经济法论丛(2017年第2期／总第30期)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：陈云良 主编 王红霞 副主编

出版社：社会科学文献出版社

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经济法论丛(2017年第2期／总第30期)试读：

卷首语

2017年适逢我刊创办人、著名经济法学家漆多俊教授80岁华诞。为此，本刊特设置“

专栏：国家调节说的理论与实践

2016年11月5日，“中国特色国有公司治理”高峰论坛在长沙召开。本次论坛由中南大学法学院主办，来自全国各地的30余位重磅专家莅临演讲。会议召集人、本刊编委蒋建湘教授特邀与会的朱慈蕴、周友苏、管晓峰、李昌庚四位教授在本次论坛的基础上，就国企改革与治理问题专门撰文详述。四位教授分别从“公司法视角下国有出资人的股东职责与党的领导”、“中国特色国有公司治理的特征、要点和实现路径”、“员工与公司利益共同体的关系”以及“国有企业分类及其价值属性的法理辨析”四个方面对这一问题进行了深入剖析。

在“市场规制法专题”，卜令强博士的《竞争中立规则与中国国有企业改革初论》剖析了我国引入竞争中立规则面临的协调问题和动力问题，并提出了中国引进竞争中立规则的具体构想；李兆阳博士的《经营者集中单边效果的竞争法分析》提出单边效果分析的核心是“集中是否产生或者加强了市场支配地位”，并归纳出市场支配地位的一般分析方法；胡丽文博士的《商业标识的反不正当竞争法保护——兼评修订稿市场混淆条款》建议《反不正当竞争法》在此次修订时考虑引入“商业标识”的概念，并以此为依托来构建整个市场混淆行为规制框架；李慧敏博士的《日本竞争评价制度考察及对我国公平竞争审查制度的相关建议》在考察日本实施竞争评价的实践经验和主要特点的基础上，对我国公平竞争审查制度推进中存在的问题进行分析，并对这一制度的下一步落实提出一系列系统构想；林文、甘蜜律师的《我国反垄断宽大制度及其完善》基于美国、欧盟和日本三个国家或地区对宽大制度适用条件的比较研究，提出了我国《横向垄断协议案件宽大制度适用指南（征求意见稿）》的完善对策；冯硕的《间接购买人反垄断诉权研究》针对法律上是否应当赋予间接购买人反垄断诉权这一争议性问题，从理论和实践方面开展了分析，并提出了制度完善建议。

在“宏观调控法专题”，丁国峰教授等的《论我国地方经济立法中的公众参与》针对当前公众参与我国地方经济立法的制度在立项、起草、信息公开、审查方面存在的缺陷，公众参与积极性不高、公众参与途径不足等问题，提出了系统对策和建议；彭礼堂教授的《中国税收授权立法：从严重越位到严格禁止》认为国务院授权试点开征房产税和营改增试点改革的合法性都存在疑问，主张应严格遵循税收法律主义，限制、禁止税收授权立法行为，实现税收立法议会专有权的本源回归。此外，本专题还收录了张宇翔的《论税收法定原则下地方税收立法权之赋权——基于税收法定原则形式层面与实质层面的划分》、王凤宇的《论房产税作为地方主体税种功能的实现》以及郭昌盛的《一般反避税条款的司法适用——兼评最高院再审儿童投资主基金诉杭州西湖区国税局税务征收案》三篇文章。陈云良2017年6月15日专栏：国家调节说的理论与实践[1]我国供给侧结构性改革的经济法思考——以漆多俊先生国家调节理论为中心展开[2]孙晋 钟原

摘要：供给侧结构性改革因政府而起，改革的任务和进路由政府而定，对改革的基本问题从经济法的角度进行探讨乃改革题中应有之义，国家调节理论能够解释供给侧结构性改革的成因，也能够解答改革向何处去和如何推进改革等基本问题。供给侧管理以有效的市场调节为前提，此乃各国共性；中国供给侧问题的特殊性在于因市场和政府双重失灵而引发的结构性失衡，因此供给侧结构性改革也应双管齐下。鉴于改革本身属于国家调节的范畴，通过改革强化市场调节和优化国家调节，实质上就是对国家调节予以法律规制和保障，法律规制的重点在于将国家调节限定在维护市场竞争的法治维度内，法律保障的重心在于以市场规制法为主要法律保障。

关键词：供给侧结构性改革 经济法 国家调节理论 市场调节 国家调节

目次

一 供给侧结构性改革的原因：市场失灵（一）经济法框架下的分析起点——市场（二）供给侧经济管理的共性——以有效的市场调节为前提（三）中国供给侧问题的特殊性——市场和政府双重失灵导致的结构性失衡

二 供给侧结构性改革的任务：强化市场调节和优化政府干预（一）发挥市场机制作用和优化政府干预是供给侧结构性改革的核心（二）我国强化市场调节和优化政府干预的现实困境

三 供给侧结构性改革的进路：国家调节的法律规制与保障（一）改革进路与国家调节的法律规制和保障（二）国家调节的法律规制——以维护市场竞争为法治维度（三）国家调节的法律保障——以市场规制法为主要法律保障

四 结语

供给侧结构性改革自2015年底由习近平总书记正式提出以来引发了广泛探讨，在中国经济正进入深刻转型的今天，针对长期困扰经济发展的结构性问题对症下药是转型的应有之义，而如何通过供给侧结构性改革引领经济新常态也成为各界关注的焦点。一方面，在全面依法治国的大背景下，供给侧结构性改革这一影响深远，并将长期推进中国发展的经济变革无疑会从各个方面对我国法治实践提出新的要求，因此围绕该问题的制度改进和理论思考将成为法学，尤其是“为[3]实现国家经济调节意志”的经济法的重点研究对象。另一方面，供给侧结构性改革也需要多种法律规范和法律手段的“保驾护航”，结合党的十八届三中全会提出的“市场在资源配置中起决定性作用”，[4]统一开放、竞争有序的市场体系是保障改革有效推进的基础，而对于供给侧结构性改革的保护正是经济法包括竞争法的主要功能所在。鉴于此，本文基于我国经济法的国家调节理论，对供给侧结构性改革的基本问题予以厘清和释明，以期运用科学的经济法理论指导并推动该项重大改革的落实与完善。一 供给侧结构性改革的原因：市场失灵（一）经济法框架下的分析起点——市场

供给侧结构性改革的原因，是本文首先予以讨论的。具体到经济法的研究框架中，对改革原因的分析无疑应回归到对市场因素的考量中。依照我国经济法学家漆多俊先生的“国家调节理论”，法作为社会关系的反映，尤其是以生产关系为核心的各种物质利益关系即经济关系的反映，其最根本的研究角度应是对社会经济的分析，因此就经济法研究的逻辑衍生而言，市场作为现代商品经济社会各种经济关系的基本载体，应成为具体问题分析的起点。也正是围绕市场及其在生产社会化中所暴露出的市场竞争障碍性、市场主体唯利性和市场调节滞后与被动性三种缺陷，国家调节以及规范国家调节的经济法体系才得以建立。

供给侧结构性改革是党中央近年来提出的一个新词，但严格来说，供给侧作为重要的经济学概念并不让人陌生，中国有关供给侧方面的管理伴随着改革开放的全过程，从1978年底党的十一届三中全会召开至1992年，我国经济改革正是以供给侧改革为主，主要包括[5]土地改革、劳动力政策改革等方面。因此，与其说是探讨供给侧结构性改革的原因，毋宁说是研讨为何党中央和中央政府在现阶段将该问题提升至如此高度。在社会主义市场经济已经建立并逐步完善的今天，市场始终是经济运行和改革最为核心的载体，事实上，供给侧经济管理也正是建立在完善的市场机制之上的，所以从市场方面寻找改革原因既是经济法学研究框架的逻辑起点，也是对改革问题进行分析的现实考量。（二）供给侧经济管理的共性——以有效的市场调节为前提

供给侧经济管理在世界主要发达国家早已具备较为成熟的理论和实践经验。供给侧与需求侧对应，都是宏观经济管理的重要手段，但二者在调整手段和方法上存在根本区别。

经济学意义上的供给侧思想有多种来源，其中最为重要的理论出自法国经济学家萨伊，他提出了著名的萨伊定律，经济学中的新古典理论正是以该定律为核心的。萨伊定律认为生产过剩是不会出现的，因为在自由竞争的市场条件下，价格机制的作用将使供求之间短期内的失衡趋于平衡，并且供给本身也可以创造需求，因此应从供给侧的角度制定和实施各项经济政策。

在随后的1929～1933年的经济大萧条时期，以凯恩斯为代表的经济学家对供给侧管理思想提出质疑，他们提出应以需求侧管理作为摆脱经济危机、克服经济衰退的手段，具体措施包括以扩张性的财政[6]政策和货币政策来刺激总需求。凯恩斯主义在很长一段时间内成为各主要资本主义国家的经济政策依据，国家对经济的全面干预也成为大萧条后各国经济发展最主要的手段，而通过扩张或者紧缩的经济政策来对需求侧加以调控也是此后多数经济问题的有效解决手段。

20世纪70年代由石油危机引发的经济滞胀问题在各主要资本主义国家爆发，以往通过需求侧调控经济的方式遇到了困境，扩张总需求会持续提高价格水平，而收缩则会加剧经济发展的停滞，同时，长期、全面的经济干预也使国家经济活力消失殆尽，这点在美国体现得尤为明显。在这一背景下，供给侧经济管理的相关思想重新引起重视。此阶段最为主要的理论由当时的供给学派提出，也就是以传统供给经[7]济学为内核的新供给经济学。供给学派认为造成经济滞胀的根本原因在供给一端而非需求侧，政府应该减少对经济活动的干预措施，减轻企业的税务负担，并逐步取消限制市场竞争的系列法规制度。80年代上台的美国里根政府以及撒切尔夫人领导的英国内阁都将供给学派的理论作为经济政策制定的理论依据，而注重供给侧管理、减少需求侧刺激也成为至今最为重要的经济管理手段，甚至在2008年的经济危机中各国也并没有如以往一样，片面地采取国家干预和调控的方式刺激需求侧，而是重视市场竞争机制的自发作用，通过协调竞争政[8]策与产业政策等方式予以应对。

总体而言，供给侧经济管理无论是学说理论，还是实践经验，都体现出与需求侧管理截然不同的特点，前者依赖市场及其竞争机制的作用，后者则以政府的直接干预和国家宏观调控为主要手段。一方面，供给侧经济管理的前提是价格传导机制能有效发挥作用，而价格机制无疑建立在自由、公平竞争的基础之上，只有竞争机制正常作用，价格传导机制才能使资本、劳动力等生产要素由过剩的领域流向不足的领域，最终实现资源的合理分配。另一方面，在有效的市场竞争环境中，生产要素可以实现自由流通，作为市场主体的各类企业也可以根据市场情况及时调整自己的产品和产量。同时，自由竞争的市场体系中，各市场主体可以自由地进入或退出市场，这些都有助于实现资源的优化配置。（三）中国供给侧问题的特殊性——市场和政府双重失灵导致的结构性失衡

供给侧管理以有效的市场调节为基础，这一点无论是国内还是国外、理论抑或实践都已反复予以印证，中国在进行供给侧经济管理时也必须遵循这一前提。但矛盾有普遍性和特殊性之分，中国在供给侧方面出现的问题呈现现实国情下的特殊性，这也是为何我国要在现阶段提出供给侧结构性改革。

我国供给侧问题突出表现为经济结构性失衡，从改革的五大重点任务“三去一降一补”，即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”中可见一斑，产能过剩、“僵尸企业”等都是供给侧问题的具体体现。供给侧管理以有效的市场机制为前提，出现以上种种问题自然和市场机制的缺陷分不开，或者说至少在健全市场条件下部分问题不会像今天这般严重。市场经济条件下（无论是我国的社会主义市场经济，还是西方资本主义的市场经济），市场作为人们各种经济活动的枢纽，连接着社会再生产的每一个环节，市场的影响贯穿生产、分配、交换、消费等社会生产总过程的各个环节之中。事实上，也正是因为市场的发展，用以交换的商品种类不断增多，消费品和生产资料等传统商品市场繁荣发展，进一步促进了资本市场、劳动力市场、技[9]术市场以及信息市场等各种生产要素市场的产生，而诸如资本、劳动力、技术等要素正是供给侧最为重要的组成部分。

市场之间的相互关联、有机结合从地理范围来看将使一个国家或者地区打破割裂封闭的状态，各个地方之间可以就市场的相关信息进行沟通和交流，因此各个行业、各个地方的生产经营者和消费者可以自由进入或者退出市场，根据市场反映的消费者偏好决定自身产品的生产结构和数量。同时，在统一、开放的市场中，生产经营者可以自由、充分地竞争，价值规律也可正常发挥作用，从微观来看，生产经营者间各自的利益关系通过市场机制的作用可以得到有效、合理的调节，通过微观主体的有效竞争，社会经济在总体和宏观层面同样能实现资源的优化配置以及资本的合理流动。

伴随市场失灵的，是长期以来政府对经济的过度和不当干预，以产业政策而非竞争政策作为基础性经济政策正是该特征的体现。在我国，由于市场机制未能发挥应有的作用，缺乏竞争，产业政策对特定产业以及企业的扶植并没有实现预期目标，产业结构不合理的问题没[10]有解决。最为典型的例证便是近年来光伏产业的发展，我国光伏产业在中央政府2010年“四万亿巨量投资”前后经历了超高速的扩张阶段，但这种扩张是建立在太阳能屋顶计划、金太阳示范工程、上网电价补贴政策等政府产业政策之上的。也正是因为过度依赖政府政[11]策性补贴，光伏产业面临体制扭曲，从而很快在2011年之后出现了发展困境，随着多晶硅价格大幅下降，光伏企业利润空间不断被压缩，库存压力大幅增加，产能过剩情况非常严重。

因此就我国现阶段的国情来看，供给侧方面的问题尽管集中体现为供给与需求的结构性扭曲，或者说是供给与需求的脱节，但造成这些问题的根本原因是政府对经济的过度干预以及市场机制没有得到有效的发挥，即出现了市场和政府的双重失灵。以产能过剩为例，目前我国钢铁行业去产能的呼声最高，讨论也最多，早在20世纪90年[12]代，钢铁产能过剩的说法就已开始出现，本次改革也曾多次关注钢铁行业的去产能进展，但现实情况却是，国务院要求的五年内应该实现的粗钢产能压缩1.5亿吨、2016年压缩4500万吨等具体目标并没有实现，相反2016年粗钢产量增加了1.2%，出现了产能越去越多的局面。而据经济学家分析，运用行政手段按照指标来压缩产能，往往[13]压缩的是效率更高的企业，低效的企业并没有压缩。如前文所述，在市场机制的正常作用下，低效的企业将最终为市场所淘汰，更高效的企业会根据市场信息的变化及时调整自己的产量和产品结构。因此导致产能过剩，乃至于高端供给不足或是无效而低端供给过剩。原因有二：一是政府对经济发展的过度干预，即政府的失灵；二是与政府失灵同时发生的市场机制失灵。二者都使得我国市场经济并没有发挥市场应有的在资源配置中的决定性作用。二 供给侧结构性改革的任务：强化市场调节和优化政府干预（一）发挥市场机制作用和优化政府干预是供给侧结构性改革的核心

从基本的研究逻辑出发，对供给侧结构性改革的原因，即“为什么”改革进行探讨之后，接下来应注重对改革任务的探讨，或者说探究本次改革究竟改的“是什么”。顾名思义，供给侧结构性改革自然是要解决供给方面的问题以及供给和需求的结构性失衡问题，但这显然只是从短期角度进行的目标考量，对改革根本任务的探讨应更加深入，并结合对其产生原因的分析来进行。

如前文所述，市场失灵是改革产生的原因，由于市场机制不能充分运转，中国经济在供给侧方面出现了高端供给不足、低端供给过剩以及供给和需求的结构性失衡等问题，从而影响了中国经济的整体运行，因此本次改革的直接目标是结构性改革，但如果仅仅从直接目标着手无疑是治标不治本的，只有加强市场调节，即让市场机制充分发挥作用才是本次供给侧结构性改革的核心。

党中央在十八届三中全会的报告中明确提出“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”，可见发挥市场机制的作用也符合中央全面深化改革的基本精神。就目前供给侧结构性改革的推进来看，明确此点也尤其重要。1.从供给侧本身的特点来看

如前文所述，供给侧经济管理是以有效的市场调节为前提的，而竞争机制正是市场机制发挥作用的基础。不同于需求侧以政府干预、国家宏观调控作为主要手段，供给侧强调通过市场调节作用打破体制机制障碍，激发生产要素的活力，进而实现要素端和生产端的自由流动、合理配置。2.从改革的实际情况来看

依过往改革经验和现实情况的对比来看，能否发挥市场调节作用不仅是供给侧结构性改革成败的关键，更是我国全面深化改革的重点所在。具体说来，以往中国经济改革大多是以行政力量自上而下地推动，但正如前文所举钢铁行业去产能的例子，此种以政府行政手段强加指标的方式在供给侧结构性改革中成效并不显著，甚至产生了负面效果。类似的情况出现在水泥产业的去产能过程中，根据2016年《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）以及水泥行业“十三五”期间的主要规划，以错峰生产、停窑限产等方式去产能以缓解该行业严重的产能过剩是当前要求，也是实现水泥行业产能利用率达到80%的主要途径，但是至今水泥去产能的效果并不理想，有关专家也提出希望探索市场化手[14]段来解决这一问题。因此，通过行政手段实现国家干预经济的方式并不适用于本次供给侧结构性改革，这无疑与供给侧问题的自身特点紧密相关，也正是基于改革现实情况的分析，此类忽视供给侧经济管理对市场机制的依赖，而盲目采用需求侧管理方式以期实现改革目的的模式需要重新予以考量。3.从改革所要实现的长远目的来看

一方面，供给侧结构性改革已经明确成为我国“十三五”规划的重要内容，在未来一段时间将必然成为引领我国经济新常态的发展主[15]线，其最终目的是通过改革，改变中国经济增长方式。中国长期以来通过需求侧“三驾马车”（消费、投资、出口）拉动经济增长，但随着多种因素的共同作用，需求侧的刺激已无法进一步满足中国经济的持续增长需求，经济增速放缓便是明证。与此同时，之前经济发展积累的一系列矛盾也正逐步显现，问题的根源正是结构性失衡。[16]因此通过改革不适应生产力发展要求的生产关系，最大限度地解放和发展生产力，加强结构调整，扩大有效供给，不断提高资源配置[17]效率和全要素生产率，促进经济长期持续增长成为中央提出供给侧结构性改革的长远目的。

另一方面，结合中央当前的市场决定论表述，处理好政府与市场的关系，协调好政府与市场的权力边界成为未来中国经济发展所必须解决的问题，再加上供给侧管理本身注重市场调节的特点，通过本次供给侧结构性改革来完善我国社会主义市场经济制度，建立统一开放、竞争有序的市场体系，将政府对经济运行的干预限定在维护与稳[18]定市场经济秩序的范围内，加强市场机制在国家经济中的调节作用和优化政府干预，都成为改革的题中应有之义。因此，从改革所要实现的长远目的来看，如果继续忽略市场的基础性地位，仍然固执地采用之前反复运用的种种行政手段，不仅会因经济社会变化无法实现经济持续增长的现实目标，还有可能回到旧有的国家职能行使方式，甚至将改革变成新的“计划经济”，而无论上述何种都与健全我国社会主义市场经济制度、实现全面深化改革的长远目标背道而驰。（二）我国强化市场调节和优化政府干预的现实困境

漆多俊先生认为中国经济法理论与实践有两大反差：“一个是经济法理论创新的先进性同社会上，包括学界（甚至经济法学界内部）和政府管理层在内的许多人士，对于经济法的无知、误解和偏见的反差；另一个是国家经济职能异常发达同经济法立法与实施落后的反差。”后者指的是我国长期实行计划经济体制和高度集中统一的经济[19]管理模式，改革开放以后，旧体制和传统继续有着较大影响，而这正是我国强化市场调节机制的最主要障碍。

客观来看，尽管我国社会主义市场经济已经建立，但市场经济体制依然不健全，政府违背经济规律干预经济的现象仍然十分严重，国家经济职能的行使方式仍有待改善，范围仍有待扩大。而以上现象的产生正如漆先生所说，是有深刻的制度和历史原因的。不同于资本主义国家，我国作为社会主义国家，包括国家调节在内的国家经济职能并不是为了弥补市场缺陷而产生的，根据马克思列宁主义理论，通过政治革命建立社会主义国家政权后，国家需要“重新组建”并在以后不断发展壮大社会主义经济基础，因此必然要赋予国家强大的经济职

[20]能。同时，“按照被奉为指导思想的传统理论，认为社会主义国家的经济基础不可能在旧社会母体内自然生成，而必须依靠新政权的力[21]量重新组建自己的经济基础”。所以自社会主义革命成功并建立政权之初，国家就负担起了全部的经济职能，此时的国家调节，与其说是调节，不如说是经济统制。再加上社会主义国家管理经济主要依靠行政指令和指令性计划，而较少运用法律调整方式，因此相较于西方资本主义国家的国家调节，彼时社会主义国家对经济的干预可以说是全方面的，将整个国家的社会经济全部置于自己的严格控制之下，国家经济职能达到了极致。在此种情形下，市场机制显然无法发挥其应有的作用。当然，在20世纪80年代末90年代初，社会主义国家纷纷发生了政权更迭和政局变化，与政治制度变化相应的是经济体制的变革，市场经济体系在这些国家中建立，中国也自70年代末开始经济体制变革，于1992年明确建立社会主义市场经济。但制度的惯性依然存在，政府对经济的干预仍然显得过多、过细。

这一点在本次供给侧结构性改革中也有深刻体现，比如“僵尸企业”的出现。所谓“僵尸企业”，主要是指那些已处于停产、半停产状态，连续多年亏损并且资不抵债，仅仅依靠金融机构或者政府补贴才得以维持经营的企业，这些企业由于其“僵而不死”的状态被形象地称为“僵尸企业”。根据统计，“僵尸企业”的分布从行业来看，以政府垄断定价和国有企业占多数的行业为主，从企业的所有制类型[22]来看，国有企业的数量也远远高于民营企业。这一现象至少说明了以下几点问题。

第一，比起民营企业，受制于多种体制内问题和行政性因素的大部分国有企业在经营效率、生产能力等方面不如民营企业，这突出地表现为国有企业面对市场竞争的适应能力欠缺和竞争力不足，也正因此，“僵尸企业”大多为国有企业或者分布在国有企业居多的行业。

第二，政府对市场的过度、不当干预是“僵尸企业”出现的重要原因。这一问题的直接体现是政府垄断定价行业的“僵尸企业”数量更多，而“僵尸企业”中，国企较民营企业更多的现象也能间接反映这一事实，相较于后者的自主经营、自负盈亏，国有企业政企不分的现象仍然是当今中国的现实国情，而尽管当前国企正逐步实现分类管理，但无论是何种类型的国企，由国家出资设立的事实使其不可避免[23]地与政府有着千丝万缕的利益勾连。

第三，政府对市场的过度、不当干预将不利于相关行业乃至经济社会的整体发展。优胜劣汰是市场竞争机制的基本原则，而该原则的实现正是依赖于市场自由的进出机制，如今政府通过补贴等手段强制将本该破产淘汰的企业留在市场上，使这些企业变成所谓“僵尸企[24]业”，其危害是多方面并且长期的。“僵尸企业”将造成社会资源的严重浪费，还会挤压其他生产经营者的投资渠道和生长空间，使相应的行业发展受到限制，更有甚者会引发一系列债务、就业等社会问题。三 供给侧结构性改革的进路：国家调节的法律规制与保障（一）改革进路与国家调节的法律规制和保障

供给侧结构性改革的根本任务是强化市场调节机制和优化政府干预，通过何种形式实现它，即“怎么改”，是本文接下来研究的重点，而该问题不仅涉及理论应然层面的探讨，也需从实然层面予以把握，因此研究的过程中在关注“应该”如何实现的同时，也要注重对“可以”怎样的考察。

问题回到供给侧结构性改革中来，尽管改革的实质是使市场机制发挥“决定性”调节作用，但就改革本身而言，它仍然是一种国家调节，经济法中的国家调节不仅包括对市场缺陷的补救，还包括对以往[25]国家调节失误的纠正。所以，要回答供给侧结构性改革应如何实现市场调节的强化这一问题，实际上是在回答如何更好地进行国家调节以实现市场机制的应有作用这一问题。结合漆先生“国家调节理论”的“市场三缺陷—国家调节三方式—经济法体系三构成”研究进路，本文认为国家调节的法律规制和保障不仅是经济法产生的原因所在，更是解决供给侧结构性改革进路的最好范式。

在前文所分析的具体国情中，我国市场调节的困境多是由政府干预过多造成的，因此在经济法的研究框架下，有关供给侧结构性改革的进路问题，最终将落脚在如何通过法律来限制和规制国家调节上。此外，供给侧结构性改革作为国家调节的一种，不可避免地涉及国家权力和国家经济职能的行使，从法学基本理论出发，公权力的行使必须要有法律的依据和授权，在当今中共中央全面依法治国的要求下更是如此，所以改革的推进落实也有赖于法律的保障。本文接下来的讨论也将围绕与供给侧结构性改革和国家调节有关的法律规制和保障展开。（二）国家调节的法律规制——以维护市场竞争为法治维度

市场本身存在固有的三大缺陷，即市场障碍、市场唯利性以及市[26]场调节的盲目性和滞后性，由此引发的市场失灵会引起经济、政治、社会等多方面严重后果，国家作为全社会的最高代表，为了社会总体利益介入社会经济，并对其进行调节。由于国家调节是针对市场缺陷引起的市场失灵所采取的救济措施，因此国家调节的基本方式也正是针对市场的三大缺陷而产生的，分别为国家对市场的干预规制，国家参与投资经营活动以及国家对经济的引导、约束和调控。

但国家调节也并非万能的，这首先是由于经济活动有很强的专业性要求，国家的政府机关是否具备这种调节经济的专业性，其工作人员是否满足调节经济的基本素养和能力尚存疑。其次，从权力行使的角度来看，“权力如不加以制约，容易随意扩张，特别是权力一旦介[27]入经济就往往恋栈和着迷，只求扩张而不愿意收手和轻易退出”，甚至有些政府官员不为经济利益，只是为了满足经济虚荣、显示政绩以利于自己的官场升迁，仍然有可能滥用手中经济干预的权力。而国家调节权力的滥用不仅会对某一地区经济社会发展造成重大损失，而且会对国家经济的整体建设带来不利影响。因此，国家调节会产生种种危险，调节不当也会发生人们所谓“政府失灵”。

就中国当前的国情来看，国家调节过多导致的市场机制无法有效运转是供给侧结构性改革所要解决的主要问题，而如何用法律规制这种过宽、过细的国家调节则涉及有关政府与市场关系以及政府职能问题的讨论。对此理论界曾长期存在两种截然对立的观点，一种是以亚当·斯密为代表的“自由放任”模式，另一种则是由卡尔·马克思为代[28]表的“中央经济体制”或者是“指令经济”模式，前一种模式下政府对市场主体之间的竞争持自由、放任的态度，后一种模式下政府则对竞争予以严格的约束和控制，甚至是完全消除竞争以实现政府替代市场。但历史证明，无论上述何种模式都会造成以竞争不足或者竞[29]争无序为主要表现形式的竞争失范。因此经济学、法学以及相应学说理论发展至今，对于政府与市场的关系以及政府职能问题的探讨，早已不是完全适用或者偏废任何一种模式，而是通过一种折中的方式将两种模式予以综合运用。关键在于找到二者之间的最佳“平衡点”，而这个平衡点恰恰是国家调节要在以市场调节为基础的前提下[30]同后者恰当配合。

具体来说，尽管我国同资本主义国家一样都存在市场失灵，但是我国的市场失灵无疑有着特殊性。这是因为，我国与西方发达国家虽然同样都建构了市场经济，但其建构的路径存在差异，西方市场经济是一种自发形成的经济秩序，它是由一系列政治、经济以及社会因素逐步变革和自我发展而形成的，也是商品经济以及市场体系持续改进、进步所自觉产生的，属于哈耶克所称的“自发秩序”，因此西方市场经济的特点便是以市场调节为主。中国市场经济则不是通过内部自发生成，相反它更多是由外力，尤其是政府力量介入才得以实现，所以经济社会的发展程度是否适应市场经济的建立和发展尚有待进一步观察，而至少在现阶段我国市场经济仍然是以国家干预为主要特点。在此种差异下，西方国家市场失灵更多是因为资本积聚、经济力集中等导致的垄断行为，而中国市场失灵则更多是因为政府干预过多，市场机制无法发挥作用。

所以为实现供给侧结构性改革的目标，对国家调节予以法律上的规制和限制具有必要性。根据以往政府经济权力的相关理论，国家的经济权力有两种：一种是具体经营权，即政府以市场主体的身份直接参与到市场活动中去，此种情形下，国家对经济的干预将会渗透到具体经营活动中；另一种是经济秩序维护权，要求政府不再直接参与到具体的市场活动中，而是作为管理和监督主体来维护市场的正常秩序。根据对本次供给侧结构性改革的原因和任务分析，国家对经济的干预应该限于维护市场的正常竞争秩序，这要求政府把原来以具体经营权为主的经济权力重新界定为政府作为公共权力代表所应有的经济[31]秩序维护权，并通过法律，尤其是经济法予以规制。（三）国家调节的法律保障——以市场规制法为主要法律保障

国家调节的过程中必然涉及被调节者对于调节行为的服从和接受问题，因此要顺利有效地实施国家调节，还需要有法律予以保障。[32]供给侧结构性改革因市场失灵而产生，也以强化市场调节为根本任务，依照国家调节的三种方式，经济法的法律体系由市场规制法、国家投资经营法以及宏观引导调控法组成。依据漆先生的理论，应以市场规制法作为推进供给侧结构性改革的主要法律保障。

首先，相较于国家投资经营法、宏观引导调控法，以竞争法为主要内容的市场规制法是维护市场竞争、保证市场机制得以正常运转最为直接的法律规范，市场规制法通过对垄断行为、不正当竞争行为、不公平交易行为的打击和规制，将市场机制中存在的“市场障碍”予以排除，从而确保市场竞争的自由和公平，保障统一开放、竞争有序的市场体系的建立。

其次，市场规制法在西方发达国家产生的目的是防止企业之间的限制竞争、不正当竞争以及不公平交易行为，但在我国现实的经济生[33]活中，对竞争秩序破坏最大的却是政府的限制竞争行为。而具体到供给侧结构性改革的提出背景中，政府行政垄断行为的产生也多是源于经济职能的行使，在对经济活动进行必要干预时，因为缺乏相应法律法规的规定，或者对相应规范的理解存在偏差，滥用行政权力排除、限制竞争的行为出现，所以有必要将政府行为纳入以竞争法为主的市场规制法的调整范围，在对政府行政垄断行为予以规制的同时，通过完善竞争法的内容，将政府与市场竞争有关的行政行为并入市场规制法的轨道中。例如公平竞争审查制度的建立，要求行政机关“涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行[34]公平竞争审查”。尽管该制度尚未正式上升到法律高度，但它应与《反垄断法》中禁止滥用行政权力的法规一道，成为规制政府反竞争[35]行为的两翼。更为重要的是，它对国家通过抽象行政行为调节市场经济活动时应如何防止对市场竞争秩序的破坏提供了依据和准则，而这正是市场规制法保障国家调节的应有之义。

最后，除了行政垄断行为之外，当前的国家投资经营也有诸多破坏市场竞争秩序的现象。如前文所述，在“僵尸企业”中，国有企业占了大多数，尚且不论那些身处重要行业或者是关键领域的国有企业大都是中央和地方财政的主要依靠，众多国企从社会层面上创造的就业岗位，及其所缓解的政府社会压力也会使各地政府有强烈动机去保护，甚至是补贴国有企业的发展，哪怕许多国有企业依照市场竞争“优胜劣汰”规则早应被淘汰。产能过剩的问题同样与国家直接参与投资经营的行为有关，正常情况下，民营企业由于自主经营、自负盈亏，其产品、产能如何安排都须依照市场情况自行决定，盲目生产只会导致其生产经营困难乃至破产。但国有企业由于体制问题，生产经营活动受政府影响较多，很多任务是政府以行政命令的方式下达的，甚至到现在连去产能的改革任务还是以行政指标的方式强制企业执行的。而以上种种问题最终使我国市场机制无法发挥其应有的作用，出现市场失灵，市场失灵又使得供给和需求出现结构性失衡。正是基于此种考虑，我们同意，国家投资经营活动，尤其是国有企业的生产经营行为也应符合市场规制法的相关要求，防止市场竞争机制遭到扭曲[36]和破坏。当然，国有企业作为一种特殊的法人，其治理结构、组[37]织架构等方面无疑应该制定专门的特别法，而事实上，国有企业相关法律制度也正是国家投资经营法的重要组成部分。四 结语

推进供给侧结构性改革被党中央和中央政府确定为“十三五”期间国家发展主线，这对我国法治和法学研究提出了新的要求，作为规范国家调节的经济法尤其应对这一新问题予以密切关注并提出解决方案。而无论是供给侧问题，还是经济的结构性失衡在我国都体现出与其他国家不同的特点，因而就供给侧结构性改革的原因、任务以及进路等基本问题的分析应始终围绕我国的特殊国情展开，不能盲目地套用西方经济学理论和管理实践经验。

漆多俊先生的经济法思想涵盖世界范围内经济法的共性特征，更对处于经济转型时期的我国经济法的特殊性有针对性的研究和深刻的阐发，是研究和回答我国供给侧结构性改革问题最为合适的基本理论，本文在漆多俊先生“国家调节理论”的基础上，运用相关研究思路和逻辑结构，对供给侧结构性改革这一宏大、复杂又与我国经济发展紧密相关的问题进行了经济法学意义上的探讨，以期对我国供给侧结构性改革的成功推进做出力所能及的贡献。（责任编辑：王红霞）

[1]收稿日期：2017年5月30日。

[2]孙晋，法学博士，武汉大学经济法研究所副所长、竞争法与竞争政策研究中心主任，武汉大学法学院教授、博士生导师；钟原，武汉大学竞争法与竞争政策研究中心助理研究员，武汉大学法学院经济法博士研究生。

[3]漆多俊：《经济法基础理论》（第五版），法律出版社2017年版，第84页。

[4]参见中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[5]参见纪念改革开放40周年系列选题研究中心：《重点领域改革节点研判：供给侧与需求侧》，载《改革》2016年第1期。

[6]参见李翀：《论供给侧改革的理论依据和政策选择》，载《经济社会体制比较》2016年第1期。

[7]刘元春：《论供给侧结构性改革的理论基础》，载《人民日报》2016年2月25日，第7版。

[8]参见孙晋：《国际金融危机之应对与欧盟竞争政策——兼论后危机时代我国竞争政策和产业政策的冲突与协调》，载《法学评论》2011年第1期。

[9]参见漆多俊：《市场、调节机制与法律的同步演变——世纪之交的回顾与展望》，载《经济法论丛》1999年第1期。

[10]参见徐士英：《竞争政策研究——国际比较与中国选择》，法律出版社2013年版，第26页。

[11]参见江飞涛、曹建海：《市场失灵还是体制扭曲——重复建设形成机理研究中的争论、缺陷与新进展》，载《中国工业经济》2009年第1期。

[12]参见何维达、潘峥嵘：《产能过剩的困境摆脱：解析中国钢铁行业》，载《广东社会科学》2015年第1期。

[13]参见吴敬琏2017年2月15日在北京举行的“深化供给侧结构性改革——产权、动力、质量”论坛上的嘉宾发言。

[14]参见祝君壁：《中国水泥去产能至今没有任何行动，将探索市场化手段》，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1644001，最后访问时间2017年6月2日。

[15]参见胡鞍钢、周绍杰、任皓：《供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版）2016年第2期。

[16]参见徐孟洲：《论供给侧结构性改革与经济法的完善》，载《经济法论丛》2017年第1期。

[17]参见公丕祥：《经济新常态下供给侧改革的法治逻辑》，载《法学》2016年第7期。

[18]参见孙晋：《经济法视角下政府经济权力边界的审读——以政府职能转变为考察中心》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2014年第2期。

[19]漆多俊：《中国经济法理论创新及其同实践的反差》，载《江汉论坛》2015年第7期。

[20]参见漆多俊：《经济法基础理论》（第四版），法律出版社2008年版，第47页。

[21]漆多俊：《时代潮流与模块互动——“国家调节说”对经济法理论问题的破译》，载《经济法论丛》2007年第1期。

[22]参见黄少卿、陈彦：《中国僵尸企业的分布特征与分类处置》，载《中国工业经济》2017年第3期。

[23]参见孙晋：《竞争性国企市场支配地位取得与滥用以及规制的特殊性》，载《法学评论》2016年第1期。

[24]参见邓洲：《我国处置“僵尸企业”的进展、困境及对策》，载《经济纵横》2016年第9期。

[25]参见漆多俊：《当前世界金融危机与经济法的理论和应用》，载《政治与法律》2010年第2期。

[26]参见漆多俊：《中国经济法理论之创新与应用——30年回顾与启示》，载《法学评论》2009年第4期。

[27]漆多俊：《经济法基础理论（第五版）》，法律出版社2017年版，第29页。

[28]〔美〕维托·坦茨：《政府与市场——变革中的政府职能》，王宇等译，商务印书馆2014年版，第47～48页。

[29]参见孙晋、李胜利：《竞争法原论》，武汉大学出版社2011年版，第5页。

[30]参见漆多俊：《经济法基础理论（第五版）》，法律出版社2017年版，第30页。

[31]孙晋：《反垄断法：制度与原理》，武汉大学出版社2010年版，第20页。

[32]参见孙晋主编：《现代经济法学》，武汉大学出版社2014年版，第8页。

[33]参见王晓晔：《反垄断法》，法律出版社2011年版，第287页。

[34]参见《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）。

[35]参见徐士英：《国家竞争政策体系基本确立的重要标志——有感于〈公平竞争审查制度〉的实施》，载《中国价格监管与反垄断》2016年第7期。

[36]参见漆多俊：《对国有企业几个基本问题的再认识》，载《经济学家》1996年第2期。

[37]孙晋：《中国企业法律制度的演进与变革》，中国社会科学出版社2011年版，第294～298页。[1]关于国家投资经营法的若干问题[2]李胜利

摘要：无论是发达国家还是发展中国家，国家投资都客观存在并对经济社会发展意义巨大。这源于其可以有效地弥补市场唯利性缺陷，我国过去30年的经济建设经验足以证明这一点。国有企业改革一直是我国经济体制改革的重头戏，也取得了巨大成效，今后应以国有企业的经济调节性为主，细化各类国有企业并推进分类改革。目前学界及有关国家机关尚未普遍认可国家投资经营法这一概念。国家调节说把国家投资经营法视为经济法的一个独立子部门，具有理论合理性，对现实也具有限强的解释力。

关键词：国家投资 国有企业 国家投资经营法 国家调节说

目次

一 国家投资的地位、效果及其法治化

二 关于国有企业的分类改革

三 关于国家投资经营法的独立性

四 结语

无论是发达国家还是发展中国家，无论是资本主义国家还是社会主义国家，出于经济发展、技术进步、国家安全、社会稳定乃至意识形态的考虑，都普遍存在形形色色的国家投资，也由此形成了规模不等的国有企业，历史上多次出现国家投资以及国有化高峰，也伴随着多次私有化浪潮。无论是国家投资及其退出，还是国有企业运营，均需要一个稳定的法律架构，是为国家投资经营法。国家投资经营法具有相当丰富的制度体系，至少包括国家投资经营管理体制、国有资产管理体制、国家投资法律制度、国有企业法律制度、国家投资及国有[3]企业改革法律制度等内容。限于笔者水准及论文篇幅，本文拟仅就有关问题略做讨论。一 国家投资的地位、效果及其法治化

20世纪70年代以来，随着西方国家逐渐步入“滞胀”泥潭，凯恩斯主义被逐渐摒弃，经济学家开始建议发展中国家的政策制定者们更加重视私营部门的活力，强调市场自发的作用，对此前的大规模国有化及国家直接投资多有批判，这促使发展中国家开始了私有化进程。在苏联、东欧社会主义国家解体后，这一思潮达到了最高峰，“华盛顿共识”甚嚣尘上。然而，此后的亚洲金融危机和源自美国次贷危机的全球性经济危机重创世界经济的同时，人们却发现一些国家逆风成长，例如中国通过大规模的国家投资建设，保持了较高速度的经济增长，贫困人口也大规模减少。又如资源贫乏的非洲国家埃塞俄比亚自2004年以来年均经济增长率超过10%，并显著地减少了贫困现象，改善了国民健康状况——同时期那些拥有丰富的自然资源的非洲国家都不曾做到。不同于世界银行以及其他一些捐赠者的经济自由化和结构改革的典型政策建议，埃塞尔比亚政府推动了大规模的公共投资建设如公路、铁路、发电厂、农业灌溉设施等，其投入比例从20世纪90年代早期的仅占GDP的5%，提升到2011年的19%，显著地提升了广大贫困的农业地区的生产力。而印度近些年来的高速经济增[4]长也得益于较高比例的公共投资。至于“二战”后“亚洲四小龙”及改革开放后中国经济的飞速发展，也很大程度上验证了这一点。

不仅仅是发展中国家的公共投资对经济社会发展具有重大意义，发达国家的公共投资也是如此。不少学者通过研究发现，在美国这个号称“自由市场经济体制”的国度，公共投资也有着极大的短期和长[5]期价值。公共投资有助于私人部门生产效率的提升，提升比例大致在15%～45%；公共投资较之于私人投资具有更强的正外部性、更大的扩散效应，并可以有效地提升经济成长速度；至于在更加安全的饮水、更加清洁的空气方面的投资对长期经济增长及国民生活品质提升的作用，更是难以估量。特别是2008年以来，美国经历了自1929年大萧条以来最为严重深刻的经济危机，大规模公共投资被重启，其短期效应是创造更多劳动岗位、提振经济，其长期效应则更为重要，是提升生产率。事实上，“二战”后美国政府的每一次大规模公共投资[6]都带来了更高的生产率的提升。

由此可见，无论是发达国家还是发展中国家，其经济社会发展均离不开国家投资或公共投资。对于发展中国家来说，国家投资的意义或许更加重大：普遍贫困导致社会资本不够发达，私人企业很多时候无力投资重大项目；市场机制和市场体系不够完善，短期和长期经济社会发展所需要的基础设施和人力资本奇缺，“补缺补差”工作需要作为全社会权威的国家或者政府出面弥补。上述投资之巨大和正外部性有赖于国家或者政府奠定基础，中国过去30多年的改革实践经验也充分地证明了这一点。可以说，中国经济的飞速成长与大规模的国家投资有着最为直接的关系，没有新中国成立以来长期持续的大规模基础设施建设投入，没有对基础研究及技术开发的巨大投入，没有对公共教育体系的国家支持，长达30多年的高速经济增长根本难以为继。“由于市场机制的唯利性，对有些经济领域，民间资本不愿进入，市场机制也发挥不了调节作用。针对这种情况，国家介入经济后，便只能以国家拥有和可支配的资产参与直接投资经营，以促进那些对于国计民生和国民经济总体利益与长远发展关系重大，而民间投资不愿进入的行业、产品或地区的经济发展，借此以调节社会经济的结构和[7]运行。”这种对市场唯利性缺陷的针对性治疗，也只有国家或者政府才能做得到。

至于国家投资的实际效果，特别是带动民间投资的效果，有关研究结论不一。海外一项针对1980～2006年116个发展中国家的公共投资对私人投资影响的研究认为，对私人投资的挤出效应普遍存在，但也发现了在那些组织良好、国际贸易及投资更加开放的国家，公共投[8]资对私人投资的挤出效应受到抑制，甚至出现相反的情况。根据我国学者的实证研究，政府投资与民间投资存在正向相关关系，并且政府投资的增加往往会带来民间投资的增加，说明政府投资对民间投资不一定是挤出效应，更多的是拉动效应。特别是政府投资领域多为交通基础设施、公共服务和环境保护领域，这些领域的投资又是具有帕累托改进的领域，在这些领域中民间投资所占比重和份额也比较少，因此政府投资不会对民间投资形成较大的冲击，而一旦基础设施等硬件环境得到改善，民间投资反而会快速增加，形成共同发展的态势。[9]政府投资对民间投资的影响随国家政策、经济形势的变化而变化，短期内表现为拉动作用，长期内表现为挤出作用；在平稳经济下，采用稳健财政和货币政策会使政府投资对民间投资有拉动后保持稳态的[10]效果。也有学者基于中国29个省、区、市21年的省级面板数据进行了实证分析，结果表明，地方政府投资对经济增长有着显著的影响，1994年以来的分税制改革及1998年以来的积极财政政策均有效激励了地方政府积极地参与经济生活，努力扩大和提高本地投资水平以促进经济增长，由此形成了激烈的地区间GDP增长速度的竞争并取得[11]了显著的成效。

当然，随着时代变迁和国家经济社会发展阶段的变化，国家投资的领域和重点肯定会发生变化。例如最近数十年中国在“铁公机”等基础设施方面的投入可谓史无前例，这样的投入不仅直接带动了钢铁、水泥、建材等相关产业的发展，也为采矿、农业、流通服务业等诸多行业提供了更好的发展环境。而美国由于在大萧条时期以及更早时期已经开展了大规模的基础设施建设，最近几十年的此类投资当然就会远远低于中国。但是“二战”后美国政府对计算机、生物、航空航天等高科技领域的巨大投入，带来的是美国在这些领域的长期全球领先地位，并一次次地促进了美国生产率及GDP的快速增长。另外，随着技术经济的进步、民间资本的聚集，其投资能力越来越强，这意味着以往民间资本视为畏途的某些领域已经不再是无力进入的了，甚至有些领域已变得有利可图，此时国家投资领域就应当适时做出调整。

目前中国正处于工业化后期增长阶段，正式进入中等偏高收入国[12]家行列，国家投资及国有资本存在领域势必与此前不同。但有学者指出国有经济战略性调整不到位，除国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有企业还在不少一般竞争性的行业和领域拥有相当数量的资产。据统计，到目前为止仍然有一半左右的国有企业[13]资产分布在非基础性行业和非支柱产业中。这些领域中国家投资及国有资本的存在难以完成对市场唯利性缺陷的针对性治疗，需要重新考虑其存在价值及意义。2016年《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》中指出：“政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。”从该文件中可以看出，今后的国家投资将会聚焦市场不能有效配置资源的领域，从而充分发挥其弥补市场缺陷的重大作用。

鉴于国家投资的巨大规模及巨大意义，相应的保障与规范方面的国家立法就必不可少了。对此，以美国为代表的发达国家有着较为丰[14]富的立法体系和严格的操作规程，这源于其长期的法治传统。反观中国，尽管国家投资活动一直是最为重要的国家或政府经济活动，在经济社会发展中起着举足轻重的作用，但是其法治化程度一直有待提高。一个典型对比事例就是，2008年全球经济危机中，美国政府有史以来规模最大的经济干预——7000亿美元的金融救助计划，是在国会通过激烈辩论后以《2008年紧急经济稳定法案》的方式呈现

[15]的。而中国同时期的“4万亿经济刺激计划”，尽管获得了国际上的一致好评，也确实挽救中国经济于危难，可以称得上“中国现代经[16]济史上一次成功的凯恩斯主义实验”，但是，从法治国家角度看，其合法性有待加强——如此重大的政府决策的法治保障明显不足，这也凸显出我国国家投资经营方面的立法缺位。尽管2016年《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》的权威性不容置疑，但它也仅仅是中央政策文件，并非法律、法规、规章，仍然有待于将其精神转化为具体的法律规范，体现于现行各部法律、法规、规章之

[17]中。二 关于国有企业的分类改革

改革开放以来，国有企业改革一直是我国经济体制改革的核心问题之一，在较长一段时期内甚至就是主要问题。这源于国有企业在国民经济，特别是工业经济中的地位。例如，据统计，1956年全民所有制经济创造的国民收入在全国国民收入中所占比重为32.2%，1978年全民所有制经济的产值占工农业总产值的59%，在工业总产值中的[18]比重为80%。如此之高的比例，加上传统国有企业普遍存在的不思进取、人浮于事、管理松懈等痼疾，导致国有企业改革成为一个无法回避的重大政治经济问题。

之后发起的一轮又一轮的国企改革，从政企分开、放权让利、承包制到建立现代企业制度、抓大放小，国有企业的面貌发生了重大变化，更加以市场为导向。在市场竞争的压力下，国有企业的效率及效益得到了很大提升。例如，从财政收入来看，国企整体对国家财税的贡献占到三成以上，远高于其他经济成分，占据绝对的主导地位。2014年共有11.49万户独立核算的国有法人企业，仅相当于当年实有企业总数的0.6%，而其上缴的税费等财政收入达到3.86万亿元，占税收总额的37.2%，占全国财政收入的27.5%。特别是过去十年间，国有企业的税收贡献长期保持在全国的1/3。全国纳税500强企业中，国有企业的税收贡献率连续六年保持在2/3左右，并呈逐年增长的态

[19]势。但是，未来国有企业如何定位一直存在巨大争议。

通过长期的理论争论与实践经验教训总结，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“推动国有企业完善现代企业制度”，“准确界定不同国有企业功能”；2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中进一步指出，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”。要分类推进国有企业改革，“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一”。

此后，国资委、财政部、国家发改委2015年联合印发了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，提出要“立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会

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