，真正走上有法可依、违法必究的轨道。

三、城市行政管理机构改革的目标和基本要求

1.机构改革的目标

城市行政管理机构的改革并不是单纯地改变机构设置，它实质上是整个管理体制的改革，它的总体目标是建立起一套同新的经济体制和政治体制相适应的，具有中国特色的，符合社会主义市场经济发展要求的科学管理体系。这个体系要求其决策、咨询、调节、执行和监督反馈系统功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效。

2.机构改革的基本要求

为了实现上述目标，需要在机构改革中做好下述工作。（1）重新配置职能。即必须根据新的经济体制和政治体制的要求，以党政分开、政企分开和间接管理为基准，对现有机构职能进行全面、细致地分解，进行重新配置。要把党的机构承担的政府职能转移到政府，要把政府直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，强化决策、咨询、调节、监督的宏观管理职能，消除各个部门之间不合理的职能交叉和重复。（2）合理划分权限。在明确政府职能的基础上，要改变权力高度集中的领导体制，划清上下各级的权限，划清业务相近部门的权限，做到各司其职。（3）调节政府的组织结构和人员结构。要加强为最高决策服务的参谋机构和工作机构，加强监督、调整和信息反馈部门，撤并专业经济管理部门，减少管理层次。要从裁并的部门中选调一大批人员，经过培训后充实到监督、调节、信息、咨询、社会保障、公安、司法和民政等部门。通过离岗、内退等方式，解决一些部门人员年龄结构“老化”的状况。同时，还要建设学习型机关，加强在职干部的培训，使之适应新体制的需要。（4）完善管理机构的运行机制。首先，要完善各种会议的工作制度，使其真正成为议事决策的会议，解决政出多门的问题。其次，要建立严格的岗位责任制和行政首长负责制，该哪一级处理的问题就由哪一级处理；该哪个部门负责的工作就由哪一个部门负责，使整个管理机构的工作井井有条。（5）加速行政立法。要制定包括机构设置、职能划分、人员编制和运行机制等内容的行政法规，使政府机构的工作法律化、制度化，使机构的升降和增减有法可依。同时要将每一个岗位的职权都用法律、条例等形式作出明确规定，使每一个人都能清楚地知道其应负的责任和权利，尽快纠正大量存在的“人治”现象。

四、国家和城市行政管理机构改革情况

2008年3月，新的国务院机构改革方案经十一届全国人大一次会议审议批准，启动了自1982年以来的第6次政府机构改革。这6次改革依次是：

1.关于1982年的机构改革

1981年，国务院的工作部门有100个，达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

2.关于1988年的机构改革

1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，启动了新一轮的机构改革。这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。

3.关于1993年的机构改革

1993年3月22日，八届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。方案实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外，还设置了国务院台湾事务办公室和国务院新闻办公室。

4.关于1998年的机构改革

1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从1998年开始，国务院首先进行机构改革，国务院不再保留的有15个部委，新组建的有4个部委。更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。随后中共中央各部门和其它国家机关及群众团体的机构改革陆续展开；1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开；2000年，市县乡机构改革全面启动。到2002年6月，经过4年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。

5.关于2003年的机构改革

2003年3月10日，十届全国人大一次会议以绝对多数通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。根据方案，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，其任务是研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革。国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局，原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。同时，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。设立国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），以指导推进国有企业改革和重组；设立中国银行业监督管理委员会（简称“银监会”），以加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行。

6.关于2008年的机构改革

2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《国务院机构改革方案》。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化。改革要坚持积极稳妥的方针，既充分利用当前各方面的有利条件，统筹兼顾，突出重点，在一些重要领域迈出较大步伐；又充分考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，循序渐进，不毕其功于一役，有的可适当过渡，有的可在集中改革后根据情况的变化再适时调整，做到长远目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合。

这次国务院机构改革的主要任务：就是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

这次国务院机构改革的重点：一是合理配置宏观调控部门职能，形成科学、权威、高效的宏观调控体系。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革。同时，进一步减少国家发展和改革委员会的微观管理事务和具体审批事项。二是加强能源管理机构，保障国家能源安全。为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。国家能源局由国家发展和改革委员会管理。三是组建工业和信息化部，加快走新型工业化道路的步伐。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入该部。工业和信息化部作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，指导行业发展，不干预企业生产经营活动，确保企业的市场主体地位。同时，组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。四是组建交通运输部，加快形成综合运输体系。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运的职责，整合划入该部。同时，组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。不再保留交通部、中国民用航空总局。五是组建人力资源和社会保障部，完善就业和社会保障体系。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部。同时，组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。国家外国专家局由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。六是组建环境保护部，不再保留国家环境保护总局。七是组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹。不再保留建设部。八是国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，理顺食品药品监管体制。

这次国务院机构改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少了4个。改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。总的看，改革从促进经济社会又好又快发展的需要出发，着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题，既迈出了重要的改革步伐，又保持了国务院机构相对稳定和改革的连续性，并为今后的改革奠定了坚实基础。

7.关于2009年的省、市级机构改革

在国务院机构改革完成之后，2009年，全国各省、自治区、直辖市的政府机构改革陆续展开。改革的核心是转变政府职能，改革的原则，是与国务院机构改革相衔接，探索实行职能有机统一的大部门体制，因地制宜地设置政府工作机构，构建适应本地发展需要的省级政府管理体制。

2009年3月，河北省完成了省级行政机构改革。根据《河北省人民政府机构改革方案》，将省发展和改革委员会工业发展运行局的工业行业管理有关职责，省国防科学技术工业办公室的职责，省信息产业厅、省政府信息化工作办公室的职责进行整合，组建省工业和信息化厅；组建省国防科技工业局，由省工业和信息化厅管理；将省中小企业局由省政府直属机构改由省工业和信息化厅管理。将省人事厅、省劳动和社会保障厅的职责进行整合，组建省人力资源和社会保障厅；组建省公务员局，由省人力资源和社会保障厅管理。组建省住房和城乡建设厅。将省交通厅、省建设厅的指导城市客运职责、省民航管理委员会办公室的职责进行整合，组建省交通运输厅。组建省环境保护厅。将食品药品监督管理局由省政府直属机构改由省卫生厅管理。组建省金融工作办公室，由挂靠省政府办公厅改为省政府直属机构。组建省能源局，由省发展和改革委员会管理。改革还涉及物价、劳动教养管理等机构的调整。经过改革，省政府机构设置工作部门40个，其中省政府办公厅和组成部门24个，直属特设机构1个，直属机构15个。另设置部门管理机构8个。

在省政府机构改革的同时，各市县的机构改革也同时启动。主要内容有：（1）加大农业管理机构整合力度。市、县政府要整合农业、畜牧、水产等职责和机构，综合设置农业局（农牧局）。（2）整合工业管理机构。将发展改革委（局）、工业经济促进局的工业行业管理有关职责，信息产业局、中小企业局的职责进行整合，组建工业和信息化局。（3）健全综合交通运输体系。将建设局指导城市客运的职责划入交通局，将交通局更名为交通运输局。（4）加强城乡建设规划统筹和住房保障。设区市政府一般设置规划、住房和建设、城市管理3个工作机构；县级市和城镇化率高的县适当综合设置，一般可设2个工作机构；城镇化率低的中、小县要综合设置1个工作机构。（5）实现人力资源统一管理。设区市政府要将人事局、劳动和社会保障局的职责进行整合，组建人力资源和社会保障局，同时组建由人力资源和社会保障局管理的公务员局；县、县级市、区的政府要将人事劳动和社会保障局更名为人力资源和社会保障局。（6）理顺食品药品安全监管体制。市、县食品药品监督管理局由省以下垂直管理改由市、县政府分级管理；将卫生部门食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管的职责划入食品药品监督管理部门。

第三篇　城市的法制管理

第一章　城市法律体系

第一节　法律体系的内容

一、法律体系的内容划分

1.法律体系的一般分类

我国社会主义法律体系，根据法律规范制定机关的不同，制定方法的不同以及法律地位和效力的不同，其内容可以划分为以下七大类：（1）宪法。这是国家的根本大法，是国家一切立法的基础，它具有最高的法律效力。（2）法律。这里指狭义的法律，是由全国人大或其常委会制定的规范性文件，法律效力仅次于宪法。（3）行政法规和规章。这是国务院根据宪法和法律，规定行政措施和行政法规，以及国务院主管部、委员会在本部门权限内发布的命令、指示和规章等。国务院规范性文件（行政法规和具有规范性的决定和命令）的法律地位低于宪法和法律，但高于国务院所属机构制定的规范性文件和地方性法规。（4）地方性法规和规章。地方性法规由省、自治区、直辖市和享有立法权的市的人大及其常委会制定，地方性规章由省、自治区、直辖市和享有立法权的市的人民政府制定。此外，地方各级人大、县级以上人民政府发布的具有规范性内容的决议、决定、命令、规章都属于法的形式。（5）民族自治机关的规范性文件，主要指民族自治地方的人大行使自治权所制定的规范性文件，包括自治条例和单行条例。（6）特别行政区法。如香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法。（7）国际条约。

2.法律体系的部门分类

从法律的具体内容出发，可以将我国的法律体系划分为：宪法、行政法、财政法、民法、经济法、劳动法、婚姻法、刑法、诉讼法、涉外法等10个法律部门。

二、关于“较大的市”的法律意义“较大的市”是一个法律概念。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

2000年颁布的《中华人民共和国立法法》又对“较大的市”作了明确的规定，即：一是省、自治区人民政府所在地的市；二是经济特区所在地的市；三是经国务院批准的其他城市。目前，我国的“较大的市”有49个，其中省会城市27个，经济特区城市4个，国务院批准的其他城市18个。国务院先后4次批准19个城市为“较大的市”（其中重庆于1997年3月升格为中央直辖市）：1984年10月批准重庆、唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳共13个市；1988年3月批准宁波市；1992年7月批准淄博、邯郸、本溪市；1993年4月批准苏州、徐州市。

唐山作为国务院批准的除省会城市以外的全国18个较大的市之一，享有法律赋予的地方立法权。1984年以来，唐山市运用国家赋予的立法权力，出台了城市规划、城市建设、城市管理、环境建设的一大批地方性法规，极大地推动了唐山城市建设管理的法制化进程。

第二节　城市法制

一、法制和法律制度的概念

法制是国家的法律和法律制度的总称，这里的法律是广义的，是指由国家制定或认可，并由国家运用其权力强制实施的行为规范的总和。法制是关于立法、守法、司法三个相互联系的方面所构成的统一体，是一个过程。

法律制度是国家规定的立法、执法程序以及与制度相应的组织机构和活动原则，还有人人都必须遵守的法定秩序。

二、城市法制的内容

城市法制是国家上层建筑的重要组成部分，它包括两个方面的内容：一方面是城市严格执行和遵守国家及所在省、自治区统一制定的法律和相应的法律制度；另一方面是城市要根据国家的统一法制，制定和实施适合城市特点，反映城市特殊要求的地方性法规和规章，我们称之为城市法规和规章，其中城市法规由市人大或其常委会制定，城市规章由市政府制定。

三、城市法制建设的重点

从目前各城市普遍情况看，城市法制建设应重点抓好六个方面的工作：一是强化城市人大在城市经济、政治和社会生活中的权威性，使人大应有的权力（立法权、重大事情决定权、干部任免权）名副其实。二是坚定不移地实施国家法律和省的地方性法规和规章。三是加强城市政府系统中的经济行政法制建设，贯彻好《行政诉讼法》、《行政赔偿法》等行政法规，改变过去政府管理经济与公共事务的方式，逐步实现城市行政管理的法制化和决策程序的法制化。四是建立完备的城市法律体系，促进城市各项政策的完善。五是理顺和协调城市人大、政府、司法机关的相互关系。六是加强法律队伍的建设，促进法制工作人员的知识更新和素质提高。

第二章　城市法规规章的制定

第一节　城市法规规章的分类

城市法规规章依其制定要求的不同，可以分为执行性的、补充性的和自主性的三类。

一、执行性的城市法规规章

它是以执行某项特定的法律、法规，而由享有立法权的城市制定的地方性法规（规章）。其特点是：对国家、省已有法律的实施作出具体规定，使其更切合本城市的实际情况。如唐山市为执行国家《城市绿化条例》，制定了《唐山市城市绿化管理条例》。

二、补充性的城市法规规章

它是以补充某项法律而制定的城市法规规章。其特点是：对法律不宜规定或不宜详细规定的内容，根据本城市的实际情况加以补充。一般来说，其制定必须得到该项法律的授权。它也分为两种情况：一是法律只授权地方（包括城市）依据该项法律制定补充规定，但不规定补充的具体内容（具体内容由地方和城市确定）。这大多是对民族自治地方的授权，往往允许对该项法律做一些与原有规定不一致的变通。另一种情况是法律除授权城市可以制定补充规定外，还规定了补充的内容，城市只能按规定的内容补充。如《中华人民共和国食品卫生法》第五十五条规定：“出口食品的管理办法，由国家进出口商品检验部门会同国务院卫生行政部门和有关行政部门另行制定。”

三、自主性的城市法规规章

它是指那些不是为了执行或补充某项法律，而是根据本市（较大的市）需要而制定的城市法规规章。其特点是：它的内容都是国家和省尚无或不宜用专门法律加以规定的。自主性的城市法规和规章，是城市立法的主要内容之一。如《唐山市节约用水管理条例》、《唐山市城市再生水利用管理暂行办法》。

第二节　城市法规规章的立法程序

一、城市法规的立法程序

城市法规立法程序对保证城市法规的质量有重要意义。立法程序通常包括立法建议的提出、法规草案的起草、法规草案的审议修改、法规的通过及其发布四个阶段。

1.城市法规草案的提出

有关城市法规草案的提出、审议和表决程序，《中华人民共和国立法法》第六十八条规定：“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”目前许多“较大的市”都制定了本市的立法程序。这里根据一些城市的做法，作一个简单的归纳。从实践上看，有权提出法规草案的机构和团体是：（1）市人民政府。主要提出关于对其法律规定的职权范围内的法规草案。城市法规中多数草案由市政府提出。各有关机关、企事业单位提出的法规草案应报市政府审查同意后以市政府名义提出。（2）市中级人民法院和市人民检察院。主要提出有关审判和法律监督方面的法规草案。（3）市人大主席团、市人大常委会、市人大常委会委员（须有3人以上附议）。市人大各专门委员会主要提出由人大或其常委会需自行拟订的法规草案。

市人大常委会对有关方面提出的城市法规草案是否提交会议审议，应由市人大常委会主任会议决定，或者先交人大会的法律委员会审议，提出报告，再由人大常委会主任会议决定。对无必要制定或条件尚不成熟的城市法规草案，人大常委会主任会议有权决定不提请人大常委会会议审议。

2.城市法规草案的审议

通常的做法有两种：一种是人大常委将法规草案提交人大常委会议后，即于会议上审议；另一种是草案提交常委会会议后，本次会议只做一般性讨论，提出意见，然后将其交有关部门修改，同时，常委会组成人员作更深入研究，在以后的常委会上对其正式审议。

在这里要注意两个问题：（1）做好关于法规草案的说明。包括制定该法规的目的、法律依据，主要内容及草拟经过。（2）提供与该法规草案有关的材料。包括宪法、法律、行政法规及所属省、自治区地方性法规和规章中同该城市法规草案有关的规定，最好能提供外省、市和国外的有关资料。这将有利于人大常委会组成人员更有效地审议。审议的具体方式，有分组审议和全体会议审议两种。

3.城市法规的通过

城市法规通过的形式有两种：一种是“通过”；另一种是“原则通过”。“通过”表示对该项法规草案完全同意，不需对其修改即行颁布。“原则通过”表示基本同意，但须经草案提出机构根据意见修改，然后再颁布实施。

4.城市法规的批准

根据有关组织法规定，享有立法权的城市，除中央直辖市外，制定的城市法规都须经省、自治区人大常委会批准后才能颁布实行。目前存在的问题是：有时上级人大常委会不能及时审议和批准，或者干脆就不予批准，或者不了解具体情况而搁置一旁，这些都不利于城市立法的科学化和迅速化。

5.城市法规的公布（1）必须由市人大会会议主席团或其常委会公布，而不能交由市政府公布，也不宜送交市政府作为内部文件颁发。（2）必须在市人大的正式公报和本市的报纸上全文发表，要做到家喻户晓。（3）须报全国人大常委会和国务院备案。

城市法规生效的期限，一般在其文中有明确规定。生效后，凡属法规条文本身需要进一步明确界限或做补充规定的，由市人大常委会进行解释或作出决定，凡属法规如何具体执行的，由市政府作出解释，在判决适用上的问题，由司法机关解释。

二、城市行政规章的立法程序

城市行政规章是由市政府制定颁布的。它的内容广泛、形式分散，且涉及的专门性、技术性的问题越来越多，因此为了迅速和有效地发挥城市规章在城市管理中的作用，就需要有一套简易灵活的立法程序。它一般是由市政府的职能部门提出草案，经市政府协调、审查、通过，然后由市政府公布。这里，要特别注重加强城市政府内部法制机构的建设，这些机构的工作人员必须既懂行政业务，又懂法律，懂立法程序和立法技术，这样才可保证城市行政规章的立法质量。

第三节　城市法规和规章起草中的协调工作

一、协调的必要性

在城市政府起草城市法规和规章草案的过程中，最关键、最费力气的一个环节就是起草时的协调工作，这也是城市政府参与法规草拟和规章制定中最实质、最具体的工作。协调的过程是暴露矛盾、解决矛盾的过程，也是充分调查研究、提高立法质量的过程。

由市政府主持拟订的城市法规和规章草案，一般都是由市政府相应的职能部门或主管部门起草。其利弊是：一方面由于这些部门比较了解其所管辖工作的性质、特点和规律，能够把城市运行规律较好地反映在草案中，从而保证草案的质量；另一方面，由于起草部门所处环境的限制，往往带有一定的局限性或者从本部门利益出发，忽视其他部门的利益，想通过起草法案，来扩大自身的权益，因而不能较好地反映法规和规章应具有的整体性的特点，造成部门与部门之间，部门与全局之间的不协调。所有这些，都会使协调工作变得更为重要。

二、协调的内容及方法

所谓协调，主要指两个方面的内容：首先是对城市法规和规章内容本身的协调；其次是对参加草拟工作的部门和人员的协调。

1.对法规和规章内容的协调（1）基础协调。指通过协调，使上层建筑必须与经济基础相适应。即城市法规规章所引起的法律关系必须反映城市内部现实关系的特点、本质，以及它的变动和趋势。（2）纵向协调。指存在着隶属关系的法律规范的协调。即城市法规和规章与制约自身存在的上一层次的法律、法规和规章的协调。（3）横向协调。指相关法律规范间的协调。这种协调是大量的，也是较困难的。横向协调的意义，在于使各种相关法律规范互相配合，互相补充，作为一个有机整体对城市中的各种关系发生一致的调节，以防止相互抵触，相互矛盾。（4）新旧协调。指新法律规范与原有法律规范的协调，其内容是：在制定新城市法规规章时，要明确废止过去旧法中与新法相抵触的内容；对全部或部分修改的，要注明被修改的旧法或该部分的名称，明确宣布新法公布后旧法失效；对其他未修订但仍需执行的，要明确宣布其继续有效；对做出补充规定的，也要说明其原法是否有效。新旧协调的意义，在于为司法提供确切无误的法律依据，使人们的同一行为始终遵循同一种法律规范，而不使人们在纷繁的法律规范面前无所适从。

2.对部门和人员的协调（1）起草过程中的协调。起草部门要一方面认真征求本部门、本系统的意见，做到集思广益，博采众长；另一方面，要广泛征求并听取其他部门和外系统的意见，尤其是涉及外部门、外系统的权利义务关系较多的草案，更要认真研究并注意吸收他们的正确意见。对争议很大的条款，认为不能吸收其意见的，起草单位要有充分的、公正的依据和理由向其进行解释。同时，要在上报送审草案时，向审议机关作必要的说明。另外，新法对其他部门起草的并在实施的城市法规规章做出修订的，新法的起草部门必须与有关部门通气，事先商量，不可以非正常的手段把自己的意见强加于人。（2）城市法规规章草案送审后的协调。送审后，政府法制机构还应将草案进一步征询各方面的意见。对其中争议较大的问题，要逐一讨论，充分发表意见，然后深入调查，反复协商，以便取得一致的意见。这时，要特别防止两种倾向，一是和稀泥，搞无原则的凑合；二是搞文字游戏，掩盖矛盾。政府法制机构要向审议机构汇报草案中分歧的焦点，明确提出具体的看法和意见，供审议机构参考。

第四节　城市法规和规章起草的要求

一、起草标题的要求

标题是城市法规和规章的重要组成部分。它要求名称确切、主旨鲜明、重点突出、文字简洁、格式规范。城市法规的标题，其名称冠以“××省××市”的字样，在名称后写“事由”和“文种”。城市法规除为了实施某上一层次的法律规范的称为“实施细则”外，其文种一般称为“条例”，在标题名称下注明何时、由市人民代表大会或其常委会第几次会议通过或重新修订的。

城市规章的标题，其开头冠以“××省××市人民政府”，以示其与城市法规的区别。目前名称尚不统一，“事由”后面的“文种”，有“实施细则、办法、规定、规则”等，一般应统一为“实施办法”和“规定”两种为好。

二、结构布局的要求

结构是城市法规和规章的骨架。城市法规和规章的结构参照法律的结构框架，并要求完整、连贯、严密。“完整”，要求结构匀称饱满，开头、主体、结尾缺一不可，使全篇成为一个完整的统一体。“连贯”，要求法规规章各部分在内容脉络上互相贯通，语言形式上衔接紧密，过渡合理。“严密”，要求结构精严细密，各部分之间有严密的逻辑联系。

三、文体文字的要求

城市法规规章对文体有着严格的要求。城市法规规章需要高度概括，需要客观阐述，应有鲜明的文体感。一是文字要明确，需要人们干什么，遵守什么；禁止干什么，限制什么；违反规定应承担什么法律后果等，都要明确写出，不能含糊。二是文字要具体，不能说空话、套话，不能笼统。三是文字要简洁，表述要干净利落，语言要精练，不能冗长。四是文字要严谨，要有内在的逻辑联系，遣词造句要注意细微变化，不能使人产生歧义，不能前后矛盾。

第五节　城市法规规章的效力及实施保证

一、城市法规和规章适用的范围

法规规章的效力即城市法规和规章适用的范围。主要是指城市法规和规章对什么人、在什么地方和什么时间内生效。

1.对人的效力

城市法规规章关于人（自然人和法人）的效力，是指凡在某个行政区域范围内者，不论是本市人、外市人或外国人（外国人享有外交特权或豁免权的除外）皆适用该城市的法规和规章。

2.对地的效力

城市法规规章关于地的效力（即空间效力），是指城市法规和规章在什么地方生效。这是从生效的地域角度考察对人的效力。

3.对时间的效力

城市法规规章关于时间的效力，是指城市法规和规章什么时间发生或终止效力以及是否具有溯及既往的效力。（1）生效时间。一般城市法规和规章都有明文规定，或自公布之时起生效，或另行规定。（2）失效时间。失效一般有以下几种情况：第一，城市法规和规章本身规定失效时间。第二，新城市法规公布后，相应的旧法和旧规章的全部或其中相应条款自行失效或被宣布失效；新城市规章公布后，相应的旧规章全部或其中相应条款自行失效或被宣布失效。一般以明文宣布城市法规和规章的全部失效或哪部分失效为宜。第三，颁布特别决议废除旧法规，则相应的旧法规和旧规章的全部或其中相应的条款亦被废除；若颁布特别决议废除旧规章，则相应的旧规章的全部或其中相应的条款亦被废除。（3）溯及力。城市法规和规章对其生效以前的行为是没有溯及既往的效力的。

二、城市法规规章效力的地位和实施保证

在我国，立法体制决定了宪法、法律、法规和行政规章的法律效力强度是依次递减的。全国人大常委会和省人大常委会有权撤销同宪法、法律以及省立法规相抵触的城市法规，国务院和省政府有权撤销或改变城市规章。

城市法规规章实施的保证：城市法规和规章都属于法的范畴，而由国家强制力保证其实施是法的本质特征，所以，城市法规和规章的实施是由国家强制力来保障的。

城市法规由人民法院负责司法，违反城市法规应追究民事或刑事责任；城市规章由市政府行政机关执行，违反城市规章应受行政制裁。

三、城市法规规章的汇编“守法和执法”都有一个共同的前提即“知法”。要想及时、准确、全面地“知法”，则必须有一个法律规范系统化的过程。法律规范的汇编，即是将法律规范系统化所采用的主要方法。

城市法规和规章的汇编，是把城市法规和规章按涉及问题的性质或按发布的时间顺序，分别加以排列，并分类汇编成册。它不改变这些规范性文件的内容，因此不属于城市的立法活动。

为保证汇编的权威性，城市法规汇编应由市人大常委会负责编辑，城市规章汇编应由市政府负责编辑，它们可分别或合并成一册交由出版社出版。其他机关或单位因工作需要出版城市法规和规章汇编应交市人大常委会和市政府有关部门审核。要注意在每个城市法规和规章的条头部注明其通过的机构、通过的时间、公布的时间和实施的时间。汇编不仅要用数字标明册序并且应标明每册汇编的起止时间。如河北省建设厅从1982年开始，每年都编辑《建设法规文件汇编》，汇编封面标明“××××年综合卷”。内容收入国家和河北省当年颁发的建设方面的法律、法规、规章及规范性文件。按业务性质分为综合，勘察设计，基本建设与建筑业，城镇规划，城市建设，村镇建设，房地产业，计划、财务与审计、统计，建设机械制造业，抗震与人防，测绘业，环境保护，教育科技，劳动人事，政工、法制与文秘等15个部分。归入每部分的文件又按颁发的时间顺序加以编排，以便于查阅。

第三章　城市法律法规的实施

第一节　广泛进行法制宣传教育

一、搞好普法宣传教育

普法宣传教育，是为了提高公民的法制观念，对公民普及法律知识，让公民了解法律内容。即要公民清楚地了解法律让做什么，不让做什么，什么是违法，违法以后有哪些惩罚等。总之，普法宣传教育是为了用法律去指导人们的行动，建立起一种法制观念，并使这种观念成为人们行动的准则。

法制观念是意识形态的范畴，它包括人们对法律的态度，对遵守法律、执行法律、运用法律的态度等。只有当人们不仅要知道法律的内容，而且知道为什么要制定法律，执行法律对国家、对自己有何意义，自己在法律中所处的地位和所具有的权利与责任，法律才能成为指导人们行动的指南，普法才会达到真正的目的。

要提高公民的法制观念，需要做好三项工作：

一是要使群众对法律“知其然”，还要“知其所以然”。要在宣讲法律、法规、规章的同时，适当进行法学基础理论、法制史知识和依法治市重要意义的宣传教育。

二是在法律面前人人平等。要加强对干部和执法人员的法制教育，严厉惩处利用职权违法违章行为，做到干部带头守法，执法人员执法必严，违法必究。

三是针对公民的某些不正确的思想意识进行普法宣传。我国是长期受封建专制统治的国家，人们普遍缺乏法律意识，尤其缺乏用法律保护自己的意识。很多人还存在着“法律神秘主义”、“以诉为耻”、“一年官司十年仇”等错误思想。我们的普法教育必须辨症施治，才能收到显著效果。

二、重在提高领导干部的法律意识

1.领导干部的法律意识

领导干部的法律意识，是领导干部关于法律现象的心理、思想、观点、知识等的总称。包括领导干部对现行法律的看法、愿望和情绪，对社会成员的法律权利和义务的看法，对人们的行为是否合法以及对法的本质和作用的知识、观点和学说的评价等等。

领导干部的法律意识，是其领导素质的重要组成部分。领导层次越高，面对的问题越复杂，变化越难掌握，其随机性和模糊性也就越大。如果领导干部有较强的法律意识，能够熟练运用法律手段，就能不断提高自己的领导艺术，施展城市管理的才能，真正管理好城市。

2.领导干部法律意识的内容及作用

领导干部的法律意识分为理性和感性两个阶段，前者指其法律思想体系，后者则指其法律心理。领导干部的法律思想体系，即他们对法和法律现象的系统和理论化的思想、观点。这是一种高层次的法律意识，一般存在于较高层次的领导干部中间。领导干部的法律心理，指他们对法和法律现象的零散的，自发形成的感觉、情绪或习惯。这是低层次的法律意识，是在日常生活的影响下直接产生的反映，比较表面和直观，缺乏理论的概括。

法律心理是法律思想体系的萌芽和原始状态，是它的营养源泉，法律思想体系则在法的制定和实施中起主导作用。

领导干部的个人法律意识，特别是社会上处于重要地位的政治家、思想家、领袖人物的个人法律意识，对集体或社会法律意识有巨大影响作用。邓小平同志和江泽民同志关于法制建设的战略指导思想，胡锦涛同志关于建设和谐社会和科学发展观的论述，对于我们社会主义法制建设，对于提高全民特别是领导干部的法律意识，将产生深远的影响。

第二节　城市的行政执法

城市中法律的实施，尤其是国务院的行政法规和规章，省政府订立的规章及城市规章的实施，除一些严重的违法行为，需要由城市中的国家司法部门依法处理以外，大量的执法、司法管理工作，都要由城市政府的相应机构来做。

一、城市行政执法的含义及其分工

城市行政执法是城市行政执法机关根据其职权，实施相应的法律和行政管理法规规章的活动。

要保证任何一个法律和行政管理法规规章的执行，在立法时就应确定负责实施它的相应执法机关。执法机关为了实施法律、法规和规章，有权制定实施细则，有权发布相应的行政命令和采取相应的行政措施，有权对管理对象给予行政处罚。在城市中，工商行政管理机关负责实施有关企业登记管理、市场管理、经济合同管理、商标管理、广告管理的法律、法规和规章；环境保护机关负责实施有关环境保护方面的法律、法规和规章；物价管理机关负责实施有关物价管理方面的法律、法规和规章；城市规划建设管理机关负责实施有关城市规划、建设、管理的法律、法规和规章等等。

二、城市行政执法的特点

一是管理活动的单一性。城市行政执法管理通常涉及管理对象活动的某一方面（如物价、食品、卫生、产品质量、规划等），而不涉及管理对象活动的全部领域（人、财、物、产、供、销等）。

二是管理范围的综合性。即对某一种职能进行综合性的管理，而不是部门性的（对某一部门进行全面性管理）。

三是管理手段的间接性。即城市行政执法的管理手段一般是通过审批、检查、监督、查处违法行为等进行的，而不是采取直接指挥和干预的方式进行行政执法。

三、城市的行政处罚要依法执行

城市的行政处罚是城市行政机关对违反行政管理法规和规章，情节较轻而不够刑事处罚的当事人所作的惩罚。它是一种行政强制性的制裁方式。

1.构成行政处罚的必备条件（1）违反行政管理法规和规章所规定的义务（即必须做的行为和禁止做的行为）的。（2）当事人的行为必须在主观上有过错（故意或过失）。由于不可抗拒的外力或意外事件造成违反行政管理法规或规章，不应受处罚。（3）当事人必须达到法定年龄和有责任能力。

2.行政处罚与刑罚、行政处分的区别

一是处罚的法律依据不同。行政处罚的依据是有关的行政管理法规和规章；刑罚的依据是刑法和有关的刑事法律；行政处分的依据是国家的法律和国家机关、企事业单位的规章制度。

二是处罚的对象不同。行政处罚可以对公民和法人及其代表处罚，而刑罚只能对公民个人处罚，对法人不适用；行政处分的对象是犯有轻微违法行为或违反机关单位规章制度的国家工作人员和企事业单位的职工。

三是执行的机关不同。行政处罚的执行机关是具有行政处罚权的国家行政机关，如公安、工商行政管理等机关；刑罚只能由人民法院裁决；行政处分的执行机关是国家机关或企事业单位的行政主管部门。

四是处罚的形式不同。行政处罚有警告、罚款、行政拘留、没收、停业、吊销执照等，而刑罚则有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑；行政处分有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除八种。

3.行政处罚的种类

行政处罚包括违反治安管理，违反工商行政管理，违反财税管理，违反农林、土地、水利和资源管理，违反环境保护，违反文教、卫生、科学和技术管理等六类。

四、行政处罚的程序

行政处罚根据不同性质的行政违法行为，由有关的法定国家行政机关裁决。其处罚程序包括核实情况——制作裁决书——申诉——变更或撤销裁决——执行处罚等部分组成。

一是处罚机关对违法人在裁决前要核实情况，并做记录，写出裁决书，交给被处罚人。

二是不服裁决的申诉。被处罚人不服处罚机关的裁决，可向上级主管机关提出申诉，但法律中有明确规定不服裁决可向人民法院起诉的，被处罚人可向人民法院起诉。

三是变更和撤销裁决。对不服裁决的申诉案件，接受申诉的上级机关要及时复查和处理，并有维持、变更或撤销原裁决的权力。申诉期间，原裁决暂不执行。

四是处罚的执行。通常处罚是由给予处罚的机关来执行。但如被处罚的单位或个人对处罚不履行而又逾期不向上级主管机关或法院申诉的，原处罚机关可向人民法院申请依照民事诉讼法规定的程序强制执行。

第三节　城市的行政司法

一、城市行政司法的含义及内容

城市行政司法是城市中专门行政机关根据行政的程序或准司法程序处理行政执法中发生的具体案件的活动。

在城市行政机关执行有关法律、法规、规章以及实施行政监督时，不可避免地会发生这样那样的纠纷和争议，这些纠纷和争议构成了城市行政司法的内容：

一是城市行政机关与作为管理对象的企事业单位、社会组织和公民个人之间发生的，如征税争议、城市规划执行纠纷、环境污染罚款的不服、公民控告行政机关及其工作人员的违法失职行为，国家工作人员不服行政处分和公民不服行政处罚等案件。

二是城市行政机关自身之间（上下级机关间、平行机关间、机关内部单位间）发生的，如管辖争议、行政管理法规和规章的冲突，有关人、财、物问题的争议的案件。

三是作为管理对象的企事业单位、社会组织和公民个人之间发生的，如物价纠纷，有关产、供、销等问题的争议等案件。

这些纠纷和案件通常是在城市行政机关行使行政职能过程中发生的，或由于所争议的事物是由行政机关专门管辖的，而行政机关是一个有紧密隶属关系的、由多层次和多部门机构组成的庞大体系。在管理过程中发生的纠纷，并不一定要通过法院，它可以通过自己的上级机关或特设的机关来处理，这是行政司法存在的客观基础。

二、城市行政司法的可行性及利弊

随着改革开放和社会主义市场经济的进一步深入，城市管理范围的扩大和技术性、专门性程度的提高，使行政纠纷数量激增。因此，在处理行政案件时对技术专门知识的要求也大大提高。解决所有的行政纠纷，法院显然是难以负担的。行政机关人数众多，又拥有各方面的专家，因此，由行政机关依法来初步解决大部分行政案件，将是现实的、惟一可行的途径。行政机关处理行政案件较之司法机关处理，具有程序简便、解决问题迅速、处理费用低廉、裁决易于执行等优点。

行政机关处理案件也有其弊端。因为很多事件，有的行政机关本身就是其中的当事人，甚至是被告，故由它来处理，有时难免失之公允。其次，行政机关在行使行政职能过程中多采用行政命令的方法，故由它来处理，有时又难免出现简单、粗糙、压服等情况。

为了克服上述弊端，世界上很多国家在行政机关内部或外部设立专门机构，如法国、前西德等都有自己专门的行政法院系统，英、美等则在普通法院内设立行政法庭，罗马尼亚等国设立了独特的行政司法机关等。这些专门机构适用司法或准司法程序处理应由行政机关处理的案件，有些案件司法机关还具有最终裁决权。

三、加强和完善城市行政司法工作

一是建立健全和不断完善行政司法系统。行政司法系统应包括各种类型和性质的行政司法机构，例如专门处理控告、申诉、检举案件的机构，专门处理不服从行政决定、行政处分、行政处罚案件的机构，专门处理行政权限争议和对行政管理法规和规章提起争议的案件的机构等等。

二是依据国家行政诉讼法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政监察法，由各城市结合自身特点制定具体办法，建立科学的行政司法程序，保证行政司法机关准确合法地处理行政案件。

三是抓紧培训城市的各类专门行政司法人员，使他们成为具备行政管理知识、法律知识和有关业务技术知识的专业人才，以适应行政司法工作的开展。

第四节　城市管理的法律监督

一、城市管理法律监督的意义

城市管理法律监督是我国社会主义法制建设的重要组成部分，对于保证城市政府及其工作人员遵守宪法、法律，法规和规章，不断改进工作作风，提高管理效率，反对官僚主义和衙门作风，具有极其重要的意义。

二、城市管理法律监督的种类

从监督的主体看，可以分为：

1.中国共产党的监督

党的监督表现为方针、政策的监督和党的纪检监察机关对在城市政府中工作的党员、国家公务员遵纪守法的监督。

2.国家权力机关的监督

国家权力机关即人民代表大会及其常委会对城市管理实施的法律监督和工作监督：（1）法律监督。主要是监督宪法和法律的实施。城市政府如果制定出与宪法、法律和地方性法规相违背的决议、决定，市人民代表大会及其常委会有权予以撤销。（2）工作监督。主要是听取和审议城市政府工作报告（包括过去的工作总结和今后的工作部署），审查和批准城市经济和社会发展计划，审查和批准预算、决算，以及任免城市政府的组成人员等。对于城市政府的工作，人民代表大会及其机关可以进行质询、询问和视察，必要时还可以组织关于特定问题的调查委员会。

3.国家行政机关的监督

国家行政机关的监督即行政监督。它是城市政府行政机关内部的监督。它又可分为一般性质的监督、特种性质的监督和专业监督三类：（1）一般性质的行政监督。即上级国家行政机关对下级国家行政机关的监督。主要包括：国务院、省政府对城市政府的监督；国务院、省政府各部委对城市政府的相应工作部门的监督；市政府对下属政府机构、自己的工作部门以及设在本市内不属自己管理的国家机关的监督；政府同各业务主管部门对下级相应的部门和单位的监督；以及下级行政机关对上级行政机关的监督和各行政机关间的横向监督等等。（2）特种性质的行政监督即审计监督。它是由审计机关代表国家对城市政府的财政收支进行审计监督。它依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的影响和干预。（3）专业监督。即是由城市内各行政业务部门分别负责，代表国家进行技术性较强的监督，如卫生监督、教育监督、工商行政管理监督等。

4.国家检察机关的监督

国家检察机关是法律监督机关。人民检察院及其工作人员有权进行法纪监督（工作人员职务上的犯罪和利用职权进行犯罪）、侦察监督（公安机关和国家安全机关的侦查活动）、劳动改造和劳动教养工作的监督。

5.国家审判机关的监督

人民法院作为国家审判机关，有权审理有关单位和个人与城市政府之间发生的行政纠纷案件，通过对这些行政纠纷的审理，依法对城市政府的行政行为是否合法进行监督。

6.群众监督和社会监督

一是人民政协、各民主党派、工会、共青团、妇联以及各种社会团体对城市国家行政机关的监督。二是人民群众有权对城市政府及其工作人员的工作和违法失职行为进行批评、申诉、控告和检举。这种监督有的以来信、来访、来电和网络传输等形式进行，有的通过基层群众自治组织居民委员会而有组织地进行。三是报纸、杂志、广播、电视等新闻传播工具所进行的社会舆论监督。

第四篇　城乡规划管理

第一章　城乡规划管理概述

第一节　城乡规划管理的内容和分工

一、城乡规划管理的概念和内容

城乡规划是为了协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展而作出的比较全面的长远的城乡发展计划。

城乡规划管理是一种科学性很强的城乡管理方法，其主要内容是对城镇和乡村的性质、规模、总体布局、交通和市政设施、建筑及环境、防灾等重要设施进行近期和远期规划，并对规划进行管理，其目的在于优化城乡结构布局，改善城镇和乡村的生产、生活、交通、游憩环境，促进城乡一体化发展。城乡规划既是城镇、乡村长远的发展蓝图，也是一种长期的管理方法。

城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

二、城乡规划的行政管理

1.城乡规划的行政管理机构

国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

2.城乡规划的行政管理原则和内容（1）县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照《城乡规划法》制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。（2）县级以上地方人民政府鼓励、指导上述规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。（3）县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。（4）各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。（5）城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。（6）国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。

第二节　《城乡规划法》的立法背景和立法特点

一、《城乡规划法》的立法背景及作用《中华人民共和国城乡规划法》（简称“城乡规划法”）是在总结十几年来《中华人民共和国城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》施行情况，以及在总结改革开放以来、特别是近十年来我国城乡规划管理工作经验的基础上，以科学发展观为指导所制定的法律。城乡规划是城镇化发展到一定程度上的产物。2007年以前，我国只是就城市和重点镇发展进行规划。1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》，就是为了确定城市规模和发展方向，实现城市的经济社会发展目标而制定的。此后，随着我国经济的发展，全国的城镇化水平大幅度提高。2006年，我国城市化率为43.9%。到2007年末，全国设市城市达到655个，城市城区人口达到3.4亿人，城市建成区面积3.5万平方千米。全国有县1635个，县城人口1.16亿人，县城建成区面积1.4万平方千米。全国共有建制镇19249个，乡15120个。城市和乡镇的迅速发展迫切需要科学的规划。

为了加强城乡规划的管理，科学地协调城镇和乡村的空间布局，实现城镇乡村经济社会的可持续发展，改善人居环境，2007年10月28日，第十届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》，该法于2008年1月1日起施行，原《中华人民共和国城市规划法》同时废止。《城乡规划法》的施行，进一步强化了城乡规划的综合调控作用，坚持社会的平衡发展，加强对自然资源和文化遗产的保护与合理利用，加强对环境的保护，从而促进城乡经济社会全面协调可持续发展，实现全面建设小康社会的目标。二、《城乡规划法》的立法特点《城乡规划法》是一部体现科学发展和城乡统筹思想，提高统筹城乡发展水平，规范城乡规划行为，保护公共利益的重要法律。其主要特点：

1.贯穿了科学发展、城乡统筹的指导思想《城乡规划法》与原来的《城市规划法》在名称上虽仅有一字之差，但却反映了建立一个城乡统一的规划法律体系的思想。该法明确提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。同时，该法把《村庄和集镇规划建设管理条例》涉及规划的部分内容上升为法律，有利于指导规范村庄和集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。

2.强化了公共政策属性和公共服务职能《城乡规划法》对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。它对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用。

3.建立了城乡规划体系和规划编制程序《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系，以“总体规划和详细规划”两个阶段取代了原有的分区规划，并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。《城乡规划法》还规定了严格的城乡规划编制修改程序，杜绝了规划实施过程中修改的随意性，从法制上防止“一任领导、一个规划”的现象的重演。

4.完善了建设项目许可制度

随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要做相应调整。《城乡规划法》结合投资体制改革，完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划许可制度，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节。完善了有关许可的条件，简化许可环节。

5.健全了对行政权力的监督制约机制《城乡规划法》强化了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由裁量权。新增了监督检查的独立章节，其中包括上级行政部门对下级的监督、人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。这些监督机制将对行政权力起到有效的制约作用。同时，《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，将公众参与纳入规划制定和修改的程序，提出了规划公开的原则规定，明确了公众表达意见的途径，并对违反公众参与原则的行为进行处罚。

6.强化了对违法建设行为的法律追究

对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，为了有效地遏制违法建筑，《城乡规划法》中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。加大了查处力度，规定对于违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违法收入并处罚款的处罚，使违法者无利可图。该法的施行将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到极大的震慑作用。同时，《城乡规划法》授予县级以上地方人民政府行使强行制止权和强制拆除权，对及时消除违法建筑将发挥积极的作用。

第二章　城乡规划的制定和实施

第一节　城乡规划的制定要求

一、规划区的划定《城乡规划法》规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”这里所称的规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

二、城乡规划制定的原则和要求

1.城乡规划制定的原则（1）制定城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。（2）城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。（3）镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。

2.城乡规划制定的要求（1）城市和镇应当依照《城乡规划法》制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。（2）在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。（3）城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。（4）经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。（5）任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。（6）任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。

三、编制城乡规划的内容和要求

1.编制城乡规划的内容（1）省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。（2）城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。（3）规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。（4）城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为5年。（5）乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

2.编制城乡规划的要求（1）城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。编制城乡规划必须遵守国家有关标准。（2）从事城乡规划编制工作应当具备下列条件，并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作：①有法人资格；②有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师；③有规定数量的相关专业技术人员；④有相应的技术装备；⑤有健全的技术、质量、财务管理制度。（3）编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。县级以上地方人民政府有关主管部门应当根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。（4）城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。（5）省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。（6）城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。（7）首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。

四、城乡规划编制的组织和审批

1.城乡规划编制的组织分工（1）国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。（2）城市人民政府组织编制城市总体规划。县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制。（3）城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划；城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

2.城乡规划的审议和审批（1）省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。（2）镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。（3）城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。（4）全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。（5）县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。（6）规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

第二节　城乡规划的实施

一、城乡规划实施的原则和要求

1.城乡规划实施的原则

地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。

2.城乡规划实施的要求（1）城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。（2）乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。（3）城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。（4）旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。（5）历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。（6）城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。（7）城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

二、实施建设项目的规划审批制度

1.实施建设项目规划审批的内容（1）按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。上述规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。（2）在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。（3）规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。（4）城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。（5）在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。（6）县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。

2.实施建设项目规划审批的程序和要求（1）在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。（2）以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。（3）在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。（4）在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。（5）建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。

第三章　城乡规划的修改和监督检查

第一节　城乡规划的修改

一、城乡规划修改的要求

1.组织编制机关的准备（1）省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划在修改前，其组织编制机关，应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。（2）组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

2.规划修改的损害赔偿（1）在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。（2）经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

二、修改的允许条件和报批程序

1.修改的允许条件

有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（1）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（2）行政区划调整确需修改规划的；（3）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；（4）经评估确需修改规划的；（5）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

2.修改的报批程序（1）修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。（2）修改后的省域城镇体系规划，应当报国务院审批。修改后的城市总体规划，属于直辖市的报国务院审批；属于省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的，报国务院审批；其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。（3）修改后的镇总体规划，属于县人民政府所在地镇的，报上一级人民政府审批；其他镇的，报上一级人民政府审批。（4）规划的组织编制机关报送审批修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。根据审议意见修改通过后上报。（5）修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，属于市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人大常委会和上一级人民政府备案。属于镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批；属于县人民政府所在地镇的控制性详细规划，经县人民政府批准后，报本级人大常委会和上一级人民政府备案。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

修改乡规划、村庄规划的，应当报上一级人民政府审批；修改的村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。（6）城市、县、镇人民政府修改近期建设规划的，应当将修改后的近期建设规划报总体规划审批机关备案。

第二节　城乡规划的监督检查和违法责任

一、城乡规划的监督检查

1.监督检查的要求（1）县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。（2）地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。

2.监督检查的执法措施（1）县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：①要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；②要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；③责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。

城乡规划主管部门的工作人员履行上述规定的监督检查职责，应当出示执法证件。被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。（2）监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。（3）城乡规划主管部门在查处违反本法规定的行为时，发现国家机关工作人员依法应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。（4）依照《城市规划法》规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。（5）城乡规划主管部门违反《城市规划法》规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。

二、违反《城乡规划法》的法律责任

1.城乡规划组织编制机关的法律责任（1）对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。（2）城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。

2.城乡规划主管部门和相关部门的法律责任（1）镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：①未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；②超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；③对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；④未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；⑤同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；⑥发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。（2）县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：①对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；②未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的；③对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。

3.城乡规划编制单位的法律责任（1）城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：①超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；②违反国家有关标准编制城乡规划的。（2）未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止违法行为，依照前款规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由原发证机关吊销资质证书，依照第一条第一款规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。（3）城乡规划编制单位取得资质证书后，不再符合相应的资质条件的，由原发证机关责令限期改正；逾期不改正的，降低资质等级或者吊销资质证书。

4.建设单位的法律责任（1）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。（2）在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。（3）建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：①未经批准进行临时建设的；②未按照批准内容进行临时建设的；③临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。（4）建设单位未在建设工程竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处1万元以上5万元以下的罚款。（5）城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。（6）违反《城乡规划法》规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四章　城乡规划的行政执法

第一节　城乡规划的行政执法管理

一、城乡规划行政执法管理的基础

城乡规划行政执法管理的基础，主要包括计划、规划、法制和经济技术四个方面的依据。这四个方面的依据也是进行城乡规划编制、审批、实施管理和监督检查的依据。它对于发挥规划在城乡建设管理方面的龙头作用至关重要。

二、城乡规划行政执法管理的依据

1.计划依据

计划依据包括国民经济和社会发展规划、部门计划、建设项目计划等，主要包括：（1）城乡经济和社会发展中长期规划；（2）城乡经济和社会发展五年规划；（3）城镇建设年度计划；（4）建设项目设计任务书或可行性研究报告；（5）批准的计划投资文件；（6）技术改造项目计划批准文件；（7）城镇建设综合开发计划批准文件。

2.规划依据

规划依据包括国土规划、区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、详细规划等，主要包括：（1）城镇发展战略研究成果；（2）城镇体系规划文件与图纸（全国、省域、市域、县域城镇体系规划、乡规划和村庄规划）；（3）城市总体规划纲要；（4）经批准的城市总体规划文件与图纸；（5）分区规划文件与图纸（大、中城市）；（6）专项规划文件与图纸；（7）近期建设规划文件与图纸；（8）控制性详细规划文件与图纸；（9）修建性详细规划文件与图纸或模型；（10）经城乡规划行政主管部门提出的规划设计条件，审批同意的用地红线图、总平面布置图、市政道路设计图、建筑设计图和工程管线设计图等；（11）城乡规划行政主管部门发出的规划设计变更通知文件。

3.法制依据

法制依据包括城市规划主干法、城市规划专项法和相关法，由国家的法律、法规、行政规章和地方性法规及行政规章所组成。主要有：（1）《中华人民共和国城乡规划法》及其相关法律文件；（2）国务院颁布的《城市规划法实施条例》；（3）建设部、国家计委联合发布的《建设项目选址规划管理办法》；（4）建设部发布的《城乡规划编制办法》以及其他部门规章和批准性管理文件；（5）各省、自治区、直辖市颁布的城乡规划法实施条例或办法；（6）地方各级人大和政府在自己的权限范围内，根据国家法定文件所制定的适合于本地条件的地方法规、地方规章和其他批准性管理文件；（7）城乡规划行政主管部门制定的行政制度和工作程序；（8）城乡规划行政主管部门核发的各种建设活动许可证，包括选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和临时用地许可证、临时建设许可证以及其他方面的许可证件；（9）城乡规划行政主管部门对违法违章用地和违法违章建设的处理决定。

4.经济技术依据

经济技术依据包括国家有关科学技术政策、城市建设政策、专业技术经济规范、相关技术经济规范等，具体有：（1）《中国城市建设技术政策》（即国家科委蓝皮书）；（2）国家在城市规划建设方面的经济技术定额指标和经济技术规范；（3）根据国家的经济技术要求编制的地区性经济技术要求文件；（4）城乡规划行政主管部门提出的经济技术要求。

第二节　城乡规划的依法行政

一、城乡规划依法行政的含义及行为

行政执法行为即行政机关依法对国家社会事物进行管理的行为。城乡规划行政主管部门依法对城市规划的编制、审批、实施和监督检查行使行政权，综合指导和安排城乡各项建设用地和建设工程活动，并对全过程实施监督检查的行为，即为城乡规划依法行政。城乡规划行政主管部门依法进行城乡规划方面的行政立法、行政执法、行政司法的行为即为城乡规划依法行政行为。依法行政行为具体表现为依法制定法规政策，实施决策，执行公务，处理事务，协调关系，组织、管理以及监督检查和进行行政处罚等。依法行政根据法律、法规、行政条例的规定组织实施城乡规划，是具有法律效力、产生法律后果的行为。

二、城乡规划依法行政的内容

1.城乡规划的行政立法

城乡规划行政立法是指城市政府和城乡规划行政主管部门依法制定有关城乡规划方面的具有法律效力的规范性文件的活动。主要包括建立健全城乡规划法规体系，制定规划法规文件，进行法规协调、清理、修改、授权解释、废止和审批城乡规划等方面内容。（1）建立健全城乡规划法规体系。《中华人民共和国城乡规划法》颁布后，其首要任务，就是以城乡规划法为核心，建立包括法律、行政法规、部门规章，地方法规、地方规章以及行政措施在内的城乡规划法规体系。实现三个方面的配套，即城乡规划的基本法与各个专项法规的配套，国家立法与地方立法的配套，法律法规与行政规章的配套。

现有的城乡规划法规体系构成情况：一是在国家法律层面上有《中华人民共和国城乡规划法》；二是在行政法规层面上有《城乡规划法实施条例》；三是在部门规章层面上有《城市规划编制办法》、《城镇体系规划编制办法》、《建设项目选址规划管理办法》、《城市国有土地使用权出让和转让规划管理办法》、《城市违法用地和违法建设查处办法》等。

另外，在地方层面上还包括：①地方法规：各省、自治区《城市规划法实施办法》，各直辖市《城市规划法实施条例》，各省会城市和较大的市《城市规划法实施条例》；②地方规章：各省、自治区、直辖市《临时用地和临时建设规划管理办法》等，各省会城市和较大的市《城市建设工程审批程序暂行规定》等；③地方行政措施：各市城市规划管理的规定、细则、办法等。如《石家庄市城市规划管理规定》、《保定市城市规划管理细则》、《沧州市城市团购建房管理办法》等。（2）制定城乡规划法规文件的部门分工及制定原则。城乡规划行政主管部门制定包括起草法律、行政法规、地方规章草案等法规文件是一项十分重要的工作。国务院城乡规划行政主管部门具有制定和颁布部门规章的立法权限，如1991年9月3日建设部发布《城市规划编制办法》，1994年8月15日建设部发布《城镇体系规划编制审批办法》等。国务院城乡规划行政主管部门负责起草有关城市规划的法律和行政法规草案。各省、自治区、直辖市和具有立法权城市的规划行政主管部门负责起草有关城乡规划的地方法规和地方规章草案，其他城市和县人民政府城市规划行政主管部门负责起草行政措施（地方规章性文件）草案。

城乡规划行政立法在内容上不能与法律和上级的法规、规章相抵触。因此，制定法规文件时应坚持三项原则：一是“依法”原则，即行政法规或规章应依据法律的规定；二是“从上”原则，即下一级法律法规应遵从上一级法律法规；三是“从新”原则，即同一机关先后制定的文件相抵触时，执法时应依照新制定的文件。（3）城乡规划法规文件的协调责任。搞好有关法规文件的协调工作，是城乡规划行政主管部门的一项重要职责。

国务院城乡规划行政主管部门要对各项需要制定的和修改的法律、行政法规以及部门规章提出协调意见，以免各项法律、行政法规和部门规章与城乡规划方面的法律、行政法规和部门规章相抵触。同时，国务院城乡规划行政主管部门在制定部门规章时还要征求各省、自治区、直辖市城乡规划行政主管部门的意见。省、自治区、直辖市城乡规划行政主管部门要对本辖区各项需要制定和修改的地方法规和地方规章提出协调意见。各市、县的城乡规划行政主管部门要对本市、县各项需要制定和修改的地方法规、地方规章、行政措施提出协调意见。（4）法规清理、修改、授权解释和废止。对于已有的城乡规划法规，按照立法程序进行清理、修改、授权解释和废止，也是城乡规划行政立法的内容。如原国家建委1980年12月26日发布的《城市规划编制审批暂行办法》，就是建设部在发布新的《城市规划编制办法》中明文规定自1991年4月1日起废止的。又如北京市规划局《关于＜北京市生活居住建筑间距暂行规定＞的若干解释》就是对地方规章《北京市生活居住建筑间距暂行规定》的解释，具有同样的法律效力。（5）审批城乡规划。1987年5月国务院《关于加强城市建设工作的通知》明确指出：“经过批准的城市规划具有法律效力，要严格实施”。城乡规划行政主管部门对城乡规划的审查和审批同样是城乡规划行政立法的一项内容。自1979年到1990年，国务院城市规划行政主管部门审查了由国务院审批的39个城市的总体规划，各省、自治区、直辖市、市和县人民政府城市规划行政主管部门相继审查了所辖市、县城、建制镇的总体规划以及分区规划、详细规划，并依法审批了修建性详细规划等。这些措施将我国城市规划推进到按照批准的城市规划建设和管理城市的新时期。

2.城乡规划的行政执法

城乡规划行政执法是指城乡规划行政主管部门在规划管理权限范围内，按照法定规划管理程序，对建设用地和建设工程进行管理和监督的具体行政行为。其内容包括核发“一书两证”、行政监督检查、行政处罚、行政处分、强制执行等项执法工作。（1）核发“一书两证”。《中华人民共和国城乡规划法》规定，城乡规划行政主管部门在建设项目设计任务书（可行性研究报告）阶段负责核发建设项目选址意见书；在建设用地审批过程中负责核发建设工程规划许可证，以及对临时用地和临时建设负责核发临时用地许可证和临时建设许可证（简称“一书两证”）。城乡规划行政主管部门依法核发“一书两证”是依法行政、严格执法、保证各项建设用地和建设工程符合城市规划，确保城乡规划实施的关键环节，也是一项任务较重的日常行政执法工作。（2）行政监督检查。行政监督检查既包括上一级城乡规划行政主管部门对下一级城乡规划行政主管部门就城市规划工作的考察、了解、催办、纠正、指令、检查、评比等内容，也包括城乡规划行政主管部门对建设单位和个人关于建设用地、建设工程方面的申请、审查、发证和对“一书两证”执行过程中的行政监督检查，以便及时制止和查处违法用地和违法建设行为。（3）行政处罚。行政处罚是城乡规划行政主管部门依法对违反城市规划、违反法规规定的有关单位和个人所进行惩戒的行为。《中华人民共和国城乡规划法》对建设用地和建设工程违法行为的行政处罚作了明确的规定，县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门有权对建设用地和建设工程的违法行为做出行政处罚决定，包括责令停止建设，限期拆除，没收和责令限期改正并处罚款等。（4）行政处分。《中华人民共和国城乡规划法》规定，对未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件规定进行建设的单位的有关责任人员，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。城乡规划行政主管部门有责任依法要求并督促有关单位或其上级主管部门，对违法建设的直接责任人给予必要的行政处分。（5）行政强制执行。《中华人民共和国城乡规划法》规定，当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。城乡规划行政主管部门对其做出的行政处罚决定依法申请人民法院实施强制执行，不属于提起行政诉讼的范畴，而是行政执法行为的延伸，是人民法院配合行政机关执行行政管理法规的一种特殊形式。

3.城乡规划的行政司法《中华人民共和国城乡规划法》规定城乡规划行政主管部门的行政司法权限：当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议。这就是说，城乡规划行政主管部门具有城乡规划方面的行政复议裁决权。

行政复议是由做出具体行政行为的机关或者其上级机关，根据公民、法人或者其他组织的申请，依照一定程序审查具体行政行为，从而解决行政争议的行为。行政复议机关既可以维护合法的行政裁决，也可撤销或变更违法的行政裁决，还可以对具体行政裁决中不尽合理之处，即对不当的具体行政行为进行纠正，使争议能够得到合理的解决。

行政复议机关受理复议案件后，经过调查、询问、取证、审查、调解，应当在收到申请书之日起两个月内做出决定，发出行政复议裁决书。

除行政复议（裁决）外，依法进行行政调解和仲裁也属于行政司法的范畴。

第五章　建设项目用地规划管理

第一节　建设项目用地规划管理的概念和范围

一、建设项目用地规划管理的概念

建设项目用地规划管理就是城乡规划行政主管部门根据法定程序制定的城乡规划和国家、地方的法律法规，通过法律的、行政的手段，按照一定的管理程序，对规划区范围内建设项目用地进行审查，确定其建设地址，核定其用地范围及土地利用规划要求，核发建设用地规划许可证的行政行为。

二、建设项目用地规划管理的范围

城乡建设项目用地规划管理的范围是规划区。《中华人民共和国城乡规划法》规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。规划区的界定有利于依法对规划区内城乡建设进行管理，有利于实施城市总体规划和城乡建设规划。规划区范围一般比规划建设用地范围大得多，因为城市基础设施、交通运输设施布局（如铁路、河道、公路、电力、通信、给排水、煤气等工程建设）与周围地区关系密切；同时在规划管理中有关净空限制、水源保护、风景区建设等也涉及到城区以外的地区，需要城乡地区统一规划，统筹兼顾。城乡规划法规定的规划区范围，有利于加强村镇建设和实现城乡一体化发展目标，加快我国的城镇化进程。

第二节　建设项目用地规划审核程序和要求

建设项目用地的规划管理是一个决策过程。为保证决策的科学化，必须有相应的管理程序。我国城市土地使用制度改革以后，获得土地使用权的方式有行政划拨征用土地和国有土地使用权有偿出让两种主要形式。就建设规模来说，有单项建设工程（如新建、改建、扩建单项工程）和成片开发建设工程（如居住区、工业开发区、旧城改造等）两种类型。建设项目获得土地使用权的方式和建设规模不同，管理程序也有所区别。

一、审核建设项目选址意见书的程序及要求

1.以行政划拨或征用土地方式取得土地使用权的建设项目审核程序（1）选择建设用地。建设项目没有选址意向时，应帮助选择合适的用地；有选址意向或原址上改变土地利用性质时，应根据城市规划及相关要求确认是否可行。（2）核定设计范围并提出土地利用规划要求，一般同时提出建设工程规划设计要求。（3）核发建设项目选址意见书。

以上程序同时适用于单项建设工程或成片开发的建设工程。一般应根据批准的控制性详细规划或修建性详细规划核定土地利用要求。

有些小城市如无法定的控制性详细规划或修建性详细规划，其单项建设工程可根据总体规划核定，但成片开发的建设工程则必须要求编制控制性详细规划或修建性详细规划，并按法定程序经批准后方可作为核定土地利用规划的依据。

2.以国有土地使用权有偿出让方式取得土地使用权的建设项目审核程序（1）确认国有土地出让地块的规划是否经过审批同意。（2）核定土地利用规划要求和规划设计要求。（3）函复土地管理部门，有的城市应函复城市土地使用制度改革领导机构。

上述两种程序的区别是，第一种程序是由建设单位向规划管理部门申请办理，第二种程序是由土地管理部门函请规划管理部门办理。

二、申请建设项目选址意见书的操作要求

所谓操作要求是指建设单位在办理建设项目选址意见书时应明确的建设项目范围、办事程序、提交的资料等要求。

1.申请建设项目选址意见书的建设项目

下列建设项目应申请建设项目选址意见书：（1）新建、迁建需要利用土地的建设项目。（2）原址改建需要利用本单位以外土地的建设项目。（3）需要改变本单位土地利用性质的建设项目。

2.申请建设项目选址意见书需提交的资料

申请建设项目选址意见书需要报送下列图纸、文件：（1）填写“建设项目选址意见书申请表”。（2）已批准的建设项目建议书或其他有关计划文件。（3）迁建或有选址意向的建设项目应呈送由规划管理部门认可的测绘院绘制的迁建单位原址或选址地形图（1/500或1/1000），标明原址用地界限或选址意向；还没有选址意向的，待规划选址后补送地形图。（4）原址改建需改变土地利用性质的建设项目，须呈送土地权属证件（复印件），联合建设的项目应呈送协议等文件。（5）大型建设项目应呈送由相应资质规划设计单位做出的选址论证报告。（6）有关建设项目情况的说明及其他有关图纸、文件。

规划管理部门受理申请后，应在法定工作日相应时间内审批完毕。

经审核同意，发给建设项目选址意见书，并核定设计范围，提出计划设计要求。经审核不同意的，以书面答复。

建设单位在取得建设项目选址意见书后一定时间内，建设项目可行性研究报告未获批准又未申请延期的，建设项目选址意见书即自行失效。

三、审核建设用地规划许可证的程序

1.审核建设工程设计方案或修建性详细规划

单项工程项目审核建筑设计方案，成片开发的项目审核修建性详细规划。

2.核发建设用地规划许可证

有些建设工程，尤其是单项建筑工程的用地范围已经明确且不因设计方案而改变，可根据明确的用地范围核发建设用地规划许可证。

有些成片开发的建设工程（如居住小区开发建设）是按照批准的控制性详细规划划定用地范围，并核发建设用地规划许可证的，修建性详细规划和建筑设计方案则在下一阶段建筑工程规划管理过程中予以审定。

土地有偿使用的建设项目，由于用地范围在选址阶段已征得规划管理部门同意，与规划一致，可以根据土地使用权有偿出让合同用地范围核发建设用地规划许可证。

这类建筑设计方案放在建筑工程规划管理阶段审定。

四、申请建设用地规划许可证的操作要求

1.申请建设用地规划许可证范围

申请建设用地规划许可证项目范围与建设项目选址意见书申请范围一致。

2.申请建设用地规划许可证需提交的资料

建设单位申请建设用地规划许可证需要报送下列图纸、文件：（1）填写“建设用地规划许可证申请表”。（2）由指定测绘院绘制的1/500或1/1000地形图，其中一份应详细标明用地或拆迁范围。（3）设计总平面图，建设工程设计方案。（4）迁建单位应详细标明原址地点、土地及房屋建筑面积，并附有1/500或1/1000地形图。（5）有偿出让、转让取得土地使用权的建设工程，需加附土地使用权出让（转让）合同文本（复印件）及1/500或1/1000地形图。（6）已通过的建设工程可行性研究报告批准文件。（7）其他需要说明的图纸文件等。管理部门受理申请后，应在法定工作日一定时间内审批完毕。经审核同意的，发给建设用地规划许可证。经审核不同意的，予以书面答复。

3.申请建设用地规划许可证程序（图2）

第六章　建设工程规划管理

第一节　建设工程规划管理的概念和内容

一、建设工程规划管理的概念

建设工程规划管理是依据城市规划和城市规划管理的法律、法规、规章，根据建设工程具体情况，综合有关专业管理部门要求，对建设工程的性质、位置、规模、开发强度、设计方案等内容进行审核，核发建设工程规划许可证的行政行为。

二、建筑工程规划管理的内容

通过对建设工程的引导、控制、协调、监督，处理环保、卫生、安全、绿化、气象、防汛、抗震、排水、河港、铁路、机场、交通、工程管线、地下工程、测量标志、农田水利等有关方面的矛盾，保证城市规划的顺利实施。建设工程规划管理是一项涉及面广，综合性、技术性强的行政管理工作，是城市规划实施管理过程的重要环节，是落实城市总体规划、详细规划及城市设计的具体行政行为。

第二节　建设工程规划管理程序及申办要求

根据获得土地使用权的方式及建设工程规模的不同，建设工程规划管理的程序也有所区别。现阶段取得土地使用权的方式分两种，即行政划拨征用和土地使用权有偿出让转让。根据建设工程规模分为单项工程建设和成片开发建设两种情况。

一、行政划拨用地的建设工程规划管理程序

以行政划拨取得用地的建设工程分为以下三种情况：

1.在原址建设且不改变用地性质的单项建设工程

在原址上建设且不改变用地性质的单项建设工程审核，一般需经过下列三个管理程序：

第一步，核定设计范围，提出规划设计要求。

第二步，审核建设项目设计方案。

第三步，核发建设工程规划许可证。

较小或较简单的项目可根据实际情况省略其中第一或第二项程序，以提高工作效率。

2.需新征用地或原址上改变用地性质的单项建设工程

需要征用农田，调拨城市公共用地和单位土地或原址改建需改变用地性质的单项建设工程，应先经过建设用地规划管理程序，即申请建设项目选址意见书，审核设计方案，申请建设用地规划许可证，在此基础上申请建设工程规划许可证。建设工程规划管理程序分两步：第一是审定建设项目设计方案；第二是核发建设工程规划许可证。

3.成片开发的建设工程

成片开发的建设工程如居住区、经济技术开发区、工业区、成片旧城改造地区的开发建设，已有详细规划按规划实施，没有详细规划的应编制详细规划。成片开发的建设工程应首先审定开发地区的修建性详细规划或城市设计，作为以后单项工程审核依据。然后，根据开发公司的项目安排或旧区改造的计划，审核单项工程建筑设计方案，核发建设工程规划许可证。其程序要求：

第一步，审核详细规划或城市设计；

第二步，审核单体工程设计方案；

第三步，核发建设工程规划许可证。

二、有偿出让转让取得土地使用权的建设工程规划管理程序有偿出让转让取得土地使用权的建筑工程，在土地受让方签订土地出让转让合同，申请建设用地规划许可证并取得土地使用权后，方能向规划管理部门送审建筑设计方案，申请建设工程规划许可证。此类建筑工程规划管理审理程序分两步：

第一步，审定建筑设计方案；

第二步，核发建设工程规划许可证。

由于有偿出让转让获得土地的建设工程方案与扩建初步设计一并审核，因此建设项目设计方案应由规划管理、建筑管理、公安消防、交警，环保、卫生防疫等单位联合组织会审。审核后规划管理部门综合批复该项设计方案，如设计方案需做较大改动，修改后应再送审方案，直至审定通过。建设单位在按审定的建筑设计方案完成施工图设计后，即可向规划管理部门申请建设工程规划许可证。

成片开发的建设工程设计方案审核，应先审核修建性详细规划，再按上述要求审核建设项目设计方案和施工图，然后申请建设工程规划许可证。

三、申请建设工程规划许可证的操作要求

1.申请核定设计范围和规划设计要求

建设单位需要报送下列资料：（1）已批准的建筑工程可行性研究报告。（2）土地和现有房屋权属证明。包括土地使用权属证件，如需拆除建设基地上房屋的，应报送房屋产权证明；如属危房翻建的，应附房产部门危房鉴定报告。（3）建设用地的1:500或1:1000地形图，建设单位应在地形图上划出本单位用地范围及拟建工程位置。

规划管理部门应在建设单位呈交上述资料后的规定时限内审理完毕，经审核同意的，核发下列审批文件：（1）建筑工程规划设计要求通知。（2）盖有“规划管理业务专用章”的地形图。

经审核不同意的，应予以书面回复。

2.送审建筑设计方案

送审建筑设计方案时，建设单位应报送以下资料：（1）1:500或1:1000总平面设计图。总平面设计图应标明建筑基地界限，新建筑物外轮廓尺寸和层数，新建筑物与基地界限、城市道路规划红线、相邻建筑物、河道、高压电线的间距尺寸，标明有关技术经济指标。（2）单体建筑物平面图、剖面图、立面图。图纸应标明建筑尺寸，平面图应注明各房间使用性质。（3）建筑工程规划设计要求通知中要求送审的其他有关图纸、文件，如日照分析图、保护建筑物视线分析图等。（4）如属设计招标工程，应有设计单位中标通知书。（5）改建房屋要附原建筑平面图、立面图，及设计单位对房屋结构、基础的复核意见。

规划管理部门应在建设单位呈交上述资料后的规定时限内审核完毕，审核同意的核发以下审批文件：①建筑工程设计方案审核意见书。②盖有“规划管理业务专用章”的设计方案图纸一套。

建设项目设计方案需作较大修改的，建设单位应再次送审。

3.申请核发建设工程规划许可证（1）申请核发建设工程规划许可证，建设单位应报送以下资料：①呈送建设工程规划许可证申请。②审批同意的总平面设计图。③1:500的建设基地地形图3张（需按总平面设计要求标明建筑物及有关尺寸）。④建筑及结构施工图。⑤已批准的建筑工程可行性研究报告。⑥有关部门审核的意见。（2）规划管理部门应在建设单位呈交上述资料后在规定时限内审理完毕，经审核同意的，核发以下审批文件：①核发《建设工程规划许可证》。②核发盖有“建设工程规划许可证核准图纸”图章的总平面设计图一张、建筑施工图一套。③核发《开工验线通知单》。④如建筑工程需要订立道路规划红线界桩的，发《道路规划红线订界申请单》。

第七章　道路交通和市政管线工程规划管理

第一节　道路交通工程规划管理

道路交通工程的物质形态除道路外，还包括与道路交通工程有关的建筑物、构筑物和线路网络。对建筑物、构筑物的规划管理如车站、航站、港口、码头等属于建设工程规划管理范围。

一、道路交通工程规划管理的对象

道路交通工程规划管理的对象主要是指城市道路、市区外公路及其相关联的工程设施，包括桥梁、隧道、高架路、轨道交通工程、人行天桥等。根据交通工程设施的空间位置不同，一般可将其分为三类：

1.地面道路交通工程

地面道路交通工程主要指地面城市路网系统，它构成城市的骨架。城市道路按其等级可分为快速路、主干路、次干路和支路四级。按其不同的使用功能可分为机动车专用道路、非机动车专用道路、机动车非机动车混行道路、步行道等几类。

公路分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路。不同等级的道路或公路，路幅宽度、平面线型、纵向坡度及交叉口形式等都有不同的设计标准，不同使用功能的道路其横断面的设置及其附属设施的设置也有不同的要求。由于城市道路或公路有时需要穿越河川、山谷等，为了保持城市道路交通的连续性，就需要配置与其相关的桥梁、隧道等交通设施。

2.高架道路交通工程

高架道路交通工程包括高架道路、高架轨道交通工程及其相关的工程设施和立交桥等。在一些大城市、特大城市，由于地面交通工程不能满足城市交通需求，往往采用高架道路和轨道交通工程。

3.地下道路交通工程

地下道路交通工程是指城市地下轨道交通工程及其附属设施、隧道、地下人行通道等设施。随着经济发展和科技进步，我国一些特大城市已经把建设地下轨道交通工程和地上轻轨交通工程作为解决城市公共客运问题的主要措施。

二、道路交通工程规划管理的内容

1.地面道路（公路）工程的规划要求

地面道路（公路）工程的规划控制内容包括六个方面。（1）道路走向及坐标的控制。道路的走向和坐标是通过道路规划红线来控制的。道路规划红线范围内的用地既是组织城市交通的空间，又是综合安排市政公用设施（如地上架空线、地下管线等）和道路绿化的空间。（2）道路横断面的控制。影响城市道路横断面形式与组成部分的因素很多，如交通量大小、车辆类型、设计行车速度、道路性质等等。城市道路横断面主要包括机动车道、非机动车道、人行道及绿化带等。在核定道路横断面布置时，要把握道路系统规划所确定的道路性质、功能，考虑交通发展要求。道路规划分期实施时，要考虑近期同远期道路横断面布置的衔接。（3）城市道路标高的控制。城市道路的竖向标高应按照城市详细规划标高控制，满足临街建筑布置及沿路地段雨水的排放要求。道路纵坡宜平缓，起伏不宜频繁。要综合考虑土方平衡和机动车运营的经济效益等因素，合理控制路面标高。城市道路改建时，不应在旧路面上加铺结构层，以免影响沿路街坊的排水。（4）道路交叉口的控制。道路交叉口形式的核定，对于城市规划明确设置立体交叉口，既要控制立体交叉用地范围，又要根据交通要求合理选择立体交叉形式。对于平面交叉路口，要根据交通流量要求来渠化交通，即拓宽交叉口，增设左转或右转车道，合理确定拓宽段的长度。（5）路面结构类型的控制。由于沥青价格的上涨，水泥混凝土路面养护费用低，因此市政工程部门往往希望采用水泥混凝土路面。但水泥混凝土路面建成以后，地下管线的敷设就很困难。如果是地下管线按规划一次就位的，应采用水泥混凝土路面；如地下管线未能按规划一次到位的，可采用沥青混凝土路面。人行道设计应考虑残疾人使用，路缘石部位应设置轮椅坡道，人行道路面应设置“盲道”。人行道路面便道选板材应平坦，铺装美观。（6）道路附属设施的控制。道路桥梁的附属设施包括管理用房、收费口、广场、停车场、公交车站等等。应根据城市规划和道路交通管理要求合理布点，并做好用地安排。

2.高架道路交通工程的规划要求

高架道路工程包括高架轨道工程，都必须严格按照道路系统规划和单项工程规划予以控制。其线路走向、控制点坐标等，应与其地面道路部分相一致，结构立柱的布置，要与地面道路横断面形式和交通组织相协调，并要满足地下市政管线工程的敷设要求。高架道路的上、下匝道的设置，要考虑与地面道路及横向道路的交通组织相协调。高架轨道交通工程的车站设置，要留出足够的停车场面积，方便乘客换乘。高架道路交通工程还要考虑城市景观，采取防止噪声和废气污染的措施，符合环境保护的要求。

3.地下轨道工程的规划要求

地下轨道交通工程，须严格按照城市轨道交通系统规划及其单项工程规划进行控制。其线路走向除需满足轨道交通工程的相关技术规范外，还应考虑保证其上部和两侧建筑物结构安全。地下轨道交通工程在城市道路下穿越时，应与相关道路工程相协调，并须满足市政管线工程敷设空间的需要。地铁车站工程必须严格按照车站地区的详细规划进行控制。先期建设的地铁车站工程，必须考虑系统中后期建设换乘车站的要求，车站的建设与公共建筑的地下通道、出入口应同步实施，或预留衔接构造口。地铁车站的建设应与详细规划中确定的地下人防设施、地区地下空间的综合开发工程同步实施。地铁车站附属的通风设施、变配电设施的设置除满足功能要求外，还应考虑城市景观要求，体量不宜太大。地铁车站附近的地面公交换乘站点、公共停车场等交通设施建设应与车站同步实施。城市轨道交通系统与城市道路规划红线的控制相同，尤其规划确定的线路走向及其两侧的一定控制范围（包括车辆控制范围），必须严格进行规划控制。

4.城市桥梁、隧道等交通工程的规划要求

城市桥梁（跨越河道的桥梁、道路或铁路立交桥梁、人行天桥）、隧道（含穿越河道、铁路、其他道路的隧道和人行地道）的平面位置、形式是根据城市道路交通系统规划确定的，其断面的宽度、形式应与连通的道路一致。桥梁下的净空应满足行车或通航等要求，隧道纵向标高的确定既要保证其上部河道、铁路、其他道路等设施的安全，又要考虑与其衔接的城市道路的标高。在桥和跨河、跨线桥梁的坡道两端，以及隧道进出口30米的范围内，不宜设置平面交叉口。城市各类桥梁结构选型及外观设计应充分注意城市景观的要求。

三、道路交通工程规划管理的程序

1.申请程序

道路交通工程的申请程序分三步：第一步是建设单位申请核定道路交通工程规划设计要求和划定道路规划红线。第二步由建设单位送审道路交通工程设计方案。第三步由建设单位申请道路交通建设工程规划许可证。

2.审核程序

城乡规划行政主管部门应针对建设单位的申请予以审核，其审核步骤是：第一，核定规划设计要求，划定道路规划红线。第二，审核道路交通工程设计方案。第三，审核道路建设工程规划许可证。

3.核发程序

经城乡规划行政主管部门审核同意的，核发道路交通建设工程规划许可证。道路交通工程规划管理程序（图3）。

四、道路交通工程规划管理的操作要求

1.申请建设工程规划许可证的项目（1）新建、改建城市道路和郊区公路及其桥梁（含人行天桥）、隧道（含人行地道）工程。（2）改为水泥路面的城市道路大修工程。（3）高架道路、高架轻轨和地下轨道交通工程。

2.申请规划设计要点和划示道路规划红线的操作要求

建设单位申请道路交通工程的规划设计要点和划示道路规划红线时，一般应报送下列图纸、文件：（1）填报道路交通工程规划设计要求申请单。（2）道路交通工程可行性研究报告及工程计划批准文件。（3）道路交通工程建设范围的1:500～1:2000地形图，建设单位应在地形图上标出工程位置及范围。（4）需要划拨、征用土地或拆迁房屋的道路交通工程，加送城乡规划行政主管部门批准的道路交通工程建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。图3　道路交通工程规划管理程序图

3.送审道路交通工程设计方案的操作要求

建设单位送审道路交通工程设计方案时应报送下列图纸、文件：（1）填报道路交通工程设计方案送审单。（2）工程设计总平面图、道路工程的纵断面图、横断面图，其他交通设施的平面、立面和剖面图（比例一般为1:500～1:2000）一般为两套。（3）设计单位的资质证明。（4）如属设计招投标工程，应送中标通知书。

4．城市规划行政主管部门审核道路交通工程设计方案的操作要求（1）审核建设单位送审的图纸、文件是否齐全和有效。（2）审核设计方案是否符合所核定的规划设计要求，审核道路规划红线的控制范围以及其他相关法规、规范的规定。（3）规模较大和重要的道路交通工程的设计方案，应组织有关单位和专家进行会审。（4）在规定的时限内完成对设计方案的审理，经审核同意的，批复道路交通工程设计方案审核意见单和盖有审核章的设计方案图纸一套。

5.建设单位申请道路交通工程规划许可证的操作要求

建设单位申请道路交通工程规划许可证时，应报送下列图纸、文件：（1）填报道路交通工程规划许可证申请单。（2）报送道路交通工程施工图（一般为两套）。（3）报送相关管理部门的意见。（4）涉及征用、划拨土地或拆迁房屋的尚需加送土地管理部门批准的土地使用、房屋拆迁等文件。（5）报送道路交通工程可行性研究报告批准文件。

6.城市规划行政主管部门核发道路交通工程规划许可证的操作要求

一是审核建设单位送审图纸、文件是否齐全和有效。二是复核道路交通工程施工设计是否符合审定的设计方案，并与相关管理部门的审理意见是否符合等。三是在规定的时限内完成审核工作，经审核同意的，核发“建设工程规划许可证”和盖有审核章的施工设计图一套，并附工程开工验收通知单。

第二节　市政管线工程规划管理

城市市政管线埋设或架设在道路的地下、地上，由于道路空间有限，管线埋设架设相互矛盾突出（特别在交叉口），必须加强综合平衡。很多市政管线埋在地下，如自行施工，无资料可查，势必对城市建设和管线运营造成长期的隐患。因此，加强市政管线工程规划管理十分必要。

一、市政管线工程规划管理的内容

市政管线工程规划管理的对象是各类城市管线工程。根据管线工程输送介质的不同，可将其分为电力线、有线通讯线、给水管、燃气管、供热管、雨水管、污水管和其他特殊管线，如轨道交通的电网、输油管、输气管、化工物料等。

管线工程规划管理的主要内容是控制市政管线工程的平面布置、水平及竖向间距，并处理好与相关道路、建筑物、树木等的关系，具体包括以下五个方面。

1.管线的平面布置

所有管线的位置均应采取城市统一的平面坐标系统和高程系统，都应沿道路规划红线平行敷设，在道路上的相对位置固定，并具有独立的敷设宽度。（1）埋设管线的排列次序。根据管线的性质和埋设深度等确定排列次序。一般从道路规划红线向道路中心依次的排列次序为：电力电缆、电信电缆、配气管、配水管、热力管（以上一般在人行道下），输气管、输水管（以上一般在慢车道下），雨水干管、污水干管（以上一般在快车道下）。（2）埋设管线的水平间距。各类管线之间及其与建筑物、构筑物基础之间的最小水平间距，应符合管线综合要求的最小规定。（3）架空管线的水平间距。架空管线之间及其与建筑物、构筑物之间的最小水平净距，应符合有关规定。

2.管线的竖向布置

各种市政管线不应在垂直方向上重叠直埋敷设。当交叉敷设时，自路面向下的排列顺序一般为：电力线、热力管、燃气管、给水管、雨水管、污水管。（1）埋设管线的竖向间距。市政管线交叉的最小垂直净距应遵守有关规定。当管线竖向位置发生矛盾时，应按以下原则处理：压力管让重力管；可弯管让不易弯曲管；支管让干管；小口径管让大口径管线。（2）埋设管线的覆土深度以及架空管线交叉时的竖向间距应符合管线管理规定。

3.管线敷设与行道树绿化

沿路架空线设置应充分考虑行道树的生长与修剪需要。地下煤气管敷设要考虑煤气管损坏漏气对行道树和绿化的影响。

4.管线敷设与市容景观

各类电杆形式力求简洁，管线附属设施的安排应满足市容景观的要求。旧区架空管线应创造条件入地下埋，同类架空管线尽可能合杆设置，减少立杆数量。

5.征求相关管理部门的意见

市政管线工程穿越市区道路、郊区公路、铁路、地下铁道、隧道、河流、桥梁、绿化地带、人防设施时，涉及消防、安全、净空控制等方面要求的，应征得相关管理部门同意。雨水、污水管排水口的设置，管线施工期间作为过渡设置的临时管线的安排，管线共用沟等的使用，都需要城市规划行政主管部门协调、控制。

二、市政管线工程规划管理的程序

1.市政管线工程规划管理事前协调程序

由于管线工程的特点及其规划管理内容的要求，市政管线工程规划管理需要设定事前协调程序，具体工作分为两步。

第一步，计划综合的协调。为了减少浪费，避免重复挖路对城市交通的影响，需要协调各类管线工程走向和施工时间。具体工作由城市规划行政主管部门会同城市建设管理部门收集、汇总各类管线和道路建设年度工程计划，并根据各专业系统规划和城市近期建设规划，综合分析，统一协调，编制城市道路和管线工程年度综合计划。管线和道路建设部门根据综合计划调整各自的年度工程任务。

第二步，管线综合的协调。管线的计划协调主要解决管线在布局、路径和施工时间上的矛盾，而管线协调则是协调各类管线的空间位置。管线协调是为了实施多种管线同步建设，主要工作包括编制管线综合规划，综合协调管线平面布置、间距和竖向间距，以及管线与绿化、建筑物、道路等方面的关系，进行规划管线的走向、管位多方案的比较，根据管线综合技术标准和规范，确定经济合理、切实可行的管线方案，作为管线工程规划和建设的依据。

2.市政管线工程规划管理的审理程序

市政管线工程规划管理的主要审理程序如下：（1）申请程序。对于一般市政管线工程，建设单位的申请程序：一是申请管线工程设计要求；二是申请市政管线工程的建设工程规划许可证。对于规模较大、矛盾复杂的市政管线工程，在上述一、二程序之间还需要增加送审设计方案的程序。（2）审核程序。城市规划行政主管部门受理申请后，第一步，核定市政管线工程规划设计要求。第二步，对于规模较大、矛盾复杂的管线工程，须审核市政管线工程设计方案。第三步，审核市政管线工程建设规划许可证的申请。（3）核发程序。经城乡规划行政主管部门审核同意的，核发市政管线建设工程规划许可证。

市政管线工程规划管理程序（图4）。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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