作者：上海金融学院城市财政与公共管理研究所
出版社：中国财政经济出版社
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城市公共财政绩效评价实践与探索试读：
总论
一、城镇化进程与城市财政
党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”由此可见，新型城镇化是未来中国现代化进程中一个战略性的基本问题。研究探索新型城镇化问题，应放在人类发展的大格局、经济社会发展的大趋势中去思考。新型城镇化应该是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。
（一）我国的城镇化进程
回顾我国1949年至2011年期间的城镇化进程，依据城镇化率指标，大体可以分为四个阶段：即1949—1960年的快速发展阶段；1961—1980年的停滞阶段；1981—1995年的稳步上升阶段；以及1996—2011年的迅速发展阶段。而城镇化发展模式的选择中主要存在小城镇发展模式、大城市发展模式和中小城市发展模式。
就改革开放以来的我国城镇化发展而言，城镇化经历了一个起点低、速度快的历程，取得了显著成效，突出表现在三个方面：一是城镇人口迅速增加，城市化率大幅提高。二是城市数量和规模不断扩大，形成若干具有国际影响力的城市群。三是市政公用设施服务能力明显提升，人居环境逐步改善。在城镇化快速发展的同时，也出现了发展不协同的问题，主要表现在：城镇化发展落后于非农产业的发展；城镇规模结构、空间布局不尽合理；城镇化的推进主要依赖政府主导。无疑，以政府为主导的城镇化推进方式，能够集中大量的资本、人力和物力，调动多方面资源，在短期内实现城镇化的发展目标。这种结构性框架虽然在发展初期有其相对优势，但随着城镇化的深入推进，城镇化持续发展的动力不足等问题逐渐凸显。
在我国城镇化发展进程中，围绕城镇化发展功能、模式与路径等问题，一直是理论与决策部门关注的热点。关于城镇化发展的功能和定位方面，一是认为城镇化是中国现代化的必由之路；二是将城镇化与扩大内需相提并论。关于城镇化发展模式方面，有建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化等多种模式的讨论。关于城镇化发展路径方面。一是要科学制定战略规划。二是要发挥产业支撑作用。三是要优化城镇化布局和形态。四是要提高城镇综合承载能力。五是要加快统筹城乡发展。六是要积极破除体制障碍。
2002年至2011年的10年间，中国城镇化取得了有史以来最为迅速的发展，城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度增长，城镇人口平均每年增长2096万人。然而，我国城镇化的发展能否实现与工业化的良性互动，能否实现与农业现代化的相互协调，能否成为解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题的推力之一，关键是城镇化本身的发展质量。
（二）城镇化进程中的城市财政
城镇化发展离不开资金的支持，不同层次的城市财政为不同水平的城镇发展提供了可能，城市财政通过资金的筹集和使用，不仅为城市提供了范围广泛的公共设施和公共服务，管理着城市的经济和社会生活，而且在我国城镇化的快速发展中，城市财政也起到了积极的激励和引导作用，通过财政资金的杠杆作用，对生产、流通和消费等环节产生了巨大的影响，直接影响了城市资源的人才、技术、资金、信息等资源在城市经济发展中的配置，同时，影响到城市经济发展模式的选择。
我国城市财政收支规模一直保持了较高的增长态势，从城市收入来看，我国城市已经形成了以税收为主，非税收入为辅的稳定、规范的公共收入结构。从总体来看，城市财政总量在2010年延续了以往的稳健、快速增长趋势。为了保证城市发展所需要的资金支持，建立和健全城市财政收入制度，积极构建和完善包括税费收入、国有资本和社会保障等收入以及地方债收入的财政收入体系，才能保证财政收入的充足和稳定。通过合理设计和完善税收制度，建立与城市经济发展水平相适应的税制结构，既要保证税收收入的相对稳定和充足，还要有效利用税收杠杆，调控经济结构和布局；完善公共定价体系，形成科学合理的公共使用费制度，为城市公共产品和服务的多元化融资创造条件；推进城市政府债券的发行，扩大城市基础设施利用资本市场进行融资的力度和范围。
从城市财政支出来看，城市财政支出的总量近年来一直保持了高速增长，尤其在科学、教育和社会保障支出领域的支出力度不断加大。作为我国城镇化发展的重要保障，城市财政不仅要为城市发展提供所需要的基础设施和多样化的公共服务，城市财政还必须着力解决好城市和城乡收入分配差距问题，解决城市环境等问题，充分发挥财政引导和调控作用，促进城市经济发展方式转变，并不断强化财政资金的管理，提高财政资金的使用效益。
随着我国城镇化进程的不断加速，庞大的人口流动对现行的城市财政管理体制提出了前所未有的挑战，加大了城市事权与财权的划分难度，因此，城市财政管理体制的改革必须考虑到公共需求的动态性，探寻财政管理体制的动态调整机制；改“以收定支”为“以支定收”，构建公共财政框架，将城市财政的重点从市场竞争领域和经济发展领域向履行公共需求和公共服务领域转变，财政支出结构将更加侧重于社会保障、公共设施建设等非竞争性公益类项目及基础项目，从而得以满足城市人口不断增长的公共需求，让更多市民受益。
二、城市财政与城市转型发展
1978年改革开放以来，中国经历了持续30年的经济高速增长。然而，在经济快速发展的同时，经济发展方式落后的状况依然突出，主要表现在产业结构发展失调、国内市场需求不足、经济增长方式粗放、科技进步的贡献率偏低等方面。财政政策在引导我国经济发展中扮演着重要角色。转变经济发展方式不仅仅是经济增长率的提高，更重要的是宏观经济的需求结构、供给结构、生产要素组合结构的合理调整和生产要素的质量提高等，而这些都离不开科学的财政政策的支持。
（一）城市财政与城市经济产业结构升级
先进制造业和现代服务业是产业结构调整的方向，而知识密集性是两者的显著特征。在劳动力、资本和知识三维生产要素框架下，科学界定我国当前阶段先进制造业和现代服务业的统计外延，基于PVAR模型分析我国城市财政支出项目对先进制造业和现代服务业的影响，发现：（1）科技研发与信息事务财政投入对先进制造业有正向拉动作用，对现代服务业的作用存在时滞，但长期来看还是正向拉动作用的。（2）教育财政投入对先进制造业有正向拉动作用，对现代服务业无显著作用。（3）经济建设财政投入对先进制造业有正向拉动作用，但作用逐期减弱；对现代服务业存在滞后的负向作用。（4）交通运输事务财政投入对先进制造业和现代服务业存在负向作用。（5）民生财政投入对先进制造业和现代服务业无显著影响。（6）公共服务财政投入对先进制造业存在正向影响，对现代服务业无显著影响。并提出建议：（1）科技研发与信息事务财政投入、教育财政投入对产业结构升级有积极的作用，保障科技研发与信息事务财政投入、教育财政投入有利于产业结构升级。（2）经济建设财政投入、公共服务财政投入有利于先进制造业的发展，但对现代服务业的发展无影响甚至是不利于其发展。经济建设财政投入、公共服务财政投入在投入方向上应进一步考虑如何支持现代服务业的发展，从而加快产业结构升级的步伐。（3）目前交通运输事务的财政投入不利于产业结构的升级，表明这部分的财政投入还有进一步调整方向的空间，在执行时需更多考虑如何投向才能更好地满足先进制造业和现代服务业的发展。
（二）城市财政与内需型城市经济转型
我国经济发展表现出较强的投资拉动特征和外贸需求拉动的特征，消费需求在经济增长中的引擎作用相对较弱并且呈现出不断弱化的趋势。基于PVAR模型分析城市财政投入对投资和消费的影响，发现：（1）科技研发与信息事务财政投入对城镇固定资产投资有正向拉动作用；对货物与服务出口短期存在负向影响，长期存在滞后的正向影响；对城镇居民消费无显著性影响。（2）教育财政投入对城镇固定资产投资和城镇居民消费无显著性影响，对货物与服务出口呈滞后的正向影响。（3）经济建设财政投入对城镇固定资产投资的影响并不稳定，短期内是负向影响，长期来看仍是正向作用；对出口有正向拉动作用；对城镇居民消费有不显著的负向作用。（4）交通运输事务财政投入对城镇固定资产投资和货物与服务的出口在短期内是负向影响，长期来看存在滞后的正向拉动作用；对城镇居民消费呈负向作用。（5）民生财政投入对城镇固定资产投资短期内存在负向作用，长期来看存在滞后的正向作用；对出口和城镇居民消费存在正向拉动作用，但效果逐期减弱。（6）公共服务财政投入对城镇固定资产投资短期内存在正向作用，但长期来看这种正向拉动作用逐渐减弱，并转为负向作用；对出口呈正向拉动作用；对消费而言，短期内有正向拉动作用，长期来看转为负向作用，但均不显著。建议增加财政民生投入，能拉动城镇居民消费，有利于内需型经济的实现。增加财政民生投入，主要是通过改善与稳定城镇居民的心理预期来扩大和刺激消费需求，从而调整投资与消费的比例关系。这一项应成为通过消费拉动内需的机制建设的重要内容。
（三）城市财政与集约型城市经济转变
我国经济增长长期靠粗放型投资拉动，经济的增长要依靠越来越多的能源消耗来实现，不仅会加剧资源短缺的矛盾，而且还会加剧环境的污染。财政支出政策合理的引导和支持作用对促进依靠技术进步实现低投入、低消耗、低污染、高效率的集约型经济增长方式转变至关重要。集约型城市经济，核心内容一是生产的效率，二是与资源、环境的可协调性。采用TFP作为考察城市经济生产效率提升动力的指标，单位GDP电耗指标作为考察城市经济生产消耗与资源、环境可协调性的指标，基于PVAR模型，分析发现：（1）科技研发与信息事务财政投入对单位GDP电耗长期来看存在正向影响；对TFP在短期内有正向作用，但作用时间十分有限，长期来看仍然是负向作用。（2）教育财政投入对单位GDP电耗短期内是负向影响，但长期来看是正向影响；对TFP存在正向作用。（3）经济建设财政投入对单位GDP电耗无显著作用；对TFP存在正向作用。（4）交通运输事务财政投入对单位GDP电耗短期内存在负向作用，但长期来看存在正向作用；对TFP无显著作用。（5）民生财政投入对单位GDP电耗无显著作用；对TFP存在正向作用。（6）公共服务财政投入对单位GDP电耗短期内存在负向作用，但长期来看存在正向作用；对TFP存在正向作用。建议：（1）各项财政支出对改善单位GDP电耗指标没有显著的积极作用。要实现集约型经济的转变，降低能耗，与环境资源协调发展，还需要进一步思考各项财政支出的投向，尤其是科技研发投入，使其在促进技术进步的同时切实考虑如何通过新技术降低能耗。（2）教育财政投入、经济建设财政投入有利于提升全要素生产率（TFP）。保障这部分投入有利于集约型经济的转变。（3）科技研发与信息事务财政投入对TFP的正向拉动作用持续时间十分有限，未充分发挥这部分财政投入对新技术的作用效果。应进一步考虑这部分财政投入作用于技术进步的长效机制，例如完善政府投入机制，充分发挥这部分资金的“杠杆”作用，引导企业提高自主创新能力，切实保障其对提升生产率的促进作用。
三、城镇化与公共财政绩效评价
我国的城镇化进程以及地区发展和竞争中的城市发展战略已经使得公共财政及其绩效评价成为城市发展过程中的重要主题之一。为保障我国城镇化的可持续健康发展，提高城市的财政实力，减少城市之间资源分配的较大差异，实现有效、良好的城市治理目标，继1998年财政公共化改革目标明确之后，我国公共财政体制也进入深度改革时期，其中的重要举措之一就是建立公共财政的绩效评价机制。
（一）公共财政绩效评价的国际视野
美国是世界上最早进行财政绩效评价的国家之一。其财政绩效评价最早可以追溯到20世纪初。截至目前，先后出现过三种模式，分别代表了三个阶段的显著特征：即效率导向模式阶段（20世纪初至60年代），结果导向模式阶段（20世纪70年代至90年代），管理导向模式阶段（21世纪初至今）。在三权分立的政治制度构架之下，美国的财政绩效评价主体包括了政府和国会这样两个相互制约的权力机构及其各自的下属部门。因此是典型的多元主体绩效评价制度。具体而言，美国联邦一级的财政绩效评价是以国会的审计署来主导执行的。其评价模式是从政府系统的行政部门外部来评价公共支出的绩效。整个评价工作除了国会审计署之外，主要还涉及总统预算与管理办公室和政府各预算部门。上述三类主体单位共同参与绩效评价工作，相互协作、相互制衡。美国财政绩效评价工作分为项目绩效评价、部门绩效评价和跨部门绩效评价三种类型，主要应用项目等级评价工具、年度绩效计划和年度绩效报告以及三色等级评估工具来完成评价。从美国财政绩效评价的经验中我们至少可以总结出四点启示和借鉴：（1）预算应与绩效评价统一；（2）绩效评价主体应该多元化；（3）绩效评价应贯穿于全过程；（4）绩效评价结果应成为未来各项财政支出决策的依据。
英国的公共财政绩效评价源于20世纪70年代的财政危机、管理危机和信任危机。在其30余年的发展历程中，主要历经了两个阶段：第一阶段主要追求经济和效率（1979—1990年）；第二阶段主要追求质量和效益（1991年至今）。目前英国的财政绩效评价工具主要是CPA，这是一套为单一制议会和郡议会、区议会、消防和救援机构等公共部门专门开发的评价体系。目前的CPA框架包括四个共同的组成部分：（1）综合评价（Corporate Assessments）；（2）资源使用评价（Use of Resources Assessments）；（3）服务评价（Service Assessments）；（4）发展方向评价（Direction of Travel Assessment）。在CPA框架之下，英国财政绩效评价主要包括发展方向评价、资源使用评价、服务评价以及综合评价四个方面的内容。从英国财政绩效评价的经验中，我们可以得到四点启示：（1）法制化与权威性是构建政府绩效评估体系的重要前提；（2）开放性与灵活性是完善政府绩效评估体系的基本要求；（3）兼容性与质量保证机制是实施政府绩效评估的重要基础；（4）评估结果的公开与运用是政府绩效评估体系发挥作用的重要保障。
20世纪70年代以来，澳大利亚政府由于连年财政赤字、政府的运行成本持续上升，开始对公共管理进行改革，并实行财政绩效评价制度。虽然起步较早，但是直至进入20世纪90年代中后期，澳大利亚的财政绩效评价制度体系才有了飞跃式发展。这一时期才开始对联邦各部门的业务工作进行了彻底的绩效评价。评价的重点是部门财政管理的灵活性、透明性，财务状况和绩效信息的可比较性、持续性以及部门管理的责任性等。在行政体系内部，绩效评价会涉及内阁支出委员会、财政部、国库部以及公共服务委员会。在行政体系之外涉及财政绩效评价工作的部门主要存在于立法机构内部。首先是国会的参众两院以及参议院的“财政委员会”。澳大利亚财政绩效评价至少可以在四个方面对我国财政绩效评价制度建设给予启示：（1）绩效目标的确定应该以战略计划为基础；（2）政府绩效评价应该以权责发生制为基础；（3）绩效评价的责任应该下放给部门；（4）绩效信息应该综合、有效、简明、公开。
韩国财政绩效评价发端于20世纪60年代的政府部门计划审查制度，之后历经了起步探索阶段（1962—1990年），全面推广阶段（1990—1998年）和制度规范阶段（1998年至今）。在《政府成果管理法》的指导下，目前韩国财政绩效评价制度主要由政府业务评价制度、成果管理制度、责任运营机关制度、公开报告制度以及公务员绩效的职务成果契约制度等共同构成。这些制度分别用于评价不同类别的政府机构、部门或项目。韩国的财政绩效评价经验可以总结为：（1）调动民间力量推动绩效评价变革；（2）积极利用评价结果，建立有效的回馈机制；（3）制定和完善符合本国国情的法律制度，创造有利于绩效评价的实施环境。
（二）公共财政绩效评价的中国实践
1．公共财政政策绩效评价的实践。改革开放以来，公共财政收支规模的扩张伴随着城市化进程的发展，引起了公众对城市公共财政政策及其绩效的高度关注。在此背景之下，公共财政政策的绩效评价工作作为新时期提高全党执政能力的重要举措，受到党中央、国务院的高度重视，并成为我国“十二五”时期城市公共财政发展和改革的重中之重。各地方政府根据自身需要制定了相关公共财政绩效评价的制度和指标体系，并有步骤、有目的地推进了该项工作。但取得重大进展的同时，公共财政政策绩效评价工作还面临着五个方面的问题与挑战：第一，难于重新定位我国财政政策绩效评价的价值取向；第二，我国城市政府的各类官员缺乏现代政府绩效管理的理念与认识；第三，利益冲突导致目前大多数城市市政部门对绩效评价工作持抵制态度；第四，城市政府部门的管理者出于利益考量而延缓城市公共财政绩效评价的制度建设进程；第五，我国城市公共财政政策的绩效评价技术和方法较为落后，难以对城市公共财政政策及其效果作出真实、科学、合理的评价。
从上海的实践来看，2003年至今，上海市对党中央和国务院的决策进行了积极回应，先后出台了一系列政策文件，并深入进行试点，基本确立了城市政府层面公共财政政策绩效评价的组织架构、制度安排和指标体系。但后续还需在以下四个方面继续完善，即建立健全绩效评价制度体系，提高财政绩效评价质量，扩大财政绩效评价实施范围，拓展绩效评价结果的运用。从北京的实践来看，该市的公共财政政策绩效管理改革采取了统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实施改革思路，从绩效评价入手，建立组织机构，规范指标体系，出台制度文件，初步形成了绩效评价体系框架。随着绩效评价体系的逐渐确立，也进行了评价结果的应用探索，试图将评价结果运用于预算的编制、执行过程中，以及对项目管理的完善提高中，以促进评价结果与预算的一体化，推动公共财政政策绩效评价体系的建立。从广东省的实践来看，为加强财政支出管理，提高资金使用效益，在全国率先于2003年8月开展财政支出绩效评价试点，2004年设立了全国第一个省级财政支出绩效评价机构。当前，广东省从项目绩效评价入手，先易后难，把项目绩效评价结果与项目预算编制结合起来，在实践中不断探索和改进，为建立和完善公共财政政策绩效评价体系进行了有益的探索。
2．公共财政支出绩效评价的实践。在预算改革的探索过程中，上海、北京、广州等地的城市政府不断完善财政支出的绩效评价，基本上形成了包括事前评价、事中评价和事后评价的全过程评价体系。
上海市的绩效评价方式包括预算单位的自我绩效评价和第三方的独立评价，评价范围已经从事后拓展到事中、事前。随着财政资金绩效评价方式和范围的拓展，上海整个财政政策的制定也将更合理，更有针对性。截至目前，上海市浦东、闵行、静安、闸北、松江、嘉定、青浦等区（县）已经实施了公共财政资金绩效评价。其中，闵行以结果为导向的全过程绩效评价最为典型，被称为“闵行模式”。闵行区从2008年起步开展结果导向的预算编制尝试工作，到建立全面系统的项目支出预算绩效评价，以及人大和公众民主参与预算决策过程。经过近几年的探索和尝试，闵行已经初步形成了一套贯穿于整个预算周期的、有特色的绩效预算管理模式，构建了财政支出项目全过程评价体系，重视事前评价和事中评价，而不仅仅只关注事后评价。上海浦东新区在评价观念传播、评价理论积累、评价方法积淀、评价指标和标准研制、评价组织程序等方面都积累了一定的经验，并基本形成了以“联席会议领导协调，财政部门牵头，绩效评价中心、各部门单位分级分层组织实施，引入第三方评价”为特色的绩效评价模式。目前，绩效评价对象选择范围已从区本级层面延伸到原功能区域、街镇层面，评价内容涉及教育、医疗卫生、社会保障、科技发展、文化体育、公共安全、环境保护和经贸农业等；评价类型已由对项目的评价扩大到对部门（单位）评价的探索。
北京市通过绩效评价工作，相关部门提升了绩效管理的认识，加大了对预算支出绩效管理的工作力度。总的来说，北京市绩效评价影响力逐步增强，绩效意识得到了加强，工作经验日益丰富，绩效评价工作逐步向规范化、制度化、科学化发展。
（三）公共财政绩效评价的改进路径
公共财政的绩效评价实则是内含对政策制定、收入筹集、支出使用、风险论证等多维度的价值判断、问题解构、效益评价和结果监测的综合体系。各维度的绩效评价目标、目的、标准和方法各不相同。财政政策的绩效评估旨在通过观察政策实施结果来提高政策的针对性、有效性和前瞻性。财政收入的绩效评价旨在促进税源建设并降低税收征管成本。财政支出的绩效评价旨在加强财政支出管理，强化支出责任并提高财政资金使用效益。其整体改进思路如下：
第一，逐步实现公共财政绩效评价从单维到多维的转变。公共财政是一个复合系统。从其运行来看，需要政策、体制、制度和措施的齐头并进；从其构成框架来看，包括了财政收入、财政支出和财政管理等的多模块组合。而现有对财政支出的绩效评价只是整个公共财政绩效评价中的一个重要方面，对其他诸如财政政策、财政收入、财政体制的绩效评价也不容忽视。
第二，逐步实现公共财政绩效评价从数据到智慧的转变。公共财政绩效评价往往建立在指标体系之上，指标体系的核心是将独立事实量化为数据，我们可以从会计报表、调查问卷、统计资料中获取各类数据。但是，这些数据对于公共财政建设来说只是原材料，我们不能简单地满足于知道某种独立客观事实，而是需要将数据筛选成信息，再转化为知识，最终发展为决策智慧，从而为公共财政的预算编制、税制改革、支出优化等宏观决策提供支撑。
第三，逐步实现公共财政绩效评价从随机到重点的转变。公共财政绩效评价项目的遴选从理论上应从需要和可能两个方面出发，把握以下三条原则：一是重要性原则，即选择政府和社会普遍关注的事项；二是可控性原则，即项目实施过程能完全或基本被第三方评审机构所控制，权责明晰；三是可测性原则，即体现项目绩效的各项指标均能通过绩效评价手段或借用其他科学方法获得。
第四，逐步实现公共财政绩效评价从探索到成熟的转变。我国的公共财政绩效评价通过诸多年的努力，在财政支出绩效评价、税收征管绩效评价、财政政策绩效评价等领域作出了有益的探索，尤其是财政支出绩效评价，已经形成了包括规章制度、评审机构、指标体系等在内的较为完整地评价体系，后续要着重考虑向成熟的绩效评价体系转变，构建健康的公共财政绩效评价体系。
具体到公共财政各领域的绩效评价工作，其改进路径各不相同，但又相互关联。从财政政策的绩效评估来看，后续改进需从四个方面推进：即提升财政政策绩效评估的价值判断、构建多角度的财政政策绩效评估标准、拓展多种财政政策绩效评估方式、采取多种财政政策评估方式。从财政收入的绩效评价来看，后续改进则着重于以下三个方面：即树立正确的财政收入绩效评价观、构建合理的财政收入评价体系、设置科学的财政收入绩效评价指标体系。从财政支出的绩效评价来看，改进措施主要包括：转变评价思路，建立科学分类体系；完善评价机制，制定评价标准；优化评价流程，增设咨询协调机构；应用评价结果，推行绩效预算。
公共财政绩效评价作为推进公共财政建设和提高公共管理水平的重要工具，具有判断、预测、激励、约束等多项功能。建立和完善公共财政绩效评价的制度和方法，是深化财政改革的必然，有利于进一步提升财政政策的实施效果，完善税制改革的制度设计，提高财政资金分配的科学性，进而更好地满足区域经济社会发展的财力需求，更好地满足我国城镇化进程的财力需要。第一部分2012年城镇化与城市财政发展概述第1章2012：中国城镇化的发展进程
2002年至2011年的10年间，中国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人。2011年，城镇人口比重达到51.27％，比2002年上升了12.18个百分点；城镇人口为69079万人，比2002年增加了18867万人；乡村人口65656万人，减少了12585万人。毋庸置疑，在过去的10年间，中国城镇化取得了迅速发展。中共十八大报告指出：坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，并将推进城镇化作为解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题的路径之一。
中国城镇化的发展能否实现与工业化的良性互动，能否实现与农业现代化的相互协调，能否成为解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题的推力之一，关键是中国城镇化本身的发展质量。鉴于此，本章在对中国城镇化发展进程梳理的基础上，总结中国城镇化发展的特征之路，并进而介绍国内关于中国城镇化发展的讨论。1.1 中国城镇化发展进程回顾
回顾中国1949年至2011年期间的城镇化进程，依据城镇化率指标，大体可以分为四个阶段（见表1.1），即1949—1960年的快速发展阶段、1961—1980年的停滞阶段、1981—1995年的稳步上升阶段、1996—2011年的迅速发展阶段。表1.1 中国城镇人口数及城镇化率（1949-2011年）
资料来源：1952—1954年、1956—1959年、1961—1964年、1966—1969年数据来源于叶耀先：“新中国的城镇化历程和经验教训”，全文见《小城镇建设》2005年第7期；其余年份数据来源于《中国统计年鉴2012》。
说明：1．1982年以前数据为户籍统计数；1982—1989年数据根据1990年人口普查数据进行了调整；1990—2000年数据根据2000年人口普查数据进行了调整；2001—2004年、2006—2008年数据为人口变动情况抽样调查推算数；2005年数据根据全国1％人口抽样调查数据推算。
2．按城乡分人口中现役军人计入城镇人口。1.1.1 1949—1960年的快速发展阶段
在1949—1960年间，中国城镇化率呈现快速发展的态势（见图1.1）。城镇化率由1949年的10.64％上升到1960年的19.75％，提高了9.11个百分点；城镇居住人口由1949年的5765万人增加到1960年的13073万人，增加了7308万人。图1.1 中国城镇化发展趋势（1949-1960年）
究其原因，1949—1957年为我国工业化起步阶段，其中1949—1952年整顿城市社会秩序，使城镇吸收劳动力能力在恢复的基础上得到了扩展，“一五”计划期间，156项重点工程在各大中城市的布点和实施，大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂，大大推进了城镇化的发展。1.1.2 1961—1980年的停滞阶段
1961—1980年间，中国城镇化率指标先是迅速下降，再回升，再缓慢下降，在1972年降到17.13％之后，再逐步提高。期间，最低点为1963年的16.84％，最高点为1980年的19.39％。总体来说，1961—1980年间，中国城镇化水平呈现停滞发展的局面，1980年较1961年，仅提高了0.1个百分点（见图1.2）。图1.2 中国城镇化发展趋势（1961-1980年）
究其原因，一是由于工业调整，大力精减城市人口，陆续撤销了一大批城市；二是“文化大革命”开始后，大批知识青年上山下乡，出现逆城镇化现象。三是国民经济进入困难时期和调整阶段，在调整中逐渐形成起来的户口管制、限制人口流动、取消城市规划等政策措施影响了城镇化发展。1.1.3 1981—1995年的稳步上升阶段
1981—1995年间，中国城镇化率由20.16％上升到29.04％，城镇人口由20171万人增加到35174万人，城镇人口增加了15003万人，城镇化水平表现出稳步发展的态势（见图1.3）。图1.3 中国城镇化发展趋势（1981-1995年）
1981—1995年间，中国城镇化率稳步上升的原因主要有：一是改革开放使工作重心转向经济建设，给中国的城镇化进程带来了新的契机。二是农村改革产生的“推力”。以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制改革有力地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的繁荣发展。乡镇企业成为推动城镇化发展的重要力量。1984年，全国乡镇企业实现产值1245.4亿元，占全国工业总产值的16.3％，吸收非农产业的就业人数5208万人，占全国非农产业就业比重的30.1％。三是城市改革产生的“拉力”。城市的发展，带动了第三产业的迅猛发展。从1985年到1992年，第三产业占GDP的比重由24.5％提高到了34.3％，第三产业实现就业人数由8359万人增加到1.3亿人，所占就业的比重由16.8％ 上升到19.8％；四是沿海开发开放区域的不断扩大，在促进劳动密集型产业发展的同时，还推动了资本密集型和高科技产业的发展，提供了各层次的大量就业岗位，在带动农村剩余劳动力转移的同时，还推动了大批城市和小城镇的发展。1.1.4 1996—2011年的迅速发展阶段
1996—2011年，是我国城镇化迅速发展的阶段，城镇化率由1996年30.48％上升到2011年的51.27％，提高了20.79个百分点；城镇人口由1996年的37304万人增加到2011年的69079万人，增加了31775万人（见图1.4）。
究其原因，主要为：一是20世纪90年代中期以来，中央制定了一系列推进城镇化的方针政策，形成以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力，大中小城镇建设投资的扩张的局面，极大地促进了城镇化发展；二是在小城镇规模扩张的同时，城镇群得到快速发展。图1.4 中国城镇化发展趋势（1996-2011年）专栏1.1 积极稳妥推进城镇化优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。一、构建城市化战略格局按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。二、稳步推进农业转移人口转为城镇居民把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。鼓励各地探索相关政策和办法，合理确定农业转移人口转为城镇居民的规模。对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。建立农民工基本培训补贴制度，推进农民工培训资金省级统筹。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。三、增强城镇综合承载能力坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，科学编制城市规划，健全城镇建设标准，强化规划约束力。合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张。预防和治理“城市病”。统筹地上地下市政公用设施建设，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，增强消防等防灾能力。扩大城市绿化面积和公共活动空间，加快面向大众的城镇公共文化、体育设施建设。推进“城中村”和城乡结合部改造。加强建筑市场监管，规范建筑市场秩序。深化城市建设投融资体制改革，发行市政项目建设债券。加强城市综合管理。推动数字城市建设，提高信息化和精细化管理服务水平。注重文化传承与保护，改善城市人文环境。（摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》）1.2 中国城镇化发展进程的特征1.2.1 城镇化发展成效显著
改革开放以来，中国城镇化经历了一个起点低、速度快的历程，取得了显著成效，突出表现在三个方面：一是城镇人口迅速增加，城市化率大幅提高。1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92％提升到51.27％，达到世界平均水平。二是城市数量和规模不断扩大，形成若干具有国际影响力的城市群。1978年至2010年，城市数量从193个增加到657个。环渤海、长三角、珠三角三大城市群以不足4％的国土面积，集聚了18％左右的人口，创造了40％左右的国内生产总值，成为参与国际经济合作与竞争的主要平台。三是市政公用设施服务能力明显提升，人居环境逐步改善。“十一五”期间，城市道路长度从24.7万公里增加到29万公里，城市公交专用道从无到有，建成投产3726公里。城市污水处理率从52％提高到82.3％，人均住房面积从26.1平方米提高到31.6平方米。市政公用设施服务能力的大幅提升，扩大了城市人口容量，提高了城市现代化水平。1.2.2 城镇化发展落后于非农产业的发展
首先，从城镇化水平与工业化的演进来看。从世界各国发展实践看，工业化和城镇化的演进大体有三种形态，第一种是同步城镇化或曰适度城镇化。同步城镇化主要是指城镇化进程与经济发展水平基本趋于一致的城镇化模式，像美欧日等发达国家。这些国家在推进工业化过程中，城镇化与经济发展呈显著的正相关关系，城镇人口增长与人均国民收入增长基本一致，农村人口向城镇转移数量与城镇所能提供的就业数量基本相等。工业化与城镇化相互促进、相互协调。第二种是城镇化快于工业化的发展形态，像拉美等国家。这些国家由于土地高度集中在少数人手中，同时农业又采取资本密集型发展的道路，造成了大量无地或少地的穷人，这些人大量流入城市，形成城市人口集聚过快、数量过多，与工业化发展严重脱节，造成城镇化超越经济发展，城镇就业、居住、教育、水电路等基础设施和社会保障等问题突出，形成严重的“城市病”。第三种是工业化快于城镇化的发展形态。政府为了优先推进工业化，同时又避免“城市病”发生，利用行政力量限制城镇化的发展，采取种种措施将大量公共资源用于工业化方面，导致城镇化发展落后于工业化，我国即属于这种形态。以2010年为例，用人均国民收入水平衡量，我国经济发展已经处于中上等收入国家水平，人均国内生产总值达到4396美元，但用城镇化率衡量，城镇人口占全社会人口比重只有49.95％，还处于中等收入国家水平，很显然，工业化已经明显超前于城镇化。表1.2 我国城镇化率与非农产业产值比重比较单位：％
说明：非农产业产值为国内生产总值中第二、三产业比重之和。
资料来源：《中国统计年鉴（2012）》。
其次，从城镇化与非农产业产值比重的对比看。美国地理学家诺姆瑟在1975年对不同国家城镇人口占总人口比重的研究发现，城镇化进程具有阶段性规律，全过程呈一条被稍微拉平的 S 型曲线。第一阶段为城镇化初级阶段，城镇化水平低于30％，经济以第一产业为主导，第一产业就业比重在50％以上，依靠工业企业扩大再生产来推动城镇化进程；第二阶段是城镇化加速发展阶段，城镇化水平在30％—70％之间，第一产业劳动生产率大大提高，第二产业加速发展，特别是当城镇化水平超过40％以后，基本是由城镇发展推动工业发展；第三阶段是城镇化稳定阶段，城镇化水平在70％以上，城镇发展主要依靠其自身发展，发展速度回落并趋于稳定，三大产业结构发生变化，第一产业所占比重在10％ 以下。结合我国的情况（如表1.2所示），在1992—2011年的10年间，我国第一产业产值比重已降到20％以下，但城镇化率仅在30％—50％之间。我国城镇化率与非农产业产值比重差距较大，尽管呈现逐步缩小的态势，但在2011年，城镇化率仍然落后于非农产业产值比重38.69个百分点。这表明，我国城镇化发展较非农产业发展落后，造成该种局面的一个重要原因即是我国城乡“二元”体制对农村人口向城镇流动的限制。1.2.3 地区之间发展差距没有改善
为比较我国地区之间的城镇化进程差异，我们采取传统的东、中、西部的划分标准。如表1.3所示，在2005年至2011年间，东、中和西部地区城镇化率分别提高了9.33、7.47和9.33个百分点，全国城镇化率提高了8.28个百分点，尤其在2009年以后，东、西部地区城镇化率提高较快。表1.3 我国东、中、西部城镇化率单位：％
资料来源：2005—2009年数据根据相应年份《中国统计年鉴》整理；2010年和2011年数据引自《人口总量平稳增长、就业局势保持稳定——从十六大到十八大经济社会发展成就系列报告之三》（原文见国家统计局网站）。
另一方面，地区之间的城镇化率水平差距没有改善。如图1.5所示，比较2005年与2011年的城镇化率，东、中部地区城镇化率水平差距由12.14个百分点扩大到14个百分点；东、西部地区城镇化率水平差距维持在18个百分点；仅中、西部地区城镇化率水平差距得到缩小，由5.86个百分点缩小到4个百分点。1.2.4 城镇规模结构、空间布局不尽合理
经过改革开放30多年的发展，我国初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城市体系。从城市数量与人口规模分布看，特大城市数量占8.85％，对应的城镇人口所占比重为30.82％；大城市数量占12.52％，对应的城镇人口所占比重为13.85％；中等城市数量占35.42％，对应的城镇人口所占比重为31.12％；小城市数量占43.21％，对应的城镇人口数量所占比重为24.19％。总体看来，我国城镇规模结构不尽合理，主要表现为“大的太大、小的太小、缺乏中间环节”。我国不乏500万人口，乃至上千万人口的超大规模城市，这些城市已经面临较为严重的“城市病”问题；而众多的建制镇和集镇规模太小；中间规模的城镇数量缺乏，人口从农村向城市转移缺乏必要的过渡环节。城镇群发展刚刚起步，城镇之间联系交往程度还不高，城镇聚集程度还较低，人口总规模还比较小，人口吸纳能力还不强。目前，我国城镇一般都还处于人口和产业的集聚阶段，对外辐射能力还比较弱，郊区化和分散化的趋势虽然也存在（如产业和人口转移等），但还不十分明显。图1.5 中国地区之间城镇化率比较（2005-2011年）
在城镇的宏观区域布局上。主要问题是城市数目太少、乡村太多、建制镇规模太小。城市内部功能分区混乱，城市核心区、中间区、边缘区、郊区（县级郊市）和郊县的关系不清，致使城市盲目外扩，摊大饼，成为“城中村”现象发生的重要原因之一。城乡差距调控不力。城乡差距扩大，关系不顺，城乡“二元”结构依然突出。基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及城乡人口，城乡没有形成良性互动的格局，城镇化推进未能有效地、稳定地减少依赖土地的农业人口。城镇化过程中，在征地、拆迁、旧城改造等方面存在有法不依、执法不严、工作方法不当等问题，影响了社会稳定。1.2.5 城镇化的推进以政府为主导
欧美国家的城市化主要由经济发展推动，城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响。我国则不同，国家战略对城市和地区的城镇化起决定性作用。新中国成立以来，我国的城镇化发展就表现出很强的国家主导特征。1949—1957年，在“重点建设，稳步前进”的城市建设方针下，内地城市在重点项目的带动下开始快速发展；1966—1976年，在“备战、备荒，为人民”的战略部署下，“三线”城市建设进入高潮；1977年以来，随着改革开放的深化，以经济特区和经济开发区为龙头的沿海地区的城镇化得到快速推进。改革开放以来，随着我国把城镇化纳入国家战略，政府主导的特征更为突出。在城镇体系的设置上，国家大规模增设市，1984年到1996年期间，城市数量从289个增加至666个，建制镇从2786个增加到17998个，而且大中小城市体系的设置具有很强的政治特征，经济中心往往和政治中心合一。在城镇化的发展方式上，随着20世纪90年代中后期国家将提高城镇化水平作为发展目标，几乎各地都制定了加速城镇化的发展战略。尽管我国尝试过多种城镇化模式，但城市发展方针是由国家统一部署的，在实施过程中都有强有力的措施予以配合，涉及人口控制、户籍管理等多方面。即使是农村就地城镇化，也多由基层政府推进，例如苏南模式、珠江三角洲模式中的乡镇政府等。中央自2005年起推行的社会主义新农村建设，也是将城市文明推广到农村的一种城镇化推进方式。1.3 中国城镇化发展与反思的论点综述1.3.1 关于中国城镇化的定位与功能
我国城镇化发展的功能和定位方面，一是认为城镇化是现代化的必由之路；二是将城镇化与扩大内需相提并论。
徐宪平（2012）认为，城镇化事关我国现代化建设全局，是转变发展方式、扩大国内需求的战略重点，是推动区域协调发展的重要动力，也是解决农业、农村、农民问题的重要途径。城镇化是雄厚的内需潜力不断释放的过程，实施扩大内需战略必须以城镇化为依托。我国城镇化正处于深入发展阶段，蕴含着巨大的内需空间。据预测，到2030年我国城镇化率将达到65％左右，意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活，这将带来消费观念和生活方式的深刻变化，带来城镇消费群体的迅速扩大。目前，城市居民人均生活消费支出是农村居民的3.6倍，将3亿农村居民转为城市居民，按现在城乡居民实际消费水平计算，我国居民生活消费支出将新增3.5万亿元，占目前居民消费总量的26.3％。同时，满足人们进城需要的城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等，更具有广阔的增长空间，将为扩大内需提供最强大、最持久的内生动力。
马晓河和胡拥军（2010）认为，面临世界经济环境的变化，启动扩大内需战略是驱动未来我国经济持续增长的现实需要。如何释放庞大的消费需求与投资需求？如何提高居民收入份额与消费能力？如何培育一个规模巨大的中等收入阶层？关键在于加快推进城镇化进程。通过城镇化创造宏观需求，既是经济转型的客观需要，又是社会转型的必然选择。马晓河和胡拥军（2010）进而从两个方面分析了推进城镇化对扩大消费需求的作用机制。第一，推进城镇化是突破收入城乡分配差距的关键。从收入的城乡分配来看，2008年我国第一产业从业人员占总就业人数的比重为39.6％，而第一产业增加值仅占GDP的11.3％，大量农村劳动力在农村从事劳动报酬较低的农业生产活动，2008年农村居民人均纯收入仅相当于城镇居民人均可支配收入的30％，农村居民人均消费支出仅相当于城镇居民消费性支出的32.6％，农村居民的购买力与消费水平相对较低。2008年我国城镇化率为45.67％，高达7.2亿人口长期居住在农村，限制了宏观消费需求的扩大。改革开放30多年来，我国城镇居民人均可支配收入总体保持了较快的增长，而农村居民人均纯收入则增长相对缓慢，农村居民与城镇居民的收入比总体处于不断下滑的趋势。从收入城乡分配差距的视角出发，我国内需不足的根本在农村，农村人口多、农民收入低是限制宏观消费需求扩大的直接因素，但根治内需不足的药方不在农村，一系列惠农政策无法从根本上启动农村巨大的潜在需求，所以占2/3的农村人口在全体居民消费中所占的份额不超过1/3。扩大内需的药方在于推进城镇化，通过城镇化实现农民从低收入、低消费的农村地区向高收入、高消费的城镇地区转移。第二，推进城镇化是突破收入要素分配差距的重要途径。根据我国城镇化进程对劳动就业影响的实证分析，第三产业就业比率对城镇化率的弹性是1.13。随着城镇化率的提高，第三产业就业比率以递增的速度增加，城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数将增加663.84万人。根据我国城镇化进程对产业结构影响的实证分析，第三产业占GDP比重对城镇化率的弹性为0.74，城镇化率每提高1％，第三产业占GDP比重提高0.74％。因此，推进城镇化对发展第三产业、提高劳动收入进而扩大消费需求具有重要的意义。目前，我国进入工业化中后期阶段，根据发达国家的一般经验，未来较长时期内，随着城镇化的推进，服务业将成为经济发展的主导产业，城市工业体系的发展，必然需要与之配套的生产性服务体系，如流通与通讯服务体系、金融与法律服务体系、劳动力市场与交易体系等；随着城镇化的推进，农村人口大量进入城镇，人口聚集为相互提供市场的服务业尤其是商业、医疗、娱乐等各类生活型服务业发展提供了庞大的市场空间，同时，农村人口进入城市从事劳动生产率较高的第二产业与服务业，其收入水平与消费需求得到较大提升，大规模的农民市民化通过消除城乡消费需求落差释放了庞大的内需市场。1.3.2 关于中国城镇化发展模式
李强、陈宇琳和刘精明（2012）将我国城镇化推进模式归纳为七类，即建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化。
建立开发区模式。开发区是以政府为依托、以政策为导向、整合各方资源的一种发展模式，体现出行政资源和政府规划对于经济社会发展的巨大推动力。通过开发区的建设，可以在较短时间内完成产业集中和人口集聚，实现城市地域空间和人口规模的跳跃性增长及产业结构转型。开发区的类型系统比较复杂，按照行政级别，可以划分为国家级开发区和地方开发区，其中地方开发区又分为省、市两级；按照职能划分，国家级开发区可以分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区等，省级开发区可以分为经济开发区、工业园区、产业园区和工业产业园区等。
建设新区和新城模式。世界上多数国家在定义城市时的依据基本上是人口的数量，即某一区域内的人口规模达到一定的数量（多数国家规定人数为1000—2000人以上）就可以称为“城市”了，而我国建市、建镇都有一系列复杂标准，要经过民政部和国务院的审批。所以，新区和新城的建设也是典型的政府主导型，即通过对人口、土地、产业、交通以及其他基础设施的重新规划，推动人口和资源在一定范围集中的城镇化过程。新区、新城一般处于大城市辐射的区域范围内，具有某种资源优势，可以成为城镇体系中的重要环节，推动城市经济的集聚或者分担城市中心的某种功能。
城市扩展模式。城市扩展是最为传统的城镇化方式，指随着城市人口的增长，不断向外扩大城市用地范围的发展方式。世界范围内的城镇化过程大多采取这种方式推进，西方最先产生了城市化或城镇化的现象，20世纪50—70年代又产生了市郊化和超市郊化现象——指城市向周边扩展的现象。表面上，我国与西方的推进方式相似，但由于土地所有制的差异，我国的城市扩展有其鲜明特色。我国土地公有的性质使得快速城镇化成为可能，目前我国的城市规划项目总量在全世界规模最大，在人类历史上亦史无前例。城市扩展是城市化的一种空间形式，包括紧凑和蔓延两种情况。前者指城市空间发展得到有效控制与利用，整体密度较高，称为紧凑发展。后者指城市无序、盲目扩张，导致城市蔓延。虽然城市蔓延地区在空间上表现出城市的特征，但是由于缺乏整体规划，导致土地利用粗放、产业和公共服务设施供给不足、区域内部发展失衡等问题。因此，如何控制城市的无序扩展是世界各国关注的问题，很多国家对此进行了探索，如英国伦敦在战后大伦敦规划中的绿带、美国波特兰都市区划定的城市发展边界等等。当然，到底多大的城市边界才是合适的，要与城市所处的发展阶段、城镇化的发展方式等联系起来分析。当前我国在城市扩展过程中的一个突出问题就是土地城市化快于人口城市化。此外，城市扩展的过程还伴随着一系列社会问题，如“大产权、小产权”的区分、失地农民的补偿和再就业、土地无序开发引发的城市发展失控、城乡结合部的管理真空等等，都是我国当前城市扩展过程中亟待解决的问题。
旧城改造模式。旧城改造指对位于城市核心地段、经济价值较高的老旧街区进行更新改建，以改善城市环境、更新城市功能。我国城市土地国家所有的特征，决定了旧城改造是一种政府主导行为，体现在政策出台、拆迁补偿、方案制订等各个环节。往往表现出大规模、快速化的特征，这一方面是由于我国需要在短期内解决大量历史遗留的“危改房”问题；另一方面也是地方政府在“经营城市”理念下的必然产物，尤其在房地产开发商这一市场力量介入之后，逐渐形成了“政府引导、市场运作”的开发模式。
建设中央商务区模式。建设中央商务区（CBD）是我国推进城镇化过程中一种比较独特的方式。我国CBD既有结合旧城更新建设的，也有在新区和开发区核心新建的，但是CBD建设有其独立特征，旧城
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