作者：孟晔
出版社：中国经济出版社
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公共采购国际规则研究试读：
前言
公共采购（Public Procurement），也称政府采购，是指公共部门为履行职能或实现公共利益的需要获取货物、工程和服务的行为。作为政府管理社会经济生活的工具，公共采购不仅在各国经济中发挥着重要作用，而且在国际贸易中也占有重要地位。随着经济全球化进程加快和采购规模不断扩大，公共采购成为促进国际贸易自由化的一个重要领域。世界贸易组织、联合国和世界银行等国际组织纷纷出台了公共采购国际规则，以规范各国公共采购行为，推动公共采购国际化，促进国际贸易的发展。世界贸易组织制定的《政府采购协议》确立了政府采购贸易权利与义务的国际性法律框架，降低和消除了政府采购贸易壁垒，对推动政府采购贸易自由化和扩大化具有重要意义。联合国国际贸易法委员会制定的《公共采购示范法》作为协调和统一公共采购规则的示范性法律文件，为各国和地区制定和完善公共采购法律提供了良好示范，促进了公共采购国际立法的统一。世界银行制定的《贷款采购规则》强化了对招标采购的严密监管，促进了公共资金的有效利用，在成员方范围内推动了公共采购的实践工作。这些“公共采购国际规则”既有共同特点，又有独特之处，在各自的适用范围内推动着公共采购国际化的发展。
在中国经济进一步融入全球化的进程中，公共采购市场的逐步开放和公共采购活动的国际化将构成我国经济改革与发展的一大宏观趋势，主要涉及我国公共采购市场与国际采购市场的融合以及公共采购制度与国际采购制度的接轨。这意味着“公共采购国际规则”将对我国公共采购制度和实践产生广泛而深远的影响。在国际市场融合方面，我国正在进行加入《政府采购协议》的谈判，准备开放政府采购市场。《政府采购协议》作为谈判规则的重要性和加入后受其约束的必然性要求我们深入研究其内容。在国际制度接轨方面，我国规范公共采购的《政府采购法》和《招标投标法》在很大程度上借鉴和融合了《公共采购示范法》《贷款采购规则》等国际规则的内容。尽管《公共采购示范法》从本质上看不完全具备法律性质，但其提供了一种综合和示范性的立法理念和制度模式，为包括中国在内的许多国家所借鉴和吸收。《贷款采购规则》虽然主要规范借款人利用世界银行投资项目贷款进行采购的行为，不具有完全意义上的公共采购国际规范性质，但其对规范公共资金的有效使用具有极强的启示意义。近年来，国际组织对“公共采购国际规则”进行了大规模的现代化改革，代表了公共采购立法的先进理念和发展趋势，也为我国公共采购法律改革提供了有益的经验和启示。
2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出适应经济全球化新形势，构建开放型经济新体制。2015年5月，中共中央、国务院发布《关于构建开放型经济新体制的若干意见》提出要推动我国加入《政府采购协议》谈判，加快自由贸易区的政府采购议题谈判。2017年10月，党的十九大报告明确提出要“推动形成全面开放新格局”，支持多边贸易体制，积极参与《政府采购协议》等谈判。2018年4月，习近平主席在博鳌亚洲论坛年会开幕式上提出“主动扩大进口”的四项重大举措之一就是加快加入《政府采购协议》进程。从我国深化改革、构建开放型经济新体制的总体要求来看，政府采购已经成为我国经济战略布局的重要组成部分，政府采购市场开放和国内改革是重要举措之一。随着我国政府采购国际化进程的加快，上述“公共采购国际规则”对我国公共采购理论研究和实践操作的重要性日益凸显，我们非常有必要对这些公共采购国际规则进行科学梳理和系统研究。
为了便于我国公共采购领域的从业人员全面了解和掌握公共采购国际规则，同时为了满足公共采购教学和科研工作的需要，作者编写了《公共采购国际规则研究》一书，全面系统地梳理了与我国密切相关的公共采购国际规则，以适应政府采购国际化的新形势和新要求。《公共采购国际规则研究》一书以《政府采购协议》《公共采购示范法》和《贷款采购规则》等公共采购国际规则最新修订版本为基础，重点讲述了公共采购国际规则的历史沿革、目标和原则、采购方式和程序、救济机制等内容，完整呈现了国际组织对公共采购的改革理念以及公共采购国际规则的最新发展。
本书体系新颖完善，内容深入浅出，语言通俗易懂，适合于高等院校政府采购专业、经贸类、管理类本科生及研究生使用，也可以作为政府管理部门和公共采购业务部门工作者的参考用书。我们衷心希望本书的出版对于我国公共采购法律研究和实践具有一定的理论价值和参考作用。
在本书的写作过程中，参考并借鉴了国际组织对公共采购国际规则的说明以及国内外专家学者的研究成果，在此表示诚挚的谢意！由于水平有限，书中难免存在诸多不足，恳请读者批评指正。孟晔2019年3月1日第一部分 世界贸易组织《政府采购协议》
政府采购市场规模相当庞大，不仅在各国（地区）经济中占有重要地位，而且在国际贸易中也占有重要份额。各国（地区）政府为了保护国内产业，实现经济和社会发展目标，在政府采购领域普遍实行歧视性政策，严重阻碍了国际贸易的发展。随着经济全球化的深入和政府采购规模的日趋扩大，关税与贸易总协定致力于研究和推进政府采购贸易自由化，达成了第一个有关政府采购贸易权利与义务的国际性法律框架——《政府采购协议》（the A-greement Government Procurement，GPA）。《政府采购协议》在世界贸易组织框架下建立了规则统一的政府采购大市场，打破了国家（地区）间的歧视性采购政策，提高了政府采购透明度，逐步降低了各国（地区）保护国家或地区的产品和供应商的程度，对推动政府采购贸易自由化和扩大化具有重要意义。通过对《政府采购协议》的历史沿革、性质和原则、采购程序以及救济机制等内容的介绍和分析，可以系统了解采购协议的背景和性质，全面掌握采购协议的规则内容。第一章 《政府采购协议》历史沿革《政府采购协议》是世界贸易组织法律框架下的一个诸边协议，受其管理和约束。了解世界贸易组织的基本内容，以及《政府采购协议》的建立背景和发展历程，可以为进一步掌握采购协议的内容打下坚实基础。第一节 世界贸易组织概述
世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）作为专门协调和管理世界贸易问题的国际经济组织，不仅是综合表现各国贸易权利和义务的法律体系，也是涉及多个国家、地区和区域组织谈判和关系的协调场所，对世界贸易发展起着不可替代的作用。世界贸易组织负责实施管理的贸易协定与协议是指导世界各国从事国际经济与贸易的规范，是各国制定国内经济贸易政策、从事国内立法的重要参照原则，在国际经济贸易领域起着至关重要的作用。世界贸易组织的立法宗旨、管辖范围、组织机构、职能和运作等内容，是我们学习和研究《政府采购协议》的背景和基础。一、世界贸易组织建立（一）关税与贸易总协定概述
世界贸易组织的前身是关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT），简称“关贸总协定”。关贸总协定是一项“临时适用”的关税和贸易规则多边国际协定，其宗旨是通过削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易中的差别待遇，促进国际贸易自由化，以充分利用世界资源、扩大商品的生产与流通。《政府采购协议》的产生和建立与关贸总协定密不可分，是关贸总协定多次谈判成果的结晶。因此，追溯世界贸易组织和《政府采购协议》的历史背景，必先要了解关贸总协定的产生和发展。1. 产生背景
第二次世界大战之后，国际经济严重萧条，国际贸易秩序混乱，1944年7月在美国布雷顿森林召开的国际货币与金融会议上，与会各国建议在成立国际货币基金组织、国际复兴开发银行的同时，成立一个国际贸易组织（International Trade Organization，ITO），使它们共同成为支撑世界经济的三大支柱。1946年2月，联合国经济和社会理事会成立了筹备委员会着手筹建国际贸易组织。同年10月，筹备委员会召开第一次会议，讨论美国提出的国际贸易组织宪章草案，并决定成立起草委员会对草案进行修改。1947年4—8月，美国、英国、法国和中国等23个国家召开了第二次筹委会会议。会议期间，缔约方通过了宪章草案，还就具体产品的关税减让进行了谈判，并达成了协议。这次谈判后来被称为关贸总协定第一轮多边贸易谈判。1947年11月—1948年3月在哈瓦那举行的联合国贸易和就业会议上审议并通过了《国际贸易组织宪章》，又称《哈瓦那宪章》。《哈瓦那宪章》共九章和一个附件，其目标是建立一个全面处理国际贸易和经济合作事宜的国际组织，主要内容包括宗旨与目标、就业和经济活动、经济发展与复兴、一般商业政策、限制性贸易措施、政府间商品协议、国际贸易组织的建立、争端解决和一般规定。由于美国国会认为《哈瓦那宪章》限制了美国的立法主权，因不符合美国利益而不予批准。受其影响，绝大多数国家没有批准《哈瓦那宪章》，国际贸易组织最终未能建立。
第二次世界大战给世界经济造成了很多困难，大多数国家希望尽快排除战争时期产生的贸易障碍，早一点实施1947年谈判达成的关税减让协议。起草委员会将《哈瓦那宪章》中的贸易政策条款和达成的关税减让协议加以合并，形成了单一的《关税与贸易总协定》文本。1947年11月15日，美国联合英国、法国、比利时、荷兰、卢森堡、澳大利亚和加拿大，签署了关贸总协定《临时适用议定书》，于1948年1月1日起开始实施。关贸总协定一直以临时适用的多边协定形式存在，到世界贸易组织1995年1月1日正式运行，共存在和延续了47年。截至1994年底，关贸总协定共有128个缔约方。2. 贸易谈判
关贸总协定的主要活动是进行多边贸易谈判和协调缔约方贸易事宜。1947—1995年，关贸总协定共进行了八轮多边贸易谈判，取得了一定成果。（1）前七轮多边贸易谈判。
①第一轮（回合）。
第一轮多边贸易谈判于1947年4—10月在瑞士日内瓦举行，有23个创始国参加。这一轮谈判的主要成果是达成123项双边关税减让协议，关税水平平均降低35%，影响世界贸易额100亿美元。关贸总协定也作为第一轮谈判成果而产生。
②第二轮（回合）。
第二轮多边贸易谈判于1949年4—10月在法国安纳西举行，谈判目的是给处于创始阶段的欧洲经济合作组织成员提供进入多边贸易体制的机会，丹麦和意大利等10个国家进行了加入谈判。这轮谈判共有33个国家参加，主要成果是达成了147项关税减让协议，关税水平平均降低35%。
③第三轮（回合）。
第三轮多边贸易谈判于1950年9月—1951年4月在英国托奎举行，重要议题是讨论奥地利和韩国等6个国家的加入问题。这轮谈判共有39个国家参加，主要成果是达成了150项关税减让协议，关税水平平均降低26%。
④第四轮（回合）。
第四轮多边贸易谈判于1956年1—5月在瑞士日内瓦举行，参加国28个。由于美国国会对其政府谈判权限进行了限制，使谈判成效受到影响，关税水平平均降低15%，涉及25亿美元贸易额。
⑤第五轮（回合）。
第五轮多边贸易谈判于1960年9月—1962年7月在瑞士日内瓦举行，主要议题是美国与欧洲经济共同体国家间的关税减让谈判。这轮谈判共有45个国家参加，主要成果是关税水平平均降低20%，涉及49亿美元贸易额。
⑥第六轮（回合）。
第六轮多边贸易谈判于1964年5月—1967年6月在瑞士日内瓦举行，参加国54个，使关税水平平均降低35%，涉及400亿美元贸易额。这轮谈判首次涉及非关税壁垒，美国、英国和日本等21个国家签署了实施关贸总协定第六条有关反倾销的协议，该协议于1968年7月1日生效。为使发展中国家承担与其经济发展水平相适应的义务，关贸总协定新增了第四部分“贸易与发展”，规定了对发展中缔约方的特殊优惠待遇。
⑦第七轮（回合）。
第七轮多边贸易谈判于1973年9月—1979年4月在日内瓦举行，因发动这轮谈判的贸易部长会议在日本东京举行，又称“东京回合”（Tokyo Round）。这轮谈判共有73个缔约方和29个非缔约方参加，谈判成果是将全部工业品和部分农产品关税削减25%～33%，涉及3000多亿美元贸易额，产生了只对签字方生效的技术性贸易壁垒、进口许可程序、政府采购和海关估价等一系列非关税措施协议，通过了对发展中缔约方的授权条款，允许发达缔约方给予发展中缔约方普遍优惠制待遇。（2）第八轮多边贸易谈判。
关贸总协定前七轮谈判，大大降低了各缔约方的关税，促进了国际贸易的发展。但进入20世纪80年代，以政府补贴、双边数量限制、市场瓜分等非关税措施为特征的贸易保护主义重新抬头。为了遏制贸易保护主义、避免全面的贸易战发生，1986年9月关贸总协定缔约方在乌拉圭埃斯特角举行部长级会议，正式启动第八轮多边贸易谈判，也称“乌拉圭回合”（Uruguay Round）。“乌拉圭回合”是关贸总协定的最后一轮谈判，参加谈判的国家和地区从最初的103个，增至谈判结束时的128个。谈判的主要成果：一是强化了多边贸易体制的法律框架，并加强了争端解决机制。二是进一步降低关税，达成内容更广泛的货物贸易市场开放协议，改善了市场准入条件，将农产品和纺织品纳入贸易自由化的轨道。同时就服务贸易和与贸易有关的知识产权达成协议。三是建立世界贸易组织，取代关贸总协定。根据国际贸易发展需要，突破原有谈判议题达成《建立世界贸易组织协定》，成立世界贸易组织。（二）世界贸易组织建立
关贸总协定在降低关税及非关税壁垒，消除国际贸易障碍和解决国际贸易争端等方面都做出了巨大的贡献，有力地推动了国际经贸关系的发展。但由于关贸总协定产生背景的特殊性，在其发展过程中不可避免地存在着一些局限性，最终导致被世界贸易组织所取代，这是历史发展的必然。1. 组织地位不高
关贸总协定是根据《临时适用议定书》生效的临时协议，并不是正式生效的国际公约。从传统的法律和组织来看，关贸总协定是众多国际机构中级别较低的一个，没有自己的组织基础，不是一个正式的国际组织。2. 法律约束力不强
关贸总协定是各缔约方在经贸利益关系调整过程中妥协的产物。一方面，《临时适用议定书》规定，缔约方在不违背国内现行立法的最大限度内临时适用关贸总协定的第二部分。也就是说，如果缔约方国内立法规定与关贸总协定规定产生抵触时，国内立法优先。这个规定直接导致缔约方在自己的贸易立法中常常偏离关贸总协定的基本原则，反映在国际贸易实践中就体现为各国非关税壁垒的泛滥。另一方面，关贸总协定包含大量例外原则，对许多重要问题也缺乏严格定义，致使许多原则不能得到很好的贯彻实施，助长了缔约方对关贸总协定基本原则的背弃。3. 管辖范围过窄
伴随经济全球化进程的展开，服务贸易快速增长并在经济发展中呈现更积极的作用，而知识产权转移在国际经济发展中的作用也大大加强，关贸总协定已不能适应经济全球化和知识经济发展的要求。关贸总协定在协调关税、管辖货物贸易方面取得了一定成绩，但在旧有的框架内很难就服务贸易和知识产权保护这些非货物贸易的新问题继续谈判，这就有必要创立一个正式的国际贸易组织来解决这些新问题。4. 争端解决机制低效
关贸总协定的争端解决机制在做出决策时要求所有缔约方“完全协商一致”，即只要有一个缔约方不同意争端解决专家组的裁决结果，则该专家组报告不能通过。因此，缔约方有可能会采取实用主义的做法操作或控制争端解决结果，使关贸总协定很难在公正客观的基础上就缔约方之间的贸易争端做出裁决。而且关贸总协定解决国际经济贸易纠纷的主要手段是协商，最后是缔约方的联合行动，缺乏具有法律约束性的强制手段，容易使争端久拖不决。这些都极大地降低了关贸总协定的权威性，削弱了其解决贸易争端的能力。
鉴于关贸总协定的局限性，欧洲共同体于1990年初提出建立一个多边贸易组织的倡议，12月在“乌拉圭回合”布鲁塞尔部长会议上，贸易谈判委员会同意就建立多边贸易组织进行协商，并于1991年12月形成了一份关于建立多边贸易组织协定的草案。时任关贸总协定总干事的阿瑟·邓克尔将该草案和其他议题的案文汇总，形成“邓克尔最后案文”。1993年11月，各方原则上形成了“建立多边贸易组织协定”。在美国代表的提议下，将“多边贸易组织”易名为“世界贸易组织”。1994年4月15日，“乌拉圭回合”缔约方在摩洛哥马拉喀什通过了《建立世界贸易组织协定》。1995年1月1日，世界贸易组织成立，并于1996年1月1日正式取代关贸总协定临时机构。（三）世界贸易组织和关税贸易总协定1. 联系
世界贸易组织和关贸总协定有着内在的历史继承性。世界贸易组织继承了关贸总协定的合理内核，包括其宗旨、职能、基本原则及规则等。《1947年关税与贸易总协定》条款是世界贸易组织《1994年关税与贸易总协定》的基础，已成为规范各成员间货物贸易关系的准则。2. 主要区别（1）法律地位。
从法律意义上说，关贸总协定作为一个临时适用的多边贸易协定，其实质是缔约方达成的法律性文件，而不是一个正式的国际组织。世界贸易组织是一个永久性的国际组织，具有独立的国际法人资格。作为正式的国际组织，世界贸易组织不仅拥有成员方（地区），还建立了完善的组织机构以保证运行。（2）管辖范围。
关贸总协定只处理货物贸易问题；世界贸易组织不仅要处理货物贸易问题，还要处理服务贸易和与贸易有关的知识产权问题，其协调与监督的范围远大于关贸总协定。（3）争端解决。
关贸总协定的争端解决机制采用“协商一致”原则，也没有规定争端解决的时限，导致争端解决结果无法有效实施。世界贸易组织的争端解决机制采用“反向协商一致”原则，这意味着只有所有成员的一致反对才可推翻专家组的结论，并严格规定争端解决的时限。因此，世界贸易组织争端裁决的实施更容易得到保证，争端解决机制的效率更高。二、世界贸易组织机能《建立世界贸易组织协定》确立了世界贸易组织本身的机能，体现在世界贸易组织的宗旨、法律地位、职能和组织机构等方面。（一）世界贸易组织的宗旨《建立世界贸易组织协定》的前言部分表达了世界贸易组织的宗旨，包括以下几个：1. 提高生活水平，保证充分就业
世界贸易组织致力于推动国际经济贸易的发展，终极目的是提高人民的生活水平，符合各国经济发展所追求的利益，能为各成员所接受。2. 扩大货物、服务的生产和贸易
世界贸易组织成员“认识到服务贸易对世界经济增长和发展具有日益增长的重要性”，将服务贸易与货物贸易并列对待，从而极大地扩展了国际贸易的内涵，有利于服务贸易的进一步发展。3. 坚持走可持续发展之路
世界贸易组织提出坚持走可持续发展之路，各成员应促进对世界资源的最优利用、保护和维护环境，并以符合不同经济发展水平下各成员需要的方式，加强采取各种相应的措施。4. 保证发展中国家贸易和经济的发展
世界贸易组织成员“进一步认识到需要做出积极努力，以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额”。5. 建立更加完善的多边贸易体制
世界贸易组织明确的一个宗旨是要巩固和发展关贸总协定项下47年贸易自由化和“乌拉圭回合”多边谈判的所有成果，从而建立完整的、更具有活力和永久性的多边贸易体系。（二）世界贸易组织的法律地位
国际组织是介于国家之间的组织，权利来自该组织的成员方，其法律地位由建立国际组织的协议所决定。根据《建立世界贸易组织协定》，世界贸易组织是一个具有国际法人资格的国际组织。1. 国际法人主体资格
世界贸易组织具有法人资格，其成员应当赋予世界贸易组织履行其职能时必需的法定资格。这是世界贸易组织依据国际法采取行动，享有特权和豁免权的基础。这意味着世界贸易组织在国际上可以缔结条约、提起国际损害赔偿诉讼，可以在成员范围内订立契约、取得和处置财产、提起诉讼等。2. 国际法特权和豁免
世界贸易组织成员应给予世界贸易组织履行其职能所必需的特权与豁免，也应给予世界贸易组织官员和各成员代表独立履行有关职能所必需的特权与豁免。世界贸易组织适用联合国大会批准的《专门机构特权与豁免公约》，可以享有如下特权和豁免：任何形式的法律程序豁免，财产、金融及货币管制豁免，所有的直接税、关税豁免及公务用品和出版物的进出口限制豁免等。（三）世界贸易组织职能
根据《建立世界贸易组织协定》，世界贸易组织具有以下职能：1. 管理和实施协议
世界贸易组织最主要的职能是促进《建立世界贸易组织协定》及各项多边贸易协议和诸边贸易协议的实施、管理和运作，以促进各自目标的实现。2. 提供多边贸易谈判场所
世界贸易组织为各成员间进行多边贸易关系谈判提供场所。谈判包括成员方就实施世界贸易组织附属协定有关事项所进行的多边贸易关系谈判，也包括根据部长级会议可能做出的决定，就新议题和新一轮多边贸易关系进行谈判。3. 解决成员方之间的贸易争端
争端解决机制适用于各成员方根据世界贸易组织各项协定和协议所引起的争端。争端解决机制的法律基础是《关于争端解决规则与程序的谅解》，包括27个条款、4个附件。4. 定期审议成员的贸易政策
世界贸易组织建立贸易政策审议机制，对各成员的贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期评估。贸易政策审议机制本质上是一个针对各成员贸易政策及其实践的监督机制，其目的是促使成员提高贸易政策和措施的透明度，履行所做的承诺，更好地遵守世界贸易组织规则，从而有助于多边贸易体制平稳运行。5. 与国际有关机构合作
承认自由化在实现全球经济决策更为一致性方面所起的作用，世界贸易组织与国际货币基金组织、世界银行、联合国贸易与发展委员会以及其他国际机构进行合作，使其在全球经济政策的制定上更趋协调。6. 对发展中国家成员提供技术支持及培训
世界贸易组织对发展中国家成员，尤其是最不发达国家成员提供技术支持和培训。（四）世界贸易组织机构
按照《建立世界贸易组织协定》的架构，世界贸易组织包括以下机构：1. 部长级会议
部长级会议是世界贸易组织的最高决策机构，由所有成员主管外经贸的部长、副部长级官员或其全权代表组成。部长级会议至少每两年召开一次，讨论和决定涉及世界贸易组织职能的所有重要问题，并采取行动。如任命总干事并制定有关规则；对《建立世界贸易组织协定》及其附件做出解释和修改；决定将某个贸易协议补充进诸边贸易协议等。2. 总理事会及其附属机构
总理事会由世界贸易组织全体成员代表组成，在部长级会议休会期间履行部长会议的各项职能。总理事会是常设机构，可根据需要适时召开会议，自行拟订议事规则及议程，履行其解决贸易争端和审议各成员贸易政策的职责。为此，设立争端解决机构负责处理成员间基于有关协定和协议产生的贸易争端，设立贸易政策审议机构定期审议各成员方的贸易政策、法律和实践。
总理事会下设三个专门理事会，负责监督不同领域谈判和协定的执行。其中，货物贸易理事会负责《1994年关税与贸易总协定》和各项货物贸易协议的贯彻执行，服务贸易理事会监督《服务贸易总协定》的贯彻执行，知识产权理事会监督《与贸易有关的知识产权协定》的贯彻执行。此外，总理事会下设政府采购委员会和民用航空器贸易委员会等诸边协议委员会，其职责由诸边协议赋予，在世界贸易组织体制下运作，向总理事会通知其活动。3. 委员会及其附属机构
部长级会议下设立专门委员会以处理特定的贸易及其他有关事宜，包括贸易与发展委员会，贸易与环境委员会，国际收支限制委员会，预算、财务与行政委员会和区域贸易协议委员会等委员会及其附属机构。4. 秘书处及总干事
总干事领导的秘书处是日常办事机构，主要任务是为世界贸易组织机构谈判或协定服务。总干事是世界贸易组织的最高行政长官，其权力、职责、服务条件和任期由部长级会议决定。总干事任命秘书处工作人员，并按部长会议通过的规则决定其职责和服务条件。总干事及秘书处工作人员属于国际性质，在履行职责时不得寻求或接受世界贸易组织之外任何政府或其他机构的指示，应避免任何有损其国际职员身份的行为。各成员方应尊重总干事和秘书处职员在其职责方面的国际性质，不应对其履行职责施加影响。三、世界贸易组织协定与协议《建立世界贸易组织协定》由一个协定和四个附件组成。协定对世界贸易组织的宗旨、职能、组织结构、决策机制、成员资格、加入和生效等做了规定，并未涉及规范和管理多边贸易关系的实质性原则。四个附件：附件一是货物贸易多边协定，即《1994年关税与贸易总协定》及其12个协议，《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协定》；附件二是《关于争端解决规则与程序的谅解》；附件三是《贸易政策审议机制》；附件四是诸边贸易协议。（一）基本原则
在世界贸易组织负责实施管理的众多贸易协定和协议中，贯穿了一些基本原则，成为世界贸易组织运作的基础和保证。其中，与《政府采购协议》密切相关，并得到了继承和发展的基本原则主要包括以下几个：1. 非歧视
非歧视（Non-Discrimination）待遇，又称无差别待遇，是世界贸易组织的核心和基本原则。其基本含义是指某成员方在实施某种优惠和限制措施时不得对其他成员方采取差别待遇、实施歧视。非歧视原则通过最惠国待遇原则和国民待遇原则来实现。（1）最惠国待遇。
最惠国待遇（Most-Favored-Nation Treatment，MFN），是指某成员方将在货物贸易、服务贸易和知识产权领域给予任何其他国家的优惠待遇，立即无条件地给予其他各成员方。在国际贸易中，最惠国待遇的实质是保证市场竞争机会均等，具有以下特点：
①自动性。
自动性是最惠国待遇的内在机制，体现在“立即和无条件”的要求上。
②同一性。
同一性是指当某成员给予其他国家的某种优惠，自动转给其他成员方时，受惠标的必须相同。
③相互性。
任何成员既是给惠方，又是受惠方，即在承担最惠国待遇义务的同时，也享受最惠国待遇权利。
④普遍性。
普遍性是指最惠国待遇适用于全部进出口产品、服务贸易的各个部门和所有种类的知识产权所有者和持有者。（2）国民待遇。
国民待遇（National Treatment，NT），是指对其他成员方的产品、服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者所提供的待遇，不低于本国同类产品、服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者所享有的待遇。国民待遇原则的特点如下：
①使用存在差异。
因产品、服务和知识产权领域具体受惠对象不同，国民待遇条款的适用范围、具体规则和重要性有所不同。
②在境内享有。
国民待遇原则只涉及其他成员方的产品、服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者，在进口成员方境内所享有的待遇。
③“不低于”是基本点。
国民待遇定义中“不低于”一词的含义是指，其他成员方的产品、服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者，应与进口成员方同类产品、相同服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者享有同等基础上的待遇，若进口成员方给予前者更高的待遇，并不违背国民待遇原则。2. 互惠原则
互惠原则（Reciprocity Principle），指在国际贸易中双方相互给予对方以贸易上的优惠待遇，是建立世界贸易组织共同行为规范、准则过程中的基本要求。这种优惠待遇原则上应该是对等的，也允许成员方因经济发展水平差异具有适当的灵活性。互惠原则主要通过以下方式体现出来：（1）多边贸易谈判。
通过举行多边贸易谈判进行关税或非关税措施的削减，对等地向其他成员开放本国市场，以获得本国产品或服务进入其他成员市场的机会。（2）新成员缴纳“入门费”。
当一国或地区申请加入世界贸易组织时，由于新成员可以享有所有老成员过去已达成的开放市场的优惠待遇，老成员就会一致地要求新成员必须按照世界贸易组织现行协定、协议的规定缴纳“入门费”。（3）经贸合作的工具。
互惠贸易是多边贸易谈判及个别成员贸易自由化过程中与其他成员实现经贸合作的主要工具。在世界贸易组织体制下，由于成员的贸易自由化是在获得现有成员开放市场承诺范围内进行的，不像单边或双边贸易自由化利益那么不确定，因此，多边贸易自由化要优于单边贸易自由化。3. 透明度原则
透明度原则（Transparency Principle），是指各成员方应公布所制定和实施的贸易政策、法规等措施及其变化的情况（如修改、增补或废除等），不公布的不得执行，同时还应将这些贸易措施及其变化情况通知世界贸易组织。透明度原则是世界贸易组织的重要原则，目的在于保证贸易环境的稳定性和可预见性。透明度原则包括以下主要内容：（1）贸易措施的公布。
贸易措施公布的主要内容包括：有关海关法规及关税税率等；有关产品进出口管理的措施与要求等；有关进出口支付转账所设立的措施；有关服务贸易的法律、法规、政策和措施；有关知识产权的法律、法规、司法判决和行政裁定等。世界贸易组织要求成员方应及时公布和公开贸易措施，最迟应在生效之时公布或公开。（2）贸易措施的通知。
贸易措施通知的基本情况是：在成员方公布贸易措施的同时，还要及时通知世界贸易组织。世界贸易组织对成员方需要通知的事项和程序都有明确的规定，以确保其他成员能够及时获得有关成员在贸易措施方面的信息。4. 鼓励发展和经济改革
为了鼓励发展中国家和经济转型国家经济发展和改革，从而带动整个世界贸易和经济的健康发展，因此，在世界贸易组织各项协定和协议中，允许在相关贸易领域给予发展中成员一些鼓励措施，包括设置特殊和差别待遇条款、设置贸易与发展委员会和提供技术合作与援助等。（二）贸易协议分类和构成1. 贸易协议分类
按世界贸易组织成员和非成员接受的程度，贸易协议分为多边、诸边和展边三种。（1）多边贸易协议。
多边贸易协议是指世界贸易组织成员必须全部接受的贸易协议，如《1994年关税与贸易总协定》及其附属协议《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》。（2）诸边贸易协议。
诸边贸易协议是指世界贸易组织成员自愿接受的贸易协议，只有接受者才受该协议的约束。主要包括附件四的《民用航空器贸易协议》以及《政府采购协议》《国际奶制品协议》和《国际牛肉协议》(1)。（3）展边贸易协议。
展边贸易协议是指世界贸易组织成员和申请加入世界贸易组织的国家和地区均可自愿加入的贸易协议，参加者才受该协议的约束，如《信息技术协议》。2. 贸易协议构成
贸易协议一般由正文和附件两部分构成：（1）协议正文。
协议正文包括序言、协议构成部分和条款。序言放在贸易协议的开始，表明贸易协议的意义、宗旨和实现目标的途径。协议主体部分构成包括简式和复式两种。简式构成，主要指协议内容比较简单，只列条款，不分部分，如《政府采购协议》等。这些协议通过条款顺次列出总则、成员权利和义务，争端解决和管理等。复式构成，主要指协议内容比较复杂，则分出部分，再纳入相关的条款。（2）协议附件。
协议附件在协议文本后单独列出，主要是对贸易协议文本内容的补充和细化。附件内容包括对贸易协议文本的注释、清单以及解释性说明等。第二节 《政府采购协议》的诞生和发展
1979年4月关贸总协定达成了《政府采购协议》，其后历经三次修改和完善，《政府采购协议》已成为推动政府采购贸易自由化的重要国际规则。一、采购协议的诞生
开放政府采购市场的讨论始于20世纪40年代，但当时政府采购的规模及市场份额都很小，对国际贸易的影响不明显，所以1947年的《关税与贸易总协定》将政府采购作为例外，排除在国民待遇和非歧视待遇义务之外。随着政府采购规模的扩大，歧视性政府采购已发展成为国际贸易中的严重障碍。关贸总协定经过努力，最终形成了推动政府采购市场开放的《政府采购协议》。（一）历史背景
20世纪60年代，政府采购中存在的高度保护主义和国内优惠政策再次成为各国关注的问题，有些国家对美国国防采购中采取“购买美国货”的做法表示不满，政府采购首次进入经济合作与发展组织(2)（以下简称“经合组织”）的讨论议题。1964年经合组织贸易委员会下设立采购工作组，为讨论和研究政府采购提供了一个论坛。经过几年讨论，采购工作组形成了“政府采购政策、程序和规则草案”（Draft Instrument on Government Purchasing Policies、Procedures and Practices）。这个草案表达了世界主要国家的一个意向，即要为政府采购走向公开的国际竞争并取消对外国供应商的歧视提出一个具体解决办法。虽然经合组织在政府采购方面做出了贡献，但由于各方利益冲突导致谈判未取得实质性结果，所以经合组织便将该文件移交关贸总协定，由各国在此基础上继续协商谈判。
关贸总协定“东京回合”谈判主要围绕非关税贸易壁垒问题进行，歧视性政府采购政策是讨论议题之一。1976年7月，关贸总协定建立政府采购工作组负责该领域的研究和协议起草工作。在分析相关政府采购数据后，政府采购工作组认为世界各国政府采购已占全世界(3)国民生产总值（Gross National Product，GNP）的15%左右，如果把它排除在国际贸易之外，很可能是一个较大的失误。另外，由于政府采购不受关贸总协定国民待遇和非歧视待遇义务的限制，导致大量国际贸易活动背离关贸总协定的规则，歧视性政府采购已日益发展成为国际贸易中的一个严重障碍。政府采购工作组的论证政府采购市场开放的意义如下：1. 促进国际贸易增长
政府采购平均占全世界国民生产总值的10%～15%，对世界贸易的扩大存在着巨大的潜能。如果政府采购市场全部开放的话，将会极大地促进世界贸易的发展。2. 对国家税收的更有效利用
开放政府采购市场至少可以提高10%的经济效益，使财政赤字下降1%～1.5%。这意味着开放政府采购市场可促进政府采购对国家税收的更有效利用。3. 保证更大范围的国际竞争
开放政府采购市场可保证政府采购在更大范围的国际竞争。通过政府采购国际竞争，购买国可以获得更优惠的价格。4. 有利于政府政治和经济管理
政府采购的竞争为抑制通货膨胀提供了一个新的补充手段，从而有利于政府政治管理的科学化和政府经济管理的廉洁程度。5. 为发展中国家提供特殊与差别待遇的新领域
由于各国政府把采购政策作为保护本国工业的一种手段，所以政府采购成为多边贸易谈判、讨价还价的重要工具。对于发展中国家来说，政府采购市场开放协议中特别订立的特殊与差别待遇条款，使得关贸总协定的协议中增加了一项对发展中国家的优惠政策。
通过分析，关贸总协定最后达成共识：应该形成一个政府采购的国际行为准则，给予国外供应商非歧视待遇，推动政府采购市场的开放。（二）采购协议起草
关贸总协定秘书处将上述要点和提议进行归纳和总结，于1977年12月形成了“政府采购条文草案”。关贸总协定就以下实质性问题进行了讨论：1. 适用的起点金额
适用的起点金额，是指要确定政府采购合同金额为多少时，缔约方的政府采购活动将受采购协议的管辖和约束。政府采购合同起点金额过低，会加重采购部门管理的负担。因为各国的小额政府采购活动几乎天天发生，如果所有的政府采购都按照规定实行公开程序的话，会无谓地增加采购的时间和成本。反之，政府采购合同起点金额过高，就会把很多重要的政府采购活动排除在采购协议管辖范围之外，使本应规范的政府采购不能按照非歧视、透明度原则得到有效的执行，达不到关贸总协定的既定目标。经过讨论，确定的政府采购合同起点金(4)额为15万特别提款权（Special Drawing Rights，SDR），高于此金额的政府采购合同将受到采购协议的管辖。2. 适用的政府采购主体
适用的政府采购主体，是指确定缔约方的哪些采购部门或机构将受采购协议的约束。这个范围的划定关系到未来的政府采购国际协议将在多大范围内有效，也涉及关贸总协定对政府经济的管辖范围。采购协议管辖的政府采购部门或机构在进行采购时要按照规定的目标、原则和程序进行，其采购行为要受到采购协议的约束和监督。
各缔约方在磋商适用采购协议的政府采购实体时，采用了关贸总协定的常用做法——“出价与要价”方式。即愿意加入采购协议的缔约方首先提出本国的“出价”，列出将遵守采购协议各项条款的采购部门或机构，也可以向其他缔约方提出“要价”，列出对方应受采购协议管辖的采购部门或机构。按照政府采购工作组的初衷，采购协议应把所有中央和地方政府部门或机构都纳入管辖范围，以实现政府采购领域的贸易自由化，增进缔约方的整体利益。但实际谈判时，很多缔约方把本国的出价范围限制在中央政府部门及其直属机构的范围内，使最终达成的采购协议把范围确定在中央政府部门和机构的层面上。
由于政府采购问题是关贸总协定谈判的一个新领域，有些谈判代表认为在采购协议付诸实施后应尽快重新审查，进行补充和修改。各缔约方代表决定，将在采购协议生效后第三年末及其后定期继续进行谈判，以便在互惠的基础上扩大和改进采购协议。同时决定，在适当的时机还要把政府采购服务纳入采购协议的管辖范围。随着上述实质性问题的解决，关贸总协定于1979年4月12日达成了《政府采购协
(5)议》，1981年1月1日正式生效，为监督缔约方执行采购协议和改进协议谈判，设立了“政府采购委员会”。二、采购协议发展《政府采购协议》生效后，进行了三次修改，适用范围不断扩大，协议内容进一步完善，运作程序更加具体。采购协议的发展增加了政府采购透明度，减少了歧视性政策，对推动政府采购国际贸易具有重要意义。（一）第一次修改
1983年11月，缔约方根据《政府采购协议》“审查和谈判”条款开始协议修改事宜，并于1985年成立工作组从事这项工作。1986年11月，工作组拟定了“政府采购协议修改草案”。1987年2月通过了(6)修改后的《政府采购协议》，并于1988年2月14日生效。这次修改的主要内容包括：1. 降低起点金额，对“采购”进行扩大解释
将受《政府采购协议》管辖的政府采购合同起点金额由15万SDR降低为13万SDR。同时，采购协议从广义的角度理解“采购”，对“采购”的解释由原来的“买断”扩大到“租赁、承包、租借”的范围。2. 提高政府采购透明度
为了提高政府采购透明度，《政府采购协议》要求政府采购人提供政府采购的相关信息和资料，增加了对政府采购人保证透明度的要求。同时，采购协议要求招标采购结束后，要公布合同授予结果。3. 延长投标期限《政府采购协议》延长了投标期限，将投标截止时间由自招标公告发布之日起30天改为40天。（二）第二次修改
关贸总协定“乌拉圭回合”谈判过程中完成了对《政府采购协议》的第二次修改，鉴于修改后的内容有了实质性变动，缔约方于1994年4月15日在马拉喀什重新签署《政府采购协议》（也称1994年(7)协议）。关贸总协定转为世界贸易组织后，《政府采购协议》作为协议谈判结果的组成部分一起转入新的国际组织文本中，于1996年1月1日正式生效。这次修改的主要内容包括：1. 扩大适用范围
这次修改在适用范围上取得了突破性进展，全面扩大了采购协议管辖的范围，推动了政府采购市场的开放范围。在采购主体方面，将采购实体范围由原来的中央政府部门扩展至次中央政府部门和“受政府控制或影响”的公用企业等其他实体；在采购对象方面，将采购项目范围由原来的货物扩展至服务和工程；在起点金额方面，规定了合同估价条款，以避免采购实体为逃避采购协议的约束而分割采购合同或选择特殊的估价方法。2. 完善招标程序
在招标程序方面进行了细化和完善，如对投标截止期限进行了细化规定，对采购过程中的谈判进行了规范，禁止了抵偿交易，增加了限制性招标的适用条件等。通过完善招标程序，可以增强政府采购透明度，规范政府采购行为，减少政府采购国际贸易中的歧视行为。3. 建立协议执行的监督机制
通过“质疑程序”和“争端解决程序”建立了采购协议执行的监督机制。采购协议增设了法律救济机制，其核心内容是“质疑程序”，要求参加方建立一套非歧视、及时、透明和有效的程序，以使供应商能对采购活动中因违反采购协议、有损其利益的行为提出质疑，并由所在国法院或独立审查机构进行审理。虽然关贸总协定《政府采购协议》也制定了解决争端的办法，但其所使用的争端解决办法基本停留在原则上的“调解”，执行力度不足。而世界贸易组织争端机制更具有权威性，可以更有效地解决成员方之间的争议。《政府采购协议》明确规定世界贸易组织争端解决机制适用采购协议，有利于保障协议的有效实施。（三）第三次修改
随着国际贸易的迅猛增长及政府采购的实践发展，政府采购委员会于1997年2月开始审议和修改采购协议的工作，期望能够推广使用信息技术、扩展协议适用范围和消除政府采购中的歧视性措施和做法。(8)“多哈回合”进一步推动了相关工作。2004年10月，政府采购委员会确定了“政府采购协议修改草案”。2006年12月，政府采购委员会暂行通过对采购协议的全面修订，形成了临时协议文本，其正式生效还需参加方在扩大协议适用范围谈判中达成最终结果。2011年12月，参加方形成了“关于《政府采购协议》第24条第7款谈判成果的决定”，就采购协议适用范围谈判达成一致。2012年3月30日，政府(9)采购委员会正式通过“关于修正《政府采购协议》的议定书”（以下简称2012年采购协议），于2014年4月6日生效。1. 主要修改内容
这次修改使得《政府采购协议》文本更易理解和适用，并体现了(10)政府采购实践发展的新成果，修改内容包括：（1）澄清适用范围和定义。
2012年采购协议澄清了适用范围，明确采购协议涵盖的采购是指因政府目的而不是出于商业性销售或转售目的进行的货物或服务采购，并将参加方各自附录一附件中所列的适用例外和排除情形合并在“协议例外”和“适用范围”的条款中。此外，采购协议完善了适用范围修改程序，根据仲裁程序和客观标准做出公正的裁决，有利于解决参加方因修改适用范围产生的争议。此外，采购协议中列出了具体的定义，对政府采购中一系列常用专门术语进行了标准化解释，有利于参加方统一认识，建立共同标准。（2）突出采购透明度的重要性。
2012年采购协议在序言中不仅强调了政府采购制度可预期性的重要性，也强调了政府采购透明度措施和以公正透明的方式实施采购的重要性，并将上述精神体现在具体的条款中。（3）明确发展中国家的优惠措施。
2012年采购协议澄清了发展中国家可享有的特殊与差别待遇，以确保发展中国家合理使用优惠措施。2012年采购协议要求所有参加方给予申请加入协议的发展中国家最惠国待遇，允许发展中国家根据特定需要采取四项过渡性措施，或在规定期限内推迟履行除最惠国待遇之外的义务。但是发展中国家的特殊和优惠待遇不是自动和无条件适用的，取决于和现有参加方谈判的结果。（4）完善招标规则与程序。
2012年采购协议对招标规则和相关程序做了调整和修改，使其在措辞上更加严谨，结构上更加合理，内容上更加充实。一方面，采购协议根据法律文件的逻辑结构和采购程序的操作顺序，重排了条款顺序，使其与政府采购实际操作流程相一致；另一方面，采购协议对招标规则的内容进行了调整和修改，包括采购公告、参加条件和供应商资格、常用清单、技术规格、招标文件、期限和谈判等内容。（5）新增采购电子化。
2012年采购协议体现了与时俱进的特点，充分考虑了信息技术在政府采购中的广泛应用，序言中明确指出在协议涵盖的采购中使用和鼓励使用电子化手段的重要性。采购协议列举了可以使用电子化手段的情形，包括发布采购制度的信息、发布采购公告、发布常用清单、获得招标文件、接标、电子拍卖、发布合同授予结果、提交政府采购年度统计资料等。采购协议特别对电子拍卖进行了规范。《政府采购协议》是世界贸易组织推动政府采购贸易自由化的主要工具，采购协议的发展和完善进一步推动了政府采购市场开放的进程。从发展趋势来看，采购协议的适用范围越来越广，程序也越来越严格和科学，体现了政府采购实践发展的需要，是一个对开放度和透明度要求更高的政府采购国际协议。2. 采购协议构成
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]