作者：叶宁,吕毅,郑子律
出版社：四川大学出版社
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抗战全面爆发前国民政府的粮食储备研究试读：
绪论
民国以降，社会各界已倍加关注粮食的管理问题。如何对粮食进行管理，在“继续贯彻”孙中山遗嘱精神的《建国方略》的“实业计划”部分和《三民主义》的“民生主义”部分中都有涉及。之后，粮食管理问题作为专门话题受到众多学者的青睐。比如冯柳堂的《中国历代民食政策史》（北京：商务印书馆1934年版）与郎擎霄的《中国民食史》（北京：商务印书馆1934年版），分别评述了上古至清季中国历朝的粮食管理状况。以当时粮食供求状况的角度探究应如何管理粮食的著作有陆精治的《中国民食论》（上海：启智书局1931年版）、张心一的《中国粮食问题》（中国太平洋国际学会编译，1932年版）与乔启明的《中国人口与食粮问题》（上海：中华书局1937年版）；以战时粮食管理问题为角度来研究的有尹以瑄的《国防与粮食问题》（南京：正中书局1936年版）、陈正谟的《战时粮食问题的解决办法》（南京：中山文化教育馆1937年版），以及黄霖生、朱通九等的《战时粮食问题》（上海：独立出版社1939年版）；从乡村经济的角度阐述粮食产销问题的著作有翟克的《中国农村问题之研究》（广州：国立中山大学出版部1933年版）、吕平登的《四川农村经济》（北京：商务印书馆1936年版），以及费孝通的《江村经济：中国农民的生活》（北京：商务印书馆2009年版）；巫宝山的《中国粮食对外贸易》（参谋本部国防设计委员会印行，1934年版）则对如何管理粮食的对外贸易进行了分析。
国民政府的粮食管理政策也颇受时人的关注，主要聚焦于抗日战争全面爆发以后实行的“田赋征实”政策，许多相关的论著和研究资料相继出版。比如徐青甫的《粮食问题之研究》（丽水：浙江印刷厂1942年版），针对“田赋征实”后，粮食征收应注意的事项及对其改进的方法提出了自己的见解；宋同福的《田赋征实概论》（重庆：中央银行经济研究处1942年版）、财政部田赋管理委员会《三年来之田赋整理与征实》（重庆：中央信托局制印处1943年版）与关吉玉、刘国明的《国民政府田赋实况》上、下两册（重庆：正中书局1944年版），则介绍了当时田赋征实后各省开展粮食统制的情况；戴日镳的《战时田赋征实与战后粮食问题》（上海：独立出版社1942年版），预测了田赋征实对战后粮食供应状况的影响。自国民政府决定田赋征实以后，“关于田赋改征实物问题，各方即展开许多的论争，赞成反对者各有其人，扰攘不一”，陈明鉴将时人评述田赋征实的论文和当时颁布的关于征实的法规资料汇集成册，编成《田赋改征实物论集》（永安：福建省银行经济研究室1941年版），该书对于研究田赋征实与粮食统制政策的关系，是比较全面的参考资料。
然而对于抗日战争全面爆发以前国民政府的粮食管理，特别是在粮食储备方面的管理，时人的研究就不是那么充分了，不仅缺乏相关的专著，就连对其进行系统梳理的文章也很少。朱子爽的《中国国民党农业政策》（重庆：国民图书出版社1940年版）虽然零星提到了战前的粮食仓储设置，但全文主要以农业的发展为主线，没有对粮食储备展开系统论述；张梁任的《四川粮食问题》（重庆：震华印书馆1941年版）提到了抗战前后四川的一些粮食管理办法，而其主要讨论的却是作者自己认为应如何管理四川粮食，并不是从粮食储备的角度上来论述；闻亦博的《中国粮政史》（未知出版单位1942年版）倒是提到了一些抗战以前的粮食管理，但是全书内容叙述的是从战国一直到近代的粮政，国民政府的粮食管理只是其中一小部分，所以论述极其简略，很多问题都未展开讨论。
这种情况极大地影响到当今学界，对国民政府粮食管理的研究被局限于“田赋征实”后的粮食政策，其他方面则鲜有提及。20世纪80年代，秦孝仪在台湾地区主编《革命文献》抗战建国史料，其中的第110辑至113辑属于“粮政方面”部分（台北：中国国民党中央委员会党史委员会1987-1989年版），主要围绕以田赋征实以后各省的粮食管理问题展开，而第114辑至117辑则是另外单独编辑的“田赋征实”部分（同上，1988—1989年版），作为前者的补充，其内容的规模与前者相当。对于抗战全面爆发以前的粮政设施，编者却没有编入相关的史料。祖国大陆的学界也是如此，大量对国民政府粮食管理问题的研究集中于“田赋征实”以后的粮食政策，而讨论战前国民政府的粮食管理问题的论文却并不多见，且论文内容零散，缺乏系统的论述。有些学者认为“1912年至1937年是一个中国粮食供应比较平稳的时期”，所以在“战前，全国粮食管理并未设立专门机关”，而“在抗战的最初两年，中国农业收成相当不错，粮价尚称稳定，没有跟其他物价一同高涨”, “所以当局并未感到实施粮食管制的急迫”。笔者认为这种说法忽略了抗战以前国民政府在粮食管理方面所做出的努力，与史实不符。
1931年，我国长江中下游地区遭受严重水灾，粮食大面积歉收，农村经济受到了严重打击。同年，日本在我国东北发动了“九一八”事变，中日关系日趋紧张。1933年，日军又进攻热河，攻占长城各口，直接威胁京津地区，迫使国民政府与其签订《塘沽协定》。在这种形势下，国人的抗日情绪高涨，认为“现下我们已经是被压迫到不能不战，不得不战的地步了”。然而粮食对于战争的影响非常重大，“战时的政府对于粮食，必须实施各种统制政策，来稳定国内粮食的价格”, “使食粮不生恐慌，而战斗力得以延长”。国民政府内部对此也有深刻的认识，在1934年的四中全会上，刘峙等提议统制全国粮食，指出“我国现状不外两端：土匪扰攘，外侮凭陵，国脉垂危，千钧一发，一也；农业则赤地千里，荒者故荒，而不荒者亦濒于荒，农村十室九空，流亡载道，良者举失其所，而莠者转多出路，以致廉耻道丧，生资破产，民族岌岌不可终日，二也”。为此，国民政府开始对粮食加强管理，最后选定以建仓积谷为主要办法。笔者将就国民政府在抗战以前对粮食储备的尝试展开专论。其中，又因为国民政府在抗战前已选定重庆为战时的陪都，抗战全面爆发后国民政府主要以四川为大后方，所以笔者的论述以抗战前的四川省的粮食储备问题为重点。第一章抗战前国民政府的粮食管理概况（上）从1928年下半年到1930年上半年，长江下游地区发生了比较严重的灾荒，一些城市的米价突然飞涨，而且还经常面临无米可卖的状况，江苏省政府采取了一系列应对的措施，试图减轻米荒带来的危害，但因受制于窘迫的财政，功效并不明显。当时主要产米的各省为了维护各自的利益，纷纷实施“禁米政策”。南京市是当时国民政府的首都，人口较多，平时依靠外来米源维持，在各省禁米的情况下，米源被阻断，只好通过调节自身的米市场来渡过难关。南京市政府在这次米粮调节中发挥了重要作用，组织本市的米商，整合了米粮市场，通过米粮评价委员会实现了对粮价的控制。在这整个过程中，南京市政府与江苏省政府、中央行政院的互动关系及其各自发挥的作用，展现了当时国民政府粮食管理体制的缩影。第一节舆论对粮食危机意识的反映
民国14年（1925年）张慰慈先生在《东方杂志》上发文，指出世界粮食问题将会随着人口的增加而日益严重，认为世界各国“均有人满之患”，有些国家现在还有余力供给别处人民的粮食，“但照他们内部人民增加的速度，恐怕不久也要有自顾不暇之势”。考虑到张先生曾负笈美国的经历，他可能更多地是以世界公民的胸怀和视野来看待粮食的紧缺，对于自己祖国的情况却没有侧重的讨论，而此文用中文发表在中国的重要刊物上，也不能不说作者没有任何的针对性。在此之后的很多论述粮食问题的文章中，“人口”与“粮食”常常被关联起来，似乎知识界对于粮食问题都怀抱着强烈的危机意识。甚至有人建议大家将微生物酵母作为食料来解决食粮不足的问题。刊载这些文章的杂志，大都在上海发行。作为最早的通商口岸之一，上海当时已经是对外贸易非常发达的城市，聚集了大量的人口，对于粮食的需求很迫切。“按上海原非产米之区，而人口则倍蓰于内地。且为转口之要埠，附近产米，固然集中于此。即远之，如湘赣米，亦源源来沪，而洋米进口，又每以上海为目的地，故居民粒食，常有恃而无恐”，但是如果外间的来源不稳，或者来路不畅通，粮食就会出现紧缺，上海人民的生存就要受到极大威胁。
1924年9月，江浙战争爆发，江苏都督齐爕元与浙江都督卢永祥在宜兴、沪宁线、嘉定、浏河、青浦五个方向展开激战，战火波及的地方都是上海附近的产米区域。而在战争尚未爆发时，上海仅受到“江浙战谣声浪”，便“致波及民食，米价大涨。市民更遭意外恐慌，由非笔墨所能尽述”。时人认为其“固为战争之影响，要亦人民自起恐慌，深恐粮绝，争先购买，致予米店以可乘之机，价格因之狂涨”。于是各商业团体在上海总商会的领导下举办平价米的销售活动，“每升计售大洋一角，每人一升起至一斗为止，而淞沪粮食维持会又已举办麦食平价，以补米食之不足”。米行公会在“派员分赴招商太古怡和宁绍各样栈调查”后，指出“长江如安徽芜湖江西淮扬等秈米，有三十万包之多，而碾米各厂栈近来沪宁火车因军事关系，停止货车，未有运到”。而走水路的“米船畏惧运兵，不敢载米运申”。米商瞿德纯致函上海总商会，直截了当地说：“因缺米原因被军队阻隔，设法疏通，源源而来，价必跌矣！”虽然问题十分清楚，但解决起来，却不是那么容易。开战之后，情况更加不妙，“裏路来源，完全断绝，粳米存底，益形减少。头号货虽出重价，亦难购得。米店出售，表面虽照限价，但大都于高货之中，掺杂中次之货。以致中次白粳均一跃而售高货之价，故限价亦等于具文而已”。
由此来看，此时上海的粮食主要是依靠周边的产米区供应，因而只要它周边的产米区受到影响，其粮食市场马上受到冲击，这是当时普遍认同的观点。遇到粮食危机的时候，虽然也有人会提到要依靠“洋米”来缓解，但是因为进口需要的时间比较长，“并非几天内可以办得到的事情”，而且当时国际金价上涨，由于金银比价的关系，购进粮食反而很贵，所以“就算有洋米进口，价钱也不会退板的”。现在有些学者认为20世纪二三十年代“上海市场上国米虽然多于洋米，但由于洋米价格低于国米，因而国米价格决定于洋米价格”, “帝国主义国家利用洋米不征进口税等特权，向我大量倾销，进行经济侵略”。但居住在城市里的知识分子、小商人、工人和贫民等，不是粮食的生产者，他们的食物纯粹要从市场上购买得来，所以他们大多数只是想要粮食价格尽量便宜，大家倒是非常希望可以通过洋米的进口来缓解粮价太高的危机。问题的关键是，粮食生产不同于普通商品生产，具有很强的季节性。如果粮食出口国的收成也很低，市场上的粮食价格也会高起来，不能轻易形成对国内粮食的价格优势，再加上运输条件的限制、国际金融市场的变化等诸多原因，进口粮食也不一定能压低国内的粮价。比如1929年美国的小麦减产，麦价比上一年“要高十分之一二”, “又加以现在的金价飞涨，银价低落的时期，中国粉厂大概不能输入很多的小麦”。20世纪20年代的舆论还反映出，人们对全国的粮食状况普遍感到悲观，这与有些学者谈到的20年代长江中下游的“米荒”相对应。在上海发生粮食危机时，就有人提出这种现象从表面上看“似属上海局部问题，若进而求之，则所关甚大，实吾国民经济衰颓之现象也”。对比光绪年间的米价，上海的粮价确实上涨了不少，比起民初也高出许多，人们根据“物稀则贵物多则贱”这个道理，很直观地想到“近年来中国的食粮市价，一年高似一年，足证食粮的产额越发不够了”。由此可以判断，在20年代，人们心目中的“粮食问题”主要指的是食物缺乏的问题，大家普遍“觉生活资料有所不足也”。正是如此，有些人不但不反对进口，反而认为应该禁止粮食出口，将偷运粮食出洋比作“如贩运鸦片一样”的勾当，能干这样事情的人物“至少是一种非常之辈，来头一定会很大的”。这是对贪污腐败行为的指责，也能看出国内粮食价格在一定的时间和地区内会低于国际市场的价格，出口反而可以套利。下文也会提到，政府在此一时期为了防止粮食外流，引起国内价格高涨，主要执行的也是“禁米政策”。所谓低价粮抢占中国市场，在当时来说，并不是主流的看法，时人也有认为帝国主义把低价商品倾销到中国农村，破坏了农村生产，但仅仅指的是工业产品，并不是指粮食倾销。
尽管如此，从当时杂志上公布的一些数据来看，我国粮食的进口对比出口是在增加。从表1-1中，我们不难看出，虽然粮食偶尔也有出超的时候，但是与之相比，入超却占得更多，而且增加很快。粮食出超的两年是民国8年（1919年）和9年（1920年），正值第一次世界大战刚结束不久，欧洲的生产遭受重创，需要进口大量粮食，国际粮食市场发生了很大变化，也大抵因此中国能够转为出超。而两年过后，入超则是更为庞大，在1921年以前入超从来没有超过五千万两，而在此之后，却再没有跌下五千万两。此统计表为《村治》刊载，有山西实力派的背景，其发表时间在1928编遣会议之后，联系到蒋阎之间的矛盾，它可能隐藏着对南京政府的影射意味。但是其他一些比较中立的统计也能作为佐证，比如米谷、小麦和面粉三种主要粮食的进口就是如此。从表1-2中，我们可以看出，三种粮食进出口总数之和为出超的年份，仅有1919年和1920年，小麦和面粉是出超的主要动力。但是由于米谷的入超过于多，而且增加的量也很大，1921年以后三种粮食入超严重。金陵大学的张心一教授通过对海关数据的观察，计算出1924年到1928年五年之间，此三种粮食均为入超，无一例外。在这五年中，“我国出口的主要粮食每年平均共有700000担，而输入的要有23288000担，出入相抵，输入的总数米麦面三种共有2260万担之多”。表1-1 民国以来粮食进出口统计（说明：1.此表摘自刘石肱：《中国食量问题的危机及其主因》，载《村治月刊》1929年第1卷第5期。2.此表中数字单位为海关两）表1-2 中国重要粮食入超数量表（说明：1.此表摘自徐方千：《中日粮食问题的观察》，载《东方杂志》1929年第26卷19号。2.此表单位为石3.负数表示出超）
入超的增加，给人们最直观的感受便是我国粮食生产不够，不能满足我国众多人口的食用需求。很多人谈到粮食问题，都表示“中国是四千余年来以农立国的国家”，“有那样广大肥沃的国土，靠着农民终岁不休的劳苦工作，食粮至少是可以自给的”，表现出对大量进口粮食感到不满。在张培刚先生的印象中，当时不少国人常叹“我国以农立国，而粮食不能自给，不亦悲乎”。显然大家认为粮价之所以飞涨，“是因为农业非常悲惨的衰落，生产力的逐年减低，是明显万分的事实”。介于这种情况，时人对粮食生产衰弱的原因进行各方面的分析，并要求大力发展农业生产，提出了各式各样的建议。比如开垦荒地，改进生产技术，改进农作物等等，林林总总，不一而足，当代一些学者对此有过很具体的说明，笔者不再赘述。值得一提的是，绝大多数的建议都是针对政府而提出的，认为“当局亟应改良农村生活，解决农民痛苦”，且“中国年来民食问题能解决的原因，虽然极其复杂，而最大的原素，便是因为国内的政治未入轨道”。由于当时的政局并不稳定，对“当局”的指代各有不同。甚至有人觉得“天下兴亡，匹夫有责。肉食者鄙，未能远谋，归农运动，有大力者负之以趋乎，虽为执鞭，所欣慕焉”，粮食不足的问题遂成为当时关系民心向背的一件大事，给政府带来了一定的压力。然而对于当时的粮食生产是否确实不足自给，多少程度上达到“无食”之地步，却没有人做出准确的说明。虽然数据显示粮食入超增加，“禁米出境”的声音也不绝于耳，但是仍然有人在政府严厉的禁米政策下，将粮食“偷运出口”。这显示相对于“无食”民众而言，尚有一部分“有食”之士。他们掌握了多少的粮食，粮食问题究竟在多大程度上是由生产不足引起的，产销的差额究竟有多少，特别是对于“我国的食粮每年究竟出产多少，向来没有精确的统计，有的说每年产四亿余石，有的说则为五亿余石”, “不过是各人的一种估计，不见得都是靠得住的”。正如张心一所说的那样，“因为我国的农地面积农产数额都还没有确实的统计，所以从实在数目上计算国内食量供求的关系，现在尚不可能”。政府没有可靠的统计，一时间也难以拿出有效的办法，只能是在禁米的办法之下摸索前进。第二节1929年灾荒对南京市粮食供应的影响
1928年2月，江苏省政府成立了救济灾荒委员会。从救灾委员会历次的会议记录上来看，受灾的地区主要是砀山、泗阳、涟水等苏北各县，而且多遭受的是兵匪之灾，反映出这一时期的政局很不稳定，社会治安仍然受到各种暴力因素的挑战。战事频繁发生使农业生产得不到保障，受灾各县都在向省政府讨要救济，这大概是灾荒即将来临的一个前兆，虽然苏南产米地区相对而言尚称安稳，但也流传“内地产米之区因年岁歉收，价格腾贵”。到了1929年夏秋季节，灾情更加严重，南京一带“迭遭蝗旱两灾，农产出品，损失极巨”，像常熟这样的产米大县，也“发生白莠，因此收成大为减色”, “因致常熟食米，存底益形浅薄，每届价涨，民心更见恐慌，甚至目下乡民发现抢米风潮”。上文提到，常熟、吴县等地是江苏省主要的食米输出地，它们的情况尚且如此，更不用说其他地方了。1928年至1930年是长江下游地区农业生产非常困难的时期，不仅要经受战火的侵扰，而且要面对自然灾害的考验，江都县商民协会整理委员的呈报中，简明扼要地说明了这个情况：
窃以江北地方，前岁迭遭兵变之惊，今复遇蝗旱之害，秋无收成，以致民无所食，而市上粮价腾贵，小民生活之维艰，灾情其重，为数十年来所罕见！
而且灾害可能不仅是江苏一省的情况，在南京的街头，“豫皖灾民来京就食者，前后不下数千人”，湖南湘乡县灾民“以该县灾荒奇重，生活难支”，也来京就食。但是南京市社会局认为这些灾民“当兹时届冬令之际，实未便在京长留，致生事端”，想方设法将这些灾民遣送离京，甚至“押登招商局江顺大轮，分赴上游浔汉各埠”。显然，省市的救灾体系具有地域性的差别，特别是在它们自身已经感到很困难的情况下，更会拒绝向外来者提供更多的帮助。
江苏救灾委员会想到的最直接的解决办法，就是购办赈粮，拟定“平粜、工赈、急赈三项详细计划”。但是当它们需要从安徽购买粮食的时候，却不得不“请省政府咨安徽省政府，本会拟在芜湖及楚河一带购办赈粮，请转饬所属安为维护”。可见，粮食在省境之间的流通不是那么自由——由于灾荒使粮食产量大为消减，当时各省政府都在实行禁米，粮食的流通受到限制（关于这一点，下文还将进一步说明）。有鉴于此，省政府必须自己手中掌握一部分粮食，以便在粮食来源不畅通的时候，在省内平衡粮食价格的季节差别，减轻灾荒对粮价波动的影响。粮食价格的变动具有一定的规律，“秋收以后（10、11、12各月）米价逐步降低，春间（1至6月逐渐回涨，尤以青黄不接时期（7、8、9各月）最昂，等新米上市后，米价又趋下落”。资本是粮食定价的杠杆，与其让资本家在粮价低的时候囤积粮食，还不如政府用国家资本收购粮食。一方面避免资本家将囤积之粮外运，另一方面又可以在粮价高的时候办理平粜。1929年10月，已是农矿厅厅长的何玉书先生向省府委员会提议，成立江苏省粮食调节委员会，筹划款项五十万元，购办米粮。此提议经讨论通过，并训令各县知照。11月初，南京市粮食委员会也宣告成立，其第一次会议就决议“现时米价，极为相宜，应筹的款购买”，由粮食管理所呈请市政府实行。此后，又扩大“本市宁郡丰备仓为义仓，以备不虞”。粮食的储备对于一个城市的粮食安全有很重要的意义，比如在6月初，浙江省杭州市“近一月以来，米价迭涨，小民已有升斗难谋之嗟”, “省县党部市县政府与民厅接洽，请速开放三仓，赶办平粜。万一平粜不及，以积谷三分之一贷与米商，代办平粜”。这次平粜持续“两个月零七天，将存谷尽行粜罄”。所以，在十月份新谷上市的时候，浙江省政府“筹借商款三十万元往邻省采办食米，将来十分之七存上海，十分之三存省城三仓”。此外还担心各县政府原来的仓谷不敷使用，令它们“自行筹划，设法维持”。南京市的义仓，“计有宁群广丰两仓，前者存稻约有八千石，后者存稻约有七千八百石”。但是“查现在义仓积存定额，以每户须有一石为准。今本市共计户口九万左右，故无论公私之仓，亦应存稻九万石以上”，义仓的积存与实际需要相差还很多。次年2月，由于行政院内政部“通令各省各特别市各县市原有积谷仓应即规复，积谷经费应悉数购米储藏”，市政府令社会局遵照办理。但是，一直到6月，粮食管理所查验义仓的时候，宁郡丰备两仓的存储不仅没有增加，反而“粜出五千余石”。7月，粮食委员会讨论建立市积谷仓，似乎说明了政府囤积粮食的困难。储积的稻谷，即便是以最便宜的价格来计算，“共需一百三十五万元”，建筑新的积谷仓，还需要二十九万元。“当此市府经费支绌之秋，人民经费疲乏之时，筹办如此伟大之举，殊非易事。”所以，“金额之筹划，除呈请市府拨款，并以本市之地方公款工作外，而各慈善团体、总商会、商民协会与米行之捐资，及向殷实民户与热心公益者捐募”。
市政府缺乏资金，就无法在短期内完成囤粮的任务，所以，有人建议“先利用商人营利之心，济以政府之监督，遇新谷登场，米价贱落之时。似可容许囤积。一旦来路稀少，米价腾涨，则强制出售，而不许其居奇其价格，由粮食委员会公定以不损失囤户之相当利益为前提”。上海市市政府就是通过加强对粮食业的管理来实现这一目标的。1929年2月，上海市公布《粮食业登记规则》，要求“不论为制造、居间销售凡与粮食有直接关系之工商业”，均“应遵照本规则呈请本市社会局登记”，而且“登记后每月应各将粮食种类及到销存数报告社会局”, “匿不登记或不造报告及有拒绝调查情事时得由社会局酌量处分”。与此同时，上海市成立粮食委员会，负责“便利粮食转运”“改良粮食贩卖方法”以及“粮价之评议”等“为谋解决民食问题”的事项，直接管理粮食的商贸活动。7月，该粮食委员会便根据“奖励囤积取缔居奇之原则”订立了《公开囤积规则》，允许商人公开囤积粮食，但是要求“凡囤积米粮均须向社会局登记”, “出售囤米时亦须同样报告社会局”。“凡遇米价爆腾有妨民食，社会局得召集粮食委员会讨论之，如认为有救济必要时，得令囤户出售一部或全部。”这与当初“商人囤积”的设想几乎一致。与上海相比较，南京市的粮食业登记则开始得比较晚，直到12月，南京粮食管理所才开始办理登记手续，到月底的时候基本登记完成。粮食管理所没有明确鼓励粮商囤购粮食的行为，中央政府还对社会局施加压力，要求“取缔奸商操纵民食”，似乎要把粮价高涨的原因归咎于粮食商人。粮管所调剂粮价的办法，则是“每日派员分赴通济门、南门、下关等处各米号，调查市价，并婉言劝谕各米商，公平交易，不得任意抬高市价”。实际上，市政府很清楚“南京市米价昂贵之原因”是“由于来源稀少，至主要原因则由于湘赣皖三省遏籴”，所以粮食委员会也觉得应该由“本市商会粮食业及其他团体筹垫的款，自行向产米区域采购大帮粮米”。可惜的是南京市的粮食委员会的权力显然不如它的上海同行，它是隶属于粮食管理所，主要办理“设计及关于咨询事项”，不具备粮食评价的功能，它的建议也仅仅是市政府的施政参考。南京市府希望凭借它与中央政府之间的特殊关系，“转呈行政院核办”, “依照社会局之原议决，禁止湘赣皖三省遏籴”。但是省政对粮食流通的处理相对独立，江苏省政府尚且还执行“禁米”政策，却要求其他省份开放米禁，谈何容易？第三节各省禁米之下南京市政府的因应措施
民国成立后，“政治上之最大弊病，为中央政令之不统一”，各省常自行颁布禁米出口法令。在禁止时期，仅有在“采办军米”“救济饥馑”“领取护照”这几种情况下才能输出米粮，“结果自使国米流通阻塞，而予洋米以大量进口之机会”。1929年2月，江苏省开始实行《禁运米粮出境办法》，禁止米粮出省，而省内米粮贸易也需要护照。上海方面闻讯后群起反对，特别是上海商界，对禁运米粮尤其不满。江苏本省各县米商也“佥以运米须凭护照，将来各地米市必大受影响”, “曾于月前在沪开会，议决要求省方暂缓实行”。禁米政策本身的效果也不是很明显，比如，在1929年秋收新谷登场的时候，“各处米价反步步增高，显有奸商不顾利害，囤积居奇，偷运出口”，省政府通令沿海各县“随时严密查禁，以维民食”。但是有些地方势力根本就不服从省政府的管理，并不是县府和省府就可以处理的。涟水县就有人发现“军火粮食交相进出”，该县长马上派当地区长“严密查禁”，区长回报“有华商源泰轮船，由灌云乡水口起椗，航至属区陈港河面，经盘查警士喝令停止备查，该轮竟置之不理，疾驰向下游驶去”。而且区长很肯定船上装载了大量的粮食，称该地还有很多粮食准备外运。经过公安局调查，原来是“有东海水路军警督察处乡水口分处长刘震瀛，带领兵队，护送粮船出口”。民政厅请省府帮忙制止，但是省府也不知道这个刘震瀛的背景，反问民政厅“所称水路军警督察处，究何部队管辖？”次年5月，省政府通过《偷运米粮之惩罚办法》来代替原来的禁运米粮六条办法，规定“凡苏省与邻省交界地方，及沿江沿海各口，遇有苏米私运出省及漏海，无论何人，均准向当地警察及海关税卡告发截留”。依据截获米粮的数量，按一定比例将米粮拨给告发人和当地县警及税卡人员作为奖赏。6月，民政厅提议在上海、无锡、东海等八县设立米粮查验所，以维民食。省政府批准了这个建议，并指令民政厅“出示布告”, “并将所出布告录送备考”。7月，民政厅检发《米粮查验所章程及布告》，训令上海等八县“遵办具报”。其布告称“米粮关系民食，奸商私运出省及漏海，久干例禁；惟省境以内，准其流通，不加限制”, “现查苏省沿江沿海及邻省交壤各县，地方辽远，偷运至易”，所以“就水陆要冲，设置查验所八处”。但在查验所的经费上，省府却不愿负担太多，所有的员役“均由县政府就原有职员及警察队中，分别选派，一律仍支原薪，不再开支”，“惟房租、旅费、灯油、茶水、纸笔等项”, “每所每月津贴省款四十元”。同时，查验所的章程也规定“各所办事细则，由县拟定，报厅备查”。很明显，省政府力图将办所的负担推给地方，以此减轻省财政的压力。有些县份便“以县费支绌，恳请酌拨查验所津贴费，以资办公”。东海县甚至自己编制了一个查验所预算书，“月需二百余元之多”，民政厅严厉驳斥这种行为，告知“查验所经费，早经规定”, “何得贸然编造预算”！仍然按照原案执行。
江苏省如此严厉地执行“禁米”政策，其他各省自然也不甘示弱。就当时的情况而言，“湖南产谷最富”, “虽荒欠之年，亦必输出两百万石以上”。但是“鲁滌平主持湘政，因预防春荒起见，封关最早。白崇禧、冯玉祥先后请求在湘办米，均遭拒绝”。1929年8月，新谷“大告丰收”，当局担心“谷贱伤农”，才肯开关弛禁。即便如此，还要设立“米捐总处”, “每米一石，收捐一元”，当米捐收到一定的数量后，“再视民食状况与收成情形，以确定是否封关或继续加放”。1930年2月，南京市社会局呈请市府转咨湘赣等省政府实行禁止遏籴，并转呈中央豁免一部分粮食捐税，市府的答复是“禁止遏籴已经国府明令各省政府遵照，毋庸本府转咨。至豁免捐税一项，应先将湘赣皖各省运米来京，经过何处须纳税若干详确查明再行呈侯核办”。从当时南京市政府与市党部的公函来看，市政府也认为米价之所以高涨，“以皖米运京，捐税过繁，商运阻滞为一重大原因”，并且“复经呈请，行政院准予豁免皖米运京沿途各项捐税”。但是，当社会局要求撤销安徽省帆运米捐局时，安徽方面却认为帆运米捐局“自十五年开办起迄今三四年之久，均尚安妥”，南京粮食涨价的原因“为年岁之歉收所致”，皖省各县也“到处发生米荒”，安庆市民众甚至“成群抢劫各米店，捣毁市政处”, “足见皖米运京不畅实以无米出口，并非米捐局征收捐款之故”。而且财政部规定这种“类似厘金之捐税”是“本年十月十日”一律撤销，所以安徽省财政厅呈请财政部暂缓撤销。财政部只好安慰南京市府“皖米运京沿途各项捐税不久即可根本革除，在此最短时期内暂仍其旧”。
既然粮食的来源不能控制，只好加强对内部粮食的管理和调整。1929年12月，有人提出“禁止酿酒，与禁运禁囤同时实行”，江苏省政府非常重视，很快起草了相应办法，要求“地方官训导人民，将酿酒原料，留储充饥”，并且强调“糯米与食米一律严禁出境”，地方官还应该在下种时“指导农民多种食粮，少种酿酒原料”。次年2月，国民党中央政治会议决各部关于解决粮食问题的办法，归纳起来主要有三条：“取缔奸商私运粮食出口”、“取缔奸商囤积粮食”以及“取缔娘实不正当消耗”。行政院除令财政部“通令海关，严行查禁”外，还要求内政部转饬“各省厅就当地情形严行取缔”。7月，在“民事艰难，以达极点”时，内政部通咨各省、市政府，重申前令，认为“奸商操纵抬价，以及各种不正当消耗”是粮价飞涨的“绝大原因”，应该“严行查禁，以免粮荒”。南京市政府按照中央的指示，也在尽力打击囤积现象，有一次南门外“停泊外江米船三十余艘，有货六千余担，彼此意存观望，不肯出售”，粮食管理所马上派人“前往分别劝谕各客商，早日将货出售”, “否则以居奇垄断，妨害民食论罪”。但是“本市米商，操纵成性，以利为先”，面对市府的威胁，他们仍然是“囤积米粮，勒不出售，即有少数出售，亦任意抬价”。5月，物价已经涨得很高，政府必须采取相应的措施来解决眼前的困境。市府社会局决议组织米粮评价委员会“俾限制粮价，划一行市，以维民食”。因为南京市粮食委员会不具备评价的功能，所以这个组织实际上是它的补充，也是在社会局“调查上海无锡等处评价办法”之后筹备设立的。它由商人和政府的代表共同组成，议决“市区内各种米粮价格标准”, “所有粮食业均不得超过议定标准价格出售”，否则“从严罚办”。评价委员会第一次会议在市府会议厅内召开，由社会局局长张忠道任主席。他报告各位与会代表“本市米谷四厘捐暂行停征”, “自五月十五日起”, “计三个月内，米捐停止征收”。“在此市库支绌经费困难时期，为救济民食起见，将米谷四厘捐暂行停征”, “粮食成本业已减轻，价格自应随之低落，甚望粮食业商，体会此种意义，使消费者能得实际利益”。评委会的宗旨则是“在积极方面，使粮食行市划一，价格公允；消极方面，粮食商业信用增高，营业便利”。尽管一切安排看上去都非常周密，但是会议还没开过几次，有些“奸商”便借故不参加评委会的例会，甚至“秘密开会，图谋抵制评价事宜”。评价委员会“第十一次常会，节经召开四次，均因出席代表，不足法定人数，因而流会”，直到7月19日，会议才得以正常举行。观其原因，主要是“近两周来。城外米商售价，因来源成本较巨，多有未能遵照本会上次议定价格”。有很多米商“私自抬价”，或者售米发票上“未标明价格”，高锦元米行甚至因为抬价受到了“警厅拘办”。评价委员会曾经提出六项原则为评价的标准，分别是“来源地点成本、行用、运输、亏耗、银利、区域”，当时定价是“照最近上海来源价格”，由于上海的粮价相对便宜，“通聚汉三城外暨下关方面”的居民倒是可以得到实利，但是依靠内河来源的城内方面却因为“依照上海价格抑小甚多，商运绝迹，民食恐慌”，要求市府“速筹购大宗米粮，以维民食”。评委会也注意到这个问题，对城内“向南门或下关购米”加算三角的运费，并开始调查“本市各种内河米粮来源成本”，以后定出来的价格，城内总是要比城外高出一些。比如，在第十二次会议时，城外方面的小较米和一号西贡米的定价分别是15.72元和17.60元，但是在城内却要卖到16.42元和18.30元。对于那些抬价的米商，评委会也没有像先前说的那样严办，而是考虑到“以上各抬价米商困难情形”, “姑念初次，函请社会局转咨警察厅免予惩办”。已经被捕的高锦元米行老板也“请社会局速函警察厅释放”。8月，南京市的粮食价格开始下降，因为安徽农民“业已将收获之新谷，源源运到本市求售”，米粮的价格“有一落千丈之势”，每担“不过九元数角而已”, “较七月份洋米价格，降落几及一半”。当年各地普遍丰收，9月的粮食价格“仍有日下之势”，粮食管理所已经担心“谷贱伤农”，开始“研究其对策”。米粮评价委员会于10月举行了闭会仪式，宣布结束会议，标志着自1929年夏季以来的粮食恐慌告一段落。评价委员会的存在，“俾本市民食，不致发生恐慌”，“而在米荒之际，每担米粮价格，不致超过二十元”，与会代表觉得这是“一大幸事”，是他们“足以自慰者也”，同时也希望各米业嗣后也能“予以相当之协助”。第四节浅析各级政府在粮食管理中的功用
安克强在研究上海市政府处理此次米荒的时候，发现“市政府与前政府一样，依靠传统的专业组织——行业公会，企图使公共利益高于商人利益”，但是“商人没有完全照办”。因为“市政府领导与上海商业社会的最有影响的成员建立了密切关系”，资本家们之所以“能够守住自己的东西，甚至面对国家和党的代表，能够坚持自己的观点和维护自己的特权”，就是“资产阶级内部的少数积极分子利用与国民党政权的许多联系抵制了权力的侵犯而取得的”。从解决米荒的整个过程来看，国民政府对商人的态度确实并不友善，为了防止商人过度谋利的行为，在“取缔奸商”的同时，也提出了一系列宏大的计划，试图运用国家资本与资产阶级竞争（江苏省政府提出的“平粜”和“工赈”就是一个很好的例证）。但是在实际操作上，政府却没有足够的资金来完成它们的事业，各省政府只好利用“禁米”这种强制的手段来避免资本家对它们的侵害。市政府负责直接与商人打交道，这使它们无法逃避和粮食商人的合作，而上级对它们的行政压力也同样重要，所以市政府并不能放弃对商人的严厉管制和打压，它们必须在二者之间取得一种平衡，有时候甚至需要对商人的某些行为做出妥协，对自身进行调适。在严重的灾荒威胁之下，南京市政府就是依靠社会局与米商之间的周旋，缓和了粮食危机，减轻了带给市民的伤害。笔者认为，“市政府领导”与资产阶级之间的联系是双方处在特定情况下的“无奈”选择，为了实现共同的利益，政府还需要进一步寻求当地商人的帮助。费孝通在《中国士绅》中提到，在传统的政治体系中，“没有得到承认的自下而上的轨道，皇帝是绝对的，违背皇帝的旨意就是犯罪，但是自上而下的命令谁也不敢保证一定是人民乐于接受的”。市政府的行政与市场和资本家的联系更加紧密，一个有责任心的市政机构必须比它的上级为下层考虑得更多。
面对20世纪20年代末这次严重的米荒，时人多有思考。怎样解决粮食缺乏的困境，有些学者提倡恢复中国古代的粮政制度，认为“中国从来欲人民生活安定，每谋各地方粮食自给设常平仓，倘地方不足给，则谋之于一省，一省又不足则计全国之需要供给而调节之”, “然海外贸易一开”, “地方常平仓制度破坏”，所以才形成了很多地方的米荒。笔者认为，这种说法与实际情况很接近，当时确实有一些人对于仓储制度不屑一顾，“以为义仓的历史虽然很久”，但是这种办法“是自给自足时代的产物，不适用于商品贸易交通时代”, “在现在这个时候，大可不必应用这个呆笨的法子”。陆精治在论述我国历代仓储制度时指出，早在清末，这种地方的积谷仓就因为地方官员的腐败而遭到破坏，一般知事“私将公廪官粮用作投机事业，致使濒于破产而不能清理公账”，难怪人们都“希望各知县每年对于谷粮之经营统计，及公廪贮藏之数量，向吾人作一精密可靠的报告”。在粮政实行的过程中，市县政府处于比较基层的位置，同时也是与市场接触比较密切的行政单位，这可能使市县一级对粮食的调控具有更多的不稳定性，比较容易导致腐败和混乱。不过话又说回来，正是因为与市场的近距离接触，市县政府比起它的上级更了解地方的情况，所以其调节往往是最灵活、最有效的。
一位学者在观察明朝税粮征收情况时发现，“县是一个基本的税粮征收单位”，而“省是一个中转运输单位”。笔者认为这就是县和省在粮食生产与流动过程中，分担的两种不同的责任。县市等地方政府负责调查和督促农业生产，收集相关的信息并上报，他们以下的各级行政单位越是基层，所承担的这种任务越重。在收获的时节，县政府需要掌握当地的产量，设法储积一部分余粮。当时有人建议“每一县余出之谷积，送至近城贮藏，每一城镇须有一年食物之贮积”。依靠这些储藏，县政府可以对市场进行一定程度上的调节，在必要的时候还可以监控市场，通过与商人的合作来降低粮价波动的危害。省政府没有能够直接控制的土地和市场，但是却拥有比县市等地方政府更为强大的行政力量，因此，它的工作重心不在于控制粮食的生产和消费，而是对于流通方面进行严格的控制。在1929年的米荒中，各省的禁米就是一个很显著的例子。江苏省的“过境米粮查验办事处，呈请令饬江海关监督，凡未经查验盖戳之转口米粮，一律扣留”，反映出省政府在粮食运输的过程中可以掌握多么大的权力。当时江都县县长为解决米荒，呈请江苏省“严禁江北一带小麦出口”，另外还要“咨请皖省当道，准予开驰米禁”，意味着粮食的进出都是省政府在负责把控。这种管理模式容易造成的弊端就是“有时某省之居民饥馑垂毙，而其邻省虽值丰收，救助殊难”，其主要“因时局混乱，置省内国内米之配给制度于不顾，此地之米过剩而彼地则苦不足”，加之“交通障碍”, “国内食品之移动益难”。为了解决这种情况，省与省之间需要很好地协调，中央的权威应该适时应用，来化解各省在粮食流通上的冲突。当时的人们都认为“政府应通令全国禁止遏粜之秕政”, “严禁各地抽粮食过境税”。当然，有时候市县政府也会采取“禁米”的手段，但这并不表示省政府对于县市的粮食运销不能干涉。1930年8月，南汇县长就曾呈请民政厅“南邑所产小麦，可否准运上海？”省府指出“禁运米粮，系专指出省或漏海而言”, “小麦运销上海仍在本省境内，自毋庸禁止”。可见县市政府在推行禁米政策的时候，也必须先征求省政府的意见。综上所述，各级政府在粮食管理中发挥的功用各不相同，越是上级单位调配的权力越大，越基层的单位执行的能力越强，粮食管理的能否顺利进行，需要一个条件的支持，就是中央和省政府的权力建构必须是完整而且正常运行的，而这又依赖于它们自身财政的弹性、对基层情报的掌握、相互之间的沟通能力以及对下级行政单位的控制力等。如果国家的整合出现了问题，粮食管理体制自然就会出现松动，导致粮食的流通和消费发生混乱，特别是在自然灾害和外力刺激的作用下，这种混乱就会被放大，从而引起人们的恐慌。第二章抗战前国民政府的粮食管理概况（下）1931年夏，我国严重的水灾使得各地粮食大面积歉收，粮价大幅上涨。为了赈济平粜，国民政府向美国借贷了一批小麦，随之国外粮食也大量进入中国市场，这使得粮食危机暂缓。但次年丰收季节即至，各地粮价大幅下跌，增产反而减收，农民遭受严重损失，形成“丰收成灾”的反常状况。因此，国民政府增强了对粮食的管理，但因这些举措受制于当时国府艰难窘迫的财政状况和事实上并未真正统一的国内政局，所以国府试图调节粮食供需的种种手段，并未发挥效用。第一节1931年水灾后政府平定粮价
1931年6月，南京市社会局已经在为当年的农业生产做准备，考虑到“每届夏令，各乡稻田，发生蝗虫，贻害稻麦”, “曾派员分赴各乡视察”，提醒农民“预防蝗灾”。由于1930年冬天防范措施做得好，当年蝗虫并不多，倒是降雨太多，让人始料未及。“入夏以来，霪雨绵绵，为数十年所未有”，南京市区就有很多地方因为“地面低洼，沟渠不通”, “完全浸没水中”,灾情十分严重。粮食的价格随着河水的水位开始上涨，因为在河水暴涨以后，“四乡运输，极感不便，来源既稀，故遂呈供不应求之势，而价格愈日渐陡涨也”。另外，由于“今年水患，田禾全淹，几将颗粒无收”，人们担心“来年春季，食粮不足”，更使粮食供应呈现出紧张的态势。上海市“高米价开至十九元五角”，历年的涨风均“无今次之剧烈”，人们悲观的感叹“来日大难不知伊于胡底”，提醒市府“如不及早预防，一旦存粮缺乏，到源不继，危险殊甚”。南京市“为首都所在”，自然更不敢大意，市府认为在水灾过后“平粜一事，尤为重要”，训令社会局“会同地方团体赶速筹划，以免粮荒”。社会局随后提议组织粮食委员会“妥筹切实救济粮食办法，并评定米粮价格”，此举得到了市府的批准。
在中国遭受水灾，粮价飞涨之时，世界主要资本主义国家却发生了“生产过剩”的经济危机，粮食价格普遍下跌。当时国内的媒体对这一情况也有很多报道，比如1931年5月的《工商半月刊》称美国“本年初积存之小麦，较去年约增三千二百五十万蒲式耳”, “联邦农务部在事实上已有渐入窘境之感，盖如何推销其积存之麦，而又不使市价受其压迫”。随后又报道了在伦敦举行的国际小麦会议上，各国公开承认“小麦之跌价，实由于生产过剩”。既然美国粮食过剩，水灾以后自然“有人主张以美麦为食粮之救济”，认为“苟能向美商借美麦，则于食粮问题可以解决大半”。时任国府顾问的林百克也建议“面粉借款”，而美国“农部副部长屋格丁亦力主此项建议之实现”, “于右任等亦均赞同”。当时也有人提出收购东北余粮赈灾，因为当时东北的粮食产量也非常丰富，由于“受国际市场影响，所剩余小麦业达数十万吨”，向东北购买粮食，不仅可以救灾，还可以振兴东北农业。对于这个问题，学界已有比较详尽的论著，笔者不再赘述。需要另外指出的是，这种建议并不意味着反对政府向美国借麦，人们只是把东北余粮当作美麦的一种补充。有些学者认为民间就借贷美麦与政府“展开激烈争论”, “凸现了民间社会力量的强大与自觉”，而实际上，当时民间的表达却通常都比较温和，大都没有要争论的意思。比如上海市商会就觉得“政府虽有向美国赊购麦粉之议，惟分期运华，未免缓不济急”，所以他们呈请国府“明令以东北余粮悉数平价充赈，任听商贩自由转运，海道则免纳转口关税，陆路则大减铁路运费”，很明显只是想让政府方便他们在此时做粮食生意，降低他们的进价和运费，并不是想反对借麦，至多说“可以减少向美国借贷小麦”。政府方面对于商界的请求，也不是置之不理，铁道部“当各路报告水势急涨之时，即注意调查各路沿线产粮之区”，现在“灾象已成，急赈而外，厥为平粮”，所以他们“拟具运输平粜粮米减价办法”，只要符合规定的，“均减收运价百分之五十”，为商人转运粮食提供了方便。对于美麦借贷，当时“不惟政府有此计划，民间亦有此项提议”，赋闲在家的项骧因为早年在哥伦比亚大学读书时与美国总统胡佛是同学，便“以私人名义，去电华盛顿，乞以剩余棉麦助赈”。但是美国棉麦的“过剩”只是相对过剩，资本家对于他们本国那些失业贫民都没有施以援手，怎么肯免费捐助给中国，所以他们不仅没有像人们想的那样“助赈”，反而提出很高的条件，导致民间对美麦的价格不太满意。政府又何尝不希望美国卖得便宜一点，当初林百克建议国府借贷美麦时，说美麦“利息至多不过三厘”，结果却是经过一番讨价还价，利息才“由四厘半减至四厘”。而且“美麦价每担约合华币六七元，加运费反较本麦价高”，这就意味着如果政府借贷的这批美麦拿回国内卖肯定要亏本。国民政府明虽然知要亏本却还是要借贷美麦，而不是选择购买其他粮食，主要是受制于当时窘困的财政。由于国民政府成立后，内战不断，军费开支很大，导致“中央近年财政，除一部分税收外，大部分悉赖债券周转”。如果向别处购买粮食，虽然便宜，但是对财政而言却是出项，政府无法开支。美麦虽然贵，却是以借贷的方式来引进，对财政来说反是一笔进项，对于缓解紧张局面大有好处。当时中央也考虑过发行内债，其“利率定为周年八厘”，比起只要四厘息的美麦来说，贵了不少。所以政府虽然明知美麦要亏，但相对其他筹款方式来说还是值得的。当时政府内部人士透露“美面粉借款动议于去冬今春间（笔者注：1930—1931年）”，但因其“于农业不利，故无形停顿”, “现值国内灾情奇重”, “弊害当较轻”。由此可见，对于美麦借款，政府其实早已打算，只是在等待适合的时机，在如此严重的水灾时借款，反对之声当然较弱，9月3日，美麦借款很顺利地就在中政会通过。
国府借贷的小麦总数达到45万吨，看上去数量非常巨大。有学者由此认为，“如此巨额粮食在中国倾销，必然会导致中国粮价下跌”，并断定这批美麦造成了1932年“新粮价格惨跌”。然而当年水灾面积广大，受灾程度严重，这一部分粮食并不能抵消多少受灾损失，不足以成为1932年粮价惨跌的原因。据后来统计局的不完全统计，当年的粮食产量与正常年份相比较，“稻损失额，约九十万万斤，折成净米约合六十万万斤，高粱小米折成粉约合十万万斤。折合美吨计，共约五百万吨”，而美麦45万吨“按八成折成净粉”，才36万吨，约占损失额的7%左右。第二节政府对粮食贸易管理不力
10月13日，南京市市议会议决粮食委员会组织规则，并订于15日在市府会议厅开成立大会。粮委会由市府各部门代表和市商会代表组成，主要的任务是“办理南京市粮食储备及调节事项”。在第一次会议中，大会决议的方案是“呈请行政院苏皖两省政府，饬属遵照政府禁止遏籴明令，不得封运，以裕来源。迅请市府转呈”。民国成立后，“政治上之最大弊病，为中央政令之不统一”，各省常自行颁布禁米出境法令。在禁止时期，仅有在“采办军米”“救济饥馑”“领取护照”这几种情况下才能输出米粮，“结果自使国米流通阻塞，而予洋米以大量进口之机会”。
7月上旬，连续下了几场大雨，“此时人心，已为震动”，粮食市场“完全为天雨所带动”, “异常畅旺，逐步提高，势颇猛烈”，粮食价格飞涨。这种情况引起了各地政府注意，江苏省府认为“本省私运米粮出境，迭经严禁有案，本年霉雨运绵，荒象已成”, “自应重申前令，以维民食”，所以，各公安队分别在水路交通要冲，查禁私运米粮出省。安徽省受灾更重，“皖南各县淹没良田有三四百万亩之多”，而“芜湖及皖南各县”，为其“产米之区，乃竟受此重创”，省府“为全省民食计，决即禁止米粮出口”。后来“仍有奸商籍军米之名，偷运出口”，政府还设立“米粮出口查验所，严厉查禁”，一经查出，“即行充公，作为赈米”。南京市的粮食来源主要有二：“一仰给于苏省之溧水、句容、高淳、溧阳、无锡、江宁诸邑，所谓内河是也；一是仰给于皖省之合肥、巢县、芜湖等处，所谓外江是也”，而作为“内河”“外江”的苏皖两省却都在实行严密的禁米，完全阻断了粮食的来源，南京粮食委员会建议取消遏籴也是迫不得已的。而早在8月，内政部“为调剂民食起见”，已经咨行各省“禁止遏籴，并请转饬所属，取缔奸商”，显然各省当时就没有执行行政院“禁止遏籴”的政策，怎么可能现在又突然遵守呢？
1929年2月，由于当时粮食也出现紧张，江苏省就曾经实行过《禁运米粮出境办法》，禁止米粮出省，而省内米粮贸易也需要护照（这种护照是免费的）。又于1930年5月，通过《偷运米粮之惩罚办法》来代替原来的禁运米粮办法，规定“凡苏省与邻省交界地方，及沿江沿海各口，遇有苏米私运出省及漏海，无论何人，均准向当地警察及海关税卡告发截留”，依据截获米粮的数量，按一定比例将米粮拨给告发人和当地县警及税卡人员，作为奖赏。由此可见，禁米可能是出于惯例，从而维持本地的米价不致过高。而皖省禁米，更多则是为了以此征收米捐，增加省财政收入。1932年3月，当时的米价已经回落，安徽省政府仍“在大胜关二里半地方，设局征收米捐”，导致运往南京市的粮食涨价，军政部请该省主席陈调元“对于运京之米免予征捐”，他却还对以“皖省水灾之后，恐感米荒”, “设局禁运，实为调节民食”，只答应“对于运京之米，减半征捐”。但是据运京米商呈报“该局并不遵照减半，至扣留米船二十四艘”, “共载糙熟米五千余石”，市府只好请求南京警备司令部“派兵前往大胜关，保护各米船启运，并转饬各米船按照陈主席允准之案，减半纳捐”。即便如此，陈调元还是不肯放米过关，他觉得“大胜关经过之船，即入苏境，是否运京，无从得悉，若均减半征收，又无截止日期及数目，长此迁延，则影响税收”，要求京市填发护照，注明数目，方可减半征捐。
中央政府此时对各省的遏籴也没有采取特别的措施，却非常关注各地偷运粮食出口的状况。10月底，行政院训令内政部“查私运粮食出口，本院迭经通令，查禁在案，今年水灾奇重，秋成失收，自应重申前令”，内政部随后便向南京市政府转达了行政院的禁米令，要它“转饬所属，一体严行查禁，以维民食”，实际上是对各省禁米表示赞同，使京市“禁止遏籴”的愿望化为泡影。
与这种紧张的禁米局面形成对比的是，10月的米价已经开始下降了。南京市粮食管理所报告当地米价“指数为一二一·○，与本年九月份一二八·○六相比，计低百分之七·○六”，而“其余麦面稻豆等指数，受米价低下之影响，价格亦趋低落”。上海市的米粮价格则是在8月底开始滞涨，因为“天气转晴，各帮来源不断”, “大势涨而复跌，形式暂看稳定”。当时有人预测“嗣后新谷次第登场，尚天气晴正，或无过涨之可能”。到了9月中旬，果然“天气转晴，人心看疲”, “市形异常沉闷”。10月以后，米价更是狂跌不止，“新更（粳）价跌七八角”，其他粮食“跟跌四五角”，而且“各种大新等，出品日多”, “故预测今后米市，尚有步松之势”。我们从表2-1可以看出，上海的米价在8月达到高点后，再未上涨，反而是步步下跌，与以往正常年景新米登市时的下跌情况非常相似。但是当年各省受灾后米粮减产巨大，都在互相遏籴，哪来那么多粮食供应市场呢？原来早在水灾初发时，商人就已经抢在政府借麦之前向国外订购了大批粮食。在水灾发生前，国内“新小麦业已上市”，但是因为“商人订购洋麦之故”，在粮食普遍歉收的时节，本地麦粮居然“不但价格低落，且有无可出售之痛”，可见洋麦订购的数量很多。所以，麦粉市场比米市还要更先出现波动，“一般人鉴于洋麦之能续订，未免前途极大之障碍，因之市气见挫”。9月中旬，“政府赈灾之洋麦订定后”，麦市“仿佛其气已馁，不能抬价”, “兼之俄国麦之兜售”，其他“国外之过剩食粮竞向中国猛烈进行，所以大部分人心，均呈暗淡”。不仅洋麦洋粉向我国输出巨大，洋米也是如此。9月中旬，洋米市况本来不佳，又“因洋行方面兜售甚力，产地市价亦有松落之象”, “沪商略有订购”。后来西贡米到货太多，“一部分货主甚愿贬价求脱”，囤户“乃趁此机会，揿价收买”。即便如此，洋米“仍乏起色”, “洋行方面因国外来电报小，纷纷向华商揽卖，日来已打出询价电报数起”。政府向美国借贷的赈麦，“因解决合同中各项细节及运货合同等问题”，到10月下旬才开始起运，“又因航海遭遇大风，首批货物迟至11月15日始克抵沪”，而表2-2却显示从8月到11月的4个月时间里，已有大量粮食从上海海关进口，而且是呈快速增长的趋势。由此可以判断这些粮食大部分是私人资本在水灾后自行购买的，与借贷美麦没有什么关系（美麦借款中也根本没有包括大米，而米的进口额却增长最快，也是一个证据）。这说明，灾后平抑粮价的并不是政府所借的赈麦，而是商人自行购买的洋米洋麦。表2-1 1931年上海市粮食批发价指数（注：其指数以1926年全年平均等于100，此表摘自《修正上海批发物价指数表》，来源于《工商半月刊》1932年4卷6期）表2-2 1931年8—11月江海关粮食进口统计（单位：担）（注：此表摘自《近四月来江海关进口大宗货物数量与价值统计》，来源于《工商半月刊》1932年4卷第2～3期）
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